作者：蔡昉
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中国经济如何行稳致远试读：
中国经济如何行稳致远蔡昉 主编中信出版集团编委会名单主编：蔡昉编委会成员（以姓名拼音字母为序）：白重恩 蔡昉 樊纲 江小涓 隆国强 杨伟民 易纲编辑工作人员：徐剑 杨春 朱莉 李江洪序言2018年7月31日，中共中央政治局召开会议，分析和研究了当前经济形势，部署下半年经济工作，首次提出要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。2018年12月19日至21日召开的中央经济工作会议，再次强调了做好“六稳”工作。关于“六稳”的这一经济工作部署，以稳中求进的工作总基调为统领，抓住了防范和化解重大风险这一重要主题，立足于把经济增长保持在合理区间。2019年2月16日，中国经济50人论坛召开年会，以“如何实现‘六稳’，保持经济长期向好”为主题，邀请部分论坛专家成员和特邀嘉宾做了发言。专家发言内容既包括了做好“六稳”的每个方面，也有从综合角度进行的分析。这次年会的内容引起媒体的关注和财经界的积极反响。由于发言人数较多，年会上每个人发言时间仅为大约6分钟。为了更全面反映论坛专家的研究成果，部分发言人充实了发言内容，形成比较完整的论文。中国经济50人论坛学术委员会决定编辑出版，以飨读者。经济学家是一个最能体现众说纷纭、莫衷一是特点的群体。中国经济50人论坛专家成员，虽然共同点是直接从事经济工作并且高度关心改革、开放、发展的各个方面，但是由于观察问题的侧重点和分析方法不尽相同，对经济形势的认识进而提出的政策建议也自然有所差异。然而，对经济形势的判断乃至政策决策，在很多情况下并不是非此即彼那样简单，把这些分析、意见和建议结合起来阅读，恰恰可以产生互补、互鉴的效果。中国经济50人论坛是一个研究和交流平台。作者在文中表达的观点并不代表论坛及其学术委员会的观点。当然，编辑中出现的遗漏或者错误之处，敬请读者不吝赐教，主编应该承担责任。蔡昉中国经济50人论坛学术委员会成员2019年4月12日第一章稳就业的原则和重点稳就业的政策优先序和实施原则[1]蔡昉面对中国经济稳中有进、稳中有变、变中有忧的局面，2018年12月19—21日召开的中央经济工作会议要求，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。中央提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，这既是当前需要积极应对，保障稳定的重要方面和主要内容，“六稳”的顺序安排也与时俱进，具有深刻的政策含义。总体而言，“六稳”中虽然没有“稳增长”的直接表述，但是，在确定了稳就业这个民生底线和稳金融这个防范系统性风险底线之后，其余“四稳”实际上都是稳增长的内容。因此，把就业放在“六稳”之首，标志着按照以人民为中心的发展思想，宏观经济政策目标从“保增长，稳就业”到“保就业，稳民生”的转变。一、积极就业政策3.0至少在20世纪90年代中期以前，我国劳动力转移和配置的市场化程度较低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求，货币政策和财政政策的官方表述中都没有单独提到就业目标。在一定程度上，这种情况与当时的劳动力供求关系也是相适应的。在二元经济发展过程中，劳动年龄人口和经济活动人口增长较快，劳动力市场上的供给大于需求是常态。因此，由于经济增长有一个既定的并假设不变的就业弹性［即一定的GDP（国内生产总值）增长率带来多大幅度的就业扩大］，人们常常观察到，就业扩大更多地依靠经济增长速度。因此，以经济增长带动就业这个现象，决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念，也有其历史的合理性。在经历了20世纪后期就业冲击和劳动力市场改革后，中央于21世纪初提出实施积极就业政策。2002年党的十六大报告提出实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控主要目标。由此形成“积极就业政策1.0”。这同时也意味着，政府和社会在关于经济增长与就业扩大的关系上，认识有了明显的提高，认识到经济增长并不自动带来就业扩大，不同政策导向的经济增长也带来不尽相同的就业效果。2008—2009年为应对世界金融危机提出了更加积极的就业政策，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策。从此，政府稳定就业的政策内容更加充实，政策工具也更加丰富。因此，可以将此视为“积极就业政策2.0”。与此同时，劳动力供求格局发生了根本性的变化，二元经济发展阶段劳动力无限供给的特征正在消失。在图1.1中，我们展示中国和主要新兴经济体，以及若干其他国家的实际GDP增长率和失业率，横坐标显示的时间跨度是2008—2017年。从其中的变化趋势可以看到，除中国之外，所有国家的增长率在2009年都发生了大幅跌落，失业率骤升。中国的减速相对平缓，失业率也没有显著变化。自2012年以来经济增长率缓慢下行，与此同时失业率即便不说显著下降，也可以说始终稳定在低水平上（图1.1中“中国a”和“中国b”分别使用了城镇登记失业率和城镇调查失业率）。图1.1 部分国家的增长率与失业率关系资料来源：国际劳工组织数据库（https://www.ilo.org/global/statistics-and-databases/lang--en/index.htm）和世界银行数据库（https://data.worldbank.org/），2019年1月1日下载。为了从理念上强调保障民生的重要性以及解决好就业问题在其中的突出位置，在中央文件以及各种重要政策表述中，一直都是把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求，归入社会政策的范畴。如果说在政策表达中这样处理有利于提高就业政策优先地位，也便于考核各级地方政府相关工作，在政策实施层面未能把就业政策纳入宏观经济政策体系中，特别是货币政策的运用方向及出台时机没有将劳动力市场信号作为依据，则会导致稳定就业的要求在政策工具箱中的位置不恰当，也就造成稳定就业的措施难以同货币政策和财政政策等宏观经济政策的有效衔接，就业目标的优先序也容易在政策实施中被忽略，有时被保增长的要求代替。2018年7月31日中共中央政治局提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”要求，并把稳就业作为“六稳”之首。这意味着开启“积极就业政策3.0”时代的时机已经成熟。特别是，政府已经启用城镇调查失业率统计，也被证明与其他劳动力市场指标具有一致性。因此，通过对积极就业政策在政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策就可以得到真正落实，宏观经济政策的终极目标和底线更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。二、认识就业指标及现状最重要的劳动力市场指标是失业率。长期以来统计部门统计发布城镇登记失业率数据，但是，该数据长期稳定在4%左右，变动幅度极其微小，也意味着该数据对劳动力市场变化不敏感。由此我们可以将其视为不受周期性因素影响的自然失业率即结构性失业率和摩擦性失业率之和。有关研究也估算出，[2]21世纪前十年的自然失业率为4%左右。至于国际劳工组织建议且被很多国家采纳的（城镇）调查失业率，在20世纪90年代末和21世纪初经历过大幅攀升之后逐渐得到改善，自2008年之后稳定在5%上下的水平（见图1.2）。图1.2 城镇失业率变化资料来源：城镇登记失业率数据来自国家统计局历年《中国统计年鉴》；城镇调查失业率的早期数据系作者估计，近年数据系根据新闻报道和国家统计局发布汇集。在积极就业政策1.0和积极就业政策2.0的执行中，之所以对劳动力市场冲击做出及时反应的政策手段，始终未能在宏观经济政策工具箱中得到充分体现，一个关键的制约就是失业率等劳动力市场信息不健全，有时还难以得到一致性的解释。通过准确理解城镇登记失业率与城镇调查失业率，并通过这两个指标及其关系认识当前中国的劳动力市场状况，我们可以看到：第一，中国劳动力市场已经具备了典型的显示性指标，以及据此做出反应的劳动力市场行为。这都为宏观经济政策决策创造了必要的条件。第二，迄今为止中国经济基本处于充分就业状态，尚无须出台大水漫灌式的刺激性宏观经济政策措施。在具有劳动力剩余特征的二元经济发展时期，我国城镇劳动力市场遭遇的最大的也是最后一次冲击，始于20世纪90年代中期，曾经造成大规模失业和下岗现象，其影响延续到此后大约10年的时间里。在21世纪第一个10年中，随着人口转变阶段发生了根本性变化，即15~59岁劳动年龄人口以及16岁以上经济活动人口相继进入负增长（见图1.3），劳动力供求关系也相应发生了逆转，劳动力不再是无限供给，二元经济发展特征逐渐式微，中国经济进入了全新的发展阶段。在2008年前后，一系列经济发展指标和劳动力市场指标，比如城镇失业率，不仅发生了数量上的变化，也发生了特征上的变化。图1.3 劳动年龄人口和经济活动人口趋势资料来源：根据人口普查和抽样调查数据估算。直接观察和计量估计都表明，至少在2008年之前，4%左右的城镇登记失业率总体上处在自然失业率水平上，因而，较高的调查失业率与相当于登记失业率水平的自然失业率之间的差，便是对宏观经济更为敏感的周期性失业率。并且，由于农民工不能享受城市的失业保险，一方面无力承受在城镇处于失业状态，另一方面却可以依托承包地（农业）这个剩余劳动力蓄水池，避免在城市处于失业且没有社会保险的境地。事实上，他们一旦离开工作岗位通常会返乡务农，所以他们的劳动力市场状况既不影响自然失业率，也不影响周期性失业率。而当时城镇户籍人口的就业常常受到政策保护，积极就业政策也取得了较好效果，并且被失业保险制度兜底。所以，除了就业冲击最严重的2000年前后，周期性失业率并不敏感。然而，如今情况发生了变化，给城镇劳动力市场带来新的特点。首先，由于迄今农业已经遭遇多年劳动力短缺。作为对此做出的理性反应，农业机械化进程加速，节约劳动的特征也越来越明显，因而替代劳动力的进程也非常快，农业已经不再具备执行剩余劳动力蓄水池的功能。其次，新一代农民工大多没有务农的经历和经验，也没有务农的预期和意愿。同时，现在农村家庭的收入状况也使他们能够承受短期不就业。因此，即便遭遇城镇就业困难，他们中很多人也不会返乡。最后，由于持续处于劳动力短缺状态，就业市场对劳动力需求仍然强劲，农民工保留工资提高也倾向于提高自然失业率。这样，农民工的劳动力市场状况已经开始影响自然失业率以及周期性失业率。此外，更多的城镇户籍人口处于灵活就业状态，遭遇自然失业和周期性失业的概率都增大了。由于2008年以来调查失业率保持在5%左右，成为一个稳定的失业率水平，按照自然失业率的定义（即不直接受宏观经济周期性影响而相对稳定的失业率），如今我们可以把5%的失业率水平看作是劳动力市场摩擦因素和结构性因素造成的，即处在自然失业率水平。在此失业率水平上（以及其他劳动力市场指标下），目前的经济增长速度可以满足充分就业的要求，因而仍然处于合理区间，无须急于出台强刺激性的宏观经济政策措施。通过对人力资源和社会保障部门采集的部分城市公共就业服务机构市场供求状况的分析，得出求人倍率（岗位需求数与求职人数之比）这个指标。分析显示直到2018年第四季度，岗位需求数仍然明显大于求职人数，并呈走高的趋势，也印证了当前就业比较充分这个结论（见图1.4）。以此自然失业率为基准，一旦超出该水平，就意味着经济增长速度低于潜在增长率，就会发生周期性失业现象，即调查失业率显著高于5%。那时，便是使出刺激性宏观经济政策相应工具的时机了。图1.4 城市公共就业服务机构供求状况资料来源：CEIC数据库（https://www.ceicdata.com），2019年。三、就业优先的政策协调虽然自2012年以来中国经济增长一直处于下行趋势，但是，迄今为止GDP增长率与潜在增长能力是相适应的，因而没有形成增长缺口。对劳动力市场状况的观察，也显示中国经济处在充分就业的增长区间。这意味着，目前不宜对宏观经济采取大水漫灌式的强刺激措施。与此同时，中国经济也面临着国内外复杂局面造成的不确定性，以及从高速增长向高质量发展转变的严峻挑战。一方面，全球化逆风以及中美贸易摩擦，都可能使中国经济面对一定的外部需求侧冲击。另一方面，供给侧结构性改革也会产生一定的经济下行压力。与此同时，从供给侧看，生产要素供给和配置仍有巨大的改善潜力，可以提高中国经济的潜在增长率。因此，充实和调整宏观经济政策工具箱，在当前是一项需要置于优先地位的重要任务，唯此才能未雨绸缪，做好充分的政策储备和应对准备。充实和调整宏观经济政策工具箱，本身也是一项艰巨的改革任务，应该立足于达到以下目标，予以积极推进。首先，围绕能够改善生产要素供给和配置从而提高潜在增长率的方面，继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构性改革。至于诸多在供给侧和需求侧都具有促进和稳定经济增长效果的改革领域，因其能够创造真金白银和立竿见影的改革红利，应该在改革时间表上得到优先安排，以紧迫的节奏加快推进。例如，以农民工市民化为核心的户籍制度改革，既有助于稳定劳动力供给和提高资源配置效率，又能够扩大消费需求和平衡需求结构。又如，围绕减税降费进行改革，既减轻企业负担，又有助于改善经营环境、提振投资者和经营者信心。从这个出发点看，提高纳税的便利性也应该是减税降费改革的重要内容，符合推动简政放权和“放管服”改革方向，可以取得改善营商环境的效果。在改革有利于提高经济增长潜力的认识上，经济学家是有共识的。他们分别就户籍制度、金融体制、土地制度、国有企业、人口政策、教育和培训体制等领域改革所具有的潜在效果进行了定性和定量分析，揭示出改革红利的显著性。例如，我们对改革效果的计量模拟表明，如果通过推进相关领域的改革，为目前的潜在增长率追加新的增长动力，比如把总和生育率从目前的1.4提高到1.6、使非农产业的劳动参与率每年增加1个百分点、全要素生产率的增长率提高0.5个百分点、并以一定速度扩大教育和职工培训的话，中国经济在近期和未来获得[3]的额外GDP潜在增长率，可以达到1~2个百分点。其次，坚持民生导向，推进收入分配制度改革，完善社会保障网，实现社会政策托底，既是为推进供给侧结构性改革保驾护航，也是应对经济下行压力和可能出现的劳动力市场的未雨绸缪之举。党的十八大以来，我国在民生领域取得了新的更大的进展，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强，为防范化解重大风险、社会政策托底奠定了扎实的基础。同时也要看到，这个领域仍然存在诸多短板需要加快补齐，最紧迫的莫过于加大政策实施力度和改革力度，缩小城乡之间、地区之间、户籍身份之间和就业性质之间的基本公共服务差异。在资源有限的条件下，以基本公共服务均等化为突破口提高社会政策托底水平，可以取得纲举目张的效果。在中国当前提高消费需求，有两个特别的人口群体最值得关注，也具有最大的潜力。一个群体是农民工群体。2017年全国有2.87亿农民工，其中1.72亿为离开了本乡镇的外出农民工，另外1.15亿为在本乡镇从事非农产业的农民工。无论他们是离开了农村还是离开了农业，都意味着成为工资收入者，消费需求和消费能力都显著提高。然而，由于户籍身份妨碍他们获得均等的基本公共服务以及降低他们城市落户的预期，所以抑制了他们的实际消费。研究表明，一旦通过户籍制度改革获得城市户籍身份，即便其他条件不变，农民工的消费支出也可以提高27%。另一个群体是老龄人口。2017年中国60岁及以上人口有2.4亿，占全部人口比重17.3%。中国“未富先老”特征的一个表现就是：人口的收入水平随年龄增长呈现出一个倒U字形曲线，即劳动收入从接近20岁才开始有，随后迅速提高并于25~45岁期间达到并稳定在高水平上，以后则逐渐下降，到60岁以后消失。相应地，消费水平也在30~40岁之间形成峰值，随后便缓慢降低。所以，释放老年人的消费能量，突破口在于稳定他们的劳动收入，增加他们的财产性收入，以及提高社会保障水平。最后，实施升级版的积极就业政策，进一步完善劳动力市场指标的统计、采集和分析，为宏观经济政策底线及取向提供更加可靠的依据。目前我国各项劳动力市场信息统计已经比较完善，需要将其与宏观经济分析进行一致性考查，正确理解和把握这些信息的政策含义。在一定程度上，把积极就业政策纳入宏观经济政策工具箱，核心在于劳动力市场指标及其变化的正确解读。一方面，把失业率稳定在自然失业水平上，就能守住充分就业这个经济增长速度底线。另一方面，宏观经济政策工具箱中社会政策托底措施充实有效，也是守住民生底线的关键。同时，实施积极就业政策3.0，以及比托底更加积极进取的改善民生任务。把实际失业率稳定在自然失业水平上，固然满足了充分就业的目标，但是，自然失业率也不是一成不变的。通过改善技能培训和职介服务效率、扩大公共就业服务覆盖面，可以显著提高劳动力市场的匹配水平，降低自然失业率本身。[1] 蔡昉，中国经济50人论坛学术委员会成员，十三届全国人大常委、农业与农村委员会副主任委员，中国社会科学院副院长、学部委员。[2] 都阳、陆旸，《中国的自然失业率水平及其含义》，《世界经济》，2011年第4期，第3—21页。[3] Cai Fang and Lu Yang, “Take-off, Persistence, and Sustainability: Demographic Factor of the Chinese Growth”, Asia & the Pacific Policy Studie, Vol. 3, No. 2, 2016, pp. 203- 225.稳就业应处理好的五个关系[1]宋晓梧2018年7月，以习近平同志为核心的党中央提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，第一次把稳就业放在“六稳”之首，同年11月国务院又发布了《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》，彰显了党中央、国务院在当前国际国内形势下对就业工作的高度重视。应当说，我国从经济高速增长向经济高质量增长转变的过程中，就业工作成绩是显著的，为经济社会的较平稳转型做出了努力。2018年全国城镇新增就业1 361万人，连续6年保持新增就业1 300万人以上。瑞士洛桑国际管理学院发布的《2017年世界竞争力报告》显示，在细分项中，中国的就业排在全球63个主要经济体中的首位，赢得国际社会的认可。同时也应看到，在当前国际国内形势下，我国就业面临着严峻挑战，需要处理好以下五个方面的关系。一、就业与投资有的学者提出，把稳就业放在“六稳”之首，标志着我国就业工作进入3.0版，意味着就业从社会民生工作提升为宏观经济工作。我认为“积极就业政策3.0”，应当明确就业是今后中长期经济宏观调控四大指标之首。我多次在中国经济50人论坛上谈过这个问题，这里就不重复了。那么把稳就业放在第一位是否就贬低了投资的重要性？长期过度依靠投资拉动GDP的增长方式已经难以为继，我国的就业弹性也为此曾大幅度降低，但这不是说现在突出就业，投资就不重要了。应处理好稳就业与稳投资的关系。这方面，美国的经验还是值得借鉴的。2009年为应对次贷危机导致的失业率上升，美国出台了促进就业的法案——《美国复苏与再投资法案》。这个法案的标题中没有就业字样，可通篇都是围绕促进就业加大投资，如何保留创造工作的机会、如何援助受经济衰退影响严重的机构和个人、如何通过激励科学和健康方面的技术进步提高经济效益等问题，其中也提到投资于交通、环境保护和其他会带来长期经济效益的基础设施。我国现在经济增长还在减速，各方面对投资拉动经济增长有所期待。我担心一讲投资，很容易路径依赖，又围绕GDP去确定投资项目，尤其是地方政府，再驾轻就熟地分解投资指标以行政手段落实。据一些地方反映，这样的情况已经发生。当前我国GDP增长率还保持6%以上，仍远高于世界主要经济体，加大投资应重点围绕促进就业展开，经济的就业弹性以及投资的就业弹性应作为中长期投资效率的重要评价指标。二、就业与中小企业世界上大多数国家，90%左右的就业人员分布在中小企业。尽管一些大企业在经济结构调整中破产或大量裁员会引起社会高度关注，但从就业总量看，稳就业的重点是稳中小企业。根据统计分析，我国民营企业贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的新增就业人员，其中中小企业在提供就业岗位方面稳居第一。中小企业都是民营企业，稳住了民营企业就稳住了中小企业，这对稳就业十分重要。2018年11月，习近平总书记专门主持召开民营企业座谈会，充分肯定民营企业的重要地位和作用，强调必须坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”，对支持民营企业发展壮大做出全面部署。各地、各个部门积极研究制定相关具体措施，在解决中小企业融资难、门槛高等方面出台许多政策举措，对稳就业起了至关重要的作用。具体到稳就业，2018年11月国务院出台的文件提出：第一，加大对企业稳岗的支持力度。对于不裁员或少裁员的参保企业，可以返还其上一年度实际缴纳失业保险费的50%，对面临暂时性生产经营困难而且又有望近期得到恢复的，加大返还力度。第二，加大对小微企业融资担保的支持力度。充分发挥政府性融资担保基金作用，鼓励各地优先为符合条件的小微企业提供低费率担保支持，提高其贷款的可获得性。第三，将符合条件的小微企业创业担保贷款申请额度，从200万元提高到300万元，提高幅度达50%，可以更好地满足企业融资需求。第四，切实减轻企业负担。按照国务院的统一部署，连续出台降低社会保险费率的政策。这些政策相互结合，将进一步降低中小企业运营成本，帮助企业缓解融资难等问题，具有稳住民营企业尤其是中小微企业吸纳就业的作用。三、就业与创新发展从就业总量看，随着我国人口老龄化的进程，新增就业人口对就业的压力大大减轻，但经济转型必然要求劳动力结构调整，包括产业结构、技术结构、知识结构以及年龄结构等方面。这些调整对就业的压力却大大增加。其中创新发展对就业结构调整压力很大。创新发展是新的发展理念之一，互联网、人工智能、机器人等是创新的焦点话题。国内外不少人，甚至知名学者，把创新与就业对立起来，认为创新将消灭一大批工作岗位，其中影响较大的是《今日简史》作者、以色列学者尤瓦尔·赫拉利。按他在《今日简史》中所说的，在19世纪人类创造出了庞大的无产阶级，在21世纪人类将创造出一个庞大的无用阶级。同类的观点现在还很时髦，以此推论，创新与就业似乎势同水火。就单个企业看，这种情况的确存在，如某港口依靠人工智能控制，工人需求量可以减少一半，又如某企业使用了数控柔性加工线后，普通工作岗位减少80%以上。其实，创新导致一些现有工作岗位大幅度减少的事，在人类历史上，特别是工业化以来一直在不断上演，但同时创新还可以创造多大规模新的工作岗位，在创新之初是很难预测的。汽车的发明消灭了马车夫的工作岗位，马车夫有多少是可以统计的呢？而汽车的设计、制造、维修，以及其带来的相关产业链的工作岗位当时谁能预计呢？我认为，创新与就业的关系可以类比人类认知与未知的关系。我们的认知半径越大，未知的圆周越大。创新的层级越高，创造新就业岗位的潜力越大。当然，这是从人类文明发展的视角看就业与创新的关系，具体到一个企业、一个行业、一个地区，还是要高度重视创新带来的结构性失业问题，为能够转岗就业的提供适用的转业培训，为提前退出劳动力市场的提供合理的社会保障。四、就业与工资、社保在促进就业、经济增长、物价稳定、外贸平衡这宏观调控四大指标中，我认为“十三五”“十四五”时期应当把促进就业列为首要指标。在劳动力市场子体系中，就业、工资、社保三方面，就业也应处于优先地位。市场经济条件下，行业、企业的工资水平是根据本行业、本企业具体的劳动力供求关系确定的，政府能做什么？政府不应当以行政手段直接干预企业的用人和工资自主经营权，当然工资水平的调整还要发挥劳资集体协商机制的作用，但在就业压力很大的情况下，政府可以通过缓慢提高最低工资标准来降低企业人工成本增长压力。这在发达市场经济国家不乏先例，有的在经济危机严重时实际上冻结了最低工资标准。鉴于工资刚性原则，降低最低工资水平的情况极为罕见。现在企业抱怨比较强烈的，是我国社保缴费率高，主要是职工基本养老保险缴费率过高。在就业压力增大时，暂时下调社保缴费率是许多国家都采取过的措施。2009年出台的《美国复苏与再投资法案》就提出企业可以暂时免交失业保险费。新加坡在亚洲金融危机时曾大幅度下调公积金缴费率（约10个百分点），德国的企业社保缴费率多年来随着经济波动做适当调整。近年来，我国也适当调整了企业社保，主要是职工基本养老保险缴费率。例如2013—2016年，职工基本养老保险缴费率，上海、哈尔滨两市从22%下降到20%，厦门从14%降低到12%，深圳、宁波仍保持在14%。从法定社保缴费率看，我国企业缴费率在世界上处于高位，但由于各地采取了多种变通办法，全国平均企业实际缴费率要比法定缴费率低10多个百分点。更为严重的问题是由各地自行确定降低企业缴费率幅度，进一步加大了地区差距，破坏了社会保障应遵从的大数法则，造成不同地区企业社保负担苦乐不均，特别是老工业基地企业与新兴工业城市企业难以公平竞争。哈尔滨市降低了职工基本养老保险缴费率，养老保险基金更加入不敷出，而厦门、深圳等市积累了大量养老保险基金。因此，适当降低职工基本养老保险缴费率，应当在企业职工基本养老保险全国统筹的基础上统一调整，应尽快统一缴费率、统一缴费基础、统一经办机构、统一划拨国有资产补充职工基本养老保险基金。根据我目前搜集到的资料，除了加拿大的魁北克省，世界各国的法定职工养老保险都是全国统筹。许多人强调全国统筹面临的困难，正是需要以壮士断腕的精神去打破的既得利益格局。五、就业与农民工很长时期我们讲就业主要指城镇户籍就业人员，大家认为农民工是中国特有的就业稳定器。就业压力大了，成千上万的农民工可以返乡务农，城镇需要劳动力了，可以多让农业富余人员进城。现在这种情况发生了根本性变化，必须把农民工就业放到稳就业工作的重要位置。随着城镇化进程的加快，农民工已经成为城镇就业的主力军。据人力资源与社会保障部提供的数据，2017年农民工总量2.8亿人，占城镇总就业人口（4.2亿人）的67%。根据全国总工会2017年的调查，全国工会会员3.03亿人，其中农民工会员为1.4亿人。这意味着在全国各类单位就业人员中，农民工约占50%。其中1980年以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的50.5%。那种认为城里有活就招农民工，城里没活农民工就回乡务农的观点，对上亿的新生代农民工完全失效。一项调查显示，38%的农民工认为自己就是所在城市的“本地人”，随着新生代农民工比重的增高，这种“本地人”认同感的比重也会增加，2017年比2016年就提高了2.4个百分点。因此，必须高度重视中美贸易摩擦对就业的影响，高度重视去产能对就业的影响，特别是对新生代农民工的影响。解决农民工务工问题的根本途径，是中央一再明确的农民工市民化，这一进程在“十三五”时期应加快进度，希望在“十四五”时期让农民工成为历史。[1] 宋晓梧，中国经济50人论坛成员，北京师范大学中国收入分配研究院院长。稳就业：着眼当前顾及长远[1]都阳中央经济工作会议明确地把实施积极的就业政策作为2019年经济工作的重点任务，稳就业成为宏观经济调控的首要目标。通过积极的就业政策稳定就业，不仅要对当前的经济形势和就业形势有准确的研判，还需要进一步完善积极就业政策体系，在守住底线目标的同时，保持劳动力市场的活力，为经济持续健康发展创造条件。一、守住底线目标难度不大维持充分就业既是稳就业的首要目标，也是坚持底线思维的重要体现。2018年，就业工作的底线目标是把城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下。2019年李克强总理在《政府工作报告》中指出，继续将城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下，作为政府的就业工作目标。结合经济发展和劳动力市场运行的实际情况分析，2019年实现就业工作的底线目标难度不大。考虑到城镇调查失业率较之城镇登记失业率更准确地反映了劳动力市场的实际变化情况，以下的分析以调查失业率为主。从劳动供给的角度看，直接影响城镇调查失业率有三个指标：劳动年龄人口数量、城镇化率、劳动参与率。根据国家统计局新近公布的数据，2018年全国16~59岁人口总量为8.97亿。以2015年该年龄组人口60.5%的城镇化率为基准，假定其后的城镇化速率与总体的城镇化速率相当，则2019年16~59岁人口的城镇化水平为64%，人口数量在5.74亿左右。如果该年龄组城镇人口的平均劳动参与率在2019年不发生大的变化，保持在近年来的平均水平，即66%左右，由此推算2019年城镇16~59岁的经济活动人口总量大约为3.79亿。2018年全年月度城镇调查失业率在5%左右波动，均值为4.94%。如果以全国月度城镇调查失业率的均值水平和2018年9.02亿的16~59岁人口作为基准，在假定劳动参与率保持稳定和城镇化同水平推进的条件下，我们可以分别计算出2018年基准水平的城镇就业规模以及2019年城镇调查失业率为5.5%水平下的就业规模。结果发现，在劳动年龄人口减少但城镇化仍然继续推进的情况下，2019年新创造出165万个左右的就业岗位，就可以确保实现城镇调查失业率控制在5.5%以下的就业工作目标。从劳动力需求的角度看，影响经济增长的就业弹性的主要因素，如经济结构和企业的技术类型，在短期内变化不大。过去十几年，中国经济发展和劳动力市场变化的现实也证明了这一点。即便经历了2008年国际金融危机等剧烈的外部冲击，就业弹性系数的波动幅度也相对较小，过去十年该指标的变异系数（该指标标准差与其均值的比）仅为0.092。以近十年的数据观察，城镇就业弹性的均值为0.393，近五年为0.388。以过去五年平均就业弹性作为分析基准，2019年的经济增长如果保持在6%的水平，则会增加约1 000万个就业岗位。这意味着，把城镇调查失业率控制在5.5%以内是一个完全可以实现的目标。需要指出的是，基于上述假定所产生的劳动力供需缺口意味着2019年劳动力市场仍然偏紧。劳动力市场的调整和动态平衡仍然将主要通过工资水平的上涨（抑制劳动力需求）和城镇化的推进（增加劳动力供给）等方式实现。二、不断提升劳动力市场的运行效率在实现底线目标难度不大的情况下，实施积极的就业政策也需顾及经济发展和劳动力市场运行的长远目标，即不断提升劳动力市场的运行效率，并使其成为支撑经济持续健康发展的有利条件。尤其需要注意防范的是，因过度关注短期的失业率指标，而损害劳动力市场中长期的健康发展。当前，需要重点关注以下几个方面。首先，力争劳动参与率稳中有升。劳动参与率反映了劳动年龄人口参与劳动力市场的活跃程度。高参与率和低失业率是劳动力市场调控所要追求的理想目标，也是劳动力市场繁荣的重要体现。相比之下，低失业率和低参与率的组合，虽然在一定程度上实现了劳动力市场的调控目标，但人力资源的利用并不充分，劳动力市场的效率没有得到发挥。近年来，总体劳动参与率呈下降趋势。分析表明，影响劳动参与的因素除了劳动力市场的工资水平以外，一些制度性因素，如社会保障制度安排的方式、户籍制度、公共服务的水平与均等化等都会因影响保留工资水平，进而影响个体的劳动参与决策。例如，对未成年子女的看护提供社会化服务，可以有效地促进女性的劳动参与。而从中国的现实情况看，劳动参与的性别差异有扩大的可能，并制约了总体的劳动参与水平的提升。非劳动收入的增加也是影响劳动参与的重要因素，在老龄化日益严重的情况下，优化养老金给付机制，增加劳动供给激励，也是提高劳动参与率的重要方式。在城镇劳动力市场上，流动人口有着更高的劳动参与率，进一步消除劳动力流动的制度性障碍，继续鼓励农村向城市的劳动力转移，有利于提高总[2]体的劳动参与水平。其次，要注重提升劳动力生产率。中国已经面临人口老龄化的挑战，而且，老龄化进程正在加速。不断提升劳动生产率是应对人口老龄化的根本举措。2013年以来，中国16~59岁的劳动年龄人口开始持续减少，2018年减少了470万人，过去五年累计减少了2 225万人。劳动供给减少在大大缓解了短期的就业压力的同时，也在不断增加劳动力的稀缺性，并推动了工资水平的不断快速上涨。更重要的是，由于劳动力稀缺性推动的工资上涨往往与劳动生产率脱离，这使得工资上涨无须以生产率提升为基础，其结果将导致单位劳动力成本（劳动力成本与劳动生产率之比）不断上扬。对于可贸易部门如制造业而言，单位劳动力成本的上升必然意味着企业、部门或行业国际竞争力的下降。在外部经济环境多变的情况下，如果单位劳动力成本上升过快，也不利于外向型企业或部门保持竞争力和就业稳定。最后，要继续提高劳动力市场的流动性，进一步提升劳动力市场的运行效率。劳动力流动可以有效地扩大劳动力市场规[3]模，促进就业，并对经济增长产生积极的推动作用。中国改革开放以来的成就也充分证明了劳动力流动对就业创造的积极意义。然而，劳动力流动对于维持短期的劳动力市场平衡的积极作用却往往被忽视。因此，每当遇到短期的就业冲击时，政策干预的方式往往是用限制劳动力流动的措施来“稳就业”，例如以行政命令的方式限制企业解雇员工来稳定就业岗位。这种方式虽然可以在一段时间内保持就业岗位，但不利于持续创造就业。实际上增加劳动力市场的流动性，也是短期维持劳动力市场平衡的重要抓手。根据劳动力流动的形式和程度的不同，流动性包括劳动力在城乡之间、地区之间、部门之间和企业之间等多种流动方式。流动性是市场机制发挥作用的重要体现。提高劳动力市场的流动性，之所以对稳定就业起积极的作用，是因为更动态的劳动力市场增加了劳动力市场的厚度。通过劳动力的流动，企业获得了更多的机会寻找更合适的劳动者，企业用工的难度降低，有利于企业重新配置要素资源，进而增加对劳动力的需求。更重要的是，劳动力也有更多的机会选择更多的就业岗位。当前提高劳动力流动性的核心，仍然是继续致力于消除劳动力流动的各种制度障碍。要在各个领域深化改革，多措并举，以提升劳动力市场的运行效率。要推动彻底的户籍制度改革，推进社会保障体系一体化改革，进一步开放城市（尤其是特大城市）的劳动力市场，以充分发挥大城市在就业创造中的特殊作用。进一步清理限制劳动力流动的行政干预政策，以及与户籍相关的就业歧视，最大限度地发挥城市的就业吸纳功能。消除劳动力流动的部门间障碍，通过深化国有企业用人机制改革，提高国有部门和其他经济部门之间的就业流动性，为新毕业大学生等面临暂时就业困难的群体创造更有利的就业环境。此外，还需要把握劳动监察和劳动力市场规制的节奏和力度，更加注重就业保护和就业创造的平衡。在外部经济环境多变、经济存在下行压力的情况下，谨慎出台新的规制措施，避免增加新的不确定性。三、积极的就业政策要精准施策精准施策是国家治理体系现代化的重要体现，稳就业的目标虽然置于各项宏观调控目标之首，但实施积极的就业政策也需要追求以最小的代价取得最大的成果。同时，从政策实施的效果看，只有精准施策，才能更有效地实现稳就业的政策目标。（一）稳就业政策的成本稳就业政策的成本体现于两个方面：推进积极就业政策的行政成本和实施积极就业政策的机会成本。前者主要是指公共财政对稳就业政策的直接或间接投入，行政体系为推进政策所动用的资源、产生的负担等。后者则是指稳就业目标和其他调控目标之间此消彼长的关系。一般来说，直接的成本切实可见，也容易计算，但政策执行的机会成本往往被忽视。因此，推进积极就业政策，不仅要考虑其所要实现的劳动力市场目标的实施效果，还需要考虑积极就业政策对其他经济指标可能产生的影响。在宏观调控的主要目标中，失业率与价格水平的关系尤为密切。对于积极的就业政策而言，以下几个关于两者关系的方面具有重要的政策含义。第一，失业率和价格水平存在此消彼长的关系，积极的就业政策和其他宏观政策的目标永远都需要寻求这两者的平衡。当然，人们对更高的失业率和更高的价格水平的容忍程度并不是等价的。已有的研究利用加总数据的分析结果显示，失业率[4]对幸福感影响的估计系数是通货膨胀的两倍。这既体现了失业率和价格水平作为调控目标的相对重要性，也为我们制订更加细致的调控方案提供了参考的依据。第二，失业率是不可以无限降低的，积极的就业政策也有其作用的极限，这也是中央经济工作会议和政府工作报告将失业率水平作为一个工作目标的原因。自然失业率确定了一个经济的充分就业水平，也给出了积极就业政策短期的目标极限。当然，自然失业率在长期也可能下降，除了一些政策和制度不可控的因素（如人口结构的变化）以外，需要通过强化劳动力市场功能，而不是短期调控政策完成。第三，积极就业政策的方向和力度需要由失业率与自然失业率的相对关系来确定。潜在经济增长率水平决定了自然失业率水平，自然失业率与现实的失业率水平的差异，决定了积极就业政策是否需要有短期的需求管理的内容。这意味着如果对失业性质没有正确研判，就会降低稳就业投入的行政资源的使用效率。（二）发生周期性失业的可能性较小按照失业的产生机理，失业可以分为总需求不足产生的周期性失业、经济结构调整产生的结构性失业以及劳动力市场运行不畅导致的摩擦性失业。根据测算，中国经济在当前发展阶[5]段的潜在增长水平在6.2%左右。以此潜在经济增长水平估算，中国经济近年来的实际增长水平位于潜在经济增长率附近，需求缺口很小。从调查失业率和价格水平的相互关系看，总供给与总需求大体保持平衡，失业率水平与自然失业率水平接近。这意味着，目前并没有出现周期性失业，劳动力市场的总量关系也维持平衡。因此，中央提出的在2019年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的组合是非常正确的，不需要以刺激短期需求的方式维持劳动力市场平衡。当前的实际失业率水平与自然失业率接近，失业的主要构成是结构性失业和摩擦性失业，其中以结构性失业最为明显。结合当前的经济发展阶段、经济运行态势和外部经济环境，造成结构性失业的来源主要有两个方面：首先，实施供给侧结构性改革，推动经济结构的调整和升级，劳动力成本上升，企业根据要素价格的变化重新配置资源等主动的结构性调整，可能会产生局部或区域性的结构性失业；其次，外部环境冲击和不确定性的增加，可能对部分企业和行业的生产经营产生影响，造成产出的波动，并导致就业岗位的损失。（三）结构性失业的特点使精准施策成为可能当前可能发生的结构性失业具有企业、行业和区域类型较为集中的特点。这些特点导致失业发生时的冲击效应比较集中和社会影响较为突出，但其区域集中和鲜明的行业特点，也为精准施策提供了可能，可以采取滴灌措施进行瞄准，治理结构性失业。结合当前的形势，治理结构性失业应该统筹好以下几个方面的工作。第一，把稳就业的积极就业政策和扶持小微企业的一般政策统筹好。小微企业的脆弱性决定了在外部条件急剧变化或结构调整猛烈的时期，比大企业更容易受到冲击。同时，从企业的生命周期看，企业的消亡和新企业的诞生是经济结构调整的主要形式，而其中小微企业正是这种动态调整过程的主体。一方面，要看到小微企业的不断自然更替是经济发展过程的正常现象，只要有新的小微企业诞生，就会有新的就业岗位被创造。同时，也要关注特定经济环境变化给小微企业带来的特殊困难。因此，要把稳就业政策和扶持小微企业政策结合起来，特别是把促进就业的专项资金纳入扶持小微企业的专项计划中，以形成合力。第二，统筹协调稳就业的政策和应对贸易环境变化和保护主义等外部冲击的政策。随着中国转变经济增长方式的逐步推进，增长动力已经明显转换，外贸依存度开始下降，内需已经成为就业创造的主要来源。中国的贸易依存度已由峰值的2006年的64.2%，下降到2018年的33.9%。2017年中国货物出口总额与GDP的比率为18.5%。若以出口增加值占GDP的比例估算，外需产生的直接的劳动力需求占就业的比重并不大，不到城镇就业总量的1%。外向型企业区域和行业集中，而且是否受到影响及受到冲击的程度也容易识别，采取精确瞄准的方式，给遇到外需冲击、具有转型能力的小微企业以过渡性的扶持，防范可能发生的失业。第三，把稳就业的需求和处置僵尸企业的需求统筹好。一部分结构性失业是和正常的结构调整相关联的，产生一部分失业是资源重新配置的必然结果，也是市场经济运行的正常现象，可以本着“保护劳动者，但不保护落后产能”的原则，瞄准个人而不是企业予以扶助。四、强化社会安全网的兜底功能经济发展过程中的失业现象不可避免，从宏观上看，一定程度的失业是不可避免的，也是可以接受的。但这绝不意味着对失业群体社会安全的忽视。就当前的经济运行情况看，5%~5.5%的城镇调查失业率与自然失业率水平接近，从宏观上看，过度干预失业水平可能会使其他宏观经济指标恶化，从而使政策实施负担更高的成本。但从微观上看，每一个失业的劳动者都经历着福利的损失，承受着失业带来的痛苦。因此，在强调稳就业的同时，对适度的失业率水平，要采取直接瞄准劳动者的方式，发挥社会安全网的兜底作用，对劳动者进行保护。这样既可以降低由失业引起的社会震荡，也能确保经济的正常运行。失业人群仍然是劳动力市场的参与者，对他们的保护既要着眼于福利的稳定，也要致力于使他们重新回到工作岗位。因此，要注重福利补偿与工作激励的平衡。在社会安全网的诸多组成部分中，应该注重发挥失业保险制度的作用，而避免使用社会救助措施。作为社会安全网的重要组成部分，加快改革现行的失业保险制度，充分利用失业保险基金，更好地发挥失业保险制度的作用，可以在失业冲击发生时起到立竿见影的作用。例如，改革失业保险的统筹方式，通过提高失业保险基金的统筹层次，解决失业严重地区基金供给不足、就业形势好的地区结余丰富的矛盾，真正发挥保险的互济功能。通过扩大基金覆盖范围，特别是提高农民工的参保率，解决劳动密集型行业对失业保险需求大、受到冲击的风险大，但覆盖相对低的矛盾。借鉴国际上成功的经验，改革失业保险基金的支付方法，兼顾失业救助与劳动供给激励，提高失业保险基金的使用效率。[1] 都阳，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长。[2] 都阳、贾朋，《劳动供给与经济增长》，《劳动经济研究》，2018年第3期，第4—22页。[3] 都阳、蔡昉、屈小博、程杰，《延续中国奇迹：从户籍制度改革中收获红利》，《经济研究》，2014年第8期，第4—13、78页。[4] Di Tella, R., R. MacCulloch, and A. Oswald, 2001, “Preferences over Inflation and Unemployment: Evidence from Surveys of Happiness”, American Economic Review,91(1), pp. 335- 341.[5] 陆旸、蔡昉，《从人口红利到改革红利：基于中国潜在增长率的模拟》，《世界经济》，2016年第1期，第3—23页。第二章大力推进金融改革中国债务灰犀牛是如何养成的[1]张晓晶2008年国际金融危机以来，全球范围内的债务高企，引起各方面关注。国际货币基金组织推荐使用宏观杠杆率（实体经济部门的债务与GDP之比）来评估各国债务风险；国际清算银行也提出了将杠杆率偏离长期趋势的杠杆率缺口作为金融不稳定的预警。在此期间，我国宏观杠杆率则以更快的速度攀升。中国社会科学院国家资产负债表研究中心的数据显示，2008—2016年，我国宏观杠杆率平均每年上升12.4个百分点，是同期全球宏观杠杆率增速的两倍多。截至2018年底，我国宏观杠杆率为243.7%，与美国的水平大体接近。过高杠杆率是金融脆弱性的根源，意味着巨大风险，因此社会上也将高杠杆问题称为“债务灰犀牛”。债务灰犀牛是如何养成的呢？本文将在分析债务水平与分布结构的基础上，指出形成高杠杆的体制原因，进而提出相应的对策建议。一、中国的债务水平、结构与风险从债务水平上看，我国实体经济部门杠杆率不到250%，远高于新兴经济体不到190%的平均杠杆率，接近美国的水平。从这个角度，这只灰犀牛的个头还是巨大的。但从威胁性、危险性来看，灰犀牛的内在结构才更重要。这就是为什么我们需要解剖这只灰犀牛，也就是分析杠杆率的结构及其风险。从结构上看，2018年居民部门杠杆率为53.2%，企业部门杠杆率为153.55%，政府部门杠杆率为36.95%（见图2.1）。国际比较发现，居民部门杠杆率还相对“正常”，而企业部门杠杆率畸高，政府部门杠杆率偏低。那么，杠杆率的风险到底在哪里呢？图2.1 实体经济部门杠杆率及其分布（一）居民部门杠杆率风险第一，杠杆率增速过快。居民部门杠杆率这些年的快速上升值得警惕。2018年共上升了3.8个百分点。尽管与2016年、2017年分别上升5.8和4.4个百分点相比已经有所放缓，但比起2008—2018年的年平均增幅3.5个百分点，还是要高。不过，这并非中国独有的现象。“二战”后，发达经济体普遍经历了这么一个过程（见图2.2）。美国居民部门杠杆率在20世纪50年代仅为20%，到2008年金融危机前的最高点已接近100%。其中上升最快的一段时间是2000—2007年。2000年美国居民部门杠杆率为69.9%，仅7年时间便上升了28个百分点。而我国目前也正处于杠杆率增速较快的时期，从2008年的17.9%上升至2018年的53.2%，10年上涨了35个百分点，增速与美国2000—2007年相当。第二，短期消费贷成为变相的抵押贷，加大了风险。2017年以来各地纷纷推出住房限贷政策，银行收紧了房地产贷款额度，批贷周期也相应拉长，这使得部分贷款渠道转向了短期消费贷。短期消费贷缺少实物资产的抵押，银行面临的风险敞口更大。在新一代消费群体借贷意愿增强、互联网金融持续发展、银行零售业务加快转型的背景下，预计短期消费贷仍会保持一定增速。目前来看，在个人贷款总体不良率特别是个人抵押贷款不良率保持较低水平的同时，信用卡不良率和消费金融类贷款不良率相对较高，且未来有可能会持续提升。下一阶段要关注包括信用卡、基于互联网的信用类产品、消费金融类贷款、现金贷等在内的信用类消费贷款的共债与杠杆风险。第三，较大的贫富差距使得平均意义上的杠杆率不能完全反映实质上的结构性风险。一般寻求消费贷来作为降低首付比例的家庭，其金融资产规模也势必有限。而拥有大量存款类金融资产的家庭，其贷款比例也一定有限。这种因收入与财富差距造成的居民部门内部资产结构扭曲使得平均意义上的杠杆率风险加大。拥有负债的家庭缺少相应的金融资产作为覆盖，一旦其收入流出现问题，就会出现违约风险。图2.2 各国居民部门杠杆率资料来源：国际清算银行；国家资产负债表研究中心。（二）企业杠杆率风险非金融企业部门延续了2017年去杠杆的势头，企业部门杠杆率由2017年的158.19%回落至2018年的153.55%，下降了4.6个百分点。企业部门杠杆率自2017年第一季度达到161.4%的峰值后持续下降，当前水平相比峰值时期已下降7.8个百分点，除2019年第一季度稍有反弹外，下降趋势已保持了7个季度。非金融企业去杠杆取得成效，但其贡献主要在民营企业。2018年，国有企业总负债上升了16.0%，而民企为主的工业企业总负债仅上升了2.9%。结果就造成国企债务占整个非金融企业部门债务的比重在不断攀升。根据我们的估算，2018年国企债务在非金融企业债务中的比例为66.9%，比2017年上升了5.5个百分点。比起2015年第二季度的较低水平，更是上升了10个百分点（见图2.3）。尽管我国企业杠杆率水平在全球都是数一数二的，但仔细分析，其中国有企业债务占比超过六成。而这些国有企业债务中，又有一半左右是融资平台债务，这部分是和地方政府有直接关联的。如果扣除融资平台债务，企业部门杠杆率风险也就不那么凸显了。图2.3 国有企业债务在非金融企业部门债务中的占比资料来源：中国人民银行、财政部、Wind；国家资产负债表研究中心。（三）政府杠杆率风险截至2018年，政府总杠杆率从2017年的36.44%上升至36.95%，仅上升了0.5个百分点。其中：中央政府杠杆率从2017年的16.37%上升至16.53%，上升了不到0.2个百分点；地方政府杠杆率从2017年的20.07%上升至20.42%，上升了不到0.4个百分点。无论中央政府还是地方政府，就国际而言，其杠杆率都处在较低水平，但这是指显性的政府杠杆率。如果考虑到地方隐性债务，也就是所谓的预算外债务，这包括传统的融资平台债务，以及后来有所“创新”的政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP（政府和社会资本合作）等新“马甲”，政府部门的债务水平就会很高。根据我们的估算，2017年预算外债务大约为45.3万亿人民币，占当年GDP的55.2%。如果将这部分隐性债务与政府的显性债务加在一起，政府部门杠杆率会超过90%。我们把国有企业杠杆率与政府杠杆率合计，形成公共部门杠杆率，那么这个数字会达到140%，大大超过私人部门杠杆率（即居民部门加上非国有企业部门，合计为103.9%）。这个现象在国际上是少见的。除了日本，其他国家都是私人部门杠杆率远高于公共部门杠杆率。综合以上，尽管居民部门杠杆率风险也值得关注，但更大的问题在国有企业与地方政府。而这两个部门的债务攀升有着鲜明的中国特色，是体制性因素造成的。所以说，是传统体制“养成”了债务灰犀牛。二、传统体制“养成”了债务灰犀牛强调传统体制是债务积累的主因，并不意味着它们是杠杆试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]