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谢明《公共政策导论》（第3版）笔记和课后习题详解试读：
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、公共政策的含义
1．研究公共政策的原因
研究公共政策的缘由主要表现在科学、专业和政治三个方面：（1）科学角度，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质和规律的认识。（2）专业角度，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。政策分析能够产生专业性建议，通过问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。（3）政治角度，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完善政策制定过程，提高公共政策质量。
2．公共政策的内涵（1）美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，并借助政策的概念解释了政治和行政的不同，对理解公共政策具有重要的启发意义。（2）美国政治学家哈罗德·拉斯维尔在政策科学创立之初就曾提出，公共政策实际是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。这一定义突出了公共政策的设计功能及其目标取向，强调了理性的政策制定通常应有科学的论证和合理的程序。（3）台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出：“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而为大多数人所接受的行动指引。”
二、透视“公共”概念、理解公共政策
建立公共理念的先决条件是：日常生活中存在一个不是私人或纯粹个人的，而是需要大家共同参与和处理的领域及其范围。公共活动是人类活动的一个重要方面，这种活动具有十分显著的社会性特征，它与私人性质的活动具有本质性的区别。首先它需要具备大家共同参与的条件，其次它要求公共机构（政府部门）进行规范或干预。
1．公共物品
公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务。如果把公共物品提供给任何一个人，那么也必须提供给所有的人。对单一消费者而言，该物品或服务的成本要远远高于其价值。私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品，而且只有那些为之付费的人才有权力对其进行支配。
2．公共问题
公共政策要处理的是公共问题而不是私人问题，其中的道理就是政府职能应该是有限的，不应该是无限的，任何问题，都可以从私人性和公共性两方面做出区分。政府要管具有公共性质的问题，而尽量不要去干涉私人性质的问题。
3．公共利益
公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：（1）公共性
①公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；
②利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，难以通过市场等私人选择机制来实现。（2）合理性
①要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；
②对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；
③对实现公共利益的不同方式加以权衡。（3）正当性
公共利益的界定事关广泛的公众利益，政府机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意。（4）公平性
公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违公共政策的正义和公平原则。
4．公共权力
公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它
在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人权力都无法取代的重要作用。
5．公共秩序
公共秩序又称“社会秩序”，是指为了维护社会公共生活的正常进行而要求人们必须遵守的行为规范，由法律，行政法规，国家机关、企业事业单位和社会团体的规章制度等共同确定，主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。
参照公共利益的界定标准，划分公共秩序与私人权利可遵循以下基本原则：（1）正当性，即公共秩序的需要与私人利益相比较是否对公共利益更为有利。（2）必要性，公共秩序如果可以有多种实现手段，就应当尽可能少侵犯或不侵犯个人利益，以便提高公共政策的效率。（3）合法性，保护公共秩序的措施要能够接受司法审查，即如果公民个人对相关政策产生不满，完全可以通过司法途径加以解决。（4）合理性，即个人利益的损失应该得到合理的补偿，尽管有时候很难进行量化。
三、政治与政策——从政治角度理解公共政策
1．公共政策的政治解释
广义的政策概念表现出两个非常显著的特点：（1）政策是一种社会活动，而不是单一的或孤立的事件；（2）政策产生于两种需要的其中一种，或者是协调冲突性要求，或者是为集体活动建立激励机制，这类集体活动的参与者往往具有相对一致的目标，但总会在活动中发现与他人的合作不怎么合算。
最好的定义方式就是把“公共政策”视为一系列程序化的政治企图，或是为了解决或控制政治争端，或是为了确保一致性目标的实现而提供一种理性激励。
2．政治行动的三种类型：控制、交易与博弈
弗雷德·弗罗霍克在《公共政策》一书中从政治行动的类型分析入手对公共政策的含义进行了总结和概括。他认为，从学术层面上来看，近些年来，起主导作用的主要有三种观点：（1）权力与控制
这种观点视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它认为，政治活动经常表现为一种命令形式而且通常需要以武力作依托。（2）讨价还价
交换政治利益的基本方式就是讨价还价，这种活动通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们和团体之间，各方在讨价还价中有付出也有收获，从而达成一个能使大家基本满意的结果。（3）博弈
博弈论运用数学模型解释两个或更多的参与者彼此冲突与合作的行为模式，正规博弈中的参与者并不需要彼此发生直接的影响，他们可以作用于一定的环境以使他们自己确保一种结果的形成。
以上阐述的三种政治观，尽管只是对政治活动庞大家族的重点成员作了极为简单的介绍，远没有达到详尽无遗的要求，但它们具有非常重要的启发性作用，对于探讨公共政策的含义将具有很大的帮助。
3．政治的三个层面及其与公共政策的关系
根据问题涉及范围的大小和人们参与程度的高低，能够从三个层面上去理解公共政策，即微观政治层面、中观政治层面和宏观政治层面。（1）微观政治
①微观政治是指个人、公司和社区向政府有关部门提出其政策诉求，努力寻求政府采取有利于他们的行动，微观政治所涉及的是一个或数个个人、公司和社区具体和分散且十分迫切的利益需求，这里所要寻求的政策决定只适用于少数人。
②做出这类决定一般无须顾虑资源的有限性，因为它所涉及的范围很窄，而且政策诉求往往都是在互不干涉的基础上提出的，社会中的每一个人都有权利为自己寻求利益和资助，同时也并不反对或干涉别人做出同样的努力。（2）中观政治
①中观政治是指在某一特定的政策领域内，一些与此相关的立法机构、行政机构和利益群体所形成的互动模式。中观政治作为一个系统必然涉及特定的职权范围，带有某种专业性色彩，表现出集中化的行动特征。
②中观政治在各个公共政策的领域产生，不仅与政府部门的分散性权力和专业化分工有关，而且与人们的愿望和兴趣有着密切的联系。鉴于权力的分散和功能的专门化，中观政治系统在各自的领域内制定和运用政策时具有相当大的自主权。（3）宏观政治
①宏观政治是指某些政策问题已经引起了人们的广泛关注并形成了广泛的政策争论，某一事务可能起初发生在微观政治层面，而后逐渐发展成为宏观政治问题。同样，政策问题也可能从中观政治系统进入宏观政治领域。
②宏观政治问题常常因为其显而易见和引人注目而引起政策研究人员的密切关注，同一问题的政策决定在宏观政治层面做出与在其他层面做出有着很大的不同。
a．当某一问题从微观政治或中观政治层面进入宏观政治领域时，冲突的范围和影响的程度无疑大大扩展了；
b．问题的这种演进常常会改变其解决的方式，即引起政策决定的相关变化；
c．在宏观政治层面的政策制定中，社会公众的整体利益更有可能得到充分的考虑。
四、市场与政策——从市场角度理解公共政策
1．自由主义学派
英国杰出的政治经济学家亚当·斯密的核心思想是经济自由主义，斯密认为，每个人都力图应用其资本从生产品中获取最大的价值。人们追逐自身利益的行为经常会导致社会利益的促进，其效果往往要比他真正想促进社会利益时所达到的效果要好得多。
2．新古典学派
20世纪初，新古典学派继续鼓吹“市场万能”的神话，其代表人物是英国经济学家马歇尔。他积极倡导自由竞争，认为市场的竞争机制是克服经济危机最为有效的手段，也是使社会各阶层获取最大福利的必要条件。市场机制具有自发的调节功能，因而经济自由应是社会的必然选择，政府对经济的干预只会起破坏作用。他认为“均衡价格”是市场竞争机制的核心所在。
3．凯恩斯主义兴起
20世纪30年代以前，自由主义的经济理念有着辉煌的经历，西方主要的资本主义国家大都推行和实践着“看不见的手”的原理，并因此取得了经济发展的繁荣景象，使人们对幸福的前景充满了希望。（1）1929年10月，世界范围的经济大危机爆发了，由“看不见的手”所创造的神话开始破灭。（2）在战后的20多年中，凯恩斯理论风靡资本主义世界，成为各国政府制定公共政策的理论依据。（3）从70年代中期开始，经济萧条又一次光临资本主义世界。“滞胀”的出现给凯恩斯主义以沉重的一击。
4．新自由主义
哈耶克的新自由主义学说在西方世界掀起了热潮。他极力推崇私有制，颂扬以个人主义为基础的市场经济，他对资本主义经济发展所贡献的答案就是，应对公共部门加以限制并对市场机制扩大利用。
5．新凯恩斯主义
新自由主义的复兴并没有彻底摧毁凯恩斯主义的根基，20世纪90年代出现的世界性经济衰退，使它们又一次赢得了重整旗鼓的机会，新凯恩斯主义算得上是90年代西方经济学领域一道亮丽的风景线，大有卷土重来之势。
1.2 课后习题详解
一、关键词
1．公共政策
答：公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。该概念可以从以下方面理解：①社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又涵盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。②政策既可能是个人制定的，也可能是群体制定的。但个人是代表群体的个人，群体是作为组织核心的群体。③特定情境是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即所谓的时空条件。④政策目标是政策的灵魂，一般而言，制定政策总是为了达到一定的目标，从主观来看，不会有无的放矢的政策。⑤行动方案是指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。
2．公民公决
答：公民公决又称全民投票或公民表决，指全体公民对重大问题投票作出决定。它起源于古希腊城邦雅典的公民大会，全民公决是一种直接民主形式，它是民主国家宪政制度的重要组成部分，是由选民通过直接投票的方式，对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度，然后根据表决结果达成决策的一种制度；它是人民自决权实施的一种特定程序选择，属于民主宪政的范畴，从性质上讲，它不是对代议制民主的否定，而是对代议制民主的补充和修正。
3．公共物品
答：公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务。换句话讲，如果把公共物品提供给任何一个人，那么也必须提供给所有的人，对单一消费者而言，该物品或服务的成本要远远高于其价值。塞缪尔森认为，公共物品的主要特征表现于它的不可分割性，也就是说，它面向所有人，不具有排他性；公共物品用税收和借贷的方式予以支付，它们的价格表现在资助其生产所要求的征税水平，而私人物品则是通过在市场条件下运行的价格体系予以支付。
4．俱乐部理论
答：俱乐部理论是指研究非纯公共品的供给、需求与均衡数量的理论。布坎南认为，很多物品都难以进行非常清晰的界定，一些公共物品同样具有一定程度上的排他性。对此，布坎南提出了俱乐部理论，他认为俱乐部形式的存在能够通过一种收取费用的机制排除部分公共成员的参与。该理论告诉人们：纯粹的公共物品毕竟是少数，更多的则是“准公共物品”或不纯粹的公共物品。一般俱乐部理论从整个社会的角度分析俱乐部均衡，分析时既考虑俱乐部也考虑非成员，把两者联系在一起。在一个社会中，俱乐部成员的效用受到三个因素影响：私人物品消费量，俱乐部物品消费量，俱乐部的拥挤程度。任何一个社会成员都力求个人效用最大，为此他首先得决定是否加入俱乐部。而一旦加入俱乐部后，他还得决定对俱乐部的利用率。如何理应俱乐部又取决于俱乐部物品数量、成员人数和会费。这些都是俱乐部一般理论要解决的问题。
5．公共问题
答：公共问题是指影响超出了当事人范围，波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注的问题。它是指具有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的社会问题，公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。公共问题具有影响的广泛性和不可分性，公共问题对所有的个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以转身于这些问题之外，它超越了人为的地理界限。
6．公共利益
答：公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要，要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：公共性、合理性、正当性、公平性。
7．公共权力
答：公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人权力都无法取代的重要作用，也正因为如此，相对于非公共领域的团体或个人而言，公共权力往往处于明显的优势地位。由于公共权力要交由具体的机构或个人去行使，所以不可避免地会出现扩展权力的冲动和角色表现的悖论。因此，为了有效抑制这种非理性的冲动和角色的错位，就应该为公共权力划定法律界限。
8．公共秩序
答：公共秩序也称“社会秩序”，是指为了维护社会公共生活的正常进行而要求人们必须遵守的行为规范，由法律，行政法规，国家机关、企业事业单位和社会团体的规章制度等共同确定，主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。遵守公共秩序是公民的基本义务，人们在社会中活动，都必须以自己的活动不影响和妨碍他人的正常活动为前提，这样才能形成良好的公共秩序，人们的社会生活才有可靠的保障。
9．经济自由主义
答：经济自由主义是一种支持个人财产和契约自由权利的意识形态。它主张限制政府在经济事务中的操控，让市场机制发挥调节资源的作用。经济自由主义包括亚当·斯密的经济自由主义和新自由主义。亚当·斯密于1776年出版的经济学巨著《国民财富的性质和原因的研究》，即《国富论》，该书的核心思想是经济自由主义，他认为，人们追逐自身利益的行为经常会导致社会利益的促进，其效果往往要比他真正想促进社会利益时所达到的效果要好得多。因此，在市场经济活动中，要适应市场的价值规律，让市场充分发挥资源配置的作用，反对政府对经济活动的干预，实行“自由放任”的经济政策。
10．“看不见的手”原理
答：“看不见的手”原理最早是由亚当斯密在《国富论》中提出来的。该命题的含义是：每个人都力图应用其资本从生产品中获取最大的价值。当人们试图去追求自身利益最大化时，有一只看不见的手操纵和引导他去促进另一种目标的实现，而这个目标并不是他实际所要追求的东西。换句话讲，人们追逐自身利益的行为经常会导致社会利益的促进，其效果往往要比他真正想促进社会利益时所达到的效果要好得多。这只看不见的手实际上就是人们自觉地按照市场机制的作用自发调节着自己的行为，并实现消费效用最大化和利润最大化。看不见的手原理，强调的是在完全竞争市场中，市场机制可以有效率地实现资源的合理的配置和有效配置，并最终导致社会不可能在不影响他人的情况下而使得某些人的境况得到改善。
11．国家干预主义
答：国家干预主义是西方国家公共管理职能发展的一个阶段，主要是指反对自由放任，主张扩大政府机能，限制私人经济，由国家对社会经济活动进行干预和控制，并直接从事大量经济活动的那样一种经济思想和政策。国家干预主义最初集中表现为欧洲封建社会晚期的重商主义，在当代则集中表现为凯恩斯主义。
12．罗斯福新政
答：罗斯福新政是指1933年富兰克林·罗斯福就任美国总统后，针对当时的实际，顺应广大人民群众的意志，大刀阔斧地实施的一系列旨在克服危机的政策措施，历史上被称为“新政”，其核心是“3R”：救济（Relief）、复兴（Recovery）和改革（Reform）。新政以增加政府对经济直接或间接干预的方式大大缓解了大萧条所带来的经济危机与社会矛盾。
二、思考题
1．为什么要研究公共政策？
答：研究公共政策的缘由主要表现在科学、专业和政治三个方面：（1）科学角度，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质和规律的认识。（2）专业角度，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。政策分析能够产生专业性建议，通过问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。（3）政治角度，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用，它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完善政策制定过程，提高公共政策质量。
2．什么是公共政策？
答：在学术领域，人们对公共政策含义的理解分歧颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同，下面介绍的是一些颇具代表性的观点。（1）美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规，这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，并借助政策的概念解释了政治和行政的不同，对理解公共政策具有重要的启发意义。（2）美国政治学家哈罗德·拉斯维尔在政策科学创立之初就曾提出，公共政策实际是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”，这一定义突出了公共政策的设计功能及其目标取向，强调了理性的政策制定通常应有科学的论证和合理的程序。（3）美籍加拿大裔学者戴维·伊斯顿在《政治系统》一书中，确定了政治系统的概念。他认为，政治系统是一个对社会进行权威性价值分配的行为系统，它由整个政治活动组成，并以人际互动为基本单位。政治系统的主要功能是根据社会系统的需要，通过政策的制定和执行对全社会的价值进行权威性的分配。而这种权威性的政策制定和执行其实是一种政治现象。（4）美国学者托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中明确指出：“公共政策是政府选择做的或选择不做的事情”，这一定义侧重了政府的作为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本不去做的事情。（5）英国学者理查德·罗斯（Richard Rose）在《英国的政策制定》（1969年）一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。尽管罗斯的定义并不十分明确，但它却包含了一种很有价值的见解，即公共政策是一个活动过程或一种活动方式，而不仅仅是一个关于做什么事的决定。（6）美国学者詹姆斯·安德森在《公共政策制定》一书中指出：公共政策是一个或一组行动者为解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列行动。这种定义更关注政府实际所做的事情，而不是那些仅仅被提出或打算去做的事情。（7）台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出：“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而为大多数人所接受的行动指引。”
综上所述，公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
3．应从哪些方面把握公共政策的含义？
答：（1）党的文件，党和国家领导人的重要讲话和重要行动，国家的大型发展计划，中央政府和地方政府出台的一些规定，人民代表大会通过的法律，笼统地讲，这些都是公共政策的具体表现形式。（2）在政府的众多事情当中，最重要的就是制定和执行政策。大量的政策出于政治家之手，但具体实施还要依赖于行政部门。公共政策的形式看似比较简单，只是通过民选官员的形式表现民众的意愿，但它实际上要复杂得多。
①它可能表现为立法的形式，需要民选代表举手通过；
②可能表现为由行政官员颁布的行政法规或行政命令；
③可能表现为全民投票的一个结果；
④可能表现为一种习惯的做法或行为方式，可能并不会形成明确的规则或制度；
⑤可能是无数政府决策和行动的实际结果；
⑥可能只是政府所要摆出的一种姿态，只具有象征性意义。
4．如何从“公共”概念理解公共政策？
答：（1）公共政策所要介入的正是被称为公共的事务或领域。建立公共理念的先决条件是：日常生活中存在一个不是私人或纯粹个人的，而是需要大家共同参与和处理的领域及其范围。（2）公共活动是人类活动的一个重要方面，这种活动具有十分显著的社会性特征，它与私人性质的活动具有本质性的区别。首先它需要具备大家共同参与的条件，其次它要求公共机构（政府部门）进行规范或干预。（3）讨论“公共”就不可能不涉及“私人”，两者在概念和实践层面的对立带给社会科学家无尽的思考。要深入理解公共概念的实质性内涵就不得不从公私关系这一层面加以剖析。（4）那么应该怎样处理二者之间的关系呢？这个问题对任何一个研究政治理论特别是公共政策的学者而言，都再熟悉不过了，然而，它却是一个不朽的研究课题，在历史的不断争论中得到演变和发展。从理论与实践的角度来看，公与私的关系表现得极为复杂，两个领域的相互纠缠常常会使人感到眼花缭乱、无所适从。（5）的确，正像一些政治理论家所强调的那样，就两者关系的协调而言，并不存在一元化的途径和方法。从历史和现代的大量文献中可以发现，为了寻求解决或调解公私问的矛盾和冲突，人们已经进行了艰苦和不懈的努力，提出了许多非常有价值的学术观点和理论，这些为寻求缓解冲突的有效机制所做的前期探索，在当今的政治思想领域仍留有阵阵回声。
5．如何区分公共问题与私人问题？
答：区分公共问题与私人问题要从以下方面进行：（1）区分公共问题与私人问题要看其性质
①公共问题一般具有公共性，不具有排他性
②私人问题具有私人性质，具有排他性。（2）公共政策需要处理的问题是公共问题
公共政策要处理的是公共问题而不是私人问题，其中的道理就是政府职能应该是有限的，不应该是无限的。任何问题，都可以从私人性和公共性两方面做出区分。（3）政府需要管理的问题是公共问题
政府要管具有公共性质的问题，而尽量不要去干涉私人性质的问题。政府不是全能的，不能什么都管，如果什么都管，那么结果一定是管不了也管不好。
6．如何界定公共利益？
答：一般认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：公共、合理、正当、公平。（1）公共性
较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。（2）合理性
由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损为代价的，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大、不能丢了西瓜保了芝麻。（3）正当性
公共利益的界定事关广泛的公众利益，政府机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上，参与是民主重要的特征，程序是民主的有效保证。（4）公平性
公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违公共政策的正义和公平原则。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是强制性和象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。
7．政治行动有哪些基本类型？
答：弗雷德·弗罗霍克在《公共政策》一书中从政治行动的类型分析人手对公共政策的含义进行了总结和概括。他认为，从学术层面上来看，近些年来，起主导作用的主要有三种观点：（1）权力与控制
这种观点视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它认为，政治活动经常表现为一种命令形式而且通常需要以武力作依托。现代社会学之父马克斯·韦伯就把国家定义为在一定领土范围内对武力具有垄断性的社会机构。国家行使最后的或终极的权力，这种权力至高无上且无以与之相比。这种观点与现代一些有关政治体系的看法相吻合，突出了互动体系中的强制职能及其合法性，这种控制模型尽管有助于我们更好地理解政治活动的许多种形式，但它不可能涵盖政治活动的所有形式。（2）讨价还价
交换政治利益的基本方式就是讨价还价。这种活动通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们和团体之间。各方在讨价还价中有付出也有收获，从而达成一个能使大家基本满意的结果。斗争和妥协是政治交易中必不可少的策略和手段，磋商和调解是相互竞争且权力相当的各派政治力量的共同需要，但如果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的使用和强权的实施也并非不可能出现。（3）博弈
博弈论运用数学模型解释两个或更多的参与者彼此冲突与合作的行为模式。正规博弈中的参与者并不需要彼此发生直接的影响，他们可以作用于一定的环境以使他们自己确保一种结果的形成。
博弈的参与者彼此通常不具备命令与被命令的关系。但是，在其他一些更富有竞争性的博弈中，特别是在零和博弈中，参与者不必相互讨价还价，他们可以转而命令旁观者或与旁观者讨价还价。
以上阐述的三种政治观，尽管只是对政治活动庞大家族的重点成员作了极为简单的介绍，远没有达到详尽无遗的要求，但它们具有非常重要的启发性作用，对于探讨公共政策的含义将具有很大的帮助。
8．怎样理解政治与政策的联系？
答：根据问题涉及范围大小和人们参与程度的高低，从三个层面上去理解公共政策：（1）微观政治
微观政治是指个人、公司和社区向政府有关部门提出其政策诉求，努力寻求政府采取有利于他们的行动，微观政治所涉及的是一个或数个个人、公司和社区具体和分散且十分迫切的利益需求。这里所要寻求的政策决定只适用于少数人，只有少数人与其相关，即参与的官员有限，政策的目标群体有限，甚至只有他们才关心或了解这种政策决定形成的过程。
做出这类决定一般无须顾虑资源的有限性，因为它所涉及的范围很窄，而且政策诉求往往都是在互不干涉的基础上提出的，社会中的每一个人都有权利为自己寻求利益和资助，同时也并不反对或干涉别人做出同样的努力，个人或团体从政策决定中获取的利益并不以牺牲他人或别的团体的利益为代价。（2）中观政治
中观政治是指在某一特定的政策领域内，一些与此相关的立法机构、行政机构和利益群体所形成的互动模式，中观政治作为一个系统必然涉及特定的职权范围，带有某种专业性色彩，表现出集中化的行动特征，当有关政策问题不再存在时，这个系统便会走向消亡，当政策问题越加膨胀时，这个系统便会发展壮大。
中观政治在各个公共政策的领域产生，不仅与政府部门的分散性权力和专业化分工有关，而且与人们的愿望和兴趣有着密切的联系。鉴于权力的分散和功能的专门化，中观政治系统在各自的领域内制定和运用政策时具有相当大的自主权，在现行立法的范围内，它们决定了与自己相关领域中政府的行动，不过，这并不是说它们可以完全独立于上层的控制。（3）宏观政治
宏观政治是指某些政策问题已经引起了人们的广泛关注并形成了广泛的政策争论，某一事务可能起初发生在微观政治层面，而后逐渐发展成为宏观政治问题，同样，政策问题也可能从中观政治系统进入宏观政治领域。
宏观政治的参与者主要包括政党和国会的领袖、总统和各个行政部门、新闻媒介和社会团体的代表等，在宏观政治层面，人们参与的程度很高、范围很广，宏观政治问题常常因为其显而易见和引人注目而引起政策研究人员的密切关注。
同一问题的政策决定在宏观政治层面做出与在其他层面做出有着很大的不同。
①当某一问题从微观政治或中观政治层面进入宏观政治领域时，冲突的范围和影响的程度无疑大大扩展了；
②问题的这种演进常常会改变其解决的方式，即引起政策决定的相关变化；
③在宏观政治层面的政策制定中，社会公众的整体利益更有可能得到充分的考虑。
9．什么是经济自由主义？什么是国家干预主义？二者有何区别与联系？
答：（1）经济自由主义是指每个人都力图应用其资本从生产品中获取最大的价值。他并不试图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少，他关心的只是其个人的安乐与得失。
①当他这样去做的时候，有一只看不见的手操纵和引导他去促进另一种目标的实现，而这个目标并不是他实际所要追求的东西。人们追逐自身利益的行为经常会导致社会利益的促进，其效果往往要比他真正想促进社会利益时所达到的效果要好得多。
②积极倡导自由竞争，认为市场的竞争机制是克服经济危机最为有效的手段，也是使社会各阶层获取最大福利的必要条件。市场机制具有自发的调节功能，因而经济自由应是社会的必然选择，政府对经济的干预只会起破坏作用。（2）国家干预主义,是围绕国家干预思想形成的各种系统的理论体系和主张,主要是指反对自由放任，主张扩大政府机能，限制私人经济，由国家对社会经济活动进行干预和控制，并直接从事大量经济活动的那样一种经济思想和政策。
其主要内容是主张削弱私人经济活动范围,由国家干预和参与社会经济活动,在一定程度上承担多种生产、交换和分配职能。国家干预主义既是一种系统的理论体系,又是建立在某个系统理论基础上的一系列政策主张。（3）两者的区别
①经济自由主义是一种支持个人财产和契约自由权利的意识形态。这种自由主义的标语是“自由企业”。支持自由放任的资本主义体制，意味着移除法律上的障碍，如贸易的障碍以及政府施加的垄断和补贴特权。
经济自由主义希望政府对经济的管制越少越好、或者干脆没有管制，一些经济自由主义者会接受政府限制垄断和寡占，不过当中也有一些人认为垄断和寡占正是由政府干预所造成的。经济自由主义者主张产品和服务的价值应该由个人自由的选择，也就是市场的力量。一些人则同意政府可以在一些领域扮演垄断的角色，如维持治安和法庭的服务。
经济自由主义接受由于不平等谈判地位的交易而引起的经济不均等是自然竞争下的结果—只要当中没有牵涉到强迫的运用。这种形式的自由主义尤其受到19世纪英国自由主义的影响。小政府主义和无政府资本主义都是经济自由主义的形式经济自由主义者主张限制政府的角色.
②国家干预主义是西方国家公共管理职能发展的一个阶段，主要是指反对自由放任，主张扩大政府机能，限制私人经济，由国家对社会经济活动进行干预和控制，并直接从事大量经济活动的那样一种经济思想和政策。
国家干预主义最初集中表现为欧洲封建社会晚期的重商主义，在当代则集中表现为凯恩斯主义。它的主要特点是：政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”，成为各国政府职能体系发展的主流趋势；各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强；在经济与社会职能上，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
总之，二者的区别主要在于政府对市场采取的相关政策。（4）两者的联系
①当经济自由主义在经济危机、大萧条面前束手无策之时，国家干预主义应运而生，各有自己的成就和辉煌。但面对“滞胀”，国家干预主义也无能为力，而自由主义似乎显示出活力。
②仔细分析新自由主义已不同于传统的自由放任、反对国家干预的早期经济自由主义，他们承认自由竞争不能自动得到保证，资本主义还存在一系列的弊端，如垄断政治、比例失调等，因而主张国家必然在一定程度上参与经济活动，但同时又反对国家直接干预企业的生产和经营，反对规定价格政策。
这比早期提倡“自由放任”的经济自由主义又前进了一步，从而说明，国家干预主义与经济自由主义思潮在互相融合、互相渗透，过多的政府干预和完全的自由放任都不利于经济发展。长期争吵的结果可能形成这样的趋势，即具有适度政府干预和科学计划指导的现代市场经济
总之，两者的联系是兼收并蓄，互相渗透。
第二章 公共政策的性质与类型
2.1 复习笔记
一、公共政策的表现形式
1．西方国家三权分立体制下的公共政策
西方国家三权分立体制下公共政策的制定主要有以下形式：（1）国会立法
国会立法是公共政策最基本的形式。立法者在政策制定过程中具有重要作用，除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策都必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。（2）总统决策
总统是强有力的直接决策者。
①决策途径
a．在内阁决策中具有独断权；
b．政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。
②总统决策包括的几种类型：
a．立法倡议
总统每年要向国会提交国情咨文、预算咨文、经济咨文和就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出的专门咨文。
b．立法否决
国会通过的立法须经总统签署方能成为法律，总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。
c．委托立法
国会依法把立法权委托给总统行使。“委托立法”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。
d．外交决策
总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。
e．防务政策
总统作为武装力量总司令，有权为“保卫国家权力”而采取一切必要的行动。（3）政府机构决策
国会授予政府机构正式权力以做出具有法律效力的抉择，这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和充分的信息。（4）司法决策
最高法院也是公共政策的直接制定者。法院通过解释宪法和法律进一步扩大现行法律的适用范围，或直接宣布某项法律违宪使之无效，或提出纠正的具体措施，这实际上就是在制定政策。
司法决策有以下主要形式：
①司法审查
司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。
②推翻先前的判决
司法裁决一项约定俗成的规则就是维护先前判例的效力。
③司法命令
它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法。
2．中国议行合一体制下的公共政策（1）议行合一体制赋予政策过程两大特征：
①从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。
②从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。（2）中国共产党的政策
中国共产党作为各种社会公共权力机构的领导核心，其公共权威作用集中体现在公共政策的制定与执行过程中，党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策。
①直接形式
党的政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各个领域和各个方面。
②间接形式
党的主张经过法定程序变成国家意志，这里的法定程序主要涉及三种类型：
a．中共中央与国家其他机构联名发布的政策文件。这种政策告知形式在中国的政策制定过程中表现得极为普遍。
b．中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。
c．国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策。
总之，党虽然具有对国家重大事项的决策权，但由于国家事务涉及全民利益，需要一体遵行，所以这种决策往往需要转变成为国家形式。（3）人民代表大会的立法
立法是人民代表大会的首要职权，主要表现为以下几种形式：
①宪法
全国人大有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。
②基本法
宪法精神或基本原则必须通过基本法的形式加以体现，全国人大所制定和修改的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。
③其他法律
是指超出基本法律性质的其他法律，但仍包括在现行宪法所界定范围之内。
④地方性法规、自治条例和单行条例
地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批准和备案。
⑤人大还具有决定权
决定权的表现形式就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。（4）国家行政机关的决策
行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就所面临的相关问题制定的行动方案和行动准则，行政决策作为公共政策出现主要有以下几种形式：
①行政法规
行政机关依据国家宪法规定和全国人大授予的权力制定行政法规，行政法规常以总理令的形式加以发布，在公共政策中占有极其重要的地位。
②行政措施、决定和命令
无论是行政法规，还是行政措施、决定和命令，都被称为国家政令，具有相同的法律效力。
③部门规章
部门规章是国家法律和行政法规的进一步具体化，外部形式也与国家法律和行政法规很相似，同样具有较强的规范性，常常以部长令的形式加以发布。
④地方性规章
根据我国宪法和地方政权组织法，有权制定规章的只有法律明确授权的地方政府。地方性规章与地方性法规在内容上的划分一般表现在如下几个方面：
a．地方性法规是法律原则的具体化，地方性规章是行政法规的具体化；
b．涉及地方司法活动的，制定法规，涉及地方行政机关自身调整的，制定规章；
c．法律和行政法规未做规定，需要创设新的实体及其权利义务时，制定法规，地方性规章的制定必须以法律和行政法规为依据；
d．本地区重大事项由地方性法规规定，其他事项由地方性规章规定。
⑤地方性行政措施、决议和命令
根据宪法和地方政权组织法的规定，地方各级政府有权规定行政措施，发布决议和命令。
a．地方性行政措施、决议和命令并不需要一定以上级部门的法规文件为依据，只要事务属于自己的职权范围就可以做出相关决定；
b．从行政法角度而言，地方性规章可以设定有限的处罚种类和处罚权，而地方性行政措施、决议和命令则不能做这样的设定；
c．司法部门在审理行政案件时要参照地方性规章，而地方性行政措施、决议和命令则不属于参照依据。
⑥在公共政策的多种表现形式中，并不存在司法决策这种形式的原因：
a．我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别。
第一、我国的司法机关与立法机关并非平行关系，它由人大产生，受人大监督，并对人大负责；
第二、我国司法机关接受中国共产党的统一领导，在党的方针、路线指引下进行审判和检察工作。
b．从我国司法机关参与立法过程的情况来看，司法机关当然有权向全国人大及其常委会提出与自身工作和自身组织有关的法律议案，当立法过程进入实质性阶段后，司法机关在基础阶段所起的主体作用就不复存在了。
c．我国司法机关在法律实施过程中做出的相关判决和裁定，并不具有公共政策表现形式的一般特征。
d．法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式，而在我国，司法机关虽然也具有法律解释权，但这种权力极为有限，仅限于在司法工作中具体应用法律的相关问题。
二、公共政策的特征
1．政治性
公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。
2．多样性（1）从层次来看，政策可以划分为元政策（政策的政策）、基本政策和具体政策；（2）从领域来看，政策可以划分为国防政策、外交政策、经济政策、科技政策、社会政策等；（3）从形式来看，政策可以划分为指示型（具有指导性和强制性等特征）、决定型（具有确定性和稳定性等特征）、建议型（具有选择性、参考性、试行性等特征）、条例型（具有特定性、详尽性、规范性等特征）；（4）从时间来看，根据效果显示的时间要求，政策可以划分为即时型、短期型和中长期型；（5）从功能来看，政策可以划分为引导型、管制型、协调型、分配型、程序型等。
3．层次性
高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强。只有把高层次的政策逐层分解并加以具体化，才能使之转化为低层次、具有可操作性的辅助政策。
4．阶段性
从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征，政策过程可以分为两个阶段：（1）政策制定阶段，涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化环节；（2）后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段），涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。
5．复杂性
从执行结果来看，政策表现出多重作用。因为社会是复杂的，事物是变化的，它既可能导致人们希望看到的结果，也可能出现人们不愿看到的现象；既可能有意料之中的事，也可能有始料不及的事；既可能有易于发现的显现功能，也可能有难以觉察的潜在作用。
6．合法性
公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分：（1）是政治系统的合法化；（2）是公共政策的合法化。
没有政治系统的合法性，公共政策的合法性也就无从谈起。
7．权威性
公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一项政策的出台，对于那些不愿做出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。
8．普遍性
公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性，其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力，它是要求社会成员普遍遵守的行为规范。
9．稳定性
公共政策必须保持一定的稳定性，强调政策的稳定性并不是要否定政策的变动性，公共政策应该随着环境的变化而有所调整，但保持相对稳定是绝对必要的。
三、公共政策的类型
公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类。
1．实质性政策和程序性政策（1）实质性政策
实质性政策与政府将要采取的行动有关，实质性政策会直接给人们带来利益或产生不便，并分配相关收益和支付必要成本。（2）程序性政策
程序性政策只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动的问题，程序性政策包括了一些法律，程序性政策也可能会有重要的实质性结果，可能对实际政策结果具有重要影响。
2．分配性政策和再分配性政策（1）分配性政策
①分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定人群——个人、团体、公司和社区。有些分配性政策只向少数人提供利益，另一些政策则向大多数人提供利益。
②分配性政策一般只产生受益者，而没有明确的受损者，绝大部分项目在进入决策程序后往往支持者众多而反对者寥寥。（2）再分配性政策
①再分配性政策是政府有计划的积极行动，涉及在社会各阶层和团体中财富、收入、财产和权利的转移性分配。再分配性政策的通常模式是资源从有产者流向无产者，但是，这个流向也可能会出现相反的情况。
②再分配性政策不仅难以通过，而且难以维持，结果或条件的平等对他们其实并没有太大的吸引力，他们更为关注的是机会上的平等。
3．管制性政策和自我管制性政策（1）管制性政策
管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策。这类政策减少了受管制对象的自由和权利，管制性政策的形成通常涉及两个团体或团体联盟之间的冲突：
管制性政策存在以下几种形式：
①某些管制性政策提出了行为的基本准则，即指定应该采取哪些行动，或命令不得采取哪些行动。
②消费者保护政策能用来说明管制政策存在的另一些差别。这类政策试图向消费者提供有关作决策时所需要的信息，另一些消费者保护的立法，这类政策旨在阻止不符合预定标准的产品进入市场。
③某些管制性政策，是通过将利益赋予某些人，而拒绝赋予另一些人的决定来加以贯彻实施的。（2）自我管制性政策
自我管制性政策同样涉及对某些事物或某些团体的限制和控制。这类政策的形成，通常的模式是某一专业或职业团体主动从政府部门寻求关于营业执照发放的立法。
4．物质性政策和象征性政策
根据所要分配的利益类型，公共政策还可分为物质性政策和象征性政策。（1）物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将真正的不利条件强加给那些受相反影响的人。（2）象征性政策对人们几乎没有什么真正的物质性影响，它们并不交付表面上似乎要交付的东西，也不分配有形的利益。（3）绝大多数政策既非纯粹的象征性政策，也不是完全的物质性政策。相反，这两类政策可以被视为一个物体的两极，大多数政策落在两极之间，并依据象征性或物质性的程度来确定其在物体中的位置。
5．涉公政策和涉私政策
涉公政策和涉私政策实际是指涉及公共物品提供和涉及私人物品提供的政策。（1）公共物品最重要的性质是非排他性，即没有任何有效的方法可以在向某些人提供此种服务的同时把其他人排除在外；也没有任何方法可以计算哪些人比其他人从此项服务中得到更多的收益。（2）人们普遍认为，只有公共物品才是公共政策需要关注的对象。从社会福利的发展趋势来看，现在也的确有通过政府行动将具有私人性事务转化为社会性事务的趋势。
6．政策分类
弗雷德·弗罗霍克在《公共政策》一书中从政治概念的分析入手对公共政策的类别进行了总结和概括，可以把公共政策划分为如下五种类型：（1）规章型
公共政策的一种比较明确的形式就是规章，其中最具代表性的形式无疑是刑法。（2）分配型
分配型政策就是把物品和服务提供给社会人口中特定的群体，分配型政策中比较间接的形式是社会安全保障政策。（3）再分配型
再分配型政策的目的主要是为了对一种或多种社会和经济报酬的原有格局进行重新安排。（4）资本型
虽然资本型政策通常包括在简单的分配型政策里面，但资本型政策不同于福利项目中基本的消费性政策。（5）伦理型
公共政策也对一些道德问题确立了正确的行为规范。（6）除了以上这五种形式，还可以按照一定的逻辑关系对公共政策进行描述，如下列两种政策的划分形式：
①规定型政策：一些政策详细规定了所要执行的一系列活动。
②目标型政策：一些政策确立了通过多种行动方式所要实现的目标。（7）还有一种在实体型政策和程序型政策之间进行划分的方法
①规定型政策和目标型政策都属于实体型政策，它们确立了所要完成的任务和所要实现的目标，但有时一项政策只是规定了一套程序，而且特别强调由谁去执行这一行动。
②严格区分实体型政策和程序型政策几乎是不可能的，政治家所偏爱的一种方法是把政策标准移交给某一代理机构，由它来设计执行的步骤，以确保取得某一实体性结果。
四、公共政策的作用
1．导向功能（1）公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导。（2）公共政策的导向功能具有两种作用方式：一是直接引导；二是间接引导。（3）公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。
①正向功能是指政策对事物发展方向的正确引导，体现了公共政策与事物发展规律的协调一致；
②负向功能是指对事物发展方向的错误引导，表现了公共政策与事物发展规律的冲突和矛盾；并非只有错误的政策才具有负导向功能，一些正确的政策也可能产生负导向功能。
2．管制功能
为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制功能。（1）积极性管制
政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。（2）消极性管制
政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。
3．调控功能（1）公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制，政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系特别是物质利益关系方面。（2）公众的利益矛盾经常会涉及以下几个方面的问题：
①人民的利益增长得快一点、激进一点，还是慢一点、稳定一点之间的矛盾。
②社会中一部分人与另一部分人的冲突。
③人民这方面的利益与那方面的利益之间的矛盾。（3）公共政策的调控功能还常常表现出其特有的倾斜性特征。
4．分配功能
对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征，每一项具体政策都会涉及“政策使谁受益”的问题，人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的。因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益。政策的这种利益分配功能对社会
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