中国水利发展阶段研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王亚华

出版社：清华大学出版社

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中国水利发展阶段研究试读：

王亚华　清华大学公共管理学院副教授。先后在清华大学获工学学士、管理学硕士和博士学位，曾在水利部黄河水利委员会挂职，赴美国印地安纳大学做访问学者。主要研究领域为中国国情与经济发展，水政策与管理，制度分析与公共政策。已在国内外重要刊物发表学术论文近百篇，出版学术论著多部。主持完成国家自然科学基金课题、国家社会科学基金课题、国家部委委托和国际合作课题20余项。连续三届获中国高校人文社会科学研究优秀成果奖，入选教育部2011年度“新世纪优秀人才支持计划”，2012年度北京市中青年社科理论人才“百人工程”。前　　言

水利在中国是极为重要的公共事务，自古即有“善为国者必先治水”之说。作为国民经济的基础性、公共性和战略性支撑行业，水利发展战略的选择直接关系中国全面建设小康社会和现代化事业的成败。历史的经验表明，水利发展战略需要随着国情和水情条件的变化不断作出适应性调整，以适应不同时期的国民经济和社会发展需求。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，认清不同阶段水利发展在历史中的地位和使命，对于水利发展战略选择具有重要的参考价值。

关于水利发展阶段划分的理论和方法，在学术研究上尚是一个较新的课题。本书在国内外相关研究基础上，融合水利学、生态学、经济学、管理学和国情研究等多学科的知识，提出了一套认识水利发展的理论框架和评判水利发展阶段的方法。以此为基础，对中国水利发展的历史进程进行评判，将百年中国水利发展（1949—2050）划分为五大时期和七个阶段，并分析了各个阶段的水利发展特征。同时，本书还对中国水利发展阶段进行了分项评价，对中国水利现代化的进程进行了评价和展望。

本书的主要创新和价值在于：提出了认识水利发展阶段的理论基础（一“观”三“论”），即透视水利问题的系统观，认识水利发展关系的矛盾论、水利发展需求的层次论与水利发展过程的周期论；提出了基于供求关系分析的水利发展阶段理论认识框架和水利发展阶段的评判方法，不仅可以用于对中国水利发展进行阶段评判，还可以用于考察不同国家或地区的水利发展阶段的变迁；结合中国国情和经济社会发展的演变趋势，对中国水利发展的总体阶段和各分项内容的阶段进行评价和划分，形成了对中国水利发展阶段演变的系统认识；基于对中国水利发展变迁趋势的把握，提出了中国水利现代化“三步走”的战略构想和目标设计，归纳了中国水利发展阶段性演变的战略含义，对中国水利发展战略的制定具有一定的参考价值。

本书是2010年水利重大课题“水利发展阶段研究——水利发展阶段划分、评判及战略取向研究”（水重大2010-1-1）的部分研究成果。该课题是受水利部发展研究中心委托，清华大学国情研究中心承担，由胡鞍钢教授和我担任课题负责人。课题在2010年5月启动，于2011年6月通过专家评审验收。课题结题后，我在所负责完成的部分课题成果基础上，经过不断深化和加工整理，最终撰写形成本书。

本项研究工作的顺利开展，得益于水利重大课题的支持和水利部发展研究中心的资助。在研究开展过程中，得到了水利部办公厅及水利部有关司局领导和专家的大力支持，许多专家提出了有益的建议，在此衷心致谢！同时，感谢清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授对研究给予的指导和大力支持；感谢国情研究中心的同事魏星博士、王大鹏博士、吕捷博士，在课题研讨过程中给予的帮助和启发；感谢黄译萱女士、唐啸博士生、马伟博士生和沈若萌博士生作为研究助理对本研究给予的多方面的协助。清华大学出版社周菁女士为书稿的出版付出了很多心血，在此一并表示感谢！

如何认识水利发展历史进程和发展阶段，是富有挑战性的命题，需要在实践中不断深化认识。本书对此命题的探讨只是抛砖引玉，很多观点有待实践检验和修正。限于作者的认识水平，书中的不当之处恳请读者批评指正。

王亚华

2012年10月于清华园第1章　导　　论1.1　研究目的和意义

中国是人类水利事业的发祥地之一，从春秋时代即有治国必先治水的古训。尽管中国在古代拥有过辉煌的水利发展史，但是在西方工业革命兴起，特别是19世纪西方列强相继大规模发展近代水利的时期，中国水利随着中国经济的衰落而一起落伍了。直到1930年前后，中国才建成了第一批近代水利工程。但在国民党统治期间，无论是经济建设还是水利发展，所取得的成就都极为有限。直到1949年新中国成立以来，伴随着中国工业化和现代化的全面发动，中国的水利事业才进入真正的大发展时期。

回顾新中国成立以来的六十余年，伴随经济的飞速发展和社会的快速变迁，中国的国情和水情不断发生深刻的变革。在不同的历史条件和国情背景下，水利发展面临着不同的需求和战略选择。新中国成立之初，面对水利残破不全、江河泛滥成灾的落后局面，党和国家掀起了大规模兴修水利的热潮，水利基础设施得到恢复和发展。1978年改革开放以后，经济社会转型促使水利发展改革做出新的探索；1988年《水法》颁布，水利体制机制发生重大变革，水利法治建设迈出重要步伐；1998年大水促使重新认识人水关系，治水思路发生深刻变化，水利改革向纵深推进；2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》出台，掀起了新一轮水利建设的热潮。

水问题作为制约中国经济社会可持续发展的突出瓶颈，决定了水利事业在中国现代化事业全局中的地位。作为国民经济的基础性、公共性和战略性支撑行业，水利发展战略的选择直接关系中国全面建设小康社会和现代化事业的成败。历史的经验表明，水利发展战略需要随着国情和水情条件的变化不断作出适应性调整，以适应不同时期的国民经济和社会发展需求。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，认清不同阶段水利发展在历史中的地位和使命，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。

从中国现代化建设的历史全局来看，从1949年开始现代化进程，到2050年实现现代化，中国需要用100年的时间使十几亿人口达到中等发达水平。目前中国已经迈过这一伟大历史进程的中点，正在加速向2020年全面小康社会的阶段性目标迈进。水利发展对于保障全面小康社会和现代化长远目标的实现将产生基础性支撑或者制约作用，如何以水利的科学发展保障经济社会的可持续发展至关重要。为此，必须深入认识水利发展在不同经济社会阶段的一般规律，科学分析水利事业在现代化建设不同阶段的历史作用，准确提出水利发展在不同历史阶段的战略选择。

本书着眼于中国现代化建设的历史全局，在百年宏观国情和水情演变背景下（即1949—2050年），总结新中国成立以来六十余年的水利发展历程，展望未来40年的水利发展前景，科学划分百年水利发展的不同阶段，为判断当前中国水利发展所处阶段和制定水利发展战略提供依据。为此目的，本书将深入总结水利发展的规律，研发评判水利发展阶段划分的方法，分析预测中国水利的未来发展趋势。

作为宏观战略研究，本书有助于从宏观国情和历史全局中，科学认识水利发展的不同历史阶段，准确把握水利发展在不同阶段的历史使命，为水利发展战略的选择提供重要参考。在当前中国国情条件发生深刻变革、水情条件呈现复杂性阶段特征的背景下，本研究的实施有助于水利决策者进一步认识当前水利发展的历史使命，明确当前阶段加快水利发展的指导思想、战略目标与重点任务，提高领导水利科学发展的能力和水平。本书可为水利发展中长期规划编制提供参考，还可供其他部门研究发展阶段问题提供借鉴，同时也为广大关心中国治水事业的同志提供参考。1.2　相关文献综述

中国历代水利领导人都很重视从历史的高度把握水利发展规律，通过总结水利发展史来认识水利发展阶段和趋势，为指导治水实践提供思路和依据。例如，水利部原部长汪恕诚从历史观的高度，将中国治水历程按照治水理念与科学技术的发展划分为四个阶段：①依附自然、顺应自然的原始水利阶段；②以工程技术手段改造自然的古代水利阶段，这个阶段始于战国末期直至20世纪；③以工程技术手段征服自然的当代水利阶段，从20世纪20年代直至世纪末；④人与自然和谐相处的现代水利阶段，21世纪初，中国水利进入了发展的转变时期(1)。水利部部长陈雷总结改革开放以来的水利改革发展实践，将30年水利改革发展历程大致划分为三个阶段：1978—1987年为第一阶段，水利改革发展艰难起步；1988—1997年为第二阶段，水利改革发展逐步深入；1998年以后为第三阶段，水利改革发展加快推进(2)。

学术界对水利发展历史已有较多的探讨。例如，娄傅礼将人类水利事业的发展划分为三个阶段：从人类开始治水事业到19世纪初，称为古代水利发展阶段；从19世纪初到20世纪初称为近代水利发展阶段；20世纪以来称为现代水利发展阶段(3)。刘树坤提出，人类社会对水的开发利用大致经历过五个阶段：以防洪建设为主的阶段；以供水建设为主的阶段；以水资源保护为主的阶段；以景观建设为主的阶段；以生态修复为主的阶段。刘树坤认为在社会经济的不同发展阶段，水利建设所表现的相应内容也有所不同。欧、美、日等发达国家在防洪、供水能力达到一定水平后，在20世纪70年代重点进行水资源保护，80年代抓水系景观建设，90年代抓水系生态修复，目前许多发达国家已进入第五阶段。中国从总体来看应当处于第二至第三阶段之间(4)。张岳将中国改革开放30年水利改革与发展的历史进程划分为三个阶段：20世纪80年代水利改革与发展处于探索时期；90年代水利改革与发展处于崭新的发展时期；21世纪水利改革与发展处于全面深化与加速发展时期(5)。

考虑中国古代水利史领域对历史上的水利发展已有较多研究，且研究对象是古代农业社会条件下的治水，本书的范围不涉及中国古代水利史和民国水利史，而是集中在1949年新中国成立以来的水利发展史。在中国当代水利史研究领域，已有一些可资参考的研究成果。例如，高峻的《新中国治水事业的起步（1949—1957）》，游益华的《新中国水利与社会发展研究》，尉天骄的《当代中国水利事业的新面貌》。还有一些水利专门史的资料或研究，例如，杨朔的《当代中国农田水利建设变迁研究》，罗兴佐的《治水：国家介入与农民合作》，谢丁的《中国农田水利政策变迁的政治学分析：1949—1957》。此外，还有一些流域或省区的当代水利史研究成果，如孙广生等《黄河水资源管理》，吴蓓的《近代松花江流域水利开发研究》，张艾平的《1949—1965年河南农田水利评析》，孙景丽的《1949—1978年随县水利建设与农村社会》，吴洪相主编的《宁夏水利五十年》。

由中国水科院水资源研究所王浩等主持完成的“水利与国民经济协调发展研究”项目，是中国在水利与国民经济交叉领域的第一个综合性研究项目(6)。该项目利用定量模型方法，研究了水利与国民经济系统动态关系，水利与国民经济关系协调准则，评判不同阶段水利与国民经济发展适应程度，对于本研究开发水利发展阶段划分方法、评判水利发展阶段具有较大参考价值。此外，近年来兴起的水利现代化评价指标体系的研究，对本研究选取定量评价指标具有一定的参考价值(7)(8)(9)。

在西方学术界，也有很多关于各国水利发展历史的研究文献。其中较多的是美国关于水利史的研究(10)(11)(12)(13)；此外，Hasson分五个时期研究了英国当代的水管理历史(14)；Perret总结了南非的水政策和灌溉管理制度的演变(15)；Van de Ven研究了荷兰水管理和土地垦殖的历史(16)。当然，也有一些文献从全球视角总结水利发展的历程或经验，例如，Serageldin总结了世界范围内特别是发展中国家水资源可持续管理的经验和教训(17)；Cech综述了世界范围内水资源利用和分配的历史经验(18)；Gleick则展望了世界范围内面向21世纪的水利发展趋势(19)。

国内学界比较重视学习借鉴国外的水管理经验，对国外的水管理从很多侧面进行了介绍，或者与中国的水管理进行比较或借鉴，其中涉及文献比较多的国家有以色列、法国、美国、加拿大、英国、日本、南非、荷兰、新加坡等，具体文献不再一一罗列。其中值得一提的是，中国水利现代化研究课题组对中外水利现代化进程进行对比分析，指出20世纪发达国家水利建设的发展进程大致可以划分为以下几个阶段：①以单目标开发为主的水利建设时期；②以多目标开发为主的大规模水利建设时期；③以法规和现代管理为中心的综合治理时期；④以人与水协调为主的可持续发展时期。同时比较了中国与国外水利现代化水平的差距和特征(20)。

总之，从国内外研究现状看，尽管已经有较多的关于水利发展历程的研究，但是关于水利发展阶段的划分问题，还缺乏深入研究，尚没有系统的理论认识。已有的关于水利发展阶段的划分，大多是根据水利管理者或专家的主观经验，缺乏科学的理论依据或者评价标准。即使是在相关的外文文献中，大都也是根据经验给出水利发展的分期。上述情况说明，关于水利发展阶段划分的理论和方法，在学术研究上尚是一个较新的课题。本书在国内外相关文献研究的基础之上，提出了一套水利发展阶段划分的理论基础和认识框架，进而给出划分水利发展阶段的方法及对新中国成立以来的水利发展进程的评判结果。1.3　国际经验概述

工业革命开始后至第二次世界大战前，主要资本主义国家处于由农业经济为主过渡到以工业经济为主的工业化发展进程中，水资源利用从主要为农业服务发展到为工业等更多部门服务，逐渐形成了综合开发利用水资源的观念。在工业革命的早期，为了创造安全的生活和生产环境，水利建设主要围绕保障水安全展开。随着工业化的发展，城市化进程的加快，经济规模的不断扩大，用水量及用水结构不断变化：农业用水在增长，但在总用水量中的比例下降，工业用水的比例则不断增加，对防洪、灌溉、水力发电、城镇供水的要求也在不断提高。水利建设呈现出多目标的特征，并且以经济建设为目标的水利工程迅速增多。“二战”结束后至20世纪70年代中期，一些发展中国家，特别是一些国土面积较大的发展中国家，先后取得了民族独立。这些国家为了满足人民的需求和经济发展的需要，开始了不同规模的水利建设。这一时期，主要资本主义国家经济迅速增长，水利建设进入一个大发展的时期，表现出如下一些特征。（1）水资源开发利用的工程迅速增多。水利工程建设规模与经济增长基本上呈同步发展趋势，水库数量、库容量、各类水利工程取水量继续大幅度增长，主要河流流域开发和综合利用达到较高甚至很高的程度。大规模的水资源开发利用形成了数量众多的水利基础设施，产生了巨大的经济社会效益，对保障经济发展发挥了重要作用。（2）工业和城市的用水比例不断上升。欧洲一些农业比重小的发达国家，工业和城市用水量超过总用水量的一半。水力发电作为清洁可再生能源，开发利用程度持续提高。同时，随着生活水平的提高，水库作为游览休闲的功能和效益被日益开发利用。（3）水利投资迅速增长。大规模的水资源开发利用，伴随着大规模的水利工程投资。水利投资的增长保持与经济同步增长的趋势，但水利投资形式趋于多元化，以国家为主体的投资机制逐步转向由国家、地方、受益团体和私营者参与投资的多元化投资机制。（4）水利技术进步成为大规模水利工程建设的重要支撑。水利技术进步突出体现在两个方面：一是以各类大型水利工程建筑为主体的技术发展，包括高坝、长隧洞大洞室设计施工，复杂地基处理，大型水电站设计施工，大型施工机械的制造，大型水轮发电机组制造等；二是机械化自动化技术、各种先进仪器设备在水利行业日益广泛的应用。工业化的成果使各行业和各经济部门之间新技术的渗透和应用趋于普遍，因此也使水利行业，尤其是水利工程建设和管理的技术装备和技术水平跨上新的台阶。

20世纪70年代中期以后，发达国家进入后工业化时期。经过大规模水资源工程建设，一些经济发达国家的水资源已得到较大程度的开发，大多数国家的水资源开发速度放缓。随着对经济社会发展与资源、环境协调关系认识的不断深入，对水利的认识和发展战略开始转变，逐步由以水资源开发为主，转向以水资源管理为主，水资源管理的内容和实践不断地丰富和扩展，水利发展呈现以下一些新特征。（1）开展需求管理。面对水资源短缺以及经济社会对水资源日益增长的形势，开始对水供求关系的调控和管理。开展水资源评价，对长期水资源供求状况进行预测，包括国民经济发展及需水预测、用水定额、节水措施，并对缺水提出相应对策，调整用水结构及相应的经济布局。（2）重视水环境保护。20世纪70年代初，水环境问题以及水环境管理逐渐成为水管理的新内容。许多发达国家开始建立环境保护管理部门，加强水污染治理、水资源保护和水环境管理。随着生活水平的提高，水质管理与开发水环境功能、开辟休闲水域进一步结合，成为美化自然环境、提高生活质量的重要方面。（3）调整防洪策略。防洪策略上开始改变单纯依赖工程防洪措施的做法，走向工程防洪措施与非工程防洪措施相结合。美国率先提出非工程防洪措施和洪泛区管理的概念。对易遭洪水淹没的洪泛区，容许洪水暂时淹没，采取土地利用管理、加强洪水预报、加强紧急避灾措施、推行洪水保险计划等综合措施，达到减轻洪水灾害损失，保护和恢复洪泛区自然价值的目的。非工程措施和洪泛区管理的提出，是对工程防洪措施的补充，也体现了人水和谐的思想。（4）重视管理体制的调整。水管理体制受到越来越多的关注和重视。发达国家的水管理体制与政治体制及水情特征有关，因国情不同而各具特点。这一时期水管理体制的研究有很大进展，水管理实践在世界范围内有很多创新，包括提倡按流域进行水管理，重视水管理机构和部门间的协调等。

进入20世纪90年代特别是21世纪后，随着全球经济的发展和人口的增长，水生态和环境问题更加凸显，直接威胁着全球生态系统和人类的可持续发展，引起了国际社会和各国领导人的高度关注和重视。一些发达国家积极倡导“人与水共处”，全面实施“可持续水发展战略”；水利的重点放在水资源的节约、水环境的保护、恢复良好生态等方面；更普遍地应用高新技术特别是现代信息技术，使水资源开发利用保护及其管理更加科学高效；更广泛地吸收公众参与，使水的决策和管理更趋民主和完善。

从上述水利发展趋势的历史梳理来看，水利发展历程在世界范围内有一定的规律性。通常，在经济社会发展的早期，水害对人类经济社会的威胁较为突出，要求首先保障基本的安全，特别是防洪的安全。从历史上看，很多国家在发展的早期治理水患都是一个首要的国家安全问题。随着发展水平的提高，供水需求逐渐成为水利建设的重点。欧美国家在20世纪初就先后开始了工程水利满足经济发展的建设过程，到50年代以后，由于水资源过度开采和短缺问题日益严重，又进行了一系列改革以应对经济发展与水资源短缺的矛盾，开始引入需求调节、水价和水市场等新的机制。英国在70年代基本完成这一过程，法国更早一些，在60年代后期基本完成，美国也基本在这个时段完成。随着经济的进一步发展，满足人民日益增长的高品质生活和生态环境需求逐渐成为水利发展的主线。欧美国家大约从20世纪80年代开始进入以生态环境恢复和可持续发展为目标的水利建设阶段。

近年来，随着全球气候变化的加剧，水问题变得更加错综复杂，对很多国家和地区形成了更大的挑战，促使水管理战略和水政策的进一步调整。在完善水利工程和保障水资源供给的同时，保障水生态环境安全、支撑经济社会的可持续发展，仍然是发达国家的关注重点。

在对世界范围内水利发展历程进行梳理的基础上，本研究重点对美国、日本、法国、澳大利亚等发达国家，巴西和印度等发展中国家的水利发展历程进行了重点研究。通过对这些典型国家的透视，可以基本把握世界主要国家水利发展阶段的演变规律。总体来看，主要国家的水利发展实质是一个不断现代化的过程，从现代化的起步一直到现代化的实现及进入后现代化时期，因而其水利发展阶段可以归纳为起步阶段、转型阶段和高级阶段，分别概述如下。1.3.1　现代水利起步时期：大规模水利工程建设的开展

主要国家在工业化和水利现代化的早期，基本都需要开展大规模的水利工程建设。在其现代水利发展的初级阶段，大体都经历了从以单目标水利工程建设向多目标水利工程建设的转变，可以视为是现代水利的起步时期。在20世纪30年代之前，很多国家的水利发展主要是应对自然灾害，开展了以保障安全为主要目的的基础设施修建。20世纪30年代之后，特别是“二战”之后的几十年间，水利发展支撑经济社会发展的作用日益明显，水利建设的经济和社会效益受到重视，围绕供水、发电、航运等多种目标的水利工程建设得到快速发展。

从美国的经验来看，美国的水资源基础设施建设经历了一个从19世纪至20世纪30年代的单目标建设时期，20世纪30年代到70年代的以多目标开发为主的水利综合治理时期，及至70年代之后至今的生态修复时期，具有明显的阶段性特征。20世纪30年代至60年代，美国对全国主要江河流域进行了大规模的开发，建设了大量水利工程。60年代以后库容的增长率显著降低，主要依靠加高老坝的办法增加水库库容。1930—1970年美国水库库容量大约每10年增加80％，水库总库容从1000亿立方米增加到了7000多亿立方米，美国大约80％以上的水资源工程是在这一时期建设的(21)。由于这一时期水利工程的密集建设，使得密西西比河、科罗拉多河以及哥伦比亚河等主要江河基本得到开发，奠定了美国现代水利设施的基础。

从日本的经验来看，“二战”之后至20世纪70年代中期是日本经济的恢复和发展时期，通过开展大规模的水利建设，建成了较为完整的水利工程体系。在战后恢复时期，日本水利以发展农田水利为主，以解决粮食匮乏问题，同时对频繁的洪水灾害进行治理。60年代开始，日本经济快速增长，水利开发规模也日益扩大。日本政府先后制定各类水利发展计划，投入了大量资金。1962年成立水资源开发公团，开发利根川等6条（后增为7条）主要河流，1965年开始执行土地改良5年计划、下水道整修5年计划等。防灾方面，1959年伊势湾洪水灾害后，1960年开始执行治水治山事业5年计划。至1975年，日本建成的水库总库容已经达到140亿立方米，其中绝大多数是1960年以后建设的。

从印度的经验来看，由于处在经济现代化和水利现代化的早期，印度长期处在大规模的水利工程建设阶段。自1951年开始实行计划经济以来，到1985年“六五”计划末的34年中，印度共修建大型水利工程181座、中型水利工程2862座(22)。尽管投入巨大，直到20世纪80年代，水安全问题依然是困扰印度水利发展的长期性难题，同时农田水利发展也存在很多的问题。随着80—90年代经济的快速发展，特别是进入21世纪后的经济腾飞，推动了以保障供水和发电等目的水利工程的迅速发展，其水电发电量呈现直线上升的发展态势。(23)

从典型国家的经验来看，在现代水利发展的起步时期，大规模的水利工程建设势在必行，同时还需要平衡保障水安全和支撑经济发展之间的关系。水安全是经济发展的基础，以保障安全为目的的水利工程建设具有优先的地位，因而在经济发展的早期，往往成为水利工程建设的主要内容。在水安全得到一定程度保障的基础上，水利保障经济发展的功能被强调，势必要求水利工程建设更加强调多目标性。1.3.2　水利建设转型时期：由水利工程建设转向水利综合治理

在水利建设一定程度保障水安全和经济发展的基础上，水利建设就开始进入保护水资源、改善水环境和恢复生态环境的综合治理时期。这一时期是水利现代化的中期阶段，水利建设以满足日益增长的经济发展为主要任务，同时也开始加强水资源管理，开展水污染治理及水生态环境的保护和修复，以保障经济社会的可持续发展及生态环境安全。

从20世纪60年代后期开始，美国联邦政府采取了一系列措施，如建立国家水务委员会评价水资源的经济社会问题、颁布全国洪水保险法、国家环境政策法，明显加大了水资源管理的力度。尽管仍有一些工程项目在建，但新工程增长数量明显减少。据统计，美国70年代后增加的水库库容量仅占全部库容的20％。这一时期美国加强水资源管理工作主要表现在三个方面：①自1968年开始进行水资源评价和国家长期水供求预测，以长期预测指导水资源结构的调整和水资源利用的效率；②1972年通过的《水污染控制法案》，提出恢复和保护水生生态系统的水污染治理目标；③在防洪方面，针对美国国情实行工程防洪与非工程防洪相结合的防洪策略，全面实施全国洪水保险计划和洪泛区管理，以减少洪灾损失。

从20世纪70年代中期以后，日本水利工作逐渐进入以节约水资源和保护水环境为重点的时期，并明确提出建设节水型社会。这一时期《水质污染防止法》、《自然环境保护法》、《水源地区对策特别措施法》等法律相继颁布。80年代开始，日本出台了一系列鼓励节水的政策和措施，全国性的节水机制使得日本以较少的资源消耗支持了经济的快速增长。

印度的经济发展水平虽然还相对较低，但是水利发展已经开始转型。印度政府于1985年成立国家水资源理事会，1987年推出《国家水资源政策》，在国家水利发展问题上形成了初步的统一规划、开发和利用框架。例如，《国家水资源政策》规定，有关机构必须定期对全国的地下水资源进行评估，并就其填充再生的可能性提出建议。根据这一要求，印度已经逐步建立起一个较为完整的地下水资源调查统计和水位、水质监控网络(24)。

从多个典型国家的经验来看，在现代水利发展的中期阶段，水利发展既要满足应对自然灾害的需求，还要支撑经济社会发展，同时随着工业化带来的环境污染等问题日益显现，水环境整治变得日益重要，因而要求开展综合治理，应对日趋多元的水问题。1.3.3　现代水利高级发展时期：以水生态环境保护促进人水和谐

20世纪70年代以来，发达国家的环境问题日益突出；90年代以后，人类的环境危机全面显现；进入21世纪以来，全人类又面临共同的气候变化挑战。生态环境保护逐渐成为被普遍接受的现代意识，人与自然的和谐也成为全人类共同的愿景。水由于是生态环境系统的核心要素，水利对于保障生态环境的安全具有特殊意义，也决定了现代水利发展到高级阶段之后，必然会着力水生态环境的修复和保护，促进人水关系从不和谐走向和谐。为此，世界上很多国家都开展了积极探索。

从主要发达国家的经验来看，大约从20世纪70年代末期开始，逐步兴起了生态修复的水利发展新浪潮，这一浪潮持续至今且方兴未艾。从主要典型国家的经验来看，现代水利发展在水生态研究创新、观念理念创新和政府水管理机制创新等方面已经取得了很多进展。

在水生态研究方面，科学界通过对水质改善的研究，逐渐认识到人类修建水利工程对整个河流水体生态系统的影响，通过这方面的研究，开始为水利工程修建提供可行和较低成本的调节措施，使水利工程在满足安全和经济需求之外做到与自然的和谐相处。比如通过适当的季节性调水等措施帮助鱼类实现洄游繁殖，通过两岸的植被恢复达到清洁水质等目的。

科学技术的创新带来了观念理念的变革，从单纯重视水质改善，到恢复上游水体和生态，再到面向各别濒危物种的河流保护工程，最终到全流域化的生态系统恢复。这本身就是从对事物的片面认识到全面认识的转化过程，也是现代水利发展的观念基础——人与自然和谐相处，人从自然的改造者还原为生态系统中的一分子，实现与自然的共生共存。

观念理念的变革推动的是政府水管理机制的创新。在20世纪70年代以前，美国的水资源政策和法令强调联邦政府的主导作用。现行政策则强调部门之间的协作，每项水利工程都由联邦政府和州或地方政府分摊工程费用，且征求和重视地方政府和社会团体的意见。同时注重引入公众监督，提高全民水环境保护意识，在很多州建立了水质监控的社会志愿者队伍。日本政府在与水有关的公共标准方面更加严格，包括对公用水和地下水做出了统一的质量规定，针对包括河流、海洋和沿海地区、湖泊等在内的每种水体制定了不同的环境质量标准。法国在90年代修订的《水法》，将生态修复理念通过法律框架固定下来，其中包括规定各种主体的水生态责任，也为水资源保护的资金保障提供详尽的法律支持。法国还作为水生态保护的先驱，参与欧盟水生态保护的标准制定，实现了标准创新。

从各个典型国家的经验来看，在现代水利的高级阶段，水生态环境的保护变得十分重要，“绿色”、“生态”、“环保”等现代理念成为指导水利发展和水管理的新理念。主要发达国家水生态建设已经融入国家的生态系统保护体系，并上升为国家生存和发展的战略选择。例如，美国从20世纪60年代之后国家自然公园数量不断上升，截至20世纪末已达到100多个。这些自然公园成为美国战略性的生态屏障，保护了美国主要河流源头的生态环境，为水资源可持续发展提供了重要保障。

在过去的半个世纪中，发达国家走的是“先污染后治理”、“先破坏后修复”的道路，在这个过程中积累了珍贵的经验和惨痛的教训。这些经验和教训可以为中国的发展提供重要的经验和借鉴，同时也为本项研究提供了重要背景和有益启示。1.4　本书结构1.4.1　研究内容

本书研究内容包括以下五个方面。

1．水利发展阶段划分的理论认识

在已有相关文献认识的基础之上，并结合世界范围和中国的近现代水利发展史，理论知识与经验认识相结合地提出现代水利发展阶段的理论认识框架。本书综合运用多学科视角和知识，提出了认识水利发展阶段的理论基础（一“观”三“论”），即透视水利问题的系统观，认识水利发展关系的矛盾论、水利发展需求的层次论与水利发展过程的周期论。书中引入了“水利发展需求”这一中心概念，并将其划分为安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类不同层次。同时，从理论上讨论了水利发展需求与经济社会发展和生态环境变迁的关系，分析了水利发展需求和水利发展供给的影响要素，形成了水利发展供求关系的理论认识。

2．水利发展阶段的划分方法

基于所提出的水利发展阶段的理论认识框架，本书进一步提出划分水利发展阶段的理论方法，即所谓基于供求关系分析的水利发展阶段划分方法。这套方法的基本思路，是通过考察水利发展供求关系演变，结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期。对于水利发展供求差距的分析，按安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类分别展开；对于水生态环境变迁的分析，按水生态和水环境两类展开。本书提出的水利发展阶段的划分方法具有一定的普适性，不仅可用于对中国水利发展进程进行阶段评判，还可以用于考察不同国家或地区的水利发展阶段的变迁。

3．中国水利发展阶段的评判

运用所提出的水利发展阶段的划分方法，本书对新中国成立以来六十余年的水利发展阶段进行评判，同时展望未来40年的水利发展，将百年中国水利发展（1949—2050）划分为七个阶段：第一阶段（1949—1977），大规模水利建设时期；第二阶段（1978—1987），水利建设相对停滞期；第三阶段（1988—1997），水利发展矛盾凸显期；第四阶段（1998—2010），水利改革发展转型期；第五阶段（2011—2020），水利加快发展黄金期；第六阶段（2021—2030），水利全面协调发展期；第七阶段（2031—2050），人水关系趋向和谐期。

4．中国水利发展各阶段的特征

对于百年中国水利发展历程的阶段划分，本书进一步分析了各发展阶段的特征，包括七个水利发展阶段的三类需求和水生态环境变化特征，反映供给的主要定量指标增长情况，以及供求差距的变动趋势。对于各阶段水利发展相关指标的系统分析，既为水利发展阶段划分提供了定量依据，也客观呈现了不同时期水利发展的特征。同时，本书还对中国水利发展阶段进行了分项评价，具体包括防洪减灾、农业灌溉、饮水安全、国民经济用水、城市供水、水电开发、水系景观、水休闲娱乐、高品质用水、水法治、水规划和水体制12个方面。

5．中国水利发展趋势和战略取向

在对中国水利发展阶段及其特征认识的基础上，本书探讨了新形势下中国水利发展的战略取向，提出了中国水利现代化的“三步走”战略构想。通过构建水利现代化评价指标体系，定量论证了战略构想的可行性，同时对水利未来5～10年、20年和40年的战略目标进行设计。中国已经进入加快建设水利现代化的关键时期，本书展望了中国特色水利现代化道路，对正在进行中的水利现代化实践提出了若干战略思考。全书最后归纳了中国水利发展阶段性演变的战略含义，为中国水利发展战略制定提供参考。1.4.2　技术路线和研究方法

本研究的主要思路和技术路线如图1-1所示。图1-1　本研究的主要思路和技术路线

全书共分为8章。第1章是本书导论，概述了本项研究的目的和意义，对国内外相关文献进行了综述，并概述了水利发展变迁的国际经验，介绍了本研究的主要内容和方法。第2章阐述了本研究的理论成果，集中反映了在水利发展阶段问题上的理论新知，包括水利发展阶段划分的理论基础、认知框架和评判方法。第3章分析了中国经济社会发展的水平和趋势，将百年中国经济社会发展（1949—2050）划分为五大时期，并按这五大时期分析了中国水利发展需求的阶段性变迁。第4章对中国水利发展的五大时期展开供求分析，包括三类水利发展需求的供求差距分析及水生态环境治理的供求关系，揭示了不同时期水利发展的供求关系。第5章给出了中国水利发展的阶段划分结果，并分析了各发展阶段的主要特征。第6章分为四大类和12个方面，对中国水利发展的各分项内容进行阶段划分，为中国水利发展的阶段演变提供更为具体的认识。第7章探讨了水利现代化的内涵，提出了中国水利现代化的战略构想，设计了水利现代化定量评价指标体系，对中国水利现代化进程进行了定量评判。第8章作为全书的结论，对中国水利发展阶段性演变的战略含义进行了总结，对当前的水利改革发展提出了十点建议，并归纳和展望了中国特色的水利现代化道路。

本研究所采用的方法主要包括以下几个方面。（1）文献调研和分析。广泛收集国内外相关文献，全面梳理国外典型国家的水利发展历程和经验，以及中国当代水利发展阶段分析的相关文献和资料，为理论研究和经验分析铺垫基础。（2）理论构建和方法开发。在对水利发展阶段的经验认识和国际经验借鉴的基础上，提炼总结水利发展阶段的理论认识框架，开发水利发展阶段的评价方法，该方法系定性分析与定量评价相结合。（3）实践评价和经验分析。本书在所开发的理论和方法指导下，结合对中国国情和水情的历史演变趋势的认识，对中国水利过去六十余年的发展历史进行分析，并对未来40年的发展趋势进行展望。运用水利发展阶段的供求分析，提出了水利发展阶段的划分及特征认识。（4）评价指标体系构建。根据水利发展阶段的理论认识，并重点参考水利现代化研究等已有的定量研究成果，遴选关键评价指标，构建水利现代化评价指标体系，以此为工具对中国水利现代化进程进行评价。（5）宏观战略和政策分析。基于对水利发展历程和分期的系统认识，结合中国经济社会发展趋势和国家发展战略思路，对中国水利现代化进程进行分析和展望，并提出中国水利发展的战略取向。

(1) 汪恕诚：《水利发展与历史观》，载《中国水利》，2006（23）：1～2页。

(2) 陈雷：《继往开来、与时俱进，在新的历史起点上推进水利又好又快发展》，载《中国水利》，2008（24）：1～8页。

(3) 娄傅礼：《水利的历史作用与现代使命》，载《中国水利》，1986（1）：27～28页。

(4) 刘树坤：《中国水利现代化初探》，载《水利发展研究》，2002（12）：7～12页。

(5) 张岳：《新中国水利回顾与展望——水利辉煌60年》，载《水利经济》，2009（6）：1～6页。

(6) 王浩、秦大庸、汪党献：《水利与国民经济协调发展研究》，北京，中国水利水电出版社，2008。

(7) 傅春、杨志峰、刘昌明：《水利现代化的内涵及评价指标体系的建立》，载《水科学进展》，2002（4）：502～506页。

(8) 张于喆、史清琪、张岳：《中国水利现代化的评价指标体系》，载《人民黄河》，2003（11）：4～6页。

(9) 钱萍、张菊红、黄炜：《对水管理现代化评价指标的构想》，载《人民长江》，2004（10）：43～45页。

(10) US Repartment of Agriculture. A History of Federal Water Resources Programs. Washington D.C.，1972.

(11) Blake N M. Land Into Water—Water Into Land：A History of Water Management in Florida. Florida：University Presses of Florida，1980.

(12) Meyer M C. Water in the Hispanic Southwest：A Social and Legal History. Arizona：the University of Arizona Press Tuson，1996.

(13) Rogers J R.，Brown G O.，Garbrecht J D. Water Resources and Environmental History. Salt Lake City：ASCE Publications，2004.

(14) Hassan J. A History of Water in Modern England and Wales. Manchester：Manchester University Press，1998.

(15) Perret S R. Water Policies and Smallholding Irrigation Schemes in South Africa：A History and New Institutional challenges. Water Policy，2002，4（3）：283～300.

(16) Van de Ven，G P. Man-Made Lowlands：History of Water Management and Land Reclamation in the Netherlands. Uitgeverij，Matrijs.

(17) Serageldin I. Toward Sustainable Management of Water Resources. Washington D.C.，1995.

(18) Cech T V. Principles of Water Resources：History，Development，Management，and Policy. Wiley，2005.

(19) Gleick P H. A Look at Twenty-First Century Water Resources Development. Water International，2000（11）：127～138.

(20) 中国水利现代化研究课题组：《中外水利现代化进程的比较研究》，载《中国水利》，2004（4）：35～37页。

(21) 顾浩等编著：《中国水利现代化研究》，261页，北京，中国水利水电出版社，2004。

(22) 胡卫东译：《印度水资源开发的成就》，载《水利水电快报》，1999（13）。

(23) 侯起秀、李船富：《印度水利水电开发若干问题的探讨》，载《水文水资源》，2008（10）。

(24) 周效政：《印度加强地下水资源保护》，载《中国建设报》，2001年1月25日。第2章　水利发展阶段划分的理论和方法

本章提出了一“观”三“论”作为认识水利发展阶段的理论基础，包括透视水利问题的系统观，水利发展关系的矛盾论，水利发展需求的层次论，以及水利发展过程的周期论。在此基础上，提出了水利发展阶段的理论认识框架，该框架着眼于水利发展与经济社会发展关系，水利发展与生态环境变迁关系，水利发展需求和供给关系。在这些理论认识和理论框架的基础上，本章提出了划分水利发展阶段的方法。2.1　认识水利发展阶段的理论基础2.1.1　透视水利问题的系统观

生态系统是由生命系统和环境系统构成的，社会经济系统是以人类为主体，由生产、分配、交换、消费等行为构成的。生态系统与社会经济系统相互联系、相互作用、不可分割。生态系统为社会经济系统提供了载体、环境、资源等，而社会经济系统对生态系统产生包括能流、物流输入输出的直接和间接的影响。

水生态系统作为生态环境系统的重要一部分，对物质循环、生物多样性、自然资源供给和气候调节等方面起到举足轻重的作用，它为生态环境系统提供了其维持自身发展更新的生态环境用水。

水生态系统对于以它为基础的社会经济系统，具有非常重要的意义。水生态系统是社会经济支持系统的基础，它对社会经济系统的支撑能力主要表现为社会经济系统满足资源性水需求，提供生产用水和生活用水，提供水资源相关的经济活动基础，如航运、养殖。同时满足社会经济系统环境性水需求，发挥净化污水作用，容纳污染物，缓冲污染物对生态环境冲击等功能。如以商品和服务划分，则水生态系统为社会经济系统提供了经济商品、生态服务和环境服务等。

水生态系统、生态环境系统、社会经济系统组成了关系紧密的耦合系统，它的结构如图2-1所示。三者共同构成了具有层次结构和整体功能的复合系统，水生态系统既是该复合系统的基本组成要素，又是社会经济系统和生态环境系统存在和发展的支持条件。水利事业的实质是通过人为干预和调控水生态系统，满足生态环境系统的需求和社会经济系统的需求。透视水利发展问题，需要深刻认识水生态—生态环境—社会经济系统的耦合机理，树立系统的观念，从水利事业与生态环境系统和社会经济系统的互动关系中认识水利发展的阶段问题。图2-1　水生态—生态环境—社会经济耦合系统2.1.2　水利发展关系的矛盾论

从水生态—生态环境—社会经济复合系统的角度出发，水利事业核心是处理两大关系：一是水利发展与社会经济系统的关系；二是水利发展与生态环境系统的关系。前者主要是调节人与人之间的关系；后者主要是调节人与自然之间的关系。这两种关系并非孤立存在，而是相互联系、相互影响，决定了水利事业需要统筹和协调这两大关系。

水利发展与社会经济系统的关系，主要表现为通过水利事业对水生态系统的干预和调控，为经济社会发展提供各方面的支撑和服务，满足人民群众的物质文化需求。在这个维度，社会公众对水利发展的需求，可以划分为安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类。安全性需求是比较基本的生存性需求，特别是维护生命和财产安全的需要；经济性需求是一种发展性需求，主要指经济增长对水利发展提出的支撑性需求；舒适性需求是一种更为高级的发展性需求，是在安全性需求得到有效保障，以及经济性需求得到一定程度满足的基础上，社会对更高生活品质的追求而对水利发展提出的需求。当然，以上三类需求的划分只是相对而言，它们之间也很难截然分开。

水利发展与生态环境系统的关系，主要表现为通过水利事业对水生态系统的干预和调控，为维持生态环境系统的复合服务功能提供保障，通过满足生态系统可持续发展的需要，间接满足人类社会经济系统的各种发展需求，包括安全性需求、经济性需求和舒适性需求。在这个维度，生态环境系统对水利发展的需求，主要是维系系统的复合服务功能，可以用系统的可持续性度量。

当人类处于农业文明时期，自然生态系统提供的各种服务功能能够满足人类生产和生活的需要，人类经济社会活动对生态环境系统的压力在其自然承载能力范围之内。人与自然的关系以及人与人之间的关系相对和谐。这一时期的水利事业主要是为社会提供基本的功能服务，通过防洪、灌溉、航运等除害兴利事业，满足经济繁荣和社会存续的需要。但是相对于工业文明时期，农业文明时期的水利事业受制于经济技术条件，尚不具备大规模的性质。

当人类进入现代经济增长阶段，即从农业文明转向工业文明，随着生产力水平的提高和经济规模的扩大，人类开展了大规模的水利开发，以支撑快速的经济社会发展。由此导致了上述两大关系的全面紧张，也就是“两对矛盾”的集中爆发。第一对矛盾是水利发展与经济社会发展需求之间的矛盾，主要表现为水利发展不能满足社会和公众的需求，水利发展滞后于经济社会发展的需要；第二对矛盾是水利发展与生态环境系统维护之间的矛盾，主要表现为由于人类的经济社会活动导致的生态系统退化，水利发展不能满足生态环境系统可持续的需要。

近现代人类社会的水利事业，核心是处理上述“两对矛盾”，其本质是调节人与人之间的矛盾，以及人与自然之间的矛盾。考察这两对矛盾的演化及特征，构成了本研究划分水利发展阶段的着眼点。2.1.3　水利发展需求的层次论

从世界范围的近现代治水实践来看，在水利事业发展面临的上述“两对矛盾”之中，通常处理水利发展与经济社会发展需求之间的矛盾具有优先性，即将保障社会与经济的生存和发展作为治水的优先任务。当水利发展对经济社会发展保障达到一定程度之后，随着社会经济系统与生态环境系统关系的紧张，处理水利发展与生态环境系统维护之间的矛盾变得日趋重要，保障水生态环境安全成为水利事业的重要内容。在不同的社会经济发展阶段，社会经济系统与生态环境系统的主要矛盾有不同形式，导致水利发展需求的动态变化。

水利发展包括的内容很多，大致可以分为五个方面(1)：①防灾减灾，包括抵御洪涝灾害、应对旱灾、除涝治碱等；②水资源利用，包括保障基本饮水安全、发展农业灌溉以维护粮食安全、供给城市和产业发展用水以及水力发电和水运等；③水系景观整治，如市政景观用水、河道整治，以满足人们休闲和审美等方面的精神需求；④水资源保护，包括治理水污染、保护水源地、保障地表水和地下水水质安全等；⑤水生态修复，包括防治水土流失、治理地下水超采、保障河道和湿地生态用水等。以上五个方面之中，前三个方面主要是处理水利发展与社会经济系统之间的关系，后两个方面主要是处理水利发展与生态环境系统之间的关系。

各种水利发展事项属于不同类别的需求。防灾减灾、饮水安全、灌溉用水等主要是安全性需求；生产供水、水电、水运等主要是经济性需求；水系景观、水休闲娱乐、高品质用水主要是舒适性需求。水环境保护和水生态修复则安全性需求和舒适性需求兼而有之，这是由生态环境系统的基础性特征决定的。比如，水源地保护和供水水质达标主要属于安全性需求，而更高的饮水水质标准如纯净水和直饮水的需求，则属于舒适性需求。水利发展各种需求与三类需求之间的关系如图2-2所示。图2-2　水利发展的三类需求

需要指出，水利发展的三类需求处于不同的层次。安全性需求是最基础的层次，然后是经济性需求，最上端是舒适性需求。这三类需求关系，通常高一层次需求的出现以低一层次需求的一定程度满足为前提，如图2-3所示。这类似于马斯洛的需求层次论。马斯洛将人的需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求，它们由低到高构成了需求“金字塔”，低层次的需求满足后才会产生高层次需求。图2-3　水利发展需求的三个层次

水利发展需求的三个层次，在很大程度上决定了水利发展供给的内容。无论是防洪安全、供水安全、水环境安全，还是景观整治、生态修复，这些都具有很强的公共性，理应纳入公共服务的范畴。这决定了水利发展供给主要提供的是公共服务，水利发展的本质是不断提高水利的公共服务能力。公共服务根据需求差异可分为基础性公共服务和发展性公共服务。基础性公共服务主要是满足安全性的生存需求，是为社会公众提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供防洪抗旱、除涝、灌溉基础设施；发展性公共服务是为满足社会发展需要所提供的各类服务，如城市供水、水力发电、城市景观建设，更强调满足经济发展的需求及公众对舒适性的需求。2.1.4　水利发展过程的周期论

从更大范围来看，随着发展水平的不断提高，整体社会需求结构随之发生演变。改革开放三十多年，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，居民消费结构经历了从贫困型向温饱型和小康型消费的转变，居民消费经历了三次大的消费结构升级：①20世纪80年代初，以自行车、手表、缝纫机“老三件”为代表，以满足温饱为目标的消费结构升级；②20世纪80年代中后期到90年代中后期，以电视机、冰箱、洗衣机为代表，即以家电普及为标志的发展型消费结构升级；③21世纪初期至今的以汽车、住房、通信、教育为主导的享受型消费结构升级。新的需求重要性的上升，意味着旧的需求重要性的下降。但这并不表示旧的需求消失或者总量下降，而是旧的需求得到了一定程度满足之后，人们对其关注度下降，转向新的需求，使得需求的相对重要性发生阶段性演变。

一个社会存在各种各样的需求，包括本研究讨论的水利发展需求。在经济社会发展的不同水平，水利发展需求在社会各种需求中的相对重要性也在不断发生变化。在某些时期，水利发展需求可能会非常重要，成为全社会的优先需求。随着这些需求的一定程度满足，全社会的优先需求会转向其他部门。随着新的水问题的出现，水利发展需求可能会重新成为全社会的优先需求。因而，水利发展在整体经济社会发展中的相对重要性，是随着时间的推移而经历周期性演变。识别或者预测这个演变周期，对于认识水利发展阶段划分是很重要的。

类似地，由于水利发展需求包含很多内容，这些不同的需求在不同的发展水平上其相对重要性也在不断变化。某种基础性的水利发展需求，通常会在某个时期得到集中的供给，得到一定程度的满足后，随着高一层次的水利发展需求出现，其相对重要性下降。之后，高一层次的水利发展需求在一段时期内得到集中满足之后，社会又转向更高层次的水利发展需求。如此演变，就构成了水利发展需求的周期性变化，如图2-4所示。识别和预测各种水利发展需求的周期，对于认

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