中国社会组织响应自然灾害研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：韩俊魁,赵小平

出版社：社会科学文献出版社

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中国社会组织响应自然灾害研究试读：

导论

为提高本书质量，2015年4月20日，基金会救灾协调会组织了业内专家对本书进行初稿审稿。参加审稿会的有：中国扶贫基金会秘书长、基金会救灾协调会理事长刘文奎；中国妇女发展基金会副秘书长朱锡生；爱德基金会秘书长助理何文和项目一部主任谭花；深圳壹基金公益基金会防灾减灾部主任李健强；南都公益基金会项目副总监黄庆委；基金会救灾协调会特邀监事、北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强；清华大学邓国胜教授、四川大学王卓教授；国家减灾委政策研究部王东明博士；乐施会中国项目总监廖洪涛；世界宣明会中国办公室总干事简祺伟；亚洲基金会高级项目官员陈柳婷；美慈中国国家主任曾磊；中国红十字基金会救灾中心主任杨苏。此外，特邀社科文献出版社刘骁军老师作为审稿嘉宾。

审稿过程中，在对书稿给予肯定的同时，每位嘉宾更是积极履行审稿责任，从书稿构架、案例搜集和分析、结论等多方面提出宝贵建议。审稿会持续了四个多小时。各位审稿专家为本书无私贡献了自己的智慧。

在此基础上，韩俊魁再次修改书稿，并提出具体修改建议。各部分负责人完成后，韩俊魁、赵小平、董天美再次统稿，征求诸多建议后完成第四稿。提交出版社后，赵小平博士负责，由董天美、韩俊魁、谭晓倩协助完成了校稿。举凡数稿，实属不易。当然，这里还包含了基金会救灾协调会总干事徐凡和公共关系官员蒲飞宇在课题设计、信息协调、行政支持方面的大量付出，以及社会科学文献出版社刘骁军老师及责任编辑付出的辛勤劳动，在此一并表示衷心感谢！

社会组织救灾，任重道远。建立一个完善的灾害治理体系，以便动员一切可以动员的力量，高效应对不可避免的灾害，是与每个人都密切相关的社会福祉，功在当代，利在千秋，值得每一个有能力的人为之努力！基金会救灾协调会理事长、中国扶贫基金会秘书长：刘文奎二○一五年十二月三十日导论[1][2]

自然灾害对人类社会的破坏不言而喻。中国又是各类自然灾害频发的国家。邓拓通过对史料的统计发现，“我国历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等灾害，自公元前一七六六年（商汤十八年）至纪元后一九三七年止，计三七〇三年间，共达五二五八次，[3]平均约每六个月强便有灾荒一次”。再以地震灾害为例：翻开卷帙浩繁的《中国地震历史资料汇编》，从帝舜（约公元前23世纪）山西都蒲坂（今永济蒲州）地震到1978年12月26日台湾新港地震4000余年间，史料中迎面扑来的是“异象、山崩、压死者、诏书、祈福、棺[4]贵、流民、人相食、赈济、重建”等描述灾害的字眼。从简单模糊的记述到翔实的资料陈列，从抽象的灾害现场到具体可感的扭曲的铁轨和坍塌的工厂、桥梁，从对灾害带有神异色彩的文化认识到所谓科学冰冷的数字，沧海桑田中唯一不变的是灾害所彰显出的人类的脆弱性。

放眼如此穿梭不息的历史长河，和家庭、邻里、宗族与宗教组织[5]等的民间相助以及政府赈灾相比，现代意义上的社会组织之参与只不过是新近涌起的一朵小小浪花。而且，在诸多类型的自然灾害回应中，中国的社会组织仅仅在重特大地震灾害中崭露头角。那么，对其进行研究的意义何在呢？

首先，历史上，民间力量在回应自然灾害方面发挥了积极作用。改革开放至今，尤其是汶川地震以来，在自主性不断增强的社会中，涌动的公益力量在各种重特大自然灾害中迸发出来，继而采取声势较大的集体救灾行动。近年来，社会组织参与自然灾害救助的规模、力度和深度以前所未有的方式展现出来。而且，这股巨大的力量越来越以日益自觉的组织化形式呈现出来，并在政府失灵之处深耕：“与政府这一大动脉相比，民间公益组织的作用恰似毛细血管，虽细小却必不可少。首先，由于组织规模小、决策机制灵活，能极大降低垂直治理成本，行动快捷。其次，能瞄准灾民的多元化需求提供个性化服务，甚至在政府宣布灾后重建完成后仍然能够长期致力于准公共物品的供给。再次，能够对社会资源进行再分配，形成对政府资源的有效补充。第四，公益组织试错成本低，其成功经验一旦被政府借鉴，能大大提高政府的决策效果及公信力建设。最后，通过凝聚社会资本，有助于丰富社会建设的内涵，有利于社会的有机团结……民间公益组织在汶川大地震、玉树地震、舟曲泥石流灾害等一系列自然灾害回应中也均有上佳表现，不仅筹措到动辄上亿甚至上百亿的善款，关注和介入了一些政府暂无力顾及的盲点社区，公益组织还展开了联合行动与慈善[6]接力，对特殊人群特殊需求进行回应并实施创新项目，等等。”因此，厘定自然灾害领域社会组织的成长逻辑，总结其中好的经验、做法、模式，对于倡导其作用、推动其发展大有裨益。

其次，目前看来，自然灾害领域的社会组织虽然做出了很大的贡献，但在专业性等方面存在诸多不足。例如，重紧急救援轻灾害预防以及紧急救援阶段的抢山头、划地盘等现象较为突出；对许多轻度的、小规模自然灾害关注度很低；对缓慢形成的自然灾害，如旱灾、土地沙化等投入太少；灾后重建中持久力不够，在打造韧性社区、活力社区等方面的提升空间还很大；项目运作的瞄准性尚有待提高，活动之间的逻辑关联性较弱，精细化和专业化程度不高，可持续性较弱；等等。因此，本研究希望能直面这些挑战，并提出有启示性的建议，以利于自然灾害回应领域社会组织的专业化成长，使之在以后的自然灾害中能服务更多的脆弱群体。

再次，在本书主题所及的范围内（未包含企业参与），目前，在自然灾害领域，政府与社会组织、社会组织之间的合作均存在一些挑战。常识告诉我们，仅凭政府力量或单个大型社会组织均很难全面回应自然灾害，因此在专业分工基础上进行有效合作变得非常重要。在这两组合作关系中，第一组关系是所有合作类型的关键。

接下来，我们透过国际大背景来审视政府与社会组织在回应灾害时合作的重要性。1984年7月，原美国科学院院长弗兰克·普雷斯博士在第八届世界地震工程会议上提出国际减灾十年的建议后，得到了联合国和国际社会的广泛关注。联合国分别通过1987年12月11日的第42届联大第169号决议、1988年12月20日的第43届联大203号决议，以及1989年经社理事会的99号决议，对开展国际减灾十年的活动做了具体安排。1989年12月，第44届联大通过了经社理事会关于国际减轻自然灾害十年的报告，决定从1990年至1999年开展“国际减轻自然灾害十年”活动，规定每年10月的第二个星期三为“国际减灾[7]日”（International Day for Natural Disaster Reduction）。该报告强调了科学与技术协会、人道主义团体等所起的关键作用，并提请在联合国具有咨商地位的非政府组织关注该决议。

第44届联大还通过了《国际减轻自然灾害十年国际行动纲领》。具体包括：“国际减轻自然灾害十年”的目的和目标；国家一级须采取的措施；联合国系统须采取的行动；减灾十年期间的组织安排；财政计划及审查；等。该纲领为世界范围内的一致减灾活动铺平了道路。行动的目标即：透过一致的国际行动，特别是在发展中国家，减轻由地震、风灾、海啸、水灾、土崩、火山爆发、森林大火、蚱蜢和蝗虫、旱灾和沙漠化以及其他自然灾害所造成的人命财产损失和社会经济的失调。1989年4月，为了响应联合国关于开展“国际减灾十年”活动的号召，中国政府成立了中国国际减灾十年委员会。2000年，根据中国开展减灾工作的需要和联合国有关决议的精神，中国国际减灾十年委员会更名为中国国际减灾委员会。2005年，联合国在减少灾害问题世界会议的《兵库宣言》中称：“我们确认减灾、可持续发展以及消除贫困等事项之间的内在关系，并确认吸收一切利害关系方参与的重要意义，这些利害关系方有：政府、区域组织和国际组织以及金融机构、包括非政府组织和志愿人员在内的民间团体、私营部门和科学界。因此，我们对会议期间以及会议筹备过程中的各种有关活动和各方的贡献表示欢迎”。是年，经国务院批准，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会。

但目前，除了中国红十字会以及科协等少数官方背景的组织外，民间公益性社会组织在减灾委中尚无一席之地。仅以近年来发生的自然灾害为例，在2008年的南方低温凝冻灾害以及汶川地震中，政府与社会组织并无全面合作机制。接下来，玉树地震后的基金会汇缴事件又使二者之合作备受关注，以红十字会和慈善总会两大系统来接收社会组织所募善款的做法引发争议。在甘肃近年来的地震和泥石流灾害中，以甘肃省民间组织促进会为牵头单位所形成的政府—社会组织合作有不少新意，但提炼上升为机制尚需时日。在回应雅安地震过程中形成的政府—社会组织关系是目前最成熟的合作模式，但由群团组织牵头是否可以持续？在鲁甸地震中，云南省民政厅负责社会组织登记管理的一个处级单位牵头，此中又有哪些好的经验做法可循？总之，如何在实证研究的基础上分析社会组织与政府合作成为本书的题中应有之义。

在第二组合作关系类型中，社会组织之间程度越来越高的网络化行动是近年来的新现象。随着重特大自然灾害发生时大量社会资源的涌入，众多具有或不具有救灾宗旨的社会组织目前正在不断分化和重组的过程之中。该合作类型又可以分为较大规模的基金会/官方背景的社会组织—草根公益机构、灾区外来的社会组织—灾区本地化社会组织两种亚类型。这两种亚类型之间有部分交叉内容。

在第一种亚类型中，较大规模的基金会/官方背景的社会组织已日益认识到和草根公益机构合作的重要性。2008年汶川地震救援及灾后重建中已有尝试。这一创新之举既有可圈可点之处，也有合作过程中双方互相抱怨，甚至划小圈子的现象。在雅安地震救援和灾后重建中，这一现象更为突出。因此，需要从社会组织参与历次灾害的实践中进行总结和分析。

第二种亚类型一定程度上是第二组合作关系的变异和延伸。在地化组织的成长与发展涉及灾区重建事业的可持续发展。雅安地震后，四川省政府规划投入1.2亿元资金用于支持群团组织、本地化组织的发展，本地社工人才的培养以及心理治疗和康复工作，可谓开创了灾后重建政府支持社会组织之先例。但如何有效使用这笔财政资金面临诸多挑战，其效果也有待进一步观察和验证。

为了回应上述三个方面的问题，课题组采取了以下三种研究方法：（1）文献法。除了搜集相关论文、书籍、政策以及研究报告等二手资料外，课题组还利用了以前从事汶川地震、玉树地震、雅安地震以及鲁甸地震等课题研究所搜集的访谈资料以及完成的研究/评估报告。（2）实地调研。除了以前参与自然灾害研究所获得的一手材料外，课题组还于2015年1月赴甘、川、滇，对地方政府官员、有代表性的境内外社会组织负责人以及相关学者等进行了集中调研。此外，课题组还对北京等地的社会组织进行了访谈。（3）问卷调查法。从2014年12月至2015年2月5日，课题组共发放问卷557份，回收问卷128份，回收率为23%。剔除掉3份无效问卷后，有效问卷共125份。

需要交代的是，囿于时间和精力，本书主要研究对象是2008年以来参与重特大自然灾害的社会组织实践。此外，由于资料集中且便于获取，国内大型基金会的案例又占了较大篇幅。

围绕社会组织的经验、专业性的欠缺以及与政府合作三个核心问题，本书的论证结构安排如下：

第一章是对社会组织回应自然灾害实践的历史回顾。改革开放后，尤其是2008年汶川地震发生后，社会组织参与自然灾害的相关政策逐年增多。对此，我们做了较全面的梳理和分析。接下来的第二章，围绕紧急救援、过渡安置以及灾后重建三个阶段的八类项目，对社会组织回应自然灾害的理想状态及其在重特大自然灾害中的现实做法进行了比较分析。

第三章是统计调查结果的集中展示，分别从组织基本情况、组织能力与需求、组织参与赈灾状况、满意度调查以及开放式问题答案的总结五个方面进行了描述和分析。为了更准确地把握参与重特大自然灾害社会组织的变化，我们特别将课题组曾在汶川地震时开展的一项定量研究与此次调查进行了比较。

为了展示自然灾害回应领域社会组织的功能及成长历程，第四章在分析了社会组织的优势后，用大量案例论述了此类组织的能力成长和体系化成长。第五章是前一章内容的深化，即从行政化运作机制、市场化运作机制以及社会化运作机制三个方面剖析了自然灾害回应领域社会组织良性运作和专业化运作的一般逻辑。

为了解决第三个问题，第六章主要从2008年以来重特大灾害中社会组织与政府合作的实践出发，分析了合作中的经验以及障碍，并针对合作中出现的障碍提出了具体建议。最后一部分是结论。

[1] 我国《国家自然灾害救助应急预案》界定的自然灾害包括：水灾、旱灾、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震、山体滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林、草原火灾和重大生物灾害，等等。

[2] 诚如《兵库宣言》所称：“灾害会在极短的时间内对发展投资的成果造成严重的破坏，因此，灾害依然是可持续发展和减贫的重大障碍。我们还确认，不能适当顾及灾害风险的发展投资可加剧脆弱性。因此，对付和减少灾害，使各国能够开展并加强可持续发展，就是国际社会面临的最关键的挑战之一。”

[3] 邓云特（邓拓）：《中国救荒史》，商务印书馆，2011，第47页。

[4] 谢毓寿、蔡美彪主编，中国地震历史资料编辑委员会总编室编《中国地震历史资料汇编》，科学出版社，第一卷（1983年）、第二卷（1985年）、第三卷（1987年上下册）、第四卷（上册1985年、下册1986年）、第五卷（1983年）。

[5] “社会组织”，在不同国家或不同时期亦被表述为“非政府组织”“非营利组织”“民间组织”“慈善组织”“公益组织”等。本文对不同表述未做严格区分。

[6] 韩俊魁：《面对灾难，政府要善用社会“毛细血管”》，《人民日报》2013年4月22日。

[7] 2009年，联合国大会通过决议，将每年10月13日定为国际减轻自然灾害日。第一章社会组织回应自然灾害的历史及相关政策演变第一节概述

2008年以来，随着实践的发展，越来越多的人意识到社会组织在自然灾害救助中的重要作用，研究成果亦逐渐增多。之前，社会组织参与自然灾害的文献很少见，而且非常零散。之所以如此，结社不发达、社会组织不活跃可能是重要的原因。此外，这还与中国传统社会中社会组织与国家同构、社会组织成为后者的意识形态传输工具密切相关。诚如梁其姿所言：“慈善济贫组织的发展，从明末至清末，虽然有数量上的大幅度增加，及组织方面的变化，但一直没有将救济问题变为‘经济问题’。慈善组织的重点仍在‘行善’，即以施善人的意愿为主，受惠人的需求为次。换言之，慈善组织的功能一直停留在教化社会之上，而没有转化到经济层面”，即“目标一直停留在意识[1]形态的灌输之上”。

1949年以后，政府开始对社会组织进行规范管理。1950～1951年，政府先后颁布的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，奠定了中国社会组织管理的早期基本制度框架。随着全能主义国家的建立，自治性社会组织或被取缔，或被行政吸纳。“到20世纪50年代中后期，一个相对独立的、带有一定程度自治性的[2]社会已不复存在”。与此同时，一批人民团体相继成立。“文化大革命”期间，社会组织的发展几乎全部停滞。改革开放之后，社会组织开始恢复发展，至1988年归口民政部门管理以后，有了经济基础的直接推动力，加之20世纪90年代的两次大范围清理整顿，社会团体、基金会和民办非企业三类社会组织分化成型。可以看出，中国社会组织的分化、发展是晚近的事情。至于出现社会组织较为准确、细[3]分的官方统计数据，则始于21世纪初。而对参与重特大自然灾害的社会组织来说，各类翔实的统计数据仍付之阙如。

早期痕迹资料稀少和缺失的问题也很突出。目前来看，仅有中国红十字会的相关研究成果较为全面。作为新中国第一个在国际组织中[4]获得合法地位的社会团体，红十字会拥有丰富的救灾经验。其他早期参与救灾的社会组织，保存痕迹资料的意识相对较弱，可资利用的资料不多，搜集难度很大。2008年汶川地震之后，社会组织参与自然灾害掀起了前所未有的高潮：社会力量通过各种方式行动起来，公众创纪录的天量募捐，以及大量的草根组织应运而生。但是，随着大量志愿者的流动以及一些组织的解散，搜寻其全面参与的历史难度极大。在随后青海、甘肃、四川、云南等地发生的自然灾害中，社会组织参与的相关资料开始增多，但比较分散。全方位的回顾、比较和分析仍很薄弱。

正基于此，本项研究工作才显得意义非凡。本章主要试图对社会组织参与自然灾害救助的历史进行全面回顾。要厘清社会组织参与自然灾害的实践，必须将其置于整个历史大背景中。

我们将社会组织参与自然灾害的历史实践分为四个阶段。（1）20世纪50年代中后期之前。在该阶段，基本上是传统意义上而非现代意义上的社会组织，即使明清之后其数量大幅增加也是如此。包括早期中国红十字会在内的社会组织，其参与自然灾害救援的活动非常零散。（2）20世纪50年代中后期至改革开放。在此阶段，真正自治意义上的社会组织消失殆尽。（3）改革开放至2008年。在此期间，国家治理的重心从阶级斗争转移到了经济建设。随着国家从社会领域逐步退出，加之有了一定的经济基础作保障，社会组织开始复苏、成长。经历了几次重大自然灾害以后，政府逐渐意识到社会力量的强大，提出了救灾工作社会化的思路。20世纪80年代，少数境外非政府组织在华开展过救灾活动。90年代中期后，国内社会组织的发展开始起步。在国际救灾大环境下，红十字会和慈善总会两大系统逐步在政府灾害动员和预案制度中占据一席之地。（4）2008年至今。迈入21世纪以来，国内社会组织快速发展，但大规模参与自然灾害应当始于2008年。是年，汶川大地震突然发生，参与自然灾害开展工作的社会组织大量涌现。在此后的数次重特大自然灾害中，社会组织的活动逐渐由自在走向自觉，其行动受到公众极大的关注。在响应雅安地震中，政府和社会组织出现了崭新的但也有一定争议的合作模式。

我们将社会组织参与自然灾害的相关政策演变历程大致分为两个阶段：改革开放之前和改革开放至今。第一个阶段中，20世纪50年代之前，并没有社会组织参与自然灾害的制度设计，50年代起开始出现自治组织参与自然灾害相关政策设计的萌芽，但50年代中后期以后逐渐消失，“文革”期间彻底销声匿迹；第二个阶段中，在国际非政府组织发展以及灾害回应政策的大背景下，中国社会组织的发展、参与自然灾害的实践以及相关政策的演变交互影响。自然灾害领域的社会组织，经历了20世纪80年代少数境外非政府组织参与，到国内官方背景的社会组织对1991年及1998年洪灾的响应，再到社会组织整个部门正在崛起的变化轨迹。伴随着这一变化轨迹，社会组织参与自然灾害的法律法规及相关政策不断发展，尤其是2008年以后出台的数量日增。但总的说来，有待完善的空间非常大。在实践强有力的推动之下，相关法律政策的建设正处于一个重要的转折点上。第二节社会组织回应自然灾害的历史回顾一 20世纪50年代中后期之前

历史上，中国自然灾害频发。《周礼》分为天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇。根据与自然灾害救济制度相关的地官篇可以看到，西周初年即设大司徒负责荒政：“以荒政十有二，聚万民。一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰驰力，五曰舍禁，六曰去饥，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二[5]曰除盗贼”；“列树以表道，立鄙食以守路。国有郊牧，疆有寓[6]望，薮有圃草，圃有林池，所以御灾也”。此后，历朝政府通过平籴、仓廪、调粟、放贷、除害、养恤、安辑、粥局等制度回应自然灾害。宋代以降，特别是明代以来，荒政的历史记录远比过去丰富细致，其中一个重要的原因是16世纪晚期多地的饥荒以及17世纪40年代初[7]大规模的自然灾害。

个人（基层精英）以及民间互助组织的参与自古就有。自秦汉至清末，无论从政治思想史还是哲学史的角度来看，中国社会治理机制、[8]理念基本无本质变化。历史上，执政者始终对具有民间政治取向的结社抱以高度警惕。但在民间，各种以互助、娱乐等为目的的结社非常盛行。有学者通过对敦煌文书的研究证明了亲情社、兄弟社、渠人[9]社、妇女社等所谓“私社”的普遍存在。

然而，至明清，民间慈善组织有了质的变化。周秋光等学者认为，从明朝中叶始，民间慈善组织成为官方之外兴办慈善事业的又一支重要力量。进入清代，参与慈善活动的民间社会更加活跃，主要表现在：民间慈善组织越来越多；组织功能日益齐全；经费相对充裕；参与的[10]社会阶层较为广泛；开展活动十分频繁。梁其姿通过对历史文献研究发现，社会救济的实施主体一直是国家，这一观念在宋代表现最为彻底。有别于政府、家族救济组织以及宗教团体，16世纪末的明代出现了慈善组织的新现象。明朝末年，慈善事业竟转变为纯粹由民间举办，各种善堂、善会出现了新的品格，从而经历了千年未有之变[11]局。这些组织并无宗教思想；发起者多为民间精英，而非政府官员；救济对象没有宗族、地域、户籍等限制。慈善组织不仅在社会福[12]利方面发挥了重要作用，还在传统教化方面有重要的社会功能。

明末慈善组织兴起的原因非常复杂，和明朝财富的积累以及社会问题的增多、政府为避免贪腐不愿过多介入社会救济、明末士人喜爱结社、西方文化的刺激等均有关系。慈善组织多由士、绅、商等发起，[13]“从商人会馆扩大为慈善组织是清朝出现的普遍现象”。“慈善济贫组织的发展，从明末至清末，虽然有数量上的大幅度增加，及组织方面的变化，但一直没有将救济问题变为‘经济问题’。慈善组织的重点仍在‘行善’，即以施善人的意愿为主，受惠人的需求为次。换言之，慈善组织的功能一直停留在教化社会之上，而没有转化到经济层[14]面”，即“目标一直停留在意识形态的灌输之上”。

明清慈善组织多由民间士、绅、商等发起，与政府合作亦是常态。至清末，有以下几件事标志着民间力量已经壮大到相当程度。其一，为回应1876～1879年晋陕豫鲁直隶5省持续4年的旱灾（丁戊奇荒），沪上协赈公所于1877年成立。该组织突破了一般的善堂善会结构，而是把各地善堂和协赈公所联合起来，还动员了洋务企业和中国驻外使领馆，形成了一个“以上海为中心、以江浙为基础，辐射大半个中国，并向海外扩散的巨大组织网络，把近代民间义赈推进到前所未有的规模”。其中，还有约31名在华新教传教士和很多天主教传教士参[15]加。值得一提的是，该组织无论是在海内外资金筹集及使用上，还是在较为完备的组织结构、救灾程序及放赈标准、减防灾结合的思想、引入西方的合作机制开展灾后重建和试点上，在当时都是一项壮举，对今天社会组织参与减防灾都有重要启迪意义。该组织和政府的关系也是中国国家社会关系的典型缩影。其二，从1900年9月中旬至1901年3月，江南士绅发起了大规模、跨地区救济战乱灾民的行动。在当时朝廷外逃而完全无暇顾及的情形之下，这场完全由民间发起的源于救助江浙人士的善举，后来在很大程度上超越了狭隘的地方观念。这场大规模行动是中国红十字会在中国的早期重要实践之一，正如组织者——济急会和救济会“公开宣称自己‘系仿照红十字会意办理’，而且《申报》对此两会都认为其宗旨与‘泰西红十字会相同’”。其三，在义赈发展史和清朝荒政史上值得一提的是，在1900～1901年陕西旱灾中，户部尚书崇礼于1900年11月5日上奏，希望全面引入义赈力量救灾，当天即得到慈禧太后同意的上谕。清朝政府第一次向地方社会求助，而且义赈的主体来自千里之外的江南地方社会。江南不少地方士绅同时参与了两次行动，例如有道公会的发起人[16]之一的湖州籍绅士陆树藩等。

此外，清末民国在灾害领域表现最为突出的社会组织还有中国红十字会。除了参与战争导致的难民救助外，中国红十字会还参与了宣统二年七月的皖北旱灾、民国元年的浙江水灾、民国4年的衢州水灾、民国6年的安徽及河北水灾、民国7年的湖南水灾、民国8年的江浙皖鄂水灾、民国9年的豫冀鲁晋陕湘闽浙八省水灾、民国10年湘鄂江浙[17]等省水灾、民国11年上海分水庙以及胡家木桥火灾等。如果说中国红十字会属于人道主义机构的话，那么，华洋义赈会就是一个纯粹为了救灾而建立的组织，并在“一段时间内使救灾活动进入到民间组[18]织主导时期”。此外，“丁戊奇荒”发生后，不少西方在华传教士也积极参与。1878年1月26日，由西方传教士、外交官和外商等组成的“中国赈灾基金委员会”成立，总部设在上海。这是在华外国人成[19]立的第一个赈灾机构，发挥了较大作用。

在中国近现代国家建构进程中，“家族”等传统社会力量日益被看成“未开化”的标志，农民也被越来越多地贴上“愚昧”的标签而成为改造的对象。但在东部大城市，民间精英通过社会组织等方式，积极参与各类灾害救助。除了华洋义赈会和红十字会，上海救火联合会以及天津、苏州、汉口等地的民间救火会承担了城市部分的消防职[20]能。在北洋政府以及民国烽烟四起的战乱年代，决策者在民间力量参与自然灾害的政策设计方面开始有所考虑。例如，北洋政府交通部发布的《赈粮免收运费通电》、民国政府财政部1929年3月颁布的《赈灾物品免税章程》、1929年8月内政部颁发的《发给办赈护照办法》、1933年赈务委员会修正的《赈灾麦粉免税办法》、1933年国民党中常会制定的《人民团体经费补助办法》等，都对赈灾团体予以多[21]种照顾。此外，民国时期还颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》（内务部，1928）、《监督慈善团体法》（国民政府，1928）、《救灾准备金法》（国民政府，1930）、《社会救济法》（国民政府，1943）、《管理私立救济设施规则》（行政院，1944）、《私立救灾设施减免赋税考核办法》（行政院核准，1945）以及《各省市县社会救[22]济事业协会组织通则》（社会部修正公布，1946）等，对于促进和规范社会组织参与自然灾害发挥了一定作用。

中华人民共和国在成立之初，就遭遇了全国性的水灾。毛泽东指示1949年11月1日成立内务部主管水灾救济。1950年召开的全国第一次民政会议上提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅以必要的救济”的工作方针。1950年2月17日，中央救灾委员会[23]成立，统筹全国的抗灾和救灾、赈灾工作。1953年12月24日，《人民日报》社论——《民政工作应积极为国家总路线服务》认为，在救灾工作上，“应教育灾民组织起来，生产自救，节约度荒，并采用[24]互助合作的方法以解决困难”。但如何开展互助合作，并没有可操作的政策设计。二 20世纪50年代中后期至改革开放

前文提到，20世纪50年代中后期后，以高度集中的计划经济为目标，通过农业的集体主义改造以及全面实施政社合一的人民公社制度，农民在经济上、组织上完全依附于国家；通过户籍制、城乡分立发展以及对工会、共青团、妇联等组织的行政吸纳，建构出社会高度依附国家的总体性社会。随着全能主义国家的建立，所有的社会力量均围绕政党—国家这一中心被重新组织并吸纳，社会组织参与自然灾害的踪迹难觅。在“政治挂帅”“以阶级斗争为纲”“消灭封建迷信”的意识形态控制之下，农村社区自组织、宗族组织等的功能全失。“文革”期间，一切皆服从于政治运动，救灾工作也不例外。例如，1976年8月28日，《人民日报》就曾载文指出，“抗震工作千头万绪，每一个领导干部，都要自觉提起阶级斗争这个纲，以批邓为动力，搞好抗震救灾。否则，修正主义路线就会在自然灾害面前乘机而入，把[25]人们引向资本主义邪路”。三 改革开放至2008年（一）国内社会组织发展图景的简要勾勒

中国的现代公益是在社会基本矛盾变化、政府职能再定位、经济[26]发展以及弱势群体问题不断出现等多重因素共同作用下的产物。

改革开放以来的30余年间，中国经历了三次大的讨论。第一次是20世纪70年代末80年代初关于实践是检验真理的唯一标准的大讨论；第二次是20世纪90年代初关于姓资姓社的大讨论；第三次则是21世纪之初围绕着教育改革、医疗改革是否失败而爆发的关于公共物品供给究竟应是公益取向还是市场取向的争论。当前中国社会的基本矛盾已经发生了转变，即人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾，已经转变为人民群众日益多元化的需求与[27]社会公共物品如何公正、透明以及高效供给之间的矛盾。

改革开放后，随着国家从社会领域的主动撤离以及经济的快速发展，社会自主性不断增强，利益诉求日益多元化。在此背景下，农村经济合作组织、行业协会、公益组织等各种组织应运而生，且数量快速增加。由于利益基础和权力来源不同，这些组织进一步呈多元化态势发展。

20世纪80年代中国的社会组织主要以社团，尤其是农村经济组织的发展为主。到90年代，教科文卫体等领域的民办非企业单位开始兴起。根据1991年《中国大百科全书》“慈善事业”条目的定义中“带有浓重的宗教和迷信”，“只是对少数人的一种暂时的、消极的救济……它的社会效果存有争议”等的内容出发，有研究者得出“至少在20世纪90年代初，慈善和慈善行为还仅仅被视为个人化的怜悯和[28]施舍，是消极的行为”之结论。在此之后，公益慈善方得以脱魅、正名。随着中国不断融入国际体系，中国社会组织快速发展。2004年《基金会管理条例》颁布后，基金会越来越成为社团和民办非企业单位发展的重要资金源泉之一。

该阶段的社会组织参与自然灾害正是在此大背景下展开的。（二）社会组织参与自然灾害的实践

20世纪80年代至90年代末，社会组织参与中国自然灾害呈现出以下几个特点：80年代主要以红十字会系统和境外在华非政府组织为主；90年代，除了红十字会系统和境外民间力量之外，慈善会系统、爱德基金会以及中国扶贫基金会等组织也加入这一队伍中来。在1998年特大洪灾中，社会捐款首次超过政府拨款。2008年汶川地震后，响应自然灾害逐渐成为很多社会组织的重要业务，而且，社会组织在筹款、开展项目、联合行动以及和政府合作等诸多方面均出现了大量创新做法。下面仅以大型自然灾害以及特殊类型的自然灾害为例进行说明。

1981年7月9日至14日，长江上游四川盆地广大地区发生了连续6天的历史罕见的大面积暴雨，导致长江上游出现了百年不遇的大洪水。山洪暴发，江水泛滥，给沿岸人民的生命财产和工农业生产带来了严重的损失。受灾人口达1500多万人，死亡888人，150万人流离失所；耕地被淹1300多万亩，房屋倒塌139万间。洪灾造成的直接经[29]济损失约20亿元。水灾发生后，中国红十字会发起了捐助活动。根据杨绪生的回忆，中国红十字总会收到国外捐款40.6149万元，同时，还收到国内的自发捐款19笔，共计人民币5857元，另加5359.4斤粮票、40尺布票、9张棉花票和79箱衣物。其中，来自国际联合会[30]的捐款被同时用于救灾和重建两个阶段。改革开放之初，在宽松的社会环境中，少数境外非政府组织开始进入大陆并开展灾害救援工作。例如1982年，香港世界宣明会的中国事工部就参与了青海水灾的救援工作。

1987年5月，素有“绿色宝库”的大兴安岭发生了特大火灾。据统计，过火面积101万公顷，其中有林面积70万公顷；烧毁贮木场存材85万立方米，各种设备2488台，其中汽车、拖拉机等大型设备617台；桥涵67座，总长1340米；铁路专用线9.2公里，通信线路483公里，输变电线路284公里；粮食325万公斤，房屋61.4万平方米，其中民房40万平方米；受灾群众1.08万户共5.6万人，死亡193人，受伤226人；森林资源的损失和停工停产造成的损失严重，为扑灭大火，[31]人力、物力、财力的耗损也很大。除了直接的经济损失外，大火带来的生态环境方面的损失更是难以估量。这场延续25天之久的森林大火，是新中国成立以来毁林面积最大、伤亡人员最多、损失最为惨重的森林火灾。火灾发生后，黑龙江省红十字会组织了由12支共104名队员组成的医疗队进入灾区，同时协助政府安置灾民，并发起募捐。中国红十字会共接到国内捐款401.6077万元，此外，还收到许多国家和地区红十字会的援助。灾后，中国红十字总会还派出了30[32]名医护人员进入灾区工作2个月。除了中国红十字会，爱德基金会也积极参与救灾，除了参与紧急救援外，还专门设立60万元的灾后发展基金，专门用于灾区人才培育，助力灾后持续发展。

1991年的5、6月间，中国有18个省、自治区、直辖市发生水灾，5个省、自治区发生旱灾。洪涝灾害共造成农作物受灾面积2400万公顷，成灾面积1400万公顷，绝收面积321.8万公顷；因灾死亡[33]5113人；倒塌房屋498万间；直接经济损失779亿元。华东水灾是新中国历史上首次直接呼吁国际社会援助的自然灾害。

此次救灾中，参加救灾队伍的除了政府与大陆军民外，港澳台的同胞也展现了极大的热情。香港方面，演艺界人士拍摄电影《豪门夜宴》，并于跑马地马场举行“忘我大会演”大型音乐会，为水灾灾民筹集善款。香港特区政府拨款5000万港元赈助华东灾区，全港随即掀起捐赠救助华东水灾的热潮。据有关方面统计，到7月23日，短短十天时间，香港的赈灾筹款总额已达到4.7亿港元。与此同时，台湾对华东灾区的捐赠也超过了300万美元。台视、中视、华视透过各自的“爱心专户”接受邮政划拨捐款。1991年7月28日晚间，华视与《民生报》在台北中山纪念馆举办《送爱心到大陆》赈灾晚会，共募[34]得新台币4000多万元。澳门的捐赠也超过了2000万澳元。

华东水灾也成了台湾慈济基金会进入大陆的契机。1991年7月16日，证严法师在《慈济道旅》半月刊上以“一粒米中藏日月”为主题，公开呼吁全球慈济人士援助大陆。秉着救人济世的精神，慈济人用各种方式奔走募款。1991年末，台湾大学举办了为华东水灾募捐的爱心接力的园游会，短短6小时的活动，共募集了8523万元。在两岸政治还十分敏感的背景下，慈济的积极主动，为两岸在非营利组织[35]上的交流破冰。此后，慈济基金会还大量参与大陆自然灾害的救[36]援和灾后重建。在华东水灾中，爱德基金会也从海外募集到200多[37]万美元用于抗震救灾工作。

1996年2月3日，云南省丽江地区发生了里氏7.0级地震。地震造成周边51个乡镇受灾，受灾人口达107.5万人，其中死亡309人，重伤[38]3925人，直接经济损失达40多亿元人民币。灾害发生后，云南全省开展了广泛的捐赠活动，政府、事业单位、企业和个人都加入其中。灾区人民也充分发挥了自救、互救的能力，“绝大部分被埋的人都是[39]邻居挖出来的”。中国慈善总会为灾区捐款20万元。中国红十字会总会也调运了价值40万元的药品、棉衣和炊具。云南省红十字会也向灾区拨付了90万元的捐款。港澳台方面，香港和台湾的红十字会、“教会行动”、香港救世军以及香港基督教协进会也都纷纷发起了捐助活动。

值得一提的是，丽江地震后，世界宣明会与政府开展灾后重建的合作方式成为一个经典模式。1996年，永胜县主管地震救灾工作的副县长在丽江争取救援时经介绍与宣明会负责人见面，后与之签订了《国际世界宣明会救援永胜地震灾区项目捐赠意见书》，捐赠金额达2865639元。为确保资金有效运作，当地成立了项目办公室，由常务副县长与另一名副县长分别任办公室主任和执行主任。当抗震救灾工作取得阶段性进展后，宣明会与国家民政部、中华慈善总会签署了在中国大陆开展“儿童为本、小区扶贫”的项目协议，永胜县成为两个试点县之一。为实现长期合作，1997年8月21日，项目办更名为“国际世界宣明会永胜项目办公室”。办公室核定事业编制5名。其中，一名办公室主任列入国家公务员范围，其办公费挂靠县政府办公室，经费单列。该办公室并非为临时性协调双方关系而设，而是一个独立的机构，登记为机关法人。这种合作采用社会组织提供资金和人员，政府部门提供合法性及在人力、资源方面给予一定帮助的模式，取得[40]了良好的实施效果。

1998年1月10日，河北省尚义以东地区发生6.2级地震。张北-尚义地震造成49人死亡，11439人受伤，其中重伤362人，伤亡人数占[41]当年全国自然灾害伤亡总数的83.9%。震后，中华慈善总会为灾区[42]募集共计1200万元的款物。

1998年夏秋之季，长江、嫩江、松花江三江流域同时发生了罕见的特大洪涝灾害。据统计，全国共有29个省、自治区、直辖市受到不同程度的影响。受灾人口达2.23亿，死亡3004人，房屋倒塌685[43]万间，直接经济损失达1666亿元。面对严重的自然灾害，社会组织纷纷行动，展现了比以往更广泛的参与。自1998年8月8日起，中华慈善总会发起了“98抗洪救灾紧急救援行动”等一系列救灾募捐活动，为灾区募集资金。据统计，在本次救灾捐赠活动中，中华慈善总会接收捐款3.28亿元，捐物折款2.35亿元，款物共计5.63亿元。中华慈善总会还联合全国工商联、中国企业家协会和中国个体劳动者协会募集款物24亿元。中国红十字会总会接收捐款1.3亿元，捐物折款1.4亿元，款物共计2.7亿元。爱德基金会筹款总额达2000万元，其中[44]380万元用于紧急救援，其余全部用于灾后重建。中华全国律师协会发出《关于广泛发动律师，积极参加抗洪救灾活动的通知》，号召律师利用自己的专长，在“保险索赔、失物追偿等涉及法律问题的事务中对当事人提供法律援助，同时，为当地政府恢复生产、重建家园[45]当好参谋、顾问”。

具有标志性意义的是，在这场特大洪灾中，社会捐款首次超过了政府拨款。民政部会同财政部向灾区共拨出特大自然灾害救济补助费122820万元，而在接受社会捐赠方面，民政部、中华慈善总会、中[46]国红十字会总会以及各地民政部门共接收捐款35.15亿元。

从2007年7月16日开始，重庆出现强降雨天气。截至18日20时，重庆有31个区县368个乡镇613万人受灾。因灾死亡37人，失踪14人，紧急转移安置28.62万人。灾区倒塌房屋2.95万间，农作物受灾面积18.3万公顷，直接经济损失24亿元。灾害发生后，中国扶贫基金会、中国红十字会总会、爱德基金会等社会组织迅速加入灾后救助工作的队伍中。中国红十字会总会向15个受灾严重的省份提供直接救助款物价值1000多万元，并向湖北、四川、重庆、湖南、云南、安徽等省份派出多支救灾工作组，考察灾情，慰问灾民；爱德基金会收到救灾承诺资金84万元；中国扶贫基金会紧急救援后援联盟宣布向重庆灾区紧急调拨200万元的食品、衣物等救灾物资。“重庆水灾紧急救援行动”同时启动，中国扶贫基金会向灾区派出灾民救助小组，发放物资，了解灾后灾民的需求，发起劝募活动，动员社会各界积极参与灾民救助活动。四 2008年至今

2008年是中国社会组织参与自然灾害的分水岭。是年，南方凝冻灾害拉开了社会组织活动的序幕，汶川大地震使之达到高潮。

2008年初，中国南方发生了大范围的低温雨雪、冰冻等自然灾害。上海、浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团均不同程度受到低温、雨雪、冰冻灾害影响。截至2月24日，因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元人民币；森林受损面积近2.79亿亩；3万只国家重点保护野生动物在雪灾中冻死或冻伤；受灾人口已超过1亿。其中，湖南、湖北、贵州、广西、江[47]西、安徽、四川7个省份受灾最为严重。灾害发生后，民政部协同中国红十字会和中华慈善总会，共同开展了募捐活动。截至2008年2月29日，中国红十字会总会接收救灾款物1.171亿元，地方红十字会[48]募集款物1.318亿元，中华慈善总会接收救灾款物6500万元。此外，中国扶贫基金会也启动了捐赠计划——“有你，这个冬天不会冷——南方雪灾灾区救援行动”。雪灾后，爱德基金会救灾项目首次得到香港特区政府赈灾基金的支持，至今一直与赈灾基金保持着稳定的[49]合作关系。此外，南方凝冻灾区的一些在地化草根组织也开展了一些公益活动，且出现了小范围的联合倡导和联合行动。但总的说来，在这次灾害回应中，社会组织的行动迟缓，且效果不甚理想。

真正使自然灾害领域的社会组织大规模走上历史舞台的，是2008年发生的汶川大地震。2008年5月12日，四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县发生里氏8.0级地震。截至2008年9月25日，地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，是中华人民共和国成立以来破坏力最强的地震，也是继唐山大地震后伤亡最惨重的一次[50]。

目前，中国社会组织参与汶川地震的研究成果相对而言最多，因此这里不再一一评述。就参与此次地震紧急救援、过渡安置以及灾后重建的社会组织来说，有以下几个特点：①“5·12”地震发生后，社会组织第一时间参与到抗震救灾工作中，表现出强大的行动能力。社会组织及志愿者以一种前所未有的姿态登场，完成了“民间力量的第一次集体亮相”。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的川外社会组织就达300家，数以万计的社会组织开展了捐款捐物、医疗救助等各种活动。②志愿精神充分展现。“据团中央抗震救灾工作联合办公室和中国青年志愿者协会的初步统计，截至6月3日20时，全国共有561.2万人通过各级共青团组织报名参加抗震救灾志愿服务，直接和[51]间接参与了抗震救灾的志愿者各地共有491.4万名”。如此大规模的集体行动，在中国社会组织参与自然灾害的历史上尚属首次。③社会组织在灾害回应中，在紧急救援、信息协调平台、联合行动、公募基金会向草根组织公益项目招投标、灾后重建等诸多方面都出现了创新。④出现大量社会资源、境内外非政府组织以及志愿者的进入，除了给灾前存在的组织带来很大影响外，灾区还涌现了许多新的富有活力的社会组织。其中，四川成为近年来社会组织最为活跃的省份之一。但此次地震中，也暴露出社会组织缺乏制度化参与、专业能力较弱、灾后重建项目分布不均等问题。而且，社会组织多随着政府“三年任务两年完成”的节拍而草草收场，这在一定程度上直接或间接反映出社会组织以及捐赠者的成熟度还不够。

不到两年，大的地震灾害再次降临。2010年4月14日上午7时49分，青海省玉树藏族自治州玉树县发生两次地震，最高震级7.1级，震中位于玉树县城附近。地震波及全州6个县，这场地震是玉树地区有历史记录以来破坏最严重、涉及范围最广、人员伤亡最多、救灾难度最大的一次地震灾害，仅重灾区面积就达4000平方公里，涉及玉树州6个县的19个乡镇（不包括灾害影响区）。强震共造成2698人遇[52]难，270人失踪，246842人受灾，直接经济损失高达610亿元。其中，玉树县结古镇受灾最为严重。

截至2010年5月30日18时，经青海省民政厅、公安厅和玉树州政府按相关程序规定核准，玉树地震已造成2698人遇难，其中已确认身份2687人，无名尸体11具，失踪270人。已确认身份的遇难人员：男性1290人，女性1397人；青海玉树籍2537人，省内非玉树籍54人，[53]外省籍96人（含香港籍1人）；遇难学生199人。截至2010年6月9日12时，全国共接收青海玉树地震救灾捐赠款物75.29亿元（捐款67.99亿元，物资折款7.3亿元）。其中，民政部接收捐款22.2亿元（含地方民政部门汇缴），中国红十字会总会接收款物15.2亿元（含地方红十字会汇缴），中华慈善总会接收款物16.57亿元（含地方慈善会汇缴），青海省直接接收款物18.97亿元（含非灾区省区市财政援助资金3.53[54]亿元），其他基金会接收款物2.35亿元。《玉树地震灾后恢复重建总体规划》中将灾区特点归纳如下：①自然条件严酷。灾区位于青藏高原北端三江源地区，平均海拔4000米以上，高寒缺氧，昼夜温差大，无霜期短，每年有效施工时间只有5个月，给施工带来极大困难。②生态环境脆弱。大多数区域属于极为脆弱的高寒草甸生态系统，植被生长期短，水土易流失，对外部影响的抗逆性弱，受到破坏极难恢复。③交通设施落后。灾区地域广阔，公路路网密度低、路况差、保通难度大，主要运输通道仅有国道214线和省道308线，运距长、成本高。④施工条件较差。城镇地形狭窄，施工作业面小，大规模施工组织协调难度大，后勤保障能力弱。⑤建筑资源缺乏。当地主要建筑材料基本依靠外部输入，设计、施工、管理等专业人才严重匮乏，适应高原作业的专业建设队伍短缺。⑥经济基础薄弱。灾区以草地畜牧业为主，产业结构单一，地方政府财力十分有限，农牧民收入水平低、贫困面广、自我恢复能力差。⑦少数民族聚居。灾区人口中少数民族比重达到97%以上，其中藏族比重达到93%，玉树藏族自治州区域拥有丰富的民族文化遗存，地域特色鲜明。⑧宗教影响深厚。灾区是藏传佛教众多教派的聚集地，寺院多、僧侣[55]多、信教群众多，宗教影响大。

据我们震后不久的调研，亲赴玉树州救灾的外地社会组织至少有20家（事实上要更多）。这些组织在西宁及玉树有一些联络点和资源共享平台，比较有序地在开展工作。由于玉树特殊的地理环境，社会组织数量偏少，而且工作周期较短，因此社会组织的联合行动开展得比四川灾后重建中的更有秩序。外地社会组织的工作集中于紧急救援和过渡安置阶段：救人，提供医疗卫生服务，救助孤儿，维持学校秩序，运送物资，分发物资，为全国各地来的救援人员提供住宿、食品等。也有组织将其服务延伸到过渡安置期的阶段，提供临时住房，提供临时居住区的生活服务以及其他服务。外来社会组织的最大特点就是它们很难在时间上延伸到稳定的灾后重建期，也很难在深度上深入到当地的农牧民的生活之中。其中最重要的原因就是语言不通、文化有差异，以及地域上相隔的距离较远、自然环境差别较大。因此，当地社会组织发挥的作用不容忽视。例如玉树藏族自治州江源发展促进[56]会、青海省三江源生态环境保护协会、玉树州金巴慈善救助会。

在玉树地震灾害回应的社会组织当中，中国扶贫基金会的表现最为突出。该基金会不仅在第一时间予以响应，还全程参与了紧急救援、过渡安置以及灾后重建三个阶段的工作，分别开展了“情系玉树”一

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