就业政策教程(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：张原

出版社：知识产权出版社

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就业政策教程试读：

案例思考1：毕业生“被就业”：就业促进政策为何变成保就业率对策？

2009年7月12日，一篇名为《应届毕业生怒问：谁替我签的就业协议书？注水的就业率！》的帖子发表在天涯论坛上，网友“酱里合酱”说道：“我就业啦，就业啦，太兴奋了，而且是在不明真相的情况下被就业的！”据作者讲述，他在某市人才中心办理档案关系转接时，赫然发现其中有一张盖满大红戳的《就业协议书》，看着上面的内容，“我顿时惊呆了，天哪，我居然已经就业了，协议书上面白纸黑字的就业单位名称，还有就业单位大红的印章”，就业单位是某工业公司，他甚至没有听过这个公司。该帖一出，舆论哗然，众多网友开始讲述自己被就业经历。

而除了“被瞒着就业”外，有网友也表示现实中存在着“被要求就业”的情况。网友“bei65909”表示：“楼主比我好多啦，好歹学校还替你盖章，我们不但要自己想办法去盖，而且不盖还不发毕业证”。“水明楼主”说：“很正常，你们学校帮你们找单位已经不错了。我们学校是逼着我们自己找单位，必须在6月20日之前签订就业协议，否则档案打回原籍，毕业证和学位证缓发。”另据媒体报道，部分高校采取措施保证就业率早已不是新闻，2006年安徽省教育厅就曾公开批评“一些高校采取扣押毕业证等方式，要求没就业的学生提供就业协议书，结果逼得学生造假，甚至跑到学校附近的小店盖个章冒充接收单位”。

在就业率成为衡量就业工作成效的重要指标后，各高校为确保就业率达到合适的高位并保持稳定所采取的对策层出不穷，有的甚至铤而走险。我们似乎可以认为，高校促进毕业生就业工作的实质是各校确保毕业生就业率。

20世纪末，我国的大学毕业生就业制度经历了由“统包统分”到“自主择业”巨大而深刻的变革。在这一场变革当中，政府的职责由就业岗位的分配者转变为大学生就业市场的宏观调控者，频频动用各项政策工具，调整大学生就业市场的各项资源配置。高等教育扩招后大批毕业生不断涌入劳动力市场，以教育部为主的政府主管部门针对大学生就业陆续出台了50余项政策，涉及毕业生到基层、西部和民营企业就业，参军入伍，自主创业，就业指导，技能培训，待就业服务，失业登记，临时救助等各个方面，同时也敦促各高校积极做好毕业生的就业工作，将就业率作为衡量高校就业工作甚至办学水平的重要标准。

在一系列政策规定出台之后，毕业生就业率几乎成了反映高校的毕业生就业工作和办学水平的关键指标，成了高校对市场、家长和政府需求最主要的回应符号，成为关乎学校规模扩展、学科发展和领导政绩的重要因素，甚至影响一个地区的高等教育发展。作为地方微观层面的政策执行者，各学校也相继推行了促进就业的积极对策，在大学毕业生的就业市场中扮演了多重角色，主要包括：供需双方间的沟通者，向学生推荐正规、优质的用人单位，向用人单位引荐优秀的毕业生；供需信息的传播者，通过信息化建设传播就业信息；就业流动的引导者，引导学生到西部、基层和中小企业就业；就业理念的灌输教育者；就业指导服务的提供者，提供职业生涯规划、就业法律援助等多项服务；就业困难群体的帮扶者，为经济困难学生提供必要的就业经费资助。然而，随着大学生就业市场的存量和增量不断上升，加之全球金融危机对我国经济拉动就业能力的减弱，高校毕业生的就业形势愈发严峻，各高校促进就业的消极对策也开始逐渐暴露出来。

政策制定者不可能完全依靠自己执行政策，而是要通过垂直下达或水平传递，交由他人去完成相应的工作。无论是在哪个领域中，授权他人去完成工作的委托者都会丧失一定的控制权。要求高校实现毕业生充分就业，就要在政策文本中明确界定什么是“充分”，但这却存在着困难，政策环境也在发生着改变，“非典”、全球金融危机等突发事件造成的特殊就业情境，时常是详细的政策标准难以规范周全的。以教育部为首的政府主管部门动用了权威、劝诫、激励等多项政策工具，推动高校毕业生就业。然而，地方微观环境中的高等学校是就业促进政策在“街道层”的执行者，时时面对着社会经济迅速发展变化，各地劳动力市场的供需变化等复杂情境。而地方微观层面的街道层执行者所面临的大量问题和需要完成的事物，与短缺的资源之间存在着大量矛盾，将他们作为服务供给者的热情击得粉碎，不得不降低服务标准或改变服务的性质和要素，采取拖延、阻止或消解委托人的需求的手段适应工作状况，最终导致他们所执行的政策实质上即使不是完全改变，也偏离了官方的和自上而下的政策说明。

在开放多元且竞争激烈的高校毕业生劳动力市场中，学生和用人单位的行为都带有较大的不确定性，这增大了高校开展就业工作的不可预见性。而政府出台的种种就业促进措施在政策工具的选择上又多倾向于沿用计划经济时期的权威工具或劝诫、倡导工具，而市场体制的激励工具和能力建设工具使用得较少，高校在开展就业工作中得到的政府财政支持非常有限。在这种情况下，他们没有也不会接受来自政府主管部门对就业率造假一票否决的政治威慑，而是铤而走险，采用了虚报就业率，以扣留学生毕业证书的方式要求学生就业或欺瞒学生帮助其签订就业协定等方式，实现高就业的假象。

阅读上述案例后思考以下问题：（1）部分高校的做法是在执行大学生就业政策吗？为什么？（2）政府主管部门针对大学生就业的多项政策能否解决大学生就业问题？为什么会出现政策多、成效差的现象？（3）一系列大学生就业政策需要采用怎样的政策工具和就业管理方式才能够达到其期望的政策目标？1.1 就业政策概念

就业政策是指政府为了解决现实中劳动力或潜在劳动力的就业问题制定和推行的一系列方案及采取的措施，包括各项方针、原则和指导思想等。它属于宏观决策，是社会政策与法规体系中的重要内容，是党和国家在不同的历史时期制定的有关解决劳动就业问题的重大指导原则、措施和办法。

和其他各类公共政策相似，就业政策也包含了实施主体、实施对象、政策工具和政策目标等要素。就业政策的核心为帮助失业群体和就业困难群体实现就业，其治理的关键在于建立和实施包含积极的就业政策在内的综合就业政策体系，建立战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策三大政策支柱，优化国内创业政策，改进创业机理；强化经济政策之间的兼容性和劳动力市场的正向激励，提升劳动力市场的效率；保障就业权利，确定适度标准，防止和抑制就业。1.1.1 狭义的就业政策

就业政策的核心是围绕一个市场——劳动力市场，双重关系——劳动力供求关系和劳资关系，两类人群——失业群体和就业困难群体展开的，因此狭义的就业政策也主要围绕这些要素进行定义，主要指国家针对劳动力市场中出现失业问题和就业困难问题时所采取的一系列旨在恢复劳动力供求平衡、劳资关系协调的经济和社会政策，从其内涵来看主要包括以下几个方面：（1）旨在促进就业供求信息充分传达的政策。主要是指由政府提供或参与提供职业介绍信息和职业介绍服务，促进就业岗位与劳动力相互优化配置、降低劳动力寻找就业岗位的过程成本。现实中的劳动力市场并不具有信息完全性，由于体制性障碍、经济结构调整、企业经营机制转化等因素的存在，劳动力流动不充分、人才供求信息传递阻滞、劳资双方互不了解等矛盾无法避免，而仅靠私人渠道所提供的信息服务又无法满足社会服务的规模化和多样化要求，因此建立社会化、高效率的就业信息网络成为政府推行就业政策的基础平台，其重要性甚至高于失业救济和职业培训。（2）帮助特定群体退出或延迟进入劳动力市场的政策。困扰就业政策的核心问题是失业，而从供需角度来看，提高劳动力的有效需求，降低劳动力过度供给是政策的主要方向，因此帮助特定群体退出市场或是延缓进入市场的速度成为减轻失业压力的重要措施。从前者来看，20世纪90年代中国大规模国企改革释放的就业压力一方面要求努力推进下岗工人再就业，另一方面则是通过工资补贴或资本补贴援助的方式帮助特定下岗失业群体退出就业岗位的竞争，随着人力资源竞争的日益激烈，部分人员暂时或永久地退出对就业岗位将成为常态，在大规模体制改革背景下，政府参与退出援助是推进就业政策的重要组成部分。相反，从后者来看，适度设立劳动力市场的进入壁垒也同样重要，劳动力的合理流动、公平就业和岗位资源优化配置等问题都不可能在供求严重失衡的状态下解决。因此，发展职业教育、实行岗位资格认证制度、职业准入制度等是适度延迟劳动力进入市场的有效方式，同时也能提高就业人员的整体素质。（3）促进就业岗位增加的政策。调整劳动力供求失衡，单方面降低劳动力供给数量或减缓劳动力进入市场的速度是不够的，也是比较消极的应对措施，失业问题的解决根本地要依赖于就业岗位的增加。从实践来看，国家可以直接开发政府性、公益性岗位解决就业，但其数量极为有限，而实体经济中的私人资本，特别是中小额私人资本对就业岗位增加的促进作用则最为显著，因此从促进就业数量增加的角度来看，大力发展中小私营经济应当成为政策主导方向。当然，政府也可参与开发就业岗位，比如联合发展社区经济，政府组织对社区公共资源进行有效整合、在资金筹集过程中的贴息扶持和税费减免，推动中小私人资本投入的社区经济，通过经济性岗位和公益性岗位相配套的方式实现劳动力群体的就业安置。（4）保证有限就业机会有效分配的政策。就业岗位的有限性导致其成为稀缺资源，而优质人力资本的有限性也使得其成为雇主竞争的对象。因此最有效率的分配应当在尽量保证劳动力整体就业需求都得到满足同时，将就业机会和人才资源向最优秀、最有效率的群体倾斜。当然，这一过程主要依靠市场竞争发挥作用，政策一般不予介入。但在一些历史性、体制性因素产生先导性作用，市场单方力量无法发挥作用时，政策的介入就显得十分必要，比如：城乡分割的户口制度仍严重阻碍着对就业岗位的充分竞争；体制身份束缚使得劳动力市场出现人为分割，比如国有企业中正式工与临时工、劳务派遣工的差别待遇；以家族、血缘、地域等非经济性纽带连接的用工制度产生的用工歧视等。（5）破除劳动力流动阻碍的配套措施。从劳动经济学的理论来看，劳动力市场分割是形成各种就业低效率和不平等的重要原因，因此加速劳动力流动，特别是跨地区、城乡、行业、所有制流动，是缓解劳动力供求失衡的重要途径。中国劳动力流动的障碍不仅包括各种行政性壁垒、户籍制度，在很大程度上也来自社会保障体系的不完善，新旧社会保障体系接轨方式错位，城乡社会保障体制发展失衡、地区间社会保障体制不接轨，导致劳动者在医疗、养老、工伤、失业救济等方面仍存在后顾之忧，无形中加大了劳动力流动的成本；而社会保障体系本身的碎片化和分层化，不但无助于建立统一的劳动力市场，反而使其成为劳动力市场分割的推手。因此，政府主导建立统一、公平、高效的社会保障体系，不仅肩负着提升就业权益和就业质量的要求，更承担着的打破劳动力市场分割，实现劳动力充分流动的重任。（6）防止供求不平衡导致收入过低和工作条件恶化，解决失业所造成的后续社会问题。就业政策可以对供给、需求力量及其信息传递模式进行前期干预，从而影响劳动力市场的均衡结果，但是这种前期干预的政策目标通常着眼于就业数量或者失业率这一核心指标，而劳动力市场的结果不仅是多少人就业了，还包括他们以什么样的方式就业了，即就业质量是否令人满意。从另一角度来看，尽管就业政策能够在一定程度上影响供求关系，但不能完全纠正供求失衡，劳动力供大于求、劳资双方力量不平衡等市场规律很可能产生低工资、恶劣工作条件等各种就业问题，因此就业政策也需要以公平为基础，将直接调整劳动力市场均衡结果作为政策目标。劳动力市场的均衡价格是工资，其公平底线是供给成本，政策干预主要通过最低工资制度来实现，而劳动条件也是广义工资等组成部分，政策干预主要通过实施一系列与劳动条件有关的法律和劳动监察制度来保障就业质量，防止劳动与资本要素之间利益矛盾趋于激化。对于无法避免的失业和就业困难问题，则需要采取相应的失业救济和就业困难援助制度，进行必要的救助。1.1.2 广义的就业政策

就业政策的核心体现在狭义就业政策所涉及的几个方面，然而经过多年的政策实践和理论研究，无论是政策制定者还是理论研究者都认识到就业问题的产生绝不仅仅是劳动力市场本身的问题，失业也不只代表了劳动力要素的供求失衡，劳动者权益的损害也不单单通过政府保护就能免除，就业政策尤其是旨在治理中长期失业问题的政策应该具有更广泛的含义。广义就业政策不仅仅包含就业政策的内核——狭义就业政策，还包括其外围——与治理短期和中长期失业有关的经济和社会政策，它们都应该被纳入到就业政策的范畴当中，而这些广义就业政策与狭义就业政策的关系也应该更系统地加以梳理，对此，本书将两者的关系总结为图1-1。

狭义就业政策既有成因指向的，即依据劳动力市场供求规律，追溯就业问题产生的根源，从而制定相关政策，大致包括上述狭义就业政策的（一）至（五）类；也有结果指向的，即观察劳动力市场已然形成的就业数量和质量状况，直接调整运行结果，或以目标导向的方式“倒逼”市场参与主体调整行为模式，从而实现政策目标，主要包括第（六）类狭义就业政策。图1-1 狭义、广义就业政策及其关系

一方面，成因指向的狭义就业政策对于就业问题成因的追述往往比较短期、更为直接，虽然对于问题的反应更为快速，但往往无法避免治标不治本的问题，现实中人们也经常发现政府会频繁制定、出台和实施狭义就业政策，但其实际效果则较为有限。另一方面，结果指向的狭义就业政策尽管对劳动力市场的各种运行结果均有所考虑，但往往更加重视核心指标，比如失业率、工资率等，对于其他指标的关注较少，对不同运行结果之间的关系、结果与成因之间的联系机理也不太关心，而现实中人们对于就业数量和就业质量结果都会有所考虑，对于自身就业与否与就业能力高低也同样在意。可见，对于劳动力市场不断涌现的新问题，单纯采取狭义就业政策不足以应对。

而广义就业政策则试图在狭义就业政策的基础上纳入更多的分析视角，追溯更深层次的就业问题成因。比如，人口政策和教育政策如何在中长期内影响劳动力供给数量和质量，从而影响就业压力；所有制改革和产业政策是否会对岗位创造有所帮助从而打开就业渠道，金融和资本政策是否影响了要素替代关系从而改变了市场对劳动力的需求；户籍政策、反垄断政策和反歧视政策对于岗位资源的有效分配是否会产生影响；城市化政策和公共服务均等化建设如何影响统一劳动力市场的建立，从而提高劳动力流动性等。这些政策在传统意义上并不是核心就业政策的组成部分，但在中国的市场化改革过程中却与就业问题密切相关，因此必须成为就业政策研究的重要组成部分。结果指向的广义就业政策则更关注劳动力市场运行结果的多样性，及他们之间的关系，注重结果与成因之间的联系及不同结果之间的制约与平衡，比如反思就业数量和就业质量之间的关系，研究就业质量的指标化，从而建立更加全面的就业政策目标体系；重新考虑就业灵活性和就业安全性之间的关系，从单纯保护性的、僵化的就业政策转向以提升就业能力为导向的就业政策体系。1.2 就业政策类型

与其他公共政策相似，就业政策按照不同的方法也可分成不同类型，就业政策的核心分类指标主要包括按对象分类和按功能分类，并且能够形成相应的交叉分类体系；同时，也可按照就业困难类型、政策积极性和政策制定层次进行分类，了解分类是认识和理解各种就业政策的第一步，对于制定、实施和评价就业政策具有基础性意义。1.2.1 按对象分类

就业政策一般涉及实施对象和针对对象两类，前者是就业政策的制定、实施和监督主体，而后者是就业政策的受众，也就是那些会受到就业政策影响的个人或群体。表1-1 劳动者就业权益相关法律、法规及政策条例解读：2005—2010年

［说明］涉及的劳动者群体：A，所有劳动者；B，农民工；C，改制国有、集体企业劳动者；D，非公有制企业劳动者；E，地方、基层、小型企业劳动者；F，煤矿行业劳动者；G，外资、私人企业；H，下岗失业人员；I，劳务派遣工；J，残疾人；K，乙肝携带者。依据2005—2010年人大常委、党中央、国务院和各部委的法律、法规及政策条例整理。

就业政策的制定和实施主体包括中央和地方各级政府，具体而言，全国人大常委会、国务院、人力资源和社会保障部、人口和计划生育委员会、安全生产监督总局、教育部、卫生部、工业和信息化部、国有资产监督管理委员会、发展和改革委员会、中华全国总工会等部门都能够制定或参与制定与就业政策相关的法律法规，地方政府及其立法、政策制定机构也有制定地方性就业政策的权利。表1-1列举了2005—2010年与劳动者就业权益相关的法律、法规及政策条例，总结这些政策的制定部门和涉及的主要劳动群体，可以发现，就业政策的实施对象可以独立制定政策，也可以联合不同部门共同行动；可以进行单个政策的制定，也可以参与多项政策，其职能特征和管理范围决定了参与就业政策的深度和广度，随着行政机构改革的开展，制定和执行就业政策的主体也会发生一定的调整。由于交叉性、重叠性和机构改革带来的不稳定性，从实施主体角度进行就业政策分类并不是一种理想的方法，更加简洁明了的方法应该从实施对象角度进行分类。

同样，从表1-1的例子可以发现，就业对象可以宽泛至所有劳动者，也可以具体到农民工，改制国有和集体企业劳动者，非公有制企业劳动者，地方、基层、小型企业劳动者，煤矿行业劳动者，外资、私人企业劳动者，下岗失业人员，劳务派遣工，残疾人，乙肝携带者等非常具体的劳动者群体。按照这些劳动者群体进行分类的就业政策也会存在一定的交叉性，比如劳动者可以既是农民工同时又属于青年失业群体，但只要分类定义明确，那么即使有一定的交集，按针对对象进行的就业政策分类仍然是比较明确的。按照目前我国失业和就业困难主要群体的构成状况，就业政策类型主要可以分为国有下岗职工就业政策、城镇失业人员就业政策、农民工就业政策、青年失业群体就业政策、弱势群体就业政策等。1.2.2 按功能分类

就业政策按照其功能不同，可以分为战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策。

战略性就业政策是以增加就业岗位为核心的就业政策，因此其政策重点在创业激励，主要包括六项基本要素：财产的法律与政治保护、激活企业家精神、市场准入、行政成本、融资便利、税收政策。私有财产及其法律与政治保护对于经济增长不可或缺，其关键在于为创业激励准备恒久动力。因而国家必须从法律和政治角度建立现代产权制度，保护私有财产。激活企业家精神的核心在于促进自由企业制度，鼓励民营企业的发展，由此，持之以恒地鼓励、支持和引导非公有制经济发展已是必然，从政策操作层面看，需要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除发展非公有制经济的体制性障碍。尤其在市场准入方面，政府需要进一步放宽市场准入条件，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。在降低创业的行政成本方面，国家应该关注更多的企业形式、更少的资本限制、更简便的注册程序、更短的注册时间。在融资便利方面，主要是积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。在税收政策优化方面，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收制度改革，统一各类企业税收制度，清理有碍于创业激励的不合理税收。

市场性就业政策则是基于劳动力市场供求规律，以实现供求匹配为核心的就业政策，包括劳动力供给和需求激励，及市场中介组织相关的政策。劳动力供给激励的核心是提升劳动力的就业能力，就业能力是指劳动者在劳动力市场上自由流动，通过持续就业而实现潜能的能力。对个人而言，就业能力取决于他们所拥有的知识、技能与态度等，提升就业能力已成为全球就业政策的共同选择，现代国家一般都会构建国民教育体系和终身教育体系，通过推进素质教育，强化职业教育和技能培训，增强国民的就业能力、创新能力、创业能力，提升劳动力就业能力。劳动力需求激励则更多关注扩大就业需求，比如积极提升具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业，扩大第三产业的就业吸纳能力，鼓励就业容量大的私营、个体经济和中小企业发展。而在供需匹配方面，政策核心在于促进劳动力市场的发育，提高劳动力市场效率，矫正制度性扭曲，提供市场过程激励。改进劳动力市场过程的关键是强化就业服务，提升就业灵活性。加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，不仅需要建立完善的公共就业服务制度，还需鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。在提高灵活就业方面，政府可鼓励劳动者通过灵活多样的方式实现就业，比如非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等，积极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助，但同时也要依法规范这些就业渠道，在灵活化同时保持市场的规范化。

保护性就业政策则主要关注劳动者的就业权利，保护就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利和不能就业时的社会保障权利，同时注意平衡就业权利保护与自我负责之间的关系。在就业前的平等就业机会权利保护方面，应该逐步统一城乡劳动力市场，推进户籍制度改革，形成城乡劳动者平等就业的制度，保障进城就业农民的合法权益；从反就业歧视方面，法律保护劳动者不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视，纠正劳动力市场上的各种歧视行为。就业中的就业条件公平权利保护包括保障劳资双方的平等对话权利，劳动时间长度限制、节假日待遇、最低工资规定、就业及失业保障等。在不能就业时的社会保障权利保护方面，国家对失业者或不能就业者提供社会保障，包括完善企业职工基本养老保险制度，健全失业保险制度，扩大基本医疗保险覆盖面，推行职工工伤和生育保险。在平衡自我负责与社会保护方面，基于现实的经济基础和发达国家的经验与教训，保护性就业政策也必须关注平衡自我负责与社会保护，采取广覆盖、低水平的政策，及早防止社会保护标准对就业政策效果产生负面影响。1.2.3 按就业困难类型分类

就业政策不仅仅关注已有的失业者，也会覆盖初次就业者和就业困难人群。失业是指劳动者由于某种原因失去了原有的职业，失业的严重性在于失去工薪收入，严重影响生活依赖的物质来源，导致生活贫困，失业人群可能成为社会的不安定因素。中国的失业现象是自建国时起就一直存在的问题，解决失业问题也是政府一贯的政策目标。1949年以来，中国曾经出现过三次较大的失业高峰，由此也导致政府不断出台以解决失业问题为目标的政策，针对失业人群的就业政策成为各类就业政策中的重点和核心。

新生劳动力是指初次面临就业的各类有关人员，包括由于某种原因未能继续升学而直接进入求职大军的青年劳动力、达到劳动年龄的学校毕业生、进入城市初次求职的农民工等。随着年龄的增长，每一个青年人都会进入劳动年龄。继续升学深造的青年人最终也总要从学校毕业而求职参加工作。新生劳动力是社会经济发展的必要保障因素，在劳动力供给达到一定的均衡状态时，社会上必须要有一定的新生劳动力储备，以便能够满足随着未来新企业而出现的劳动力新需求，否则将不能从劳动力供给上支持新企业的出现，从而影响整个社会经济的发展。但是，由于某些原因，新生劳动力也会面临着就业问题，他们尽管没有失去工作的经历，但新生劳动力待业也会产生负面效应，解决新生劳动力的初次就业问题也就构成了政府就业政策的目标之一。

同时，就业问题也不仅仅体现在新老失业问题，也包括就业困难，这里的就业困难人群包括两类：第一类是已就业但就业条件差的人员；第二类是想就业但由于屡次无法就业而不再积极寻找工作的人，也即“丧失信心”的劳动者。在劳动力市场上第一类就业困难人群工作条件差，收入得不到保障，但由于其属于就业人群，不受失业政策保护，第二类就业困难人群没有工作，但是由于没有积极寻找工作，因此也不受失业政策覆盖。就业困难人群同样会产生社会问题，比如劳动条件差的农民工和丧失信心的国企下岗工人都存在不同程度的生活和心理问题，都应该受到就业政策的帮助。1.2.4 按积极性分类

从历史来看，各市场经济国家都曾经历过失业问题，从各国解决失业问题的实践来看，虽然就业政策种类繁多，但通常可以按照政策的积极性分为两大类：一是积极的就业政策，也称主动的就业政策；二是传统的就业政策，也称被动的就业政策。

积极的就业政策是指针对失业的不同类型和产生的原因，政府采取相应的政策措施，尽可能地消除引起失业的成因，以减少失业和保证充分就业。比如保持较高的经济增长率，提高经济的活动水平，着力修复劳动力市场的功能，提高劳动力市场的调节能力，调整劳动力市场的供需结构，促使劳动力市场恢复均衡。主动的就业政策是当代世界各国政府实施的就业政策的主体。但无论积极的就业政策有多大的成效，仍然不可能完全消除失业现象。

失业在现代社会中是一个经常存在的现象，单靠积极的就业政策不足以解决，因此还需要传统的就业政策与之配套。传统的就业政策亦可称为以失业保险为主要内容的就业政策，其主要功能是为失业者提供基本的生活保障，以使他们平稳地渡过失业期，重新找到工作，同时维护社会稳定。1.3 就业政策之间的关系

就业政策可以按照不同的标准进行分类，但是不同种类的就业政策之间存在着重要的相互关系，这种关系可以表现为互补性、因果性、依赖性、制约性等。了解政策之间的相互关系对于有效运用政策具有重要意义。1.3.1 狭义与广义就业政策之间的关系

狭义就业政策与广义就业政策之间的作用层次、覆盖范围和延续时期存在一定的互补性。一般来说，狭义就业政策的反应速度较快，短期内的调节作用也较为明显，而广义就业政策稳定性较高，效果往往不能立竿见影，但是在中长期中却起到了决定性作用，因此在运用和调整这类政策时必须对实际劳动力供给状况有更高的把握和更准确的预测。

核心就业政策是解决短期就业问题的主要工具，如果政策效果不显著，可能会使得短期就业问题发展成“慢性疾病”，进入中长期治理的范畴；从另一方面来看，许多短期内爆发的就业矛盾也是外围就业政策作用不利，或者长期制度弊病的累积反应，因此也不能完全依赖核心就业政策实现“休克疗法”。因此，在处理两类政策的关系时，需要把握一些基本原则：核心政策应瞄准中短期目标，兼顾长期趋势，遵循灵活化和相机决策的原则；而外围政策则应关注中长期规划，保障政策的稳定性和可预见性，在政策调整上采取谨慎和渐进的原则，防止产生难以扭转的副作用。1.3.2 成因和结果指向的就业政策之间的关系

就业政策部分内容是成因指向的，即依据劳动力市场供求规律，追溯就业问题产生的根源，从而制定相关政策，另一部分则是结果指向的，即观察劳动力市场已然形成的就业数量和就业质量状况，直接调整运行结果，或以目标导向的方式“倒逼”市场参与主体调整行为模式，从而实现政策目标。

从治理就业问题的逻辑来看，只有解决了形成问题的主要矛盾，各种劳动力市场失衡现象才能够得到根本性纠正，因此，成因指向的就业政策在调整劳动力市场运行过程中起到了核心、主导的作用。但是，劳动力市场的运行也有自身的规律，劳动力供求总量，劳动力市场失灵现象等问题可以由政策进行调整，但往往不能彻底解决，对于业已形成的市场结果，需要政策予以二次纠正，而这种事后调整就有赖于结果指向的就业政策，因此后者起到了补充、配合的作用。

虽然成因和结果指向的就业政策之间具有不同的权重关系，但这并不意味政府可以偏向或者弃用某一类政策，因为单一的政策取向不仅无法有效解决问题，有可能还会加剧矛盾。以狭义就业政策为例，政府运用就业岗位促进政策来扩大劳动力的需求，经常会开发一些灵活就业岗位，比如临时工、季节工、小时工、派遣工等，虽然能够解决部分劳动力的就业问题，但是这些岗位往往存在录用程序不规范、薪酬标准不明确、薪酬差距大、福利待遇不公平、工作身份歧视等问题，反而挫伤了再就业劳动者的工作积极性，致使公益性岗位的工作效率低下，原因就在于没有建立和施行配套的结果指向性就业政策来有效规范工资、工作条件等相关内容。这种配合问题在广义就业政策中也同样存在，比如我国高等学校从20世纪90年代开始连续大规模扩大招生，对缓解短期劳动力市场供给过剩起到了重要的作用，但是随之而来的大学生就业质量下降又成为困扰中国劳动力市场的中长期问题，应该采取哪些结果指向的就业政策来提高大学生的就业质量，大学生就业质量的衡量指标和评价体系应该包括什么内容，都需要对结果指向的就业政策进行研究和重新构建。大量现实中存在的例子表明，成因和结果指向的就业政策必须配合使用，才能真正有效地治理就业问题。1.3.3 成因指向的就业政策的内在关系

成因指向的就业政策主要包含调节劳动力供给、需求和供需匹配的政策。劳动力市场供求具有高度的相关性和同步性，因此决定了调节劳动力供给和需求的政策需要相互配合。劳动力供给过剩是造成就业问题的主要原因，劳动力供给的总量和结构都会对劳动力市场的就业状况产生重要影响，因此针对供给设计的就业政策占据了就业政策的重要篇幅，也有较大的政策选择空间。有效需求不足是导致劳动力要素闲置的重要原因，因此从需求角度进行的政策设计主要从扩大全社会劳动力吸纳、优化就业岗位的角度解决失业和就业困难问题。产业、职业和所有制结构都会对劳动力市场的就业吸纳能力产生重要影响，因而，从扩大劳动力需求角度入手制定就业政策，提高劳动力市场的岗位数量，调整岗位结构，成为解决就业矛盾的重要渠道。在平衡供需的过程中，市场力量有时受到信息不完全、制度历史传统、外部性等问题的影响，无法有效发挥作用，就需要改善市场效率的政策进行调节。

劳动力市场的供需关系决定了成因指向的就业政策之间的内部对应关系，但从基础性角度来看，政策之间又非简单的平行关系。破除劳动力流动阻碍的政策、促进就业供求信息充分传达的政策和保证有限就业机会有效分配的政策具有较高的制度性和规范性含义，政府主要通过立法的方式构建整体市场运行的基本准则，并不直接干预市场供求行为，因此这类政策更加具有基础性和公共性，也是就业政策的“长处”；而退出或延迟进入劳动力市场的政策，促进就业岗位增加的政策则会直接影响劳动力的供给状态和市场的就业吸纳能力，需要政府在一定程度上充当或替代市场的角色，很可能是政策的“短板”，因此在运用这类政策强化政府责任的同时，还需要平衡市场和政府之间的关系。从现实情况来看，如果没有把握好两者之间的关系，很可能导致市场和政策“同时失灵”的尴尬状况。比如在国有企业改革和民营经济发展的过程中，体制外劳动力就业并没有过多地依赖政府——非国有企业职工的就业基本以市场为基础，农民工就业也大多通过自身的努力创造就业机会；而国有企业下岗人员依赖政府解决就业问题的心态极为明显，政府在这一群体上的就业投入也很大，但效果却不显著。这充分表明，政府在运用成因指向的就业政策时，需要充分了解市场和自身的长处，有效配置政策资源。1.4 就业政策工具

就业政策是政府为解决现实中劳动力或潜在劳动力的就业问题制定和推行的原则、指导思想和方针措施，由于就业政策类型众多，现实中推行就业政策就必须依赖各类政策工具。政策工具具有较强的实用性，不同属性的工具运行机制各异，因而选择政策工具时必须衡量各项政策工具的生效条件，统筹劳动力市场的不同情形。1.4.1 强制性的政策工具

强制性的政策工具主要是管制或规制，包括进入管制、质量管制和价格管制等。它们主要通过法令形式规定，并通过国家强制力保障执行。与这些管制工具相配套的还有劳动监察、劳动争议仲裁和裁判，用于监督执行强制性政策并对违反管制政策者进行制裁。强制性政策工具主要运用范围包括建立城乡统一平等的劳动力市场制度环境，减少就业领域信息不对称和不完全，减少劳动力市场供需双方的单方垄断，提供公共物品，保护劳动者权益、保护弱势群体、实现社会正义等。强制性的政策工具是以国家强制力作为后盾的，具有高度的有效性和公平性。其作用程度受到经济社会的承受力和适应性、政策目标的一致性程度、信息对称和完全程度及劳动和社会保障执法力量和经费能力等因素的影响。1.4.2 激励性政策工具

激励性政策工具通过经费补贴、财政补贴、税费补贴及贷款和奖励等方式提供就业服务。它主要用于对就业管理和服务的购买、对工会的扶持和培育、对创业活动的激励等方面。激励性政策工具受政府财政能力及代理方代理能力和资格具备程度的影响。另外，激励性政策工具需要处理“委托—代理”问题，即社会分工和信息不对称带来的委托者督促代理者实现自身目标的问题。这一问题可以通过招投标的形式创造竞争机制和减少委托成本，通过信息获取来减少道德风险，也可以通过监督代理人履行合约的行为过程来缓解，还可以通过建立评价体系对目标实现程度进行考核评价。1.4.3 指导性政策工具

指导性政策工具主要是提供就业和工资等方面的建议、提供劳动力市场指导价位和企业工资指导线、参加劳资双方的工资集体协商及进行劳动纠纷的调解等。在市场经济环境下，在不能通过简单行政命令实施工资和福利标准，且工资福利依据市场规律和劳资双方的个体特征富有弹性的条件下，使用指导性政策工具比使用强制性政策工具更为恰当。指导性政策工具的缺点在于它所指向的建议和目标结果具有不可控性，政策工具的有效性受指导者相关知识具备程度、相关信息拥有程度及劳资双方力量对比情况等因素的影响。1.4.4 信息性政策工具

信息性政策工具主要包括信息网络建设、信息供给及政策咨询等。这种政策工具主要用于劳动者的工作搜寻、工资福利协商及农民工权益保护等方面。这一政策工具的生效程度主要与信息网络的完备程度、使用的便利程度、信息的时效性和丰富程度相关。就统筹城乡就业的信息网络而言，至少要求具备跨区域性、跨城乡性和便于农民工使用等特征，所提供的信息要求真实可靠和及时有效，同时信息管理部门要对垃圾信息和噪音信息进行及时剔除。1.4.5 服务性政策工具

服务性政策工具包括政府直接供给、建立公共企业供给、服务外包及社区服务等。用于统筹城乡就业中的服务性政策工具主要表现为：建设劳务协作基地，组织劳务输出，对外出务工人员建立个人档案并定期回访；建立创业服务项目经理人制度，开发社区就业岗位；政府成立公益性事业单位或者自收自支事业单位对农民就业培训和社会保障进行服务和管理；为就业困难人群开发并提供岗位及提供就业服务；安排农民工子女就近入学、建设廉租房及其它帮助进城务工人员就业和享受公共服务体系的措施。就业服务通常需要在了解服务对象需求的基础上提供个性化服务，所以需要在供需双方间建立服务“表达—响应”机制。同时，服务性政策工具的程序较为复杂、工作要求细致、人员配置需求较多，所以需要改善就业服务的服务流程、服务质量，加强人员配置并将服务下沉到社区、农村和企业等最基层。另外，服务性政策工具运作效果好坏还与支撑就业服务的公共财政体系和公共服务供给机制密切相关。

总体而言，不同类别的政策工具针对大致不同的情形、本身具有不同的特征，生效条件也不尽相同。当然，同样的情形有时也需要通过多种不同的政策工具来应对，或者说同样的政策工具可以应对多种不同的情形和需要。1.5 就业政策工具的应用原则

就业政策工具多种多样，而其有效性发挥则更多地依赖于合理选择和灵活把握，对于不同的情况，就业政策工具生效条件也不尽相同，同样的政策工具可以应对多种不同的情形和需要；反之，对于同样的情形，有时也需通过多种不同的政策工具来应对，其要点包括以三个方面。1.5.1 平衡市场与政策的关系

经济的效率来源于市场的力量，但与所有的市场一样，劳动力市场本身也存在缺陷，在收入分配公平性、供求信息充分传达、充分就业等问题上，单凭市场力量无法解决，因此需要政府发挥作用，以政策力量弥补市场的消极影响。实现充分就业是宏观调控四大目标之一，强化政府在扩大就业、降低失业率等方面的责任，是保证公共就业政策有效实施的重要途径，现实中，许多国家也出台了扩大就业和促进再就业的政策。但是，在强化政府责任的同时，要转变劳动者的就业观念，除了就业困难群体无法进入劳动力市场以外，其他劳动者要不断增强就业市场竞争意识，在政府引导下通过劳动力市场努力寻找就业机会。从现实情况来看，在中国改革过程中，体制外劳动力就业并没有过多地依赖政府，非国有企业职工的就业基本不依赖政府，农民工就业也基本通过自身努力实现，而国有企业下岗人员依赖政府解决就业问题的心态极为明显，主动提升劳动技能愿望却不显著，在一定程度上增加了政府扩大就业的难度。这充分表明，在推行就业政策时必须充分了解市场和政府的长处，看清其不足，平衡双方力量，政府应当贯彻一个原则，即在不损害效率的基础上坚持就业优先，把就业放在经济社会发展更加突出的位置，实现兼顾公平的目标。1.5.2 兼顾公平与效率的统一

就业是人们取得收入、赖以生存的手段，也是人们参与社会活动，实现人的全面发展的重要途径。劳动力具有商品属性，在劳动力市场竞争过程中主要依据效率优先原则；同时，与其他商品不同，劳动力的主体是人而非物，因此具有非商品的属性，在使用劳动力的过程中必须顾及人的各种属性，其中最重要的一点就是对公平的追求。从现实状况来看，一方面，劳动力市场竞争常常会产生供大于求的状况，就业需求与就业供给的缺口过大，失业率就会超过人们的心理承受能力和社会的容忍程度，不能分享经济发展的成果，社会公平目标难以实现，社会矛盾加剧，最终破坏经济增长的宏观环境，从这个意义上讲，一定的就业需求，既是社会稳定的基础，也是经济增长的必要条件。另一方面，人为市场分割、政策性市场壁垒及劳动力市场歧视的存在往往带来不公平的就业结果，从而导致劳动者的心里失衡和工作积极性下降，最终影响市场效率的提升，从这个意义上而言，建立真正公平统一的劳动力市场是实现长期效率的保障。1.5.3 在博弈中实现目标一致

与其他公共政策相似，就业政策同样需要把握不同政策实践的博弈。举例来说，在解决失业率持续上升的矛盾时，往往需要政府运用财政转移支付的办法，加大对就业和再就业的投入，协调就业与税收、工商管理、金融等政策的关系，可是实际上要中央财政扩大就业支出，最大的阻力是来自于财政部与其他部门利益关系的调整；税务部门对下岗失业人员提供税收优惠、工商行政管理部门对下岗失业人员提供工商行政管理费优惠，及下岗失业人员信贷政策等都是如此，这些部门之间的利益之争，会严重削弱政府在促进就业方面的整体合力，最终导致就业的公共选择变成了部门之间讨价还价的结果，降低了就业政策效率。因此，提高就业政策效率的方法是把竞争机制引入公共政策选择之中，使就业政策选择更好地把握宏观调控的方法和力度，注重政策规划的连续性、政策选择的公共性、政策实施的优先度，使就业政策的价值取向体现公正与公平。1.6 就业政策的实践——就业管理

运用就业政策工具，推行就业政策的系统过程就是就业管理，与单纯的就业政策相比，就业管理需要在充分理解就业政策的基础上，将就业政策的各项内容转换为就业政策实行机构的各种事务，并对其组织、人员、程序和结果加以有效管理。1.6.1 就业管理的概念和原则

就业管理是指按照经济发展的客观规律，为提高劳动力资源的开发利用水平，提高就业效益而对劳动就业活动进行计划、组织、激励、协调和控制，是就业政策从理论变为实践的基础。就业管理会在就业政策的基础上形成一系列文件性的标准、规程和条例，整体来看包括两大类：一类是较为宏观的关于全体社会劳动力的就业管理规章制度，如失业人员登记制度，具有一定的抽象性，但也会落实到某一个具体的就业管理部门，比如失业人员登记管理处；另一类是较为微观的管理部门内部的规章制度，如职业介绍部门的工作条例、岗位责任制度等，其规则主要是针对就业服务过程中的权责、行为、态度、纠纷处理方式等加以具体的规定和调整。

就业管理属于公共管理的范畴，因此需要遵循一般公共管理的原则——人本原则、服务原则、效能原则和均衡原则，但由于就业管理也有其自身的特征，因此也需要遵循其本身特有的原则，具体而言包括：系统原则，即避免就业管理规范内主要矛盾发生的同时，保持其与社会总体规范协调一致；效率原则，即当出现就业问题解决方式多样化的情况时，寻找最有效率的、成本－产出最大化的方案；权变原则，由于劳动力市场的状况会不断发生变化，就业政策将发生相应的调整，因此就业管理本身需要具有更加灵活的动态调整性质；适度原则，就业管理需要有适当的约束的尺度，约束过紧或放松无度都无法达到政策的预期目标，因此适度原则也需把握。1.6.2 就业管理的内容和组织

就业管理以就业关系作为主要管理对象，因而包括两方面的管理内容：其一是劳动力供给和需求总量管理，保持就业岗位与劳动者总量的动态平衡，比如人口生育政策和人口流动政策。其二是劳动力供给和需求结构管理，各种岗位由于具有性质差异，工作繁简、难易程度的不同，因而对劳动者受教育程度、专业水平、专门技能、经历、心理特征及身体状况等基本特征要求也不同，劳动力结构管理主要在于使得岗位性质与劳动者类型相互匹配，调节社会劳动力在国民经济各部门各地区各岗位的分配，提高劳动力资源开发利用水平，与就业的产业和职业结构相关的就业管理主要涉及就业结构管理方面的内容。

就业管理的组织方式是通过一定数量和结构的人员及设备所组成管理机构，制定、调整和执行就业管理规范，设计与就业管理相关的程序，承担主要的就业管理监督任务，通过计划、组织、激励、协调、控制等施加影响于劳动力供给和需求的相互平衡活动，使其符合客观规律，提高就业效率。就业管理主体对客体施加影响的方式和具体表现，是设计管理者职务和管理机构功能的依据。就业管理的基本功能包括：计划与决策，确定就业活动的目标、任务、政策及方案，并付诸实施；组织与用人，把各种管理设备，特别是人员结合成完成任务的功能实体，其结果是形成一定的管理机构部门；控制，按预定计划对全体劳动力就业活动进行监督、检查和调查，以纠正偏差，保证预定目标的实现；协调，理顺劳动力需求和供给的关系，消除不和谐、不平衡状态，以便为实现管理目的创造良好的环境。1.6.3 就业的供需管理和匹配管理

政府的就业管理核心为就业供给和需求管理。就业需求管理表现在直接和间接就业需求干预两个方面，直接需求干预是指政府本身作为劳动力需求主体以调控劳动力市场的失衡状况，主要包括政府部门直接雇佣数量庞大的劳动者，通过财政政策实施公共工程，创造就业机会，作为劳动力市场最终需求方，雇佣特殊时期是失业者或特殊的劳动力并发给工资；政府向雇工单位提供雇工补贴以刺激雇工单位保留原有职工或聘用失业者，为濒临失业者提供就业和训练机会等。间接需求干预是指采用税收和其它经济杠杆影响私人企业资本投资从而调整企业劳动需求量，通常使用的调节方式是：通过降低税率、提高起征点或出台减免税政策扩大劳动需求；利用会计结算中加速折旧的方法鼓励企业大量生产性投资，并缩短再投资周期；调整货币政策，采用扩展性货币政策促进私人投资和经济活动规模扩大，间接影响就业量；针对严重失业和贫困地区实施特殊就业计划，通过调整产业发展、劳资关系、劳动工资等方法间接影响就业。

政府就业供给管理主要表现在人力资源规划政策上，通过调节人力资源存量，使供给的劳动力与可利用的职位相一致。一些就业供给管理实施较早的国家，其人力资源政策已经形成比较完整的三位一体的管理体系，包括：经常性训练和职业训练在内的技巧训练计划；职位开发计划，比如学徒扩展计划、企业部门的工作机会、公共部门的职位扩大等；就业能力发展计划，包括工业化机会中心、集中性就业计划、工作刺激计划、职位组合等。这些公共管理性质的宏观人力资源规划侧重于两类人群：一是新增劳动力，主要是青年劳动力如何由学生顺利过渡到从业人员；二是劳动力市场原有的从业人员如何应对职位转变中遇到的问题。政府通过各种手段提高劳动者的就业能力，使不同的人群适应两类转变，这些手段主要包括：加强基础教育和职业教育，促进高等教育，消除由基础教育不足导致的就业障碍；对青年及成年劳动力进行工作经验训练，降低由于工作技巧缺乏造成的就业困难；对失业者给予训练和再训练，禁止种族歧视，降低就业困难人群的就业心理障碍；进行人力资源需求调查，影响雇主用人政策，比如迁移人口雇佣政策，来解决劳动市场信息缺乏和供需匹配障碍所导致的就业问题；专设青年服务的就业机构和失业人员服务机构，保证劳动力有充分的就业准备期。

政府在供需匹配上的就业管理主要包括：收集、整理、加工和发布权威可信的市场供求信息，保证劳动市场信息的质量和丰富程度，降低劳资双方搜寻失败概率，建立双方互信基础，为合理选择职业提供基础条件。区域性就业管理部门的基本工作着眼于划分辖区内的劳动力短缺地区、供给平衡地区、轻度过剩地区和严重过剩地区，按产业、职业、性别、受教育程度等分类模式提出劳动力供需的现实状况和未来预测，发布可靠的信息。在求职服务方面，公共就业机构利用分支机构和网络开展职业介绍中介服务，基于劳动力市场供求信息，介绍供求双方直接联系，或者代雇主雇佣劳动力。在就业咨询方面，主要针对刚进入劳动市场的新增劳动力，不适应现有职业的劳动者及特殊求职者，如受歧视人群和残疾人，提供就业转换意见、就业准备帮助和就业法律援助。在雇主服务方面，对新企业或转型期企业发布劳动力需求信息，接受雇主委托，为其寻找或提供特别职位申请者。另外，也会参与一些其它的供求协调服务，比如为工会提供帮助、参与社区就业组织工作、安排政府就业训练活动及贯彻就业相关立法等。

★本章重点：

就业政策的概念，狭义、广义就业政策及其关系；

就业政策的分类方法，按对象和功能进行分类的就业政策；

就业政策工具类型，就业政策工具应用中注意的三大前提；

就业管理的概念和内容。

★关键词：

狭义就业政策

成因指向的就业政策

就业政策的实施对象

战略性就业政策

保护性就业政策

积极的就业政策

强制性政策工具

指导性政策工具

服务性政策工具

就业的供给管理

就业的匹配管理

广义就业政策

结果指向的就业政策

就业政策的针对对象

市场性就业政策

就业困难人群

传统的就业政策

激励性政策工具

信息性政策工具

就业管理

就业的需求管理

思考与应用：

图1-2是深圳市龙岗区人力资源服务中心的灵活就业补贴申请流程表，请仔细阅读图表，查阅图表中所涉及的文件和其他相关知识，并结合本章所讲内容，回答以下问题：（1）灵活就业补贴属于哪种类型的就业政策，如何按照就业政策的不同分类方法将这一政策进行详细定位？灵活就业补贴政策的目标、对象、实施方式是什么？（2）在实施灵活就业补贴政策时，需要借助哪些就业政策工具？这些政策工具是如何相互配合从而有效完成政策实施的？在这一过程中体现了就业政策工具的哪些运用原则？（3）请简要描述该区灵活就业补贴的申请流程、组织方式和管理内容，评论其是否能够较好地遵循就业管理的基本原则。如果由你来设计该区的灵活就业补贴政策和管理制度，你会在哪些方面加以改进？图1-2 深圳龙岗区人力资源服务中心灵活就业补贴申请流程第二章就业政策的环境与变迁2.1 国家治理变迁的路线

就业政策作为治理劳动力市场的主要公共政策，其形成和变化离不开国家整体治理变迁的影响。改革开放以来，我国国家治理变迁从以经济建设为中心变化为以各社会阶层和领域的和谐发展为目标，实现包容性增长，这使得就业政策也逐步由单纯关注降低失业率，实现劳动要素的有效利用，转变为在实现劳动力经济价值的同时关注其自身权益。从国家治理方式来看，由过去的一元化治理模式转变为社会组织参与的多元化治理模式，这使得就业政策的制定、实施和监督主体更加多元化，在权力下放的过程中，就业政策从“一刀切”变为更加适时适地，同时也要求就业管理机构更加注重分工合作。从人治到法治的国家治理变迁趋势则要求就业政策更加规范化和明确化，以适应劳动力市场整体法制化建设的需要。而从管制政府到服务政府的转变则进一步将就业服务落实到操作层面，就业管理部门从过去的管理者角色转变为服务者角色，其工作内容也从过去的管制、分配、调动转变为帮助、咨询、引导。要深入理解中国的就业政策及其变迁，离不开对国家治理变迁的路线的了解。2.1.1 从经济发展为中心到包容性增长

中国自改革开放以来的经济增长取得了巨大的成功，甚至被称为“中国奇迹”。但回顾改革历程可以发现，中国增长模式的代价是非常明显的，由于只考虑经济效率目标，并没有解决增长成果在社会成员之间的合理分配问题，因此导致了改革过程中的各种利益矛盾，甚至出现了对改革的质疑与争论。

和谐的经济增长，要求全体人民都能够平等、广泛的参与经济增长并从中收益，使大众共享经济增长的成果。协调各地区各阶层之间的利益关系，推进利益冲突向利益和谐的转化，是实现包容性增长的社会基础。包容性增长最基本的含义是全体社会成员能够公平合理地参与经济活动、分享经济增长的成果，它包括许多可衡量的标准和更多的无形因素。

包容性增长的可衡量标准包括基尼系数、识字率、公共产品的一般供应和分配，包括教育、卫生、电力、水利、交通基础设施、住房、人身安全等；包容性增长也包括无形的因素，观念和“感情”，“希望”和“参与”都包含其中。包容性增长的基本内涵就是公平性的增长，是包容更多的人群和地区的增长；在包容性增长的指导下，经济增长所惠及的就不仅仅是一部分人、少数人，改革的成果也就不会仅仅为少数人、个别人所分享；包容性增长将使经济发展的实惠更多地为广大的普通老百姓所享受，使更多的普通人群的生活得到实质性的提高和改善。因此，在包容性增长的指导下，广大人民群众所面临的住房难、看病贵、上学难等问题都将为党和国家所进一步重视，并依靠深化改革开放，加快推进社会和政治体制的改革而实现切实的改

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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