作者：胡士斌
出版社：中国财政经济出版社
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农村土地流转应注意的问题试读：
前言
土地是农民的命根子。随着我国经济社会的发展和城市化水平的不断提高，外出打工的农民日益增加，部分农户举家在外，无力对自家承包的农田进行耕种，使得有些边远、零星的土地撂荒，造成农村土地资源的浪费。
在当代中国，土地问题是“三农”问题的核心。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。允许农民土地流转是一项新的政策，无疑属于制度创新。它表明实行了30年的家庭联产承包责任制过渡到适度的规模经营获得了政策和法律的正式肯定。允许土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。
本书援引了土地流转中的政策、法律，希望能够对农民朋友们起到一些帮助作用。编者于中国政法大学第一章农村土地保护问题第一节我国土地资源的概况
土地是全人类赖以生存的根本。我们国家虽然有960万平方公里的国土面积，但用于农业耕作的只有10％左右，随着城市化进程的飞速发展，近年来越来越多的土地成了非农用地。农民手中的田地也因不同地域、不同气候、不同土壤条件，产生不同的经济效益。我国的土地资源现状是：一、土地总量大，人均少，耕地人均量更少
我国有960万平方公里的国土面积，位列世界第三。但同时我国又是世界人口第一大国，我国的平均人口密度很大，达到每平方公里110多人，远远超过其他国家，是世界平均人口密度的3倍。另外，我国的耕地数量也有限，只有14.32亿亩，仅占全部土地面积的10.4％，人均占有量更少，只有1.17亩，还不足世界人均耕地水平的1/3。二、地形多样化，山地多，平地少
我国地域宽广，就南北而言跨越了热带、亚热带、温带、寒温带，从东西来看跨越了滨海湿润区、半湿润区、内陆半干旱区、内陆干旱区，这就导致了我国地形、气候等自然条件十分复杂，形成了多样化的地形。从东部广大平原、丘陵，到西部山地、高原和盆地，山地多于平原。据统计，我国山区面积约占全部土地面积的2/3，平原面积仅占1/3；全国约有1/3左右的农业人口和耕地在山区。三、土地后备资源少，开发难度大
目前我国土地资源已利用的占土地面积的2/3，还有1/3土地是难以利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、裸地等。
我国农业开发历史悠久，可利用而尚未利用的土地数量十分有限，而且大多质量差、开发难度大。我国目前还有土地后备资源18.8亿亩，而其中宜耕荒地资源只有2.04亿亩。这些荒地即使开垦，一般也应用于种植饲草、饲料。实际上可开垦为农用地的不足2亿亩，主要分布在黑龙江、新疆，开垦后仅可得耕地1亿～1.2亿亩。此外，目前还有部分工矿废弃地，但可复垦为耕地的数量不大。由此可见我国土地资源的严峻状况。四、土地利用程度低，浪费严重
我国土地资源利用程度低主要表现在土地产出率较低。这不仅表现在农业土地单位面积产量尚有提高潜力上，而且也表现在非农业建设用地产出率很低上。目前我国工业用地单位面积产出率很多地区每平方公里只有1亿多元，有的地区更低。建设项目用地普遍征多用少，闲置浪费严重。我国人口每年以1000多万的速度递增，而耕地以数百万亩的速度递减。我国现在年粮食需求为5200亿公斤，而近年来粮食年产量一直徘徊在4500亿～5000亿公斤水平，缺口在200亿～700亿公斤间。近年来，我国工业用粮年需新增大约1200万吨，而工业所用农产品原料绝大部分来自于耕地。人地矛盾越来越尖锐。因此，党中央、国务院提出了以世界上最严格的措施管理土地的方针，并把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”立为我国的基本国策，明确写进了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。第二节农村土地制度的政策规定
三十年前，安徽省凤阳县小岗村农民冒着坐牢的危险冲破枷锁，为包产到户的农业大发展提供了经验，极大地推动了农村生产力的发展，使农民基本上脱贫了；三十年后，家庭制的承包到户的农业生产模式，农民虽有小块土地使用权，但不能自由变卖、出租、抵押，已不能适应当前新生产力的发展。农业的发展远远滞后于工商业，农村的发展落后于城市，农民收入增幅落后于城镇居民。“三农”问题的严重性迫使党中央必须进行新的改革。一、土地制度有哪些新举措《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的文件中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。文件指出必须加强以下几方面的制度建设：
1．以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。
2．赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
3．推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。
4．按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
5．全面推进集体林权制度改革，扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。
6．推进国有农场体制改革。稳定和完善草原承包经营制度。二、党和国家对农村土地流转的政策及规定《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。（一）什么是农村土地流转
农村土地流转其实是一种通俗和省略的说法，全称应该称为农村土地承包经营权流转。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。（二）农村土地流转适应新形势
农村改革30年来，我国绝大部分农户承包到了土地，97％的耕地实行了家庭承包经营。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新问题。一方面，农民在市场经济中的主体地位很脆弱，无法适应党和国家提出的发展现代农业的基本要求；另一方面，集体经济名存实亡，大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应新形势下的农民需求，千家万户的小生产模式难以适应千变万化的大市场的要求。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地，扩大经营规模。基于双方供需关系的现实状况，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行土地流转。于是，土地流转这一新的方式逐渐开始发展。（三）农村土地流转会不会改变现有土地承包关系
党的十七届三中全会的决定提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。《关于推进改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》司法政策性文件明确规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，农村土地流转后，经营权归受让方，承包权还是归承包农户，所有权也还是属于集体。因此，农村土地流转并不会改变现有土地承包关系。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益，如租金、股份分红等。这也体现了中央切实维护农民权益的宗旨。（四）土地流转形式能不能适应当前农村经济状况
推动社会主义新农村建设要靠深化改革，而改革的关键之一是土地制度改革。中央提出的土地承包的政策，有利于明确土地承包的权利义务，有利于使流转的双方建立合同关系，从而有利于流转规模的扩大，所以说当前土地流转形式，对增加土地流转的规模，提高土地的利用效率是有好处的。一般来说，在农地的流转过程中，土地的出让、转包、转租或者农民之间的土地置换，都有利于农业生产。在现代农业技术条件下，农业形成规模经营，可以极大地提高农业生产率。而中国农村的现实情况是劳动力太多，而土地相对较少。所以，土地流转从总体上看能适应农村经济的发展，有利于提高土地的利用效率，进一步推动生产力的发展。第三节允许土地流转的好处
众所周知，农业特别是种粮投资周期较长，成本高，利润低，效益不好，农民收入提高的比较慢。一方面是因为农产品价格不高；另一方面是农业的经营规模偏小。农民群体人数多，人均耕地少，靠耕地可以养家糊口，但要靠小规模的耕地发家致富，却难以实现。要解决这一问题，就要通过农村土地流转，把大量农民从土地上解放出来，转移到其他产业，减少耕地人数，进而扩大农业生产经营规模。在耕地总量不变的情况下，大量减少种地农民数量，效益就会大幅度提高。只有这样，才能建设现代农村，发展现代农业，培养新型农民，发展农业规模经营，依靠本地特色发展适合自己的特色产业。最终才能提高农民收入。
农村土地流转的前提，首先是清晰农民的土地产权。清晰土地产权目的是将每个农民的土地，在时间、位置、大小上进行具体的确认。因为，只有明确了权属才有可能进行流转，才可能减少土地流转的纠纷，才能保障双方的权利。如果土地产权不明晰，农村的土地就难以流转。
由此可见，国家对农村土地进行产权上的清晰并允许承包权流转，有着深刻的意义：一方面，如果农民不愿种地而将土地转包甚至转让出去，获得的报酬就成为他们创业的本钱或者在城里买房的经济基础，农民创业的压力和进城的难度会大大减小；另一方面，农村的土地通过流转而形成规模，再加上更长的承包期，农民会放心地加大投入，粮食生产会迈上新的台阶，这样有利于确保国家的粮食安全；有利于农民增收；有利于刺激城市工业的增长。所以，允许农村土地流转无论对农村、农民还是对城市、工业发展都是有利的。第二章农村土地承包问题第一节土地承包的申请与审批一、土地承包的原则和目的
土地承包的原则是指在农村土地家庭承包过程中发包方和承包方所应遵循的基本准则，对农村土地家庭承包起规范、指导作用。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条的规定，土地承包应当遵循以下四个原则：（一）集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利
只要是农村集体经济组织中的成员，其对集体土地都享有一定的权益，都有权依法承包由农村集体经济组织发包的土地。任何组织和个人不得剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。因此，按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。此处的“平等”主要体现在：一是本集体经济组织的成员都平等地享有承包本集体经济组织土地的权利，无论男女老少、体弱病残。此外，法律规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；二是本集体经济组织成员在承包过程中都平等地行使承包本集体经济组织土地的权利，发包方应当平等地对待每一个本集体经济组织成员的承包权。也就是说在承包过程中，发包方不能对本集体经济组织成员实行差别对待。比如说，不得将肥力好的土地分给一部分集体经济组织成员，而将土质差、肥力低的土地分给另一部分集体经济组织成员。
本集体经济组织成员对土地承包的权利：一方面体现在依法平等地享有和行使承包土地的权利；另一方面体现在自愿放弃承包土地的权利。本集体经济组织的成员作为土地承包的权利人，他有权依法自由处置自己的权利。但是，本集体经济组织成员放弃承包土地的权利必须是基于“自愿”，任何单位和个人不得强迫农村集体经济组织的成员放弃承包土地的权利。在现实中，有的发包方或某些行政部门强迫集体经济组织成员放弃承包土地的权利或者承包后强行收回集体经济组织成员承包权，这严重侵害了农民的合法权益。这种做法必须予以纠正和解决，确实维护好农民的利益。（二）民主协商，公平合理
土地是广大农民安身立命的根本，对涉及农民土地权益的承包方案的拟订等重大事宜应当极其慎重和尊重农户权益。因此，应当本着民主协商、公平合理的态度进行土地承包。所谓“民主协商”是指要求在集思广益的基础上完成承包，发包方在发包过程中应当与作为承包方的本集体经济组织成员民主协商，应当充分听取和征求本集体经济组织成员的意见，不得搞“暗箱操作”，不得搞“一言堂”。这里的“公平合理”是指要求本集体经济组织成员之间所承包的土地在土质的好坏、离居住地距离的远近、离水源的远近等方面不能有太大的差别。即使有差别，也应当在“合理”的范围内。（三）承包方案应依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意
村民的土地承包经营方案是涉及村民切身利益的重大事项，应当由村民会议决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，村民的承包经营方案必须经村民会议讨论决定。所以，确立了“承包方案应依法经本集体经济组织成员的村民会议的三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的承包原则。
所谓“村民会议”是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是村民行使自治权的根本途径。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。农村土地承包方案是涉及村民利益的重大事项，原则上应由本集体经济组织十八周岁以上的村民参加的村民会议讨论通过，但在外出人员较多或者村民居住分散，全体村民不易召集的情况下，也可以采取选派代表参加会议的形式。为了在土地承包过程中体现村民自治的基本原则，体现大多数本集体经济组织成员的意志，承包方案必须经本集体经济组织村民会议的三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，否则该承包方案不能生效。依照土地承包法的规定对本项中的“本集体经济组织”的范围作如下解释：
1．农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。
2．已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
3．国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。（四）承包程序合法
承包中，承包程序应当符合法律的规定，违反法律规定的承包程序进行的承包是无效的。
农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。“公开、公平、公正”是农村土地承包中必须遵循的一项基本原则。违反了这一基本原则，农民的承包土地的权益就会受到侵犯，破坏农村土地承包经营制度的贯彻实施。
在进行农村土地家庭承包中，“公开”是指以下几个方面：
1．进行承包的信息与程序要公开
在按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定进行土地承包时，发包方应当及时公布土地承包的有关信息，让本集体经济组织成员或者其他承包方知晓土地承包的基本情况。（1）公开有关承包活动的有关信息包括：向村民宣传、介绍有关土地承包的法律、法规和国家政策，让村民了解进行土地承包的基本精神等；公布拟发包土地的名称、坐落、面积、质量等级等。公开有关信息要做到透明、及时、准确。（2）至于公开的方式，根据具体情况可以采取不同的形式，如可以采取张贴公告、有线广播或者召开村民会议。
2．承包方案和承包结果公开
承包方案经过村民会议讨论通过后，应当及时公布，同时公开组织实施承包方案，确定每户及每个集体经济组织成员承包的土地的具体名称、坐落、面积、质量等级等。发包方和承包方应当签订书面承包合同，确定各自的权利和义务。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营证或者林权证，并登记造册，确认土地承包经营权。“公平”主要是指本集体经济组织成员依法平等地享有、行使承包本集体经济组织土地的权利。在确定承包方案时，应当民主协商，公平合理地确定发包方、承包方权利义务。尤其是发包方不得滥用权力，承包合同中不得对承包方的权利进行不合理的限制、干涉承包方的生产经营自主权，或者通过承包合同给承包方增加不合理的负担，使每个村民都平等地享有权利承担义务。“公正”主要是指在承包过程中，要严格按照法定的条件和程序办事，同等地对待每一个承包方，不得暗箱操作，不进行内幕交易，也不得厚此薄彼。如在确定承包方案时，首先由本集体经济组织成员选举产生承包工作小组，承包工作小组依照法律、法规拟定并公布承包方案，然后召开村民会议，讨论通过承包方案。对承包方来说，应当以正当的手段参加承包活动，不得通过行贿或者亲属关系，来获得有利的承包条件；不得提前泄露相关信息。
此外，在土地承包过程中，还要注意处理好国家、集体、个人三者的利益关系。根据实际情况，确定既有利于国家、集体，又符合承包方利益的承包费等。在农村土地经营中，要合理开发利用土地资源，既要提高生产力，又要防止掠夺性开发，以保持土地的可持续利用。不得恶意串通损害国家、集体、他人的利益。二、土地承包的管理部门《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”（一）国务院农业、林业行政主管部门及其职责
按照国务院行政主管部门的分工，农业部是种植业、畜牧业、渔业的行政主管部门，林业的主管部门是国家林业局。因此，明确规定国务院农业、林业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理的指导工作。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农业部的主要职责有12项。与农村土地承包关系密切的有以下几项：
1．研究拟订农业和农村经济发展战略、中长期发展规划，经批准后组织实施；拟订农业开发规划并监督实施。
2．研究拟订农业的产业政策，引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质的改善；提出有关农产品及农业生产资料价格、关税调整、大宗农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的政策建议；组织起草种植业、畜牧业、渔业、乡镇企业等农业各产业的法律、法规草案。
3．研究提出深化农村经济体制改革的意见；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；按照中央要求，稳定和完善农村基本经营制度、政策，调节农村经济利益关系，指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。
4．研究制定农业产业化经营的方针政策和大宗农产品市场体系建设与发展规划，促进农业产前、产中、产后一体化；组织协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设；研究提出主要农产品、重点农业生产资料的进出口建议；预测并发布农业各产业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。
5．组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理；负责保护渔业水域生态环境和水生野生动植物工作；维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。
6．制定农业科研、教育、技术推广及其队伍建设的发展规划和有关政策，实施科教兴农战略；组织重大科研和技术推广项目的遴选及实施；指导农业教育和农业职业技能开发工作。
7．拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作。
根据有关规定，国家林业局的主要职责有10项。与农村土地承包关系密切的有以下几项：（1）研究拟订森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针、政策，组织起草有关的法律、法规并监督实施。（2）拟订国家林业发展战略、中长期发展规划并组织实施；管理中央级林业资金；监督全国林业资金的管理和使用。（3）组织开展植树造林和封山育林工作；组织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失和防沙、治沙工作；组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作；指导国有林场（苗圃）、森林公园及基层林业工作机构的建设和管理。（4）组织、指导森林资源（含经济林、薪炭林、热带林作物、红树林及其他特种用途林）的管理；管理国务院确定的重点林区的国有森林资源并向其派驻森林资源监督机构；组织全国森林资源调查、动态监测和统计；审核并监督森林资源的使用；组织编制森林采伐限额，经国务院批准后，监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐与运输；组织、指导林地、林权管理并对依法应由国务院批准的林地征用、占用进行初审。（5）研究提出林业发展的经济调节意见；监督国有林业资产；审批重点林业建设项目。（6）指导各类商品林（包括用材林、经济林、薪炭林、药用林、竹林、特种用途林）和风景林的培育。（7）组织指导林业科技、教育和外事工作；指导全国林业队伍的建设。
农业部与国家林业局的上述职责，都涉及农村土地承包及承包合同。作为主管农业、林业的中央部门，其工作职责主要是制定方针、政策及相关措施，监督、指导农村土地承包及承包合同的管理。
同时，依据相关规定，中央其他部门的有关职责也涉及农村土地承包。如作为土地的主要管理部门国土资源部，对农村土地亦有管理职责。国家水利部统一管理水资源，其中一项重要职责就是指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。因此，除农业部与国家林业局以外，各有关部门虽然不是农村土地承包及承包合同的主要管理部门，但也应当做好与农村土地承包有关的工作。（二）县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门及其职责
县级以上地方人民政府有关部门负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理工作。同级各部门以及上下各级部门工作各有分工。一般来说，下级部门的工作较上级部门更为具体。县级以上地方人民政府有关部门的工作有以下几个方面：
1．起草、制定有关地方法规、规章。
2．制定统一的合同文本，对土地承包登记造册，确权发证。办理审批、备案等。
3．指导签订土地承包合同、合同的履行以及土地承包经营权的流转等。
4．进行农村集体经济组织建设。
5．进行农业基本建设、兴修水利、平整土地，制定耕地保养长期规划等。
6．建立农业科技、化肥、机械等服务体系，支援农业，为农户服务。
7．建立农村土地承包及承包合同档案。
8．培训土地承包合同管理人员。
9．调解农村土地承包经营纠纷。（三）乡（镇）人民政府的职责
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府一般不分设职能部门，但有工作分工，一般设土地承包合同管理的专门人员，从事具体指导土地承包合同的签订、履行以及其他合同管理工作，其工作由乡（镇）人民政府负责。三、谁有权发放土地承包经营权证、林权证《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”
国家具体规定如下：
1．颁发土地承包经营权证或者林权证等证书和土地承包经营权的登记造册，是指县级以上地方人民政府依法向承包方颁发土地承包经营权证书、林权证等证书，同时将土地的使用权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，以确认土地承包经营权的法律制度。
承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。可见，土地承包经营权的设立，不以登记为生效的要件。同时，考虑到延包工作已基本结束的情况和我国农村土地承包的实际做法，为了简化登记和发证的程序，进一步减轻农民的负担。对于已建立的土地承包关系，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并进行登记造册，确认土地承包经营权。
2．土地承包经营权证书、林权证等证书，是承包方享有土地承包经营权的法律凭证。为了稳定土地承包关系，更好地保障农村土地承包当事人的合法权益，土地承包合同签订后，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册。
3．不得随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多、数额大，严重侵害了农民的合法权益，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村社会稳定。为了避免利用颁发土地承包经营权证等证书的便利条件，随意提高收费标准或者乱收费，侵害农民利益。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。四、承包的程序
为防止农村土地承包过程中的随意性，从程序上确保土地承包的公平、公开、公正，保障农民的土地权益不受侵害，《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地承包应当依照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组
这是进行土地承包的第一步。之所以强调承包小组应当由本集体经济组织成员的村民会议选举产生，主要是基于两点考虑：一是选举产生承包工作小组反映了本集体经济组织成员的意志，可以保证承包过程的公平合理；二是承包工作是一项比较复杂繁重的工作，它涉及土地的丈量、统计、承包方案的拟订等一系列的事项，这些需要由工作小组来进行。（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案
这一阶段在承包工作中是最重要的，因为承包方案的好坏直接关系到承包工作能否顺利进行，直接关系到农民的土地权益能否得到完全体现。承包工作小组应当在对本集体经济组织的土地状况进行认真调查研究，对本集体经济组织的成员构成情况进行充分了解等基础上拟订承包方案。拟订方案过程中应当遵循民主协商、集体讨论的原则，承包方案的内容应当公平合理并照顾到本集体经济组织的实际情况。需要说明的是，承包工作小组应当依照法律、法规的规定拟订承包方案。例如，在拟订承包方案时不得剥夺或非法限制本集体经济组织成员的土地承包经营权；在拟订承包方案时不得歧视妇女。再如，拟订的承包方案不得违反《中华人民共和国土地管理法》关于耕地保护和土地利用总体规划的规定。承包工作小组在完成承包方案后，应当向本集体经济组织的成员公布此方案，征求本集体经济组织成员的意见。（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案
承包工作小组确定承包方案后，集体经济组织应当依法召开本集体经济组织的村民会议，由村民会议讨论通过承包方案。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第三项的规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”（四）公开组织实施承包方案
这一阶段直接关系到承包方案的内容能否落实到实处；关乎到农民的土地承包经营权能否实现。承包方案依法经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，农村集体经济组织应当公开组织实施承包方案，将承包方案中的内容落实。（五）签订承包合同
这是土地承包的最后阶段。在这一阶段，发包方和承包方应当依照公开组织实施的承包方案和相关法律、行政法规的规定签订承包合同。在签订承包合同过程中，承包方与发包方的地位是平等的，发包方不得拒绝与承包方签订合同，也不得利用自己的优势地位强迫承包方接受一些不公平的条款，例如，不得通过合同限制承包方的权利或增加承包方的费用负担。在实践中，土地的家庭承包合同一般由地方人民政府有关农村土地承包合同的管理部门拟订。承包合同一般包括以下条款：
1．发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；
2．承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；
3．承包期限和起止日期；
4．承包土地的用途；
5．发包方和承包方的权利义务；
6．违约责任。第二节土地承包合同一、承包的期限《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
所谓“承包期限”是指农村土地承包经营权存续的期间，在这个期间内，承包方享有土地承包经营权，依照法律的规定和合同的约定，行使权利，承担义务。
我国对土地实行用途管理制度。《中华人民共和国土地管理法》按照土地的用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地，其中的农用地又包括耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等。对不同用途的土地的承包期及其上限做出规定。（一）耕地的承包期
耕地是指种植农作物的土地，包括灌溉水田、望天田（又称天水田）、水浇地、旱地和菜地。我国农村实行土地承包经营制度的土地主要是耕地。
我国法律和国家有关政策对土地承包期都做了明确的规定。我国土地承包期经历了如下的沿革：
1．在我国农村实行联产承包生产责任制之初，承包期一般都比较短。承包期限过短，难以调动承包人的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营。这样，国家实行土地承包经营制度就失去了积极意义。
2．1984年，国家有关政策要求，土地承包期限应当适当延长。土地承包期一般应在15年以上。根据这一精神，全国各地陆续将土地承包期确定为15年。
3．1993年，一些较早实行家庭承包经营的地方，第一轮土地承包即将到期，为了及时指导，国家提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。此后，随着延包工作的陆续开展，国家有关政策曾多次对土地承包的期限问题做出规定。1986年通过并于1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》也明确规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。
土地承包期限的长短，应考虑到我国农村的实际情况，根据农业生产经营的特点，农业经济的发展趋势以及当前的农业承包经营政策等因素确定。期限太短，不利于土地承包经营权的稳定和农业的发展；期限太长，则不利于对土地利用方式的适当调整以及有关利益的协调。耕地的承包期为30年的规定，符合有关法律的规定和目前我国农村的实际做法，同国家政策的规定也是一致的。（二）草地、林地的承包期
草地是指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地，包括天然草地、改良草地和人工草地。草原是草地的主体。我国是草原资源大国，天然草原近60亿亩。从1984年开始，在全国推广草原承包工作。目前，我国草原承包面积2.08亿公顷，占可利用草原面积的76.9％。在实践中，一些地方对草原实行50年的承包期。
林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地以及迹地和苗圃等。到2001年6月，全国集体林地70％已承包到户，已核发林权证的林业用地面积为33亿亩，占全国林业用地面积38.5亿亩的85.7％。林地的承包期一般为30年至50年。
对于草地、林地的承包期限，我国法律未明确规定。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。《中华人民共和国草原法》规定，全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。国家政策也曾规定，土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地等开发性生产的承包期可以更长。
根据国家关于“营造林地和‘四荒’地等开发性生产的承包期可以更长”的政策精神和我国农村土地承包的实际做法，对草地和林地的承包期及承包期的上限做出了规定。一般鱼塘的承包期为1至3年。对承包“四荒”进行治理开发的，国家有关政策规定承包期最长可以达到50年。二、承包合同的内容（一）土地承包合同的特点
土地承包合同是发包方与承包方之间达成的，关于农村土地承包权利义务关系的协议。根据规定，土地承包合同具有以下特征：
1．合同的主体是法定的。发包方是与农民集体所有土地范围相一致的农村集体经济组织、村委会或者村民小组。承包方是本集体经济组织的农户。
2．合同内容受到法律规定的约束，有些内容不允许当事人自由约定。如：对于耕地的承包期，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定为30年。再如，对于承包地的收回等，法律都有明确规定。这些内容都不允许由当事人自由约定。
3．土地承包合同是双务合同。即合同的双方享有权利的同时也必须承担相应的义务。发包方应当尊重承包方的生产经营自主权，为承包方提供生产、技术、信息等服务，有权对承包方进行监督等；承包方对承包地享有占有、使用、收益和流转的权利，应当维持土地的农业用途，保护和合理利用土地等。
4．双方当事人签订承包合同应当采用书面形式。（二）土地承包合同的形式
合同的形式，是指当事人订立合同所采取的形式，包括书面形式、口头形式和其他形式。我国法律和国家政策对于签订土地承包合同有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》规定，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。《中华人民共和国农业法》规定，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。《中华人民共和国水土保持法》等法律对此也做了相同的规定。土地承包经营权是我国农民的最重要的权利之一，涉及亿万农民的切身利益，关系到农业、农村经济发展和农村社会稳定。而且目前侵犯土地承包经营权的情况比较多。采用书面形式，明确肯定，有据可查，有利于明确双方的权利义务，有利于防止争议和解决纠纷，也有利于对农村土地承包的规范和承包合同的管理。在现实中，农村土地承包合同普遍采用书面形式订立。（三）土地承包合同的主要条款包括哪些内容
合同的条款就是合同的内容。双方的权利和义务，除法律规定的以外，主要由合同条款加以确定。合同条款是否齐备、准确，决定了合同能否成立、生效以及能否顺利履行，涉及到双方的切身利益。主要条款的规定也只具有提示性与示范性，提倡当事人尽量对合同的条款做出明确的约定，以免日后产生纠纷。根据农村土地承包合同的性质和特点对承包合同的主要条款做出了规定。承包合同主要条款的内容包括以下几项：
1．发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。这是承包合同必须具备的条款。当事人是合同的主体，如果不写明当事人，就无法确定权利的享有者和义务的承担者，发生纠纷也难以解决。
2．承包土地的名称、坐落、面积、质量等级。这是土地承包合同权利义务指向的对象，也是合同的必备条款，否则合同不能成立，承包关系无法建立。其中，土地的坐落是指土地的所在地，土地的质量等级是指土地管理部门依法评定的土地等级，是反映土地生产能力的重要指标之一。对于这些内容，合同中要规定细致、清楚，以防止差错，避免纠纷。
3．承包期限和起止日期。承包期限是承包方依法享有权利，承担义务的期间。期限直接关系到合同权利义务的延续时间，涉及当事人的利益，也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。
4．承包土地的用途。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。因此，承包土地只能用于从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产。
5．发包方和承包方的权利和义务。法律对发包方和承包方的权利义务分别做出了具体规定。当然，当事人还可以在不违反国家法律、行政法规规定的情况下，约定其他的权利义务。
6．违约责任。是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同，依照法律的规定或者按照当事人的约定，应当承担的法律责任，比如支付违约金、赔偿损失等。违约责任是促使当事人履行合同义务，使受损失一方免受或者减少损失的重要法律措施，也是保证合同履行的主要条款。（四）土地承包合同什么时候开始生效《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”
1．合同的成立是指订约当事人就合同的主要内容形成合意。法律明确规定土地承包合同应当采用书面形式。因此，承包合同成立的时间应当是当事人签字或者盖章之时。但是，实践中对当事人虽没有签字或者盖章，然而却履行了合同主要义务的，合同也可成立。对于这种情形，《中华人民共和国合同法》规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。
2．合同生效是指合同产生法律约束力。合同的效力主要体现在以下几个方面：（1）在当事人之间产生法律效力。合同生效后，当事人依法受到合同的约束，必须遵循合同的规定，依照诚实信用的原则，正确行使权利，履行义务，而不得滥用权利，违反义务。（2）合同生效后产生的法律效力还表现在对当事人以外的第三人产生一定的法律约束力。合同生效后，任何单位或者个人都不得侵犯当事人的合同权利，不得非法阻挠当事人履行义务。（3）合同生效后当事人违反合同的，将依法承担民事责任，必要时人民法院可以采取强制措施使当事人依照合同的规定承担责任，对对方当事人进行补救。当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。（4）土地承包经营权作为一种土地使用权，属于用益物权的一种，它的设立以土地承包合同生效为前提。依照法律的规定，承包合同的生效无须经过特别的批准、登记程序。法律虽然要求县级以上地方人民政府向承包方颁发有关权利证书，并登记造册，但不能据此认为承包合同的生效和土地承包经营权的设立以登记为先决条件。土地承包经营权自承包合同生效时取得，登记只是作为对承包经营权确认的程序，并不影响承包合同的成立和生效。三、土地承包经营权的稳定性（一）怎样保证承包合同的稳定性《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”主要涉及以下内容：
1．合同的变更是指合同成立后，当事人在原合同的基础上对合同的内容进行修改或者补充。合同的解除是指合同成立后，当具备法律规定的合同解除条件时，因当事人一方或者双方的意思表示而使合同关系归于消灭的行为。《中华人民共和国合同法》规定，当事人协商一致，可以变更或者解除合同。合同签订后，当事人在合同履行前或者履行过程中也会出现一些新情况，需要当事人对合同的内容进行修改、补充或者解除合同。如果双方当事人就合同变更事项达成了一致意见，变更后的内容就取代了原合同的内容，当事人就应当按照变更后的内容履行合同。如果当事人协议解除合同，就应当按照《中华人民共和国合同法》的有关规定承担合同解除的法律后果。
除当事人协议或者法律规定可以变更或者解除合同的以外，一方当事人不得擅自变更和解除合同，否则就是一种违约行为，应当依法承担违约责任。
2．发包方是集体经济组织、村委会或者村民小组。发包方在承包合同生效后到履行完毕之前，有可能发生承办人或者负责人变动的情况。如在某承包合同中，作为发包方负责人的村委会主任换人。在实际生活中，曾出现发包方以此为借口而变更或者解除合同，不履行合同的情况。
承办人或者负责人的变动对承包合同有影响吗？
承办人或者负责人只是发包方的法定代表人或者代理人，并不等同于发包方。发包方对其负责人或者承办人的民事活动也应当承担民事责任，对他们签订的承包合同应当负责履行。承办人或者负责人的变动并不构成对合同的实质性变更，如果因此而变更或者解除合同，则损害了承包方的合法权益。因此，发包方的承办人或者负责人的变动，对已经生效的承包合同不构成影响，发包方不得因此而变更或者解除承包合同，否则就应当依照法律有关规定承担违约责任。
3．分立是指一个集体经济组织被分为两个以上新的组织，原组织的权利义务由新的集体经济组织承担。什么是合并呢？合并一般是指两种情况，一是指两个以上组织合并成为一个新的组织，由新的组织承担被合并的组织的权利义务。另一种情况是指一个组织被撤销后，将其权利义务一并转让给另一个组织。
当事人分立和合并是现实中经常出现的情况，也是容易出现纠纷的问题。针对一些法人或者组织借分立或者合并逃避应当承担的民事责任的问题，因此，发包方不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除合同。在土地承包中，无论发包方分立或者合并是由于何种原因，其权利义务都应当按照法律的规定和合同的约定享有和承担。这样才能有效地防止以合并或者分立为借口变更或者解除承包合同，更好地保护承包方的合法权益。
4．国家机关工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，即在国家机关中行使一定职权、履行一定职务的人员，通俗地称为国家干部。在农村土地承包中，可能利用职权对土地承包进行干涉的，主要是县、乡政府有关部门及其工作人员。因为他们处在基层，直接负责土地承包及承包合同管理或者相关工作，应当严格贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》，不得利用职权干涉土地承包。
在现实生活中，干涉土地承包主要是指剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利，剥夺妇女应当享有的土地承包经营权，违背承包方的意愿，干涉承包方的经营自主权以及强令变更和解除承包合同等行为。国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包，不得违背承包合同当事人意愿，利用职权强行变更或者解除承包合同。（二）土地承包合同的效力
土地承包合同的效力是指土地承包合同成立之后，按当事人的意思表示发生相应的法律效果。已经成立的合同符合法律规定的生效要件，就产生合同的法律效力，凡不符合法律规定的生效要件，即使当事人意思表示一致，亦不能产生合同的法律效力，而可能属于无效合同、可撤销合同或者效力待定合同。土地承包合同的生产，是指符合法定生产要件的土地承包合同能够产生当事人所预期的法律后果，并受到法律保护。（三）土地承包生效的条件有哪些
根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的规定，土地承包合同的一般生效要件是：
1．土地承包合同当事人在订立合同时有相应的行为能力。
2．土地承包合同当事人的意思表示真实。
3．土地承包合同不得违反法律或损害社会公共利益。
4．土地承包合同必须具备法律所要求的形式。（四）什么是可撤销的土地承包合同
可撤销的土地承包合同，是指因意思表示不真实，通过撤销权人行使撤销权，使已经生效的土地承包合同归于无效。可撤销的土地承包合同的主要特点有：可撤销的土地承包合同是意思表示不真实的合同；是否行使撤销权，由撤销权人自行决定；可撤销的土地承包合同在未被撤销前，应为有效。
根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的规定，下列情形下订立的合同为可撤销的合同：
1．因重大误解而订立的土地承包合同。
2．显失公平的土地承包合同。
3．因欺诈而订立的土地承包合同。
4．受胁迫而订立的土地承包合同。
5．因乘人之危而订立的土地承包合同。（五）什么是无效的土地承包合同
无效的土地承包合同是指不具有法律效力的土地承包合同。订立合同是一种法律行为，只有在其符合《中华人民共和国合同法》和有关国家法律、法规时，才能产生法律效力，当事人双方的经济目的才能实现。无效的土地承包合同由于其违反了国家法律的要求，法律不予承认和保护，从其订立时起，就不具有法律的约束力。
有下列情形之一的，土地承包合同无效：
1．一方以欺诈、胁迫手段订立土地承包合同，损害国家利益。
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