中华人民共和国航道法释义(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：全国人大常委会法制工作委员会

出版社：法律出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

中华人民共和国航道法释义试读：

出版前言

该套丛书由一系列法律释义组成。邀请有关专家、学者和部分参与立法的同志编著。该丛书坚持以准确地反映立法宗旨和法律条款内容为最基本要求，在每部法律释义中努力做到观点的权威性和内容解释的准确性。

我们相信，该套丛书的陆续出版，将会给广大读者进一步学好法律提供有益的帮助。

第一部分　释义

第一章　总则

第一条　为了规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和通航安全，促进水路运输发展，制定本法。【释义】本条是关于航道法立法目的的规定。

一、我国航道的基本情况

我国内河航运资源丰富，流域面积在100平方公里以上的河流有5万多条，河流总长43万公里，具有发展水运的优越条件。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国航道事业取得了巨大成就，航道的通航能力不断提高，部分航道的通航条件得到改善，对国民经济和社会发展发挥了重要作用。2013年年底，我国内河航道通航里程为12.5万公里，位居世界第一，内河航道主要分布在长江、珠江、黑龙江、淮河水系。其中长江水系通航里程约占内河航道通航里程50%，长江干线是我国内河水上交通运输的大动脉，素有“黄金水道”之称。我国沿海航道8000多公里，主要分布在渤海湾、东部沿海、东南沿海、南部沿海和西南沿海。

我国内河航道按可通航船舶的吨级分为七级：一级航道可通行3000吨级船舶，二级航道可通行2000吨级船舶，三级航道可通行1000吨级船舶，四级航道可通行500吨级船舶，五级航道可通行300吨级船舶，六级航道可通行100吨级船舶，七级航道可通行50吨级船舶。我国七级以上航道里程约6万公里，其他为等外航道。三级以上航道仅有9894公里，不足总里程的7.9%。总的说来，我国航道等级偏低，多处于自然状态，航道建设滞后，网络化程度和通畅性差，难以实现干支流、江海直达运输，尚不能充分适应航运和沿江经济社会快速发展的要求。

根据2007年国务院批准的《全国内河航道与港口布局规划》，到2020年我国将建成长江干线、西江航运干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网、珠江三角洲高等级航道网以及18条主要干支流高等级航道，简称“两横、一纵、两网、十八线”，总里程达1.9万公里的高等级内河航道，其中三级以上航道和四级航道分别占75%和25%。规划实施后，将实现主要资源腹地与消费地的有效联接以及主要江河的江海直达运输，这将对进一步加强区域间的经济和物资交流，促进沿江、沿河产业的集聚，降低运输成本，改善区位条件，提高产业竞争力，推进区域经济社会协调可持续发展具有重要意义。

沿海航道是国家沿海运输走廊的重要组成部分和国际贸易的主通道。目前，我国沿海主要港口中，大连、天津、青岛、日照、宁波—舟山等港口的航道可通航30万吨级及以上船舶，烟台、连云港、福州、湛江等港口的航道可通航20～30万吨级船舶，营口、秦皇岛、上海、温州、厦门、广州、深圳、防城港等港口的航道可通航10～20万吨级船舶，汕头、珠海、海口等港口的航道可通航5～10万吨级船舶。沿海航道作为沿海港口的重要出海通道，支持了我国沿海港口的快速发展要求。目前，我国沿海港口规模位居世界第一，共拥有生产用泊位5675个，其中万吨级以上泊位1607个。2013年沿海港口完成货物吞吐量75.61亿吨，吞吐量为亿吨的港口共21个，全世界货物吞吐量排名前20大港口中，我国大陆港口占有13席，宁波—舟山港持续保持世界第一大港的地位。

二、航道法的立法过程

航道是重要的基础设施。我国现有内河航道通航里程12.5万公里，沿海航道通航里程8000多公里，作为水路运输的基础，这些航道承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。但是相比美国、德国等航运发达国家，我国航道的利用率还比较低，水路运输的效能还有待进一步发挥。实践中，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不足，航道建设等级和网络化程度较低，以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成碍航、断航等突出问题。

党中央、国务院高度重视航道事业对国民经济发展的带动作用。中央领导同志多次指示，要充分发挥内河航运作用，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，对于促进具有运量大、能耗小、成本低、污染少等优势的水路运输业发展，进而带动相关区域经济发展，具有重要意义。

国务院1987年制定施行的《中华人民共和国航道管理条例》，对航道的保护和利用发挥了积极作用，但由于一些规定过于原则、约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已无法适应新形势下航道保护和利用的要求，有必要在总结实践经验的基础上，完善相关制度，并与公路、铁路、机场、管道等重要基础设施的专门法律相配套，制定航道法。2011年1月印发的《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号）中明确提出了“加快出台航道法”的意见。近年来，全国人大代表、政协委员多次提出抓紧制定航道法的建议或提案。全国人大常委会2011年选择航道法进行了立法项目论证，并将该项目列入十二届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2014年立法工作计划。

2006年9月，原交通部向国务院报送了《中华人民共和国航道法（送审稿）》。法制办收到此件后，多次征求国务院有关部门、部分地方人民政府、企业和专家的意见，进行了实地调研，召开了座谈会、论证会，通过互联网向社会公开征求意见，会同交通运输部等部门对送审稿进行了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国航道法（草案）》，并于2014年4月2日国务院第43次常务会议讨论通过，提交全国人大常委会第八次会议进行了初次审议。

会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发各省（区、市）人大和中央有关部门、单位、高等院校和研究机构征求意见，并在中国人大网上全文公布草案向社会征求意见。全国人大法律委员会、全国人大财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开三委座谈会，听取中央有关部门、地方人大、企业、全国人大代表和专家的意见。法制工作委员会还先后到广西、广东、江苏、湖南和浙江等地进行调研，听取地方意见，实地考察航道情况。在综合各方面意见的基础上，形成了航道法二次审议稿，并提交全国人大常委会第十二次会议进行了二次审议。2014年12月28日，全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国航道法》，自2015年3月1日起施行。

三、航道法的立法目的

立法目的，是指制定一部法律所要达到的任务目标。每部法律都有特定的立法目的，它决定着一部法律的宗旨、原则和内容，统领着一部法律的全部规范的价值取向。立法目的通常列为一部法律的第一条，明确宣示制定这部法律的根本宗旨，以开宗明义、总揽全法。根据本条规定，航道法的立法目的主要有：（一）规范和加强航道的规划、建设、养护、保护

航道是水运的基础，是港口的生命线，是国家重要的交通基础设施，属于有限的不可再生的战略资源，对于国民经济的发展和国防建设都有很重要的作用。利用自然航道稍加整治即可进行水路运输，具有明显的资源节约、环境友好的比较优势，也是国际上优先倡导和发展的一种安全、高效、绿色、生态运输方式。航道发展包括了规划、建设、养护、保护等方面，建设现代化航道，需要从法律和制度上保障科学规划航道，为航道建设和保护提供依据；加快航道建设，以适应水运发展，特别是水运现代化和船舶大型化的需要；规范航道养护行为，提高服务水平，为水运提供良好畅通的航道通航条件；强化航道保护，着力解决在通航河流上建设跨、拦、临河建筑物碍航、断航、非法采砂等严重影响航道畅通和发展的问题，为水运可持续发展提供保障。目前，上述领域虽然已有相关制度，但是在依法治国的今天，必须上升为法律，以国家意志和强制力保证其实施，才能达到保护和发展航道的目标。（二）保障航道畅通和通航安全

这是航道发展所要达到的基本目标，贯穿本法始终。这一目标，需要本法规定的所有权利义务参与者等社会各方共同努力才能实现，包括交通运输主管部门和负责航道管理的机构，水资源综合利用的其他相关部门，航道的使用者（即船舶所有人或经营人），航道沿线广大人民群众等。

航道是由一定的宽度、深度、弯曲半径和净空高度等要素构成的，供一定吨位船舶航行的连续性的通道，如果有一处达不到标准，就会造成整条航道不能畅通，甚至断航；航道的水下礁石、沉船、沉物还会对船舶航行安全造成严重不利影响。通过规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，最终要达到保障航道畅通和通航安全的目的。如要满足一条航道成为供一定吨位船舶航行的连续性的通道，必须根据经济社会发展和综合交通运输需要对其进行规划，通过投资建设实现规划的航道等级（尺度）和通航净空高度目标。航道处于不断变化之中，要保证航道满足船舶安全畅通航行，航道管理机构还必须进行航道养护，包括开展日常巡查、调标、疏浚、测量、扫床、船闸维护等工作。为了保护航道，保障航道上不出现新的碍航建筑物，航道管理机构还要定期巡航，对新建的跨、拦、临河建筑物依法进行管理。（三）促进水路运输发展

规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和通航安全，就是为水运提供良好的航道基础条件，更好地服务于水运，促进水运发展，以适应经济社会发展需要。在我国的内河航道中，长江是沟通东中西部地区的水路运输大通道，2013年，长江干线完成货运量18亿吨，已经成为世界上运量最大、运输最繁忙的通航河流；珠江水系的西江干线航道已成为沟通西南与粤港澳地区的重要纽带，2013年完成内河货运量6.2亿吨，在支撑广西、云南、贵州等西部地区外向型经济发展和承接产业转移发挥着重要作用；京杭运河已经成为“北煤南运”的水上运输大动脉；长江三角洲、珠江三角洲航道承载着本区域货运量的20%，已经成为区域综合交通运输体系的重要的、不可或缺的组成部分，在区域经济社会发展中发挥着十分重要的作用。沿海航道承载着我国对外贸易物资运输，与经济发展和国家安全息息相关。当前，在综合交通运输体系中，水运是短板，大力发展水运可以尽快缩小与其他运输方式的差距，实现水运与铁路、公路、民航、管道等运输方式的有效衔接和协调发展，更好地适应经济社会发展的需要，这是制定本法最根本的目的。

第二条　本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。【释义】本条是关于航道定义的规定。

根据本条规定，航道是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。其中，“江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道”是指内河航道，包括通航的人工运河（如京杭运河）、水库（如三峡库区）和渠道；“内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道”是指沿海航道。

本条规定是在《中华人民共和国航道管理条例》的基础上研究并逐步完善的。《中华人民共和国航道管理条例》第三十条规定：“‘航道’是指中华人民共和国沿海、江河、湖泊、运河内船舶、排筏可以通航的水域。”这次制定航道法，重新对航道定义进行了界定，主要考虑到：（1）需要进一步明确沿海航道范围，即内海、领海中经规划、建设、养护可以供船舶通航的通道才属于航道，否则，把茫茫大海可通航水域都定义为航道，既不科学，也不经济；（2）删除了排筏，因为从20世纪70年代以来，特别是国家实施了天然林保护工程以后，水上排筏运输的方式已经极少出现；（3）把“水域”改为“通道”，航道不仅有宽度、深度和弯曲半径要求，还有净空高度的要求，具有通道的属性。在常委会审议和征求意见期间，有的意见建议在本条规定的“江河、湖泊”后增加“水库”、“运河”。经研究，我们认为，本条规定中的“江河”包括自然河道和人工河道，“湖泊”也包括自然湖泊和人工湖、水库等，可以不再单独规定。

根据本条规定，首先，并非所有水域都是航道。我国的河道里程有43万公里，但其中只有12.5万公里是航道。原因在于，船舶航行对水域的通航条件是有技术要求的，包括一定的水深、宽度、弯曲半径及水流的稳定性等。因此，只有通过规划、普查等形式进行划定和公布的通航水域，才是法律意义上的航道。其次，纳入航道法规范的沿海航道是指需要人工建设、养护的沿海航行通道，一般是进出港的沿海航道，其他海上自然形成的习惯航路，不属于法律意义上的航道，不纳入航道法调整。

航道在资源分布、投入产出和维护畅通等方面都有其自身特点：（1）航道资源的分布多受自然条件制约，通常难以人为改变；（2）航道运输与其他途径的运输相比，投入较少而产出较高，特别是在大宗物资的长距离连续运输上有明显优势；（3）维护航道网络需要坚持对既有航道的疏浚、整治、渠化和养护，而破坏航道网络却比较容易。少数碍航建筑物就能切断航道，破坏航道网络的畅通和完整。

除内河航道、沿海航道的区分外，我国内河航道根据通航能力，可以分为等级航道和等外航道。具有一定标准以上的通航能力，被主管部门标定技术等级的航道称为等级航道，其他航道称为等外航道。技术等级是表明航道水深、宽度、弯曲半径以及可通行船舶吨位的技术指标，包括现状技术等级和发展规划技术等级。现状技术等级，是指航道目前的水深、宽度、弯曲半径以及可通航船舶吨位等，是航道养护的依据。发展规划技术等级，是指根据航道自然条件、经济发展需求等确定，通过进一步开发建设，在一定时间内能够达到的技术等级，是航道建设以及确定跨、临、拦航道工程建设标准的依据。

航道等级从高到低划分为七级：一级航道可通航3000吨，水深3.5至4.0米，单线直线航道宽度70至125米，弯曲半径670至1200米；二级航道可通航2000吨，水深2.6至3.0米，单线直线航道宽度40至100米，弯曲半径550至810米；三级航道可通航1000吨，水深2.0至2.4米，单线直线航道宽度30至55米，弯曲半径480至720米；四级航道可通航500吨，水深1.6至1.9米，单线直线航道宽度30至45米，弯曲半径330至500米；五级航道可通航300吨，水深1.3至1.6米，单线直线航道宽度22至35米，弯曲半径270至280米；六级航道可通航100吨，水深1.0至1.2米，单线直线航道宽度15米，弯曲半径180米；七级航道可通航50吨，水深0.7至0.9米，单线直线航道宽度12米，弯曲半径130米。

目前，我国内河航道通航里程近13万公里，沿海航道通航里程8000多公里，包括以长江、珠江、京杭运河和淮河水系、黑龙江和松辽水系为主体的内河航道网，以及环渤海湾、长三角地区、珠三角地区、东南沿海、西南沿海为主体的沿海航道。

一、内河航道及其技术等级

受水系分布和自然条件的影响，我国可开发的通航河流主要集中在东部、中部、西南部、东北地区。现在已经形成以长江、珠江、京杭运河和淮河水系、黑龙江和松辽水系为主体的全国内河航道体系。其中，长江、珠江、淮河水系的航道里程分别约占全国内河航道通航里程的50%、13%、14%。从航道等级分布看，可通航500吨级船舶的四级及其以上的航道约占15.1%，其中可通航1000吨级船舶的三级及其以上的航道约占8.1%；低于四级的航道约占84.9%。目前，长江干线航道已成为世界上运量最大、运输最繁忙的通航河流；珠江水系的西江航运干线已成为沟通西南与粤港澳地区的重要纽带；京杭运河已成为我国“北煤南运”的水上运输大动脉；长江三角洲、珠江三角洲航道网已成为区域综合运输体系的重要组成部分。

我国的内河航道中，还包括我国与邻国边界河流上的国境航道，以及先后经过我国和他国的国际河流航道，主要有：黑龙江水系中俄界河航道，鸭绿江、图们江中朝界河航道，以及澜沧江—湄公河国际航道等。

二、沿海航道及其通航能力

沿海航道是我国沿海南北综合运输走廊的重要组成部分，主要包括连云港以北的沿海航道，连云港以南、福建诏安湾以北的沿海航道，福建厦门以西沿海航道，广东沿海航道和广西沿海航道，共计8000多公里。

截至2013年年底，沿海港口主要进港航道共175条，其中5～10万吨级46条，10～20万吨级29条，20～30万吨级13条，30万吨级以上超深水航道14条。

三、航道设施

航道设施是航道的组成部分，包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。主要的航道设施有：1. 通航建筑物。又称过船建筑物，它是指在拦河闸坝或者水利水电

枢纽上建设的供船舶通行的水工设施，作用是使船舶从一个水位

提升或下降至另一水位，以克服集中水头差，实现船舶航行过坝

的目的。通航建筑物主要有船闸和升船机两种形式，如长江上的

三峡、葛洲坝船闸，三峡垂直升船机。有的位于水利部门或企业

建设的，以防洪为主同时兼顾发电、航运的水利枢纽上；有的位

于水力发电企业建设的，以发电为主同时兼顾防洪、航运的水电

枢纽上；有的位于交通运输部门建设的，以渠化航道、改善通航

条件并具有防洪和发电功能的航电枢纽上；还有以航运为目的的

船闸。目前，通航建筑物的运行管理单位有交通运输部门、水利

部门、水电企业等。2. 航道整治建筑物。是指调整和控制水流，减少泥沙淤积，稳定航

槽，改善航道通航条件的工程，一般包括丁坝、顺坝、导流坝、

潜坝、防波堤、挡沙堤、护岸、护底和护滩等。3. 航标。是指标识航道范围、位置、走向，以及供船舶导航、定位

或者用于警示等其他专用目的的助航设施，包括视觉航标、无线

电导航设施和音响航标。

航道通过规划、普查、航道技术等级评定、统计等方式进行确定和公布。如交通运输部会同水利部等有关部委于1998年完成了内河航道技术等级评定并向全国发布；2003年，交通部完成了第二次全国内河航道普查；2007年，国务院批准并公布了《全国内河航道与港口布局规划》；此外，交通运输部每年公布年度交通运输统计数据等。对于沿海航道，2007年国务院批准的《全国港口布局规划》中包括沿海航道的规划目标和要求，有的沿海航道规划内容纳入港口总体规划，目前广东、浙江、福建等省市正在开展沿海航道专项规划的编制。

第三条　规划、建设、养护、保护航道，应当根据经济社会发展和国防建设的需要，遵循综合利用和保护水资源、保护生态环境的原则，服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排，统筹兼顾供水、灌溉、发电、渔业等需求，发挥水资源的综合效益。【释义】本条是关于航道规划、建设、养护、保护总体要求的规定。

根据本条规定，规划、建设、养护、保护航道有以下总体要求：

一、根据经济社会发展和国防建设的需要（一）根据经济社会发展的需要

航道的规划、建设、养护、保护，应当根据经济社会发展和国防建设对水运的需要来进行。沿海、沿江等水运发达地区历来都是我国国土开发的重点地区和对外开放的先导地区。航道具有沟通东西、联接南北的特点，可以为产业聚集、经济转型、产业转移、城镇化等经济发展提供水上运输大通道。党和国家高度重视水运发展，明确提出“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。为推动三大战略实施，需要采取加快推进海上丝绸之路建设、依托黄金水道推动长江经济带发展等措施。本法的施行，是进一步开发利用好沿海、内河航道，大力发展水路运输的迫切需要；是实施国家各项战略的重要保障；也是深化对外开放、培育开放型经济新优势的迫切要求。

航道规划和建设要根据社会发展和航道开发的可能性，为长远发展留有空间；养护和保护要适应水运和当前社会经济发展的需要。同时，分轻重缓急、区别对待，突出重点、兼顾一般，水运对流域经济社会发展具有明显带动作用的地区的航道，对经济社会发展和国防建设具有重大影响的航道，如长江干线航道及长江三角洲地区航道，西江干线及珠江三角洲地区航道，沿海航道等，应当重点规划、加快建设、加强养护、加大保护力度。在这些地区，水运适合煤炭、矿石、原材料等大宗货物运输，有利于钢铁、石化、汽车、电力等产业沿江、沿河、沿海聚集，促进流域地区经济布局和产业结构优化。据测算，仅长江航运对沿江七省二市经济发展的直接和间接贡献就达1.2万亿元，带动就业近千万人。同时，对于促进我国东中西部均衡发展、社会公平，推进“两型”社会建设，也发挥着极为重要的作用。（二）根据国防建设的需要

航道的规划、建设、养护、保护，还要按照国防建设的要求，做到平战结合。在和平时期，航道是国防交通基础设施的重要组成部分，为国防交通运输提供服务；在战争时期，航道将是打不烂、炸不断的运输线。这一原则要求，在本法的具体规定中也有很好体现。如本法第六条规定，航道规划应当与军事设施保护区划相协调。第八条规定，编制航道规划应当征求有关军事机关的意见。第二十三条规定，部队执行任务、战备训练需要使用航道的，负责航道管理的部门应当给予必要的支持和协助。

二、遵循综合利用和保护水资源、保护生态环境的原则（一）遵循综合利用和保护水资源的原则

水运是水资源综合利用的重要组成部分，开发利用航道本身，就是贯彻水资源综合利用原则的重要方面。水资源具有多重功能，可以用来航运、发电、灌溉、供水、渔业等；综合利用水资源的各项活动，包括航道的开发利用，都应当按照全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能的要求进行。水运是借水行舟，对水量和水深条件要求较高，为了满足这一要求，在开发利用航道时，必须根据航道等级保证其水深、宽度和弯曲半径，这对保护和综合利用水资源，维护河道水源和水位稳定性是十分有利的。（二）遵循保护生态环境的原则

生态文明是人类为保护和建设美好生态环境所取得的成果，是继农业文明、工业文明之后人类文明发展的新阶段。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大报告提出必须尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。十八届三中全会决定对建设生态文明提出了具体要求。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》，充分反映了中央提出的推进生态文明建设的新精神、新要求。通航河流及水域不仅承载着水力发电、防洪、水产养殖以及旅游等功能，还和饮用水源密切相关。必须高度重视航道的生态属性，加强水资源的保护。这次出台的航道法，根据常委会审议意见和各方面意见，规定了规划、建设、养护、保护航道，应当遵循保护生态环境的原则。这一原则在本法的具体规定中也得到了充分贯彻，如在第七条规定，航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素评定。在第八条明确规定，编制航道规划应当依法进行环境影响评价。在第十条规定，新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设，应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和生态环境保护的规定。在第四十四条规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态或者有其他环境违法行为的，依照《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定处罚。各方面在贯彻实施航道法的过程中，要正确处理好航道发展与生态环境保护的关系，注意保护和改善水生态环境，防治水污染，促进水运事业可持续发展。

三、服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排（一）服从综合交通运输体系建设

交通运输与经济社会发展紧密相连，交通运输体系必须与经济社会发展相协调。同时，综合交通运输系统性强、关联度大，要求各种运输方式必须协调发展。当前，不同运输方式的分割情况仍然在一定程度上存在，客观上要求必须充分发挥各自优势，最大限度发挥综合交通运输体系的整体效益。由于我国经济发展、水资源分布地域不平衡性、差异性大，要统筹五种运输方式的发展，建设科学合理的综合交通运输体系，应当根据各地经济发展、自然条件、航道资源分布等情况，遵循“宜水则水，宜陆则陆”的原则，特别要注重在综合交通枢纽和港口集疏运通道上，加大建设力度，实现水运、公路、铁路之间的相互有效衔接，推进水铁、水公、江海等多式联运，发挥水运优势，解决水运在综合运输体系中的“短板”效应和瓶颈问题。我国有些中西部欠发达地区，多位于山区，生态敏感脆弱，建设公路铁路难度大、成本高，却具有较好的水运发展条件，如能顺势开发利用，有助于当地资源开发、增加就业和脱贫致富。（二）服从防洪总体安排

大江大河的防洪，涉及农业、城市和千千万万人民生命财产安全，在水资源综合利用和防治水害中，防洪是居于头等重要的大事。重点堤防工程还能起到稳定河势的作用，有利于航道开发利用。《中华人民共和国防洪法》第四条也明确规定：“开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。”因此，航道的开发利用理应服从防洪的总体安排。这一原则在本法具体规定中也有体现，如在第七条规定，航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素评定。在第十四条规定，进行航道工程建设应当维护河势稳定，符合防洪要求，不得危及依法建设的其他工程或者设施的安全。

四、统筹兼顾供水、灌溉、发电、渔业等需求，发挥水资源的综合效益

水资源包括水体资源、水运资源和水能资源三部分，在保护环境的总体要求和服从防洪总体安排下，水运、供水、灌溉、发电、渔业等需求应当统筹兼顾、综合利用、共同发展。水运是借水行舟，航道开发利用和保护是水资源综合利用的重要内容，在制度设计上，一方面要促进航道科学发展，明确防治水害，水利水电开发、渔业养殖等应当兼顾通航要求，避免对航道造成破坏或产生不利影响；另一方面航道开发利用应当充分考虑相关涉水活动的正常开展，要保证水质，注意对水生物的保护，要兼顾供水、灌溉、发电、渔业养殖等。这一原则在在本法具体规定中也有体现，如在第六条规定：航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划相协调。第八条规定：编制航道规划，涉及海域、重要渔业水域的，应当有同级海洋主管部门、渔业行政主管部门参加。

第四条　国务院和有关县级以上地方人民政府应当加强对航道工作的领导，组织、协调、督促有关部门采取措施，保持和改善航道通航条件，保护航道安全，维护航道网络完整和畅通。

国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。【释义】本条是关于国务院和地方各级人民政府航道管理和资金投入责任的规定。

一、国务院和地方各级人民政府的航道管理责任

航道的连续性要求和涉及部门多、范围广的特性决定了应当由政府加强对航道工作的领导。（1）水运需要航道的高等级、标准化、网络化、畅通性，保证船舶长距离、大批量的运输的实现，出现堵航断航等突发性事件和问题，仅靠交通运输主管部门和航道管理机构无法解决。航道大都是跨省、市、区、县的，涉及开发目标的确定，统一标准的规划、建设、养护工作等，需要各级政府的领导、协调。（2）水资源综合利用涉及交通、水利、电力、渔业、海洋等多个政府部门，也涉及航道沿线的公民、法人和其他组织等，涉及面非常广，需要通过行政方式解决的问题多，也需要政府加强沟通协调。（3）航道是稀缺的和不可再生性战略资源，服务对象多元，并且涉及公共安全，不能完全通过市场进行有效的资源配置，需要政府加强对航道规划、建设、养护保护等工作的领导。

本条第一款明确国务院和有关县级以上地方人民政府对航道工作负有加强领导的责任，各级政府应当及时采取组织、协调、督促等行政措施，应当组织、协调、督促有关部门采取措施，保持和改善航道通航条件，保护航道安全，维护航道网络完整和畅通。

二、政府对航道建设和养护资金的财政投入责任

航道建设养护所需资金由国家承担，是因为航道作为公益性基础设施，建设投资大、见效慢、正外部性强，航道发展的效益是体现在为社会经济发展提供基础性服务，体现在对水运的促进和生态环境的改善上。内河航道建设，1995年之前全国航道投入非常少，每年中央投入约18亿元，2011年国务院加快内河水运发展的战略出台后，中央资金增加到100亿，但资金缺口仍很大。内河航道养护资金目前主要在成品油消费税中安排，资金也严重不足。沿海航道建设方面，随着船舶大型化，航道水深增加，建设资金缺口也很大。航道建设、养护资金严重不足，成为制约我国航道发展的瓶颈。究其原因，主要是由于缺乏稳定的法定来源。为此，本条第二款明确规定，国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。这是第一次从国家法律层面，规定了县以上各级政府对航道建设和养护资金的财政支出责任，为航道建设、养护资金来源提供了法律依据，与新形势下中央财税改革精神完全契合，必将为航道可持续发展提供有力支撑和保障。

各级政府主要是根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，按照事权划分，合理安排航道建设和养护资金。按照国务院的规定，交通运输部直接管理的跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道，其建设养护所需资金，由中央财政支出；其他航道，其建设养护所需资金由县级以上地方政府的财政预算安排为主，中央财政给予适当补助。对于经济发展较快、水运发达地区应加大投入，中西部地区河流的水电梯级开发中的通航建筑物建设，国家应给予适当的财政支持。

在法律和政策上鼓励水运发展，航道建设和养护资金由国家财政承担，是欧美等水运发达国家的普遍做法，并且取得很好的经济社会效益。因此，规定各级人民政府对航道建设和养护资金的财政投入责任，从法律上保障了航道建设和养护的资金需求，为航道的大建设、大发展创造了十分有利的条件。

第五条　国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作，并按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。

县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。

国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。【释义】本条是关于我国航道管理体制的规定。

一、明确了全国航道的主管部门及其直接管理的航道（一）交通运输部主管全国航道管理工作

本条第一款中“国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作”是关于全国航道主管部门的规定，这里所称的国务院交通运输主管部门即中华人民共和国交通运输部。按照国务院办公厅2009年3月2日印发的《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（国发〔2009〕18号）的规定，交通运输部承担着主管全国航道管理工作职责，主要是编制航道发展规划、制定航道法规、政策和标准并监督实施，负责全国航道建设、养护、保护的行业管理。（二）交通运输部直接管理重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道

本条第一款还规定，国务院交通运输主管部门按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。为什么国务院交通运输主管部门要管理重要干线航道？这是因为航道大都是跨区域的，如我国的黄金水道长江，沟通和连接长江流域七省二市，只有保持其高等级、标准化、网络化、畅通性、长距离、连续性的特点才能发挥水运的优势，这不仅需要各级政府的领导、协调，而且还需要相对集中的管理模式，新中国成立以来的实践充分证明这种管理模式是有效的。1. 目前，交通运输部长江航务管理局作为交通运输部派出机构，行

使云南水富至上海长江口2838公里长江干线航道行政管理主管

部门职责，并设置了三个直属航道管理机构负责长江干线航道养

护管理工作，下设6个区域航道局，80个基层航道（船闸）处。

交通运输部珠江航务管理局是交通运输部在珠江水系的派出机

构，对珠江内河航道行使规划、协调、监督、服务职责。2. 交通运输部航保中心负责沿海航道航标建设养护。交通运输部设

立了北海、东海、南海三个航海保障中心，为部直属事业单位，

主要承担辖区范围内航标建设养护、港口航道测量绘图、水上通

信等技术支持和服务保障职责。3. 交通运输部直接负责国际和国境河流航道有关管理工作。国际国

境河流航道简称为界河航道，是指流经或分割一个或多个国家的

河流。其中，国境河流一般具有“以河为界”的特征，大体上以

河流的主航道中心线或左右岸划分两国边界，如黑龙江、鸭绿江

等；国际河流一般具有“上下游关系”的特征，多指依次流经两

个或多个国家的河流，如澜沧江—湄公河流经中、老、缅、

泰、柬、越6国。

我国通航国境河流主要包括中俄、中朝、中越、中缅等界河，分布于黑、蒙、吉、辽、滇、桂等省区，航道总里程约5300公里，其中中俄国境河流航道3577公里，占全国国境河流航道总里程的67.5%；中朝国境河流航道869公里，占全国国境河流16.4%；中俄、中朝国境河流航道合计4446公里，约占全国国境河流航道总里程的84%，是我国界河航道的主体。

国际河流航道主要位于澜沧江—湄公河国际河流上，在我国境内称为澜沧江，境外称为湄公河。根据中国、老挝、缅甸、泰国《商船通航协定》，澜沧江—湄公河国际通航河流航道里程为593公里，其中我国内河262公里、中缅国境河流31公里。

国际国境河流航道集中承载着政治、国防、外交、交通、边境管理等诸多国家职能，事关国家航运权益，涉及领土领水主权等国家核心利益，适用双边或多边的国际公约、协定等，体现国家形象，战略意义重大，作为中央事权由国务院交通运输主管部门直接管理，有利于国家统筹对外事务，切实维护国家航运权益。本条第一款中明确了国际国境河流航道管理属于中央事权，由国务院交通运输主管部门直接管理。

二、地方县级以上人民政府管理的航道按照省级人民政府规定实行分级管理体制

本条第二款规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。由于我国水资源分布的差异性大，航道分布很不均衡。县以上地方政府的交通主管部门设置的航道管理机构情况复杂，不同地方的航道管理方式不尽相同，目前主要有以下几种模式：1. 省级交通运输主管部门设置省级航道专门管理机构管理全省航

道。采用这种形式的有江苏、广东、黑龙江和吉林等地。2. 省级交通运输主管部门设置包括航道管理、船检、港口管理以及

地方海事等职责的水运综合管理机构，实行“几块牌子，一套人

马”。采用这种形式的有浙江、山东、安徽、四川、湖北和重庆

等地。3. 由地方海事管理机构代为管理航道，如山西、青海、宁夏、新疆

和西藏等地。

有的省份形成了省、市、县三级航道管理模式，但具体机构和分工又各有不同。例如，浙江省按照行政区划进行划分，由县级以上交通运输主管部门负责本行政区域内航道的管理工作，县级以上航道管理机构具体实施航道管理工作。湖南省水运管理局模式则有统有分，并未完全按照行政区划。湖南省水运管理局下设长沙、衡阳、益阳、常德四个直属航道管理局统一养护和管理湘江、资江、沅江和灃水等重要干线航道，其余航道再按行政区划由市县航道管理机构分别养护和管理。其中衡阳、岳阳、益阳、湘西等地由市级航道管理机构统一管理，其余地方还进一步区分市级管理的航道和县级管理的航道。

随着今后体制改革的深入，各地应当以《航道法》颁布实施为契机，加快推进航道管理体制改革，完善国家与地方航道管理机构的职责体系，逐步建立以中央和省级两级为主，相对集中的管理模式。

三、明确了负责航道管理的部门承担本法规定的航道管理工作

本条第三款规定，国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。这一规定直接授予了负责航道管理的部门行政执法主体资格。负责航道管理的部门具体包括：（一）负责航道管理的机构

由于航道管理工作的复杂性以及航运资源的不均衡性，负责航道管理的机构在各地有一定差异。

1.航道管理机构

航运资源较为发达的地区一般都设立专门的航道管理机构，名称上并不统一，如交通运输部设立的“长江航务管理局”、“长江口航道管理局”和“珠江航务管理局”，在省一级有“航道局”、“航务管理局”和“港航管理局”等，在市、县一级有“航道局”、“航道管理站”、“航道分所”和“船闸管理所”等。

2.其他负责航道管理的机构

在一些航运资源较不发达的地区，没有设立专门的航道管理机构，相关航道的具体管理工作由地方海事局等代为承担。还有一些专门的航道管理工作由其他机构承担，如沿海航道的航标主要由交通运输部海事局及其下设的各个航标处管理。（二）交通运输主管部门

在少数航运资源很不发达的地区，没有必要设立专门的负责航道管理的机构，有限的航道具体管理工作就直接由交通运输主管部门承担。这些交通运输主管部门一身两任，既主管航道工作，又承担航道的具体管理工作。

本法对负责航道管理的部门的授权性规定，与有关法律作了很好的衔接，更具可操作性。《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》对行政许可和行政处罚的实施机关作了严格规定，只有行政机关或者法律法规授权的具有公共管理职能的组织，才能以自己的名义实施行政许可和行政处罚。目前，广东、上海、江苏、浙江等12个省市通过地方人大制定航道管理条例，授权本地区各级交通主管部门设置的航道管理机构执法主体资格，在航道管理中发挥了十分重要的作用。本法的这一授权性规定，既适应我国航道管理的实际情况，又结合了地方立法成果，也符合法治建设要求。

第二章　航道规划

航道规划是指导航道建设、保护航道资源的重要依据。航道规划编制，应当充分结合河道或海域自然条件，根据国民经济社会发展对水运交通的需求和综合交通运输体系建设的需要，并与相关涉水规划相协调等进行编制。航道规划经批准后应当依照执行，规划的修改应当按照规定的程序进行。本章共四条，主要是关于航道规划类别的划分、内容和与相关规划的衔接，航道技术等级划分，航道规划编制程序，航道规划的法律效力和修改等内容的规定。

第六条　航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划。

航道规划应当包括航道的功能定位、规划目标、发展规划技术等级、规划实施步骤以及保障措施等内容。

航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的城乡规划、环境保护规划等其他相关规划和军事设施保护区划相协调。【释义】本条是关于航道规划类别划分、航道规划的内容及与相关规划关系的规定。

一、航道规划类别的划分

根据本条第一款规定，航道规划分为四类：

第一类是全国航道规划，是指国家对全国内河及沿海重要航道进行的具有布局性质的规划。如2007年国务院批准的《全国内河航道与港口布局规划》，规划布局了全国“两横一纵两网十八线”内河高等级航道网络。其中“两横”是指长江和西江航运干线，一纵是指京杭运河，两网是指长江三角洲和珠江三角洲高等级航道网，十八线是指湘江、赣江、汉江、嘉陵江、乌江等全国18条重要支流高等级航道。

第二类是流域航道规划，是指对长江、珠江、松辽等流域航道进行的规划。规划中包含了干流及支流航道规划，使干支航道形成网络，充分发挥干支直达、通江达海的作用。

第三类是区域航道规划，是指对特定区域如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区等区域航道进行的规划，也包括跨行政区的重要航道，解决跨行政区航道发展问题，如交通运输部制定的《长江三角洲高等级航道网规划》、《长江干线航道发展规划》。

第四类是省、自治区、直辖市航道规划，是指由各省、自治区、直辖市对本省、自治区、直辖市辖区内的航道进行的规划。

上述规划包括内河和沿海航道。

二、航道规划的内容

根据本条第二款的规定，航道规划应当包括航道的功能定位、规划目标、发展规划技术等级、规划实施步骤以及保障措施等内容。1. 航道功能定位。航道是支撑流域经济社会可持续发展的战略资源，

是综合交通运输体系的重要组成部分。科学、合理进行航道规划

的编制，体现国家和各级人民政府发展水运的意志，对发展区域

和省际间的客、货运输，实现水资源综合利用，维护国家安全具

有重要作用。2. 航道规划目标。是指规划水平年内航道基础设施、网络结构、服

务能力、支持保障等方面达到的水平，以及与国民经济和社会发

展的适应程度。3. 航道规划发展技术等级。是为开展好航道建设与航道有关的拦河、

跨河、临河（海）建筑物设施进行航道通航条件影响评价提供依

据的航道技术等级。4. 航道规划实施步骤。是指在航道规划水平年期限内，进行航道建

设的具体计划安排。5. 规划实施保障措施。主要是保障规划有效实施的政策措施，可以

包括以下内容：（1）关于建立长期稳定的建设资金渠道。内河

航道是国家重要的基础设施，应以政府投入为主。（2）规划实施

过程中加强与相关行业的协调的重点方面，包括进一步加强水运

发展与电力、防洪、灌溉、供水等行业在建设规划、项目前期工

作以及实施、运营管理各阶段的沟通和协作，妥善处理规划实施

过程中可能产生的问题，实现水运与相关行业的共同、协调发展。（3）保障规划实施的管理措施，进一步完善法律法规体系，严

格执行相关法律、法规，依法保障规划的顺利实施。（4）规划建

设项目实施过程中需要采取的措施，如注重环境保护，保障安全

运营，在规划、设计、施工和运营等环节严格执行国家有关环境

保护、安全生产的法律、法规，坚持水运建设与生态环境保护相

协调等。

三、航道规划与相关规划的关系（一）航道规划应当符合的相关规划

根据本条第三款的规定，航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划。1. 航道规划要符合流域和区域综合规划、水资源规划。《中华人民

共和国水法》第十四条第二款规定：“开发、利用、节约、保护

水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分

为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业

规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。”第三款规

定，“前款所称综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源

开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害

的总体部署。前款所称专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、

供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防

沙治沙、节约用水等规划。”第十五条第一款规定：“流域范围

内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规

划。”根据这两条规定，航道规划作为水资源利用的专业规划，

应当服从水资源综合规划。如2012年国务院批准的《长江流域

综合规划（2012-2030年）》中就明确提出，《长江流域综合规划（2012-2030年）》是长江流域开发、利用、节约、保护水资源和

防治水害的重要依据，流域内各省（区、市）人民政府和有关部

门要加强领导，密切配合，认真分解落实规划提出的各项任务，

精心组织实施，切实保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和

生态安全。2. 航道规划要符合防洪规划。《中华人民共和国防洪法》第四条第

一款规定：“开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，

实行兴利与除害相结合的原则。”第九条第一款规定：“防洪规

划是指为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体

部署，包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划，其他江

河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划。”第三款规定：“防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。”

第十七条第一款规定：“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水

工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求；水库应当按照防洪

规划的要求留足防洪库容。”编制有关航道建设的航道规划，也

应当根据上述规定的要求，符合防洪规划。3. 航道规划要符合海洋功能区划。海洋功能区划，是根据海域区位、

自然资源、环境条件和开发利用的需要，按照海洋功能标准，将

海域划分为不同类型的功能区。《中华人民共和国海域使用管理

法》第十五条第一款规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规

划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”第二款规定：“沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，

应当与海洋功能区划相衔接。”根据这一规定，编制沿海航道规

划时应当符合海洋功能区划。（二）航道规划应当与之相协调的相关规划

根据本条第三款的规定，航道规划应当与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的城乡规划、环境保护规划等其他相关规划和军事设施保护区划相协调。这里所说的“相协调”，是指各有关规划应进行充分的沟通和衔接，做到互相兼顾，不发生冲突。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”航道规划应当与城乡规划相协调，以增强航道规划为城乡建设发展服务的作用。《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。”“县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”航道规划应当与环境保护规划相协调。《中华人民共和国军事设施保护法》第八条规定：“国家根据军事设施的性质、作用、安全保密的需要和使用效能的要求，划定军事禁区、军事管理区。”“本法所称军事禁区，是指设有重要军事设施或者军事设施具有重大危险因素，需要国家采取特殊措施加以重点保护，依照法定程序和标准划定的军事区域。”“本法所称军事管理区，是指设有较重要军事设施或者军事设施具有较大危险因素，需要国家采取特殊措施加以保护，依照法定程序和标准划定的军事区域。”航道规划应当与相关军事设施保护区划等相协调。

第七条　航道应当划分技术等级。航道技术等级包括现状技术等级和发展规划技术等级。航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素评定。【释义】本条是关于航道技术等级划分的规定。

航道技术等级制度，是充分利用航道自然资源，科学合理做好航道建设、养护、保护等工作的重要管理制度。划分技术等级包括确定航道现状技术等级和评定规划发展技术等级两方面内容。

一、航道技术等级划分的依据

根据国家《内河通航标准》（GB50139-2014），内河航道按通航船舶吨位的大小划分为七个等级和等外级。一级航道可通航3000吨，水深3.5至4.0米，单线直线航道宽度70至125米，弯曲半径670至1200米；二级航道可通航2000吨，水深2.6至3.0米，单线直线航道宽度40至100米，弯曲半径550至810米；三级航道可通航1000吨，水深2.0至2.4米，单线直线航道宽度30至55米，弯曲半径480至720米；四级航道可通航500吨，水深1.6至1.9米，单线直线航道宽度30至45米，弯曲半径330至500米；五级航道可通航300吨，水深1.3至1.6米，单线直线航道宽度22至35米，弯曲半径270至280米；六级航道可通航100吨，水深1.0至1.2米，单线直线航道宽度15米，弯曲半径180米；七级航道可通航50吨，水深0.7至0.9米，单线直线航道宽度12米，弯曲半径130米。

沿海航道等级的划分依据交通运输部《通航海轮水域通航标准》的规定执行。

二、航道技术等级划分的作用

根据本条规定，航道技术等级分为现状技术等级和发展规划技术等级。航道现状技术等级，是指航道现有的技术等级，是负责航道管理的部门开展航道维护工作的等级依据，包括航道维护宽度、水深、弯曲半径、维护水深保证率等主要技术指标，同时也是船舶航行的主要依据。航道发展规划技术等级，是为保护航道资源，开展建设与航道有关拦河、跨河、临河（海、湖）建筑物等设施进行航道通航条件影响评价的重要等级依据。

三、航道发展规划技术等级的评定

根据本条规定，航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素研究确定，应履行专家论证，征求相关部门和社会公众意见等程序。《中华人民共和国航道管理条例》第十条规定，航道技术等级的划分，由省、自治区、直辖市交通运输主管部门或交通部派驻水系的管理机构根据通航标准提出方案。一至四级航道由交通部会同水利部及其他有关部门研究批准，报国务院备案；四级以下的航道，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报交通部备案。按照这一规定，1994～1998年交通运输部完成了全国近11.73万多公里的航道技术等级评定工作。

需要说明的是，航道发展规划技术等级是比航道规划水平年更长时间的航道技术等级，如1994年内河航道技术等级评定的水平年确定为2030年，较当时的航道规划水平年延长了20～30年。因此，航道发展规划技术等级应当以航道的现状技术等级为基础，充分考虑预留航运发展的空间，以及比航道规划水平年延长30～50年时间进行评定。

本法实施后，交通运输主管部门应结合全国航道技术等级评定工作的需要，制定评定的相关规定，适时做好新一轮内河、沿海航道发展规划技术等级的评定工作，并纳入航道规划。

第八条　全国航道规划由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革部门、国务院水行政主管部门等部门编制，报国务院批准公布。流域航道规划、区域航道规划由国务院交通运输主管部门编制并公布。

省、自治区、直辖市航道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同同级发展改革部门、水行政主管部门等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府会同国务院交通运输主管部门批准公布。

编制航道规划应当征求有关部门和有关军事机关的意见，并依法进行环境影响评价。涉及海域、重要渔业水域的，应当有同级海洋主管部门、渔业行政主管部门参加。编制全国航道规划和流域航道规划、区域航道规划应当征求相关省、自治区、直辖市人民政府的意见。

流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划应当符合全国航道规划。【释义】本条是关于航道规划编制及公布的规定。

交通运输主管部门是航道规划编制的主体单位，在编制航道规划时，国家国民经济社会发展综合管理、水资源综合利用管理等部门以及相关省（区、市）人民政府等，应当根据具体情况参加编制或者由交通运输主管部门充分征求其意见。

一、航道规划编制及公布职权的划分1. 根据本条第一款的规定，全国航道规划编制由国务院交通运输主

管部门会同国务院发展改革、水行政主管部门，根据全国内河、

沿海重要航道资源的分布情况、国民经济社会发展需求及综合交

通运输体系建设需要进行编制。国务院交通运输主管部门牵头编

制全国航道规划是本法第五条规定的“国务院交通运输主管部门

主管全国的航道管理工作”的职责之一。发展改革部门是国民经

济社会发展的综合管理部门，编制航道规划要与国民经济社会发

展规划相符合和统一。水行政主管部门是水资源综合开发利用的

主管部门，航道规划要与水资源综合利用规划相符合和统一。全

国航道规划报国务院批准公布后实施。2. 根据本条第一款的规定，流域航道规划、区域航道规划由国务院

交通运输主管部门根据流域、区域经济社会发展需求及综合交通

运输体系建设需要进行编制。编制后由国务院交通运输主管部门

即交通运输部公布实施。3. 根据本条第二款的规定，省、自治区、直辖市航道规划编制由省、

自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同同级发展改革、

水行政主管部门，根据全国航道发展规划、交通运输部编制的流

域和区域航道发展规划目标进行编制。会同同级发展改革部门、

水行政主管部门进行编制，也是因为同级发展改革部门、水行政

主管部门分别是国民经济社会发展的综合管理部门和水资源综合

利用管理部门，航道规划要做到与本省级国民经济社会发展规划

和水资源综合开发利用相符合和统一。省、自治区、直辖市航道

规划，报省、自治区、直辖市人民政府会同国务院交通运输主管

部门批准公布后实施。会同国务院交通运输主管部门批准是为了

实现省、自治区、直辖市航道规划与全国航道规划、流域航道规

划、区域航道规划相符合，同时做到河流上下游、沿海航道省与

省之间的规划相衔接。

二、相关部门根据具体情况参加航道规划编制或者由有关交通运输主管部门征求其意见，还应当依法进行环境影响评价

根据本条第三款的规定，编制航道规划应当征求有关部门和有关军事机关的意见，并依法进行环境影响评价。涉及海域、重要渔业水域的，应当有同级海洋主管部门、渔业行政主管部门参加。这样更能保证航道规划符合相关规划或者与相关规划相协调。（一）编制航道规划应当征求相关部门和地方人民政府意见《中华人民共和国土地管理法》第二十三条中规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。”根据这一规定，航道规划是对江河航运资源的开发利用，应当征求土地主管部门的意见。与土地利用总体规划相衔接，也是航道开发建设用地得到有效保证的需要。依据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国军事设施保护法》有关要求，航道规划还应当兼顾国防需要，充分征求军事机关的意见。本条第三款还规定，编制全国航道规划和流域航道规划、区域航道规划应当征求相关省、自治区、直辖市人民政府的意见。其目的在于编制全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划时，应当充分考虑相关省、自治区、直辖市对航道规划发展建设的需求，最大化实现航运通道的运输效益，为地方经济社会发展服务。（二）航道规划应当依法开展环境影响评价《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。”“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”根据这一规定，编制航道规划，应当依法开展环境影响评价。

根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。规划环境影响评价，是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（专项规划）进行的环境影响评价。

根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：（1）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（2）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（3）环境影响评价的结论。专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。参加审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。（三）相关部门参加编制航道规划《中华人民共和国海域使用管理法》第十五条第一款规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十四条规定：“开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏。”编制航道规划，涉及海域的，应当有同级海洋主管部门参加，以保障海洋资源的合理开发利用和海洋生态环境的安全。《中华人民共和国渔业法》第二十九条中规定：“国家保护水产种质资源及其生存环境，并在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域建立水产种质资源保护区。”编制航道规划，涉及重要渔业水域的，应当有同级渔业行政主管部门参加。

本条第四款还规定，流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划应当符合全国航道规划。这是因为全国航道规划是经国务院批准指导全国航道建设发展的指导意见，规划中综合了全国经济社会发展需求和全国综合交通运输体系建设的根本思路，只有按照全国航道规划的总体部署实施，才能做到全国统筹发展、综合发展。

第九条　依法制定并公布的航道规划应当依照执行；航道规划确需修改的，依照规划编制程序办理。【释义】本条是关于航道规划法律效力和修改程序的规定。

航道规划分别经国务院、国务院交通运输主管部门或者省级人民政府会同国务院交通运输主管部门公布后，具有相应的法律效力。规划修改应当按照规划编制和批准的程序进行。

一、航道规划的法律效力

根据本条规定，依法制定并公布的航道规划应当依照执行。根据航道规划的功能，航道规划效力有三个方面：一是指导航道建设，规划的等级标准、建设时限、建设内容、航道通过能力等主要技术指标，是航道开发建设的重要依据；二是保护航道资源的重要依据，建设与航道有关的拦河、跨河、临河（海、湖）等建设工程，必须满足航道发展规划技术等级对通航条件的要求，减少对航道通航条件的影响；三是航道规划是与相关规划相衔接协调的重要依据，是与灌溉、养殖、供水、发电等水资源利用以及国土、海洋开发等活动相衔接的重要依据。

二、关于规划修改

根据本条规定，航道规划确需修改的，依照规划编制程序办理。根据航道规划实施时的经济社会发展水平及对水运交通发展的需求变化，实施中确需对已经批准公布的规划特别是航道技术等级标准进行调整的，无论是提高或者降低标准，均应当按照原有规划编制、批准的程序执行，并在获得重新批准后方可实施，充分体现航道规划的规范性、延续性和严肃性。

第三章　航道建设

第十条　新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设，应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和生态环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范，依法办理相关手续。【释义】本条是关于航道工程建设应当依法进行的规定。

本条作为本章第一条，概括了航道工程建设的基本要求，航道工程建设应当严格遵守国家法律、法规的规定，符合相关规划、标准的要求，依法办理相关手续。对于本章其他规定，本条起了提纲挈领的作用。本条规定包括以下要点：

一、简要概括航道工程建设的范围

航道工程建设，不同于普通常见的建筑活动，属于一种专业工程建设活动。交通运输部2007年《航道建设管理规定》第二条规定：“航道建设活动包括航道整治、航道疏浚和航运枢纽、过船建筑物等航道设施及其他航道附属设施的新建、扩建和改建活动”。航道工程建设通常包括疏浚、清障、筑坝、护岸等航道整治工程的建设活动，航电枢纽拦河水坝、船闸、升船机、上下游引航道工程建设活动，新开人工运河和原来不通航但渠化改造后可以通航的航道新建、改建、扩建工程建设活动，航标、智能信息化和航道维护船艇、工作船码头、管理站房等附属设施工程建设活动等。这些具体方面本法的其他部分也从不同角度有所涉及，本条没有再具体罗列，而是在一开始就做了简要概括：航道工程建设包括“新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设”。这样处理也是为了突出重点，强调“依法进行”的一系列具体内涵。

二、分类点明航道工程建设所应遵守的重点规定

航道工程建设应当依法进行。在航道法颁布之前，1991年交通运输部《中华人民共和国航道管理条例实施细则》第五条规定：“航道建设和管理，必须遵守国家的有关法律、法规和规章，符合国家和交通运输部发布的有关航道技术标准”。本条点明了对于航道工程建设至关重要的“所依之法”包括法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和生态环境保护的规定。（一）质量管理规定“百年大计，质量为本。”《中华人民共和国建筑法》第六章专门明确了建筑工程质量管理的一系列规定，如第五十二条第一款规定：“建筑工程勘察、设计、施工的质量必须符合国家有关建筑工程安全标准的要求，具体管理办法由国务院规定。”第五十四条规定：“建设单位不得以任何理由，要求建筑设计单位或者建筑施工企业在工程设计或者施工作业中，违反法律、行政法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量。”“建筑设计单位和建筑施工企业对建设单位违反前款规定提出的降低工程质量的要求，应当予以拒绝。”第五十八条规定：“建筑施工企业对工程的施工质量负责。”“建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。”建筑法主要针对各类房屋建筑等建设活动，同时其第八十一条明确规定：“本法关于施工许可、建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，以及建筑工程监理、建筑工程安全和质量管理的规定，适用于其他专业建筑工程的建筑活动，具体办法由国务院规定。”

有建筑法作为行政法规的上位法依据，国务院2000年《建设工程质量管理条例》第二条就将所规范的建设工程范围做了扩展，包括“土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”第四十三条和第四十四条进一步明确：“国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。”“县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。”“国务院建设行政主管部门和国务院铁路、交通、水利等有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查”。“无情莫过水火”，“质量重于泰山”，航道工程建设的质量涉及江河安全，关系广大人民群众的生命财产安全。法律、行政法规关于质量管理的规定，是各类航道工程建设所应当重点强调、务必谨遵的。（二）安全管理规定

航道工程建设所涉及的安全管理包括多个方面，不仅有建设活动本身的安全生产管理，还涉及相关的消防安全、特种设备安全等方面的监督管理。目前在法律层面，安全生产法、消防法、特种设备安全法等法律中，都有各自领域内安全监督管理的有关规定。在行政法规层面，也有一系列安全管理方面的具体规定。航道工程建设的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位等相关单位，都应当担负起各自的安全责任，确保航道工程建设的安全，并且依法接受并配合有关部门的安全监管。有关部门也应当严格依照有关规定，担负起安全监管的职责。对于安全监管负责部门的职责分工，目前也有相关规定，例如，2003年国务院《建设工程安全生产管理条例》第四十条中规定：“国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。”随着行政机构体制改革的深入推进，机构与事权的划分未来将有可能进一步调整和完善，有关安全管理职责分工的规定也会相应调整。对于相关规定的调整变化应当予以关注，及时协调，从而维护法律法规在执行中的连续性。（三）生态环境保护规定

宪法第二十六条第一款明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”随着经济和社会发展，生态环境保护越来越受到立法的重视。本法第三条已经将保护生态环境作为建设航道必须遵循的原则。航道工程建设中所需要注意遵守的有关生态环境保护的具体规定涉及多部法律和行政法规。《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款至第三款明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”具体到航道工程建设还要注意自身特点，遵守其他法律、行政法规中的相关规定。例如，进行沿海航道工程建设，就要注意遵守海洋环境保护法和相关行政法规的规定。国务院2007年修改后的《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二条规定：“本条例所称海岸工程建设项目，是指位于海岸或者与海岸连接，工程主体位于海岸线向陆一侧，对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。”根据该条第二项和第六条的规定，航道工程建设属于海岸工程建设项目的，其新建、改建、扩建，应当遵守海洋环境保护法的规定。《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条规定：“新建、改建、扩建海岸工程建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，并把防治污染所需资金纳入建设项目投资计划。在依法划定的海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，不得从事污染环境、破坏景观的海岸工程项目建设或者其他活动。”第五十条第一款规定：“海洋工程建设项目需要爆破作业时，必须采取有效措施，保护海洋资源。”

三、明确航道工程建设要符合航道规划、国家标准、行业标准和技术规范

航道工程建设不仅属于专业建设，必须强调依法进行，还需要科学建设、正规建设。相关规划、国家标准、行业标准和技术规范，正是建设活动科学化、正规化的指针。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）第四条规定“加强和改善投资的宏观调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据”，航道建设工程需要符合规划才能投资建设。

根据本法第二章的规定，航道规划包括国务院批准的全国航道规划、国务院交通运输主管部门公布的流域和区域航道规划和省级人民政府会同国务院交通运输部门批准公布的省级航道规划。目前，《全国内河航道与港口布局规划》已于2007年获得国务院批复。以此为指导，国务院交通运输主管交通部门陆续组织编制了《长江干线航道总体规划纲要》、《西部地区内河航运发展规划纲要》、《长江三角洲地区高等级航道网规划》、《珠江三角洲高等级航道网规划》和《全国内河水运“十二五”发展规划》等流域和区域航道规划。各省市也完成了一批本地区高等级航道的专项规划。这些规划体现着我国航道事业发展的长远大局，指出了航道建设的全局利益。依法制定并公布的航道应当依照执行，具体的航道工程建设必须着眼长远、维护大局，注意与相关规划保持一致，按规划要求进行建设，不能被狭隘的利益鼓励所干扰。

目前航道工程建设中通常涉及的国家标准、行业标准及技术规范一般包括：国家标准有《内河通航标准》（GB50139-2014）；行业标准、规范主要有《通航海轮桥梁通航标准》（JTJ311-97）、《水运工程测量规范》（JTS131-2012）、《水运工程岩土勘察规范》（JTS133-2013）、《水运工程设计通则》（JTS141-2011）、《内河航运工程水文规范》（JTS145-1-2011）、《航道整治工程技术规范》（JTJ312-2003）、《疏浚与吹填工程设计规范》（JTS181-5-2012）、《疏浚工程技术规范》（JTJ319-99）、《渠化工程枢纽总体设计规范》（JTS182-1-2009）、《船闸总体设计规范》（JTJ305-2001）、《船闸输水系统设计规范》（JTJ306-2001）、《船闸水工建筑物设计规范》（JTJ307-2001）、《船闸闸门设计规范》（JTJ308-2003）、《船闸启闭机设计规范》（JTJ309-2005）、《船闸电气设计规范》（JTJ310-2004）、《通航建筑物水力学模拟技术规程》（JTJ/T235-2003）、《水运工程土工合成材料应用技术规范》（JTJ239-2005）、《水运工程节能设计规范》（JTS150-2007）、《水运工程混凝土结构设计规范》（JTS151-2011）、《港口及航道护岸工程设计与施工规范》（JTJ300-2000）、《水运工程混凝土施工规范》（JTS202-2011）、《水运工程施工安全防护技术规范》（JTS205-1-2008）、《疏浚与吹填施工规范》（JTS207-2012）、《内河航道与港口水流泥沙模拟技术规程》（JTJ/T232-98）、《水运工程混凝土试验规程》（JTJ270-98）、《水运工程水工建筑物原型观测技术规范》（JTJ218-2005）、《水运工程施工监理规范》（JTJ216-2000）、《水运工程混凝土质量控制标准》（JTS202-2-2011）、《水运工程测量质量检验标准》（JTS258-2008）、《水运工程质量检验标准》（JTS257-2008）、《工程勘察设计收费标准》（国家计委、建设部计价格〔2002〕10号）、《水运工程工程量清单计价规范》（JTS271-2008）、《内河航运建设工程概算预算编制规定》（JTS116-1-2014）、《内河航运水工建筑工程定额》（JTS275-1-2014）、《内河航运工程船舶机械艘（台）班费用定额》（JTS275-2-2014）、《内河航运设备安装工程定额》（JTS275-3-2014）、《水运工程混凝土和砂浆材料用量定额》（JTS277-2014）、《内河航运工程参考定额》（JTS/T275-4-2014）等。这些标准和技术规范，包含着多年来相关实践经验的科学总结，对于正规从事航道事业意义重大，在航道建设活动中应当遵照执行。在这里需要注意，标准和技术规范也有进一步的发展变化。以国家标准和行业标准为例，《中华人民共和国标准化法》第十三条明确规定：“标准实施后，制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审，以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。”航道工程建设事业对于相关国家标准、行业标准及技术规范的发展变化必须保持关注，不断提高我国航道工程建设的科学化和正规化水平。

四、重申航道工程建设必须依法办理相关手续

进行航道工程建设需要办理相关手续早已有明文规定，本条对此加以重申。从目前的航道工程建设实践看，相关手续主要有：（一）航道工程建设的专门手续要求

根据交通运输部2007年《航道建设管理规定》第九条规定，政府投资的航道建设项目，通常按照以下建设程序执行：1. 根据规划，开展预可行性研究，编制项目建议书；2. 根据批准的项目建议书，进行工程可行性研究，编制可行性研究

报告；3. 根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件；4. 根据批准的初步设计文件，编制施工图设计文件；5. 根据批准的设计文件，组织项目监理、施工招标；6. 根据国家有关规定，进行施工前准备工作，并向交通主管部门办

理开工备案；7. 开工备案后组织工程实施；8. 工程完工后，编制竣工资料，办理工程竣工前的各项工作；9. 交通主管部门组织竣工验收，办理固定资产移交手续。（二）其他相关手续要求

在目前航道工程建设的实践中，除了办好航道工程建设的专门手续之外，往往还要办理其他相关手续。例如，与《中华人民共和国土地管理法》相关的用地预审批复，与《中华人民共和国环境保护法》相关的工程建设环境影响评价审批，与《中华人民共和国防洪法》相关的防洪影响论证审批，与《中华人民共和国水土保持法》相关的水土保持方案审批等。其他相关手续涉及不同的行政管理分类和多部法律法规。目前行政体制改革还在进行，有关法律法规未来也有可能随着改革的推进而发展，其中规定的相关手续要求也可能会出现调整和变化。本条规定对具体的相关手续不一一列举，有利于为相关规则的调整和协调留下空间。在本条的实际运用中，不但要注意航道事业本身的发展和规范更新，也要注意其他相关领域的变革和规则变化。

第十一条　航道建设单位应当根据航道建设工程的技术要求，依法通过招标等方式选择具有相应资质的勘察、设计、施工和监理单位进行工程建设，对工程质量和安全进行监督检查，并对工程质量和安全负责。

从事航道工程建设的勘察、设计、施工和监理单位，应当依照法律、行政法规的规定取得相应的资质，并在其资质等级许可

的范围内从事航道工程建设活动，依法对勘察、设计、施工、监理的质量和安全负责。【释义】本条是关于航道建设、勘察、设计、施工和监理单位应当对航道建设工程质量和安全负责的规定。

航道工程建设涉及不同单位，首先是发起航道工程建设的建设单位，然后是其选择的勘察、设计、施工和监理单位。本法第十条已经规定，航道工程建设要“遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理的规定”。“徒法不足以自行”，本条从不同主体各负其责的角度，细化了前一条规定在执行时的具体要求。

一、航道建设单位的责任

航道建设单位，一般是指承担项目建设管理的法人单位。目前，单纯航道整治工程的建设单位，一般为各级交通运输主管部门下设的航道管理机构，尽管对外开展工作的形式往往为“指挥部”、“项目办”等，但均由具有独立法人资格的航道管理机构办理一切手续。对于有发电收益的航电枢纽建设工程，均以航电开发投资公司为主的企业法人单位负责实施。两种建设单位模式，均与国家工程建设管理项目法人制的要求相衔接。

工程建筑活动由建设单位发起，工程质量和安全也必然要由建设单位首当其责，这对于航道工程建设也不例外。建设单位的质量责任包括两个层面：一是依法选择具有相应资质的勘察、设计、施工和监理单位；二是自身对工程质量和安全进行监督检查，承担责任。本法在常委会审议和征求意见过程中，有意见提出，为了保证航道建设工程的质量和安全，建设单位不仅要对工程质量和安全进行监督检查，还要对工程质量和安全负责。经研究，本条第一款增加了相应内容，明确规定了航道建设单位对工程质量和安全负责。

有关工程建设的法律、行政法规对于建设单位的质量责任有所规定，根据《中华人民共和国建筑法》第八十一条和《建设工程质量管理条例》第二条的规定，这些规定也适用于航道工程建设。例如，《建设工程质量管理条例》第七条规定：“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得将建设工程肢解发包。”第八条规定：“建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标。”第十三条规定：“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。”《中华人民共和国建筑法》第五十四条规定：“建设单位不得以任何理由，要求建筑设计单位或者建筑施工企业在工程设计或者施工作业中，违反法律、行政法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量。”

对于航道建设工程中的建设单位，也有工程质量和安全责任方面的一些专门规定。例如，交通运输部2007年《航道建设管理规定》第三十七条规定：“航道建设工程实行政府监督、法人负责、社会监理、企业自检的质量管理制度。航道建设从业单位应当建立健全质量管理的各项规章制度，严格执行有关航道建设质量管理的法律、法规、规章和标准”。第三十八条规定：“航道建设从业单位应当严格执行有关安全生产的法律、法规、规章和标准，建立健全安全生产的制度，明确安全责任，落实安全措施，履行安全管理的职责”。

需要注意的是，航道建设工程的建设单位在对航道建设工程质量和安全承担责任时，要注意航道建设工程的自身特点，尊重科学规律，根据航道建设工程的技术要求落实责任要求。目前实践中航道建设单位要注意的技术要求主要包括：《内河通航标准》以及《通航海轮水域通航标准》关于航道尺度的技术要求，关于航道工程勘察、设计规范的技术要求，航道水文、航道测量、航道整治设计等方面的相关技术规范，关于航道工程质量检验评定标准、施工等相关的技术规范，关于航道工程施工监理的规范等。

二、勘察、设计、施工和监理单位的选定条件

勘察、设计、施工和监理单位由航道建设单位选定，法律对这一选择提出了两方面的条件：一是所选单位必须具有相应的资质；二是选择程序必须公开透明，采取招标等方式。（一）关于相应资质条件的规定

对于勘察、设计、施工和监理单位的相应资质条件，法律法规已有明确规定。例如，《中华人民共和国建筑法》第十二条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：（一）有符合国家规定的注册资本；（二）有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备；（四）法律、行政法规规定的其他条件。”第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”《建设工程质量管理条例》第十八条规定：“从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。禁止勘察、设计单位超越其资质等级许可的范围或者以其他勘察、设计单位的名义承揽工程。禁止勘察、设计单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程。”第二十五条规定：“施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。禁止施工单位超越本单位资质等级许可的业务范围或者以其他施工单位的名义承揽工程。禁止施工单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程。施工单位不得转包或者违法分包工程。”第三十四条规定：“工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。禁止工程监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担工程监理业务。禁止工程监理单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务。工程监理单位不得转让工程监理业务。”此外，其他行政法规中还有进一步规定，例如，《建设工程勘察设计管理条例》第七条规定：“国家对从事建设工程勘察、设计活动的单位，实行资质管理制度。具体办法由国务院建设行政主管部门商国务院有关部门制定。”第八条规定：“建设工程勘察、设计单位应当在其资质等级许可的范围内承揽建设工程勘察、设计业务。禁止建设工程勘察、设计单位超越其资质等级许可的范围或者以其他建设工程勘察、设计单位的名义承揽建设工程勘察、设计业务。禁止建设工程勘察、设计单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽建设工程勘察、设计业务。”

根据法律和行政法规的规定，有关部门还分别制定了《建筑业企业资质管理规定》（2007年）、《建设工程勘察设计资质管理规定》（2007年）、《工程监理企业资质管理规定》（2007年）等细化规定。按照规定，建设行政主管部门是工程施工、勘察、设计、监理企业资质的统一监管部门，国务院交通、水利等有关部门配合实施相关企业资质的监督管理工作。目前，航道工程勘察、设计、施工、监理等单位资质等级标准有明确的规定。工程勘察资质划分为综合甲级，专业资质设甲级、乙级共3个等级。设计资质划分为工程设计综合甲级，水运行业甲级、乙级、丙级，专业甲级、乙级、丙级等7个等级。施工企业资质划分为施工总承包特级、一级、二级，专业承包资质一级、二级、三级等6个等级。水运专业监理资质划分为甲级、乙级、丙级3个等级和水运机电工程专项。结合航道建设工程主要实施水下疏浚、清障、急流滩险整治等专业性强，施工作业安全风险大等特点，同时也配合好监督管理工作，建设主管部门在核发工程勘察、设计、施工单位的资质和从业范围时，事先要征求交通运输主管部门的行业意见。对水运工程监理单位的资质和从业范围认定，经协调建设主管部门，目前已经转由交通运输主管部门负责。（二）关于采用招投方式的规定

航道建设属于基础设施建设和公用事业建设。根据《中华人民共和国招投标法》第三条第一项的规定，进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的工程建设，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。行政法规中对此也有规定。例如，国务院《建设工程质量管理条例》第八条规定：“建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标。”对于属于法定范围的航道建设，必须依法通过招标选择建设工程的勘察、设计、施工和监理单位。

结合航道建设工程的特点，根据《中华人民共和国招标投标法》和国务院2011年出台的《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，交通运输部于2013年制定了《水运工程建设项目招标投标管理办法》，该办法对于航道工程招标的范围进行了扩展，并对招标方式进行了细化。按照该办法第七条规定，水运工程建设项目招标的具体范围及规模标准执行国务院的有关规定。鼓励水运工程建设项目的招标代理机构、专项科学试验研究项目、监测等承担单位的选取采用招标或者竞争性谈判等其他竞争性方式确定。按照该办法第十二条规定，国有资金占控股或者主导地位的水运工程建设项目，应当公开招标。但有下列情形之一的，可以进行邀请招标：（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；（二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。第十三条规定，有下列情形之一的水运工程建设项目，可以不进行招标：（一）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的；（二）需要采用不可替代的专利或者专有技术的；（三）采购人自身具有工程建设、货物生产或者服务提供的资格和能力，且符合法定要求的；（四）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的；（五）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求的；（六）国家规定的其他特殊情形。此外，该办法对工程投标、开标、评标、定标也进行了明确的规定。

三、航道勘察、设计、施工和监理单位的责任

勘察、设计、施工和监理单位具体从事各自范围内的航道工程建设，也要相应对勘察、设计、施工和监理环节的质量和安全负责。法律、行政法规等对于勘察、设计、施工和监理单位的有关责任，也有相应规定，各相关单位必须遵循。（一）关于勘察、设计、施工和监理单位工程质量责任的规定

根据《中华人民共和国建筑法》第八十一条的规定，建筑法中有关勘察、设计、施工和监理单位质量责任的一系列规定也适用于航道工程建设。例如，建筑法第五十六条规定：“建筑工程的勘察、设计单位必须对其勘察、设计的质量负责。勘察、设计文件应当符合有关法律、行政法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程勘察、设计技术规范以及合同的约定。设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准。”第五十八条规定：“建筑施工企业对工程的施工质量负责。建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。”第五十九条规定：“建筑施工企业必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同的约定，对建筑材料、建筑构配件和设备进行检验，不合格的不得使用。”

一些行政法规中，也有适用于航道工程建设勘察、设计、施工和监理单位质量的规定。例如，《建设工程质量管理条例》第三条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”（二）关于勘察、设计、施工和监理单位安全责任的规定

国务院2003年《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”

总之，本条从建设单位和从业单位两个角度规定了对工程质量和安全的各自责任，各单位分工配合，各尽其责，才能切实保证航道建设工程的整体质量和安全。

第十二条　有关县级以上人民政府交通运输主管部门应当加强对航道建设工程质量和安全的监督检查，保障航道建设工程的质量和安全。【释义】本条是关于县级以上人民政府交通运输主管部门对航道建设工程质量和安全要承担管理职责，加强监督检查的规定。

县级以上人民政府交通运输主管部门对以国家和政府投入为主的航道建设工程的质量和安全有法定监管职责，通过加强监督检查才能切实履行好这一职责。

一、关于人民政府的监管职责

根据本法第五条规定，“国务院和有关县级以上地方人民政府应当加强对航道工作的领导”，“县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作”。县级以上人民政府交通运输主管部门对航道建设工程质量和安全要承担管理职责，加强监督检查，正是法定职责划分的必然内容。这也符合多年来已经形成的航道建设管理体制。这方面的规定已经实施多年，如《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”《建设工程安全生产管理条例》第四十条规定：“县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。”

二、关于质量和安全监管职责的具体内容

交通运输主管部门的质量和安全监管责任也早已形成一定之规。交通运输部《航道建设管理规定》第四条规定：“航道建设监督管理的职责包括：（一）监督国家有关航道建设工作方针、政策和法律、法规、规章、技术标准的执行；（二）监督航道建设项目建设程序的实施；（三）监督航道建设市场秩序；（四）监督航道工程质量和工程安全；（五）监督航道建设资金的使用；（六）监督廉政建设情况；（七）指导、检查下级管理部门的监督管理工作；（八）依法查处航道建设违法行为；（九）法律、行政法规规定的其他职责。”第三十六条规定：“县级以上交通主管部门应当加强对航道建设工程质量和安全的监督管理，对航道建设从业单位的质量与安全生产管理机构的建立、规章制度的落实情况进行监督检查。”此外，根据交通运输部2000年出台的《水运工程质量监督规定》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条等规定，由各级交通运输主管部门设置的质量安全监督机构开展监督工作。具体监督工作包括：对水运工程参建单位和人员的资质进行监督，对有关水运工程参建单位执行国家和行业强制性标准的情况进行监督，对水运工程参建单位的工程质量保证体系进行监督，对水运工程项目试验检测工作的规范性、准确性、客观性进行监督，对水运工程使用的材料、中间产品、设备及施工工艺进行监督，对水运工程实体质量进行监督，作出工程质量鉴定和评定，对水运工程质量缺陷、质量事故依照有关规定进行调查处理，以及对有关单位的水运工程质量档案资料的完整性、规范性、客观性进行监督等。

本条规定既是对政府责任的明确宣示，也建立在多年的管理制度和相应规范之上。具体理解和贯彻本条规定，不仅要结合本法其他规定，还要注意与具体的管理规定相衔接。

第十三条　航道建设工程竣工后，应当按照国家有关规定组织竣工验收，经验收合格方可正式投入使用。

航道建设单位应当自航道建设工程竣工验收合格之日起六十日内，将竣工测量图报送负责航道管理的部门。沿海航道的竣工测量图还应当报送海军航海保证部门。【释义】本条是关于航道建设工程竣工验收及向有关部门报送竣工测量图的规定。

航道工程竣工验收是指为保证航道建设项目能够安全可靠运行，由交通运输主管部门组织、相关单位参加的全面检查验收。竣工验收是在航道工程完工后、正式交付使用前，对航道工程质量、国家和行业强制性标准的执行情况、资金使用情况等事项的全面检查验收，以及对航道工程建设、设计、施工、监理等工作的综合评价，这项工作的意义在于“把好最后一道关”，保证航道建设项目安全投入运行。在多年的航道事业发展中，关于航道工程的竣工验收，已经形成了一套完整做法。对此，交通运输部已经在2008年专门制定了《航道工程竣工验收管理办法》。

一、航道工程竣工验收的具体条件

根据《航道工程竣工验收管理办法》的规定，航道工程竣工验收应当具备以下条件：1. 已按批准的建设规模、标准和内容建成，满足生产使用要求；申

请竣工验收的航道建设工程有尾留工程的，尾留工程不得是主体

工程，不得影响工程效果和工程正常运行，投资额不能超过工程

总概算的5%；2. 各单位工程和项目经工程质量监督机构检验合格；3. 各单位工程交工验收合格；4. 主要工艺设备或者设施调试以及联动测试均已完成，主要技术参

数达到设计要求；5. 航运枢纽工程阶段验收合格；6. 需要实船适航检验的，已选用设计船型进行了实船适航检验，各

项检验指标满足设计要求；7. 工程试运行期满一年，运行情况正常；8. 竣工档案资料齐全，通过有关专项验收；9. 竣工决算报告已编制完成，并取得国家审计机构或者具有审计资

格的中介机构出具的审计报告，且审计报告无保留意见；10. 工程运行管理部门已落实；11. 竣工验收工作报告编制完成；12. 航运枢纽工程以及技术复杂的其他航道工程，已经竣工验收部门

委托的有关单位初步验收合格。

需要指出的是，航道工程通常包括分部、分项和单位工程，这些单位工程都需要单独进行交工验收。交工验收由建设单位组织、参建单位参加，对施工单位完成的单位工程进行的检查、确认。

二、航道工程竣工验收具体内容

根据《航道工程竣工验收管理办法》规定，航道工程竣工验收的主要内容是：1. 检查工程的批准、核准、备案等文件是否齐全；2. 检查工程是否按批准的规模、标准、内容全部建成；3. 检查国家和行业强制性标准的执行情况；4. 检查工程招投标以及合同履约情况；5. 检查工程交工验收情况；6. 检查工程实体质量以及工程效果；7. 检查航运枢纽工程的阶段验收情况；8. 检查工程试运行情况；9. 检查专项验收情况；10. 检查工程竣工决算报告的审计情况；11. 对存在的问题和尾留工程提出处理意见。

三、竣工验收质量的认定

根据《航道工程竣工验收管理办法》的规定，航道工程竣工验收由交通运输主管部门负责，邀请相关部门组成竣工验收委员会开展竣工验收工作。航运枢纽工程以及技术复杂的其他航道工程，应当邀请有关专家参加。项目单位以及设计、施工、监理和运行管理等单位应当参加竣工验收工作。竣工验收合格的，竣工验收部门应当自《航道工程竣工验收鉴定书》签署之日起10个工作日内，签发《航道工程竣工验收证书》。由省级交通主管部门负责竣工验收的航道工程，省级交通主管部门应当自《航道工程竣工验收证书》签发之日起20个工作日内将有关验收资料报交通部备案。航道工程竣工验收不合格的，项目单位应当按照竣工验收委员会提出的处理意见进行限期整改。整改期满后，项目单位应当重新提出竣工验收申请。

四、航道建设工程竣工测量图的报送

航道建设工程完工后，建设单位应当委托有相应资质的测量单位，进行竣工项目的竣工测量工作。竣工测量图包括平面控制网坐标，高程控制网高程，河道地形、陆域地形，测图时间、测图水位等主要技术参数。

航道竣工测量图是竣工验收阶段重要的技术资料，是检验建设成果是否达到设计要求的依据，是档案资料的重要内容，也是开展后续航道养护、保护及相关管理工作依据。

将竣工测量图报送负责航道管理的部门，是为其进一步开展航道维护工作提供依据。负责航道管理的部门有了竣工测量图提供的各项具体信息，就可以更为及时地发现航道水深、宽度、弯曲半径等尺度不满足要求的情况，从而及时开展维护工作。

本条第二款专门规定了沿海航道的竣工测量图送海军航海保障部门。这里体现了航道法重视国家国防利益，注意与其他相关法律法规保持呼应和协调。随着国家发展和国防建设的推进，交通建设中保护国防利益的要求也在提高。航道在国防运输体系中本来就具有独特意义，特别是对于海军的航海保证工作更为重要。海军航海保证部门及时掌握航道建设工程的竣工测量图，获取相关信息，就能更好地为海军的战备、训练、执行任务等提供保证。

第十四条　进行航道工程建设应当维护河势稳定，符合防洪要求，不得危及依法建设的其他工程或者设施的安全。因航道工程建设损坏依法建设的其他工程或者设施的，航道建设单位应当予以修复或者依法赔偿。【释义】本条是关于航道工程建设应当符合防洪要求、不得危及其他工程的规定。

本条包含两方面的规定：一是进行航道工程建设应当维护河势稳定，符合防洪要求；二是进行航道工程建设不得危及其他工程。

一、关于维护河势稳定，符合防洪要求

防洪在我国水资源综合开发利用中一直居于相当重要的地位。维护河势稳定、保障防洪要求是航道建设工程的重要目标之一，航道工程建设也必须维护河势稳定、确保防洪要求。其他法律对此已有明文规定，如《中华人民共和国防洪法》第二十条规定：“整治河道、湖泊，涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求交通主管部门的意见。整治航道，应当符合江河、湖泊防洪安全要求，并事先征求水行政主管部门的意见。”本法第三条也相应作出规定，要求建设航道应当服从防洪总体安排。

在实际工作中，航道建设工程在项目立项审批阶段，就需要考虑防洪要求，避免影响河势稳定、妨碍行洪畅通，水行政主管部门对此要依法进行审查，确保航道建设工程不会影响河势稳定，能够满足防洪要求。

二、关于不得危及其他工程“水流千里，泽及四方，一日为害，祸及汪洋。”水流的自然特点，往往会导致一处出事，殃及多处。航道工程建设不但在整个建设过程中都要树立高度的安全意识，不仅要注意自身安全，更要考虑上下游，左右邻，以及其他可能受到航道建设影响的方方面面。不能因为自身建设而殃及他处，特别是依法建设的其他工程和设施的安全。对此，《中华人民共和国航道管理条例》第十二条已有规定：“建设航道及其设施，不得危及水利水电工程、跨河建筑物和其他设施的安全。因建设航道及其设施损坏水利水电工程、跨河建筑物和其他设施的，建设单位应当给予赔偿或者修复。”本条规定吸收了《中华人民共和国航道管理条例》中的相应内容。防洪和安全涉及面广，必须予以高度重视，本条规定作为本章的最后一条，对此再次予以强调。在航道法的实施和执行中，对此规定必须予以严格遵守。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书