求真·立论·献策（2006-2009年浙江省政协系统优秀调研报告摘编）(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：黄旭明

出版社：浙江大学出版社

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求真·立论·献策（2006-2009年浙江省政协系统优秀调研报告摘编）试读：

把调查研究摆到政协工作的重要位置（代序）

调查研究是谋事之基、成事之道，在现代决策体系中发挥着十分重要的作用，是我们党实行科学民主决策的重要前提。胡锦涛总书记多次强调，要“大力弘扬求真务实精神，大兴调查研究之风”。通过深入的调查，全面了解事物本来面目以求“实”；通过科学的研究，抓住事物本质及其与周围事物的联系，进行郑重而不敷衍、深刻而不肤浅、系统而不零碎的分析、综合、提炼和抽象以求“真”；通过严谨的论证，集中各方面正确意见以求“同”；通过审慎的结论，为最终解决问题立论献策以求“效”，这就是调查研究的全部真谛之所在。

调查研究是把党的思想路线与群众路线融于一体的重要工作方法，也是发现问题、认识问题、解决问题的基本工作方法。这一方法既强调尊重客观事实、遵循客观规律，是科学的方法；又强调尊重人民群众的首创精神，尊重人民群众的主体地位，是民主的方法。这一方法，是辩证唯物主义和历史唯物主义的生动运用，是我们党在艰难的环境中开拓进取，在挫折中重新奋起，从胜利走向胜利的重要法宝，是我们党的优良传统和一贯的思想工作作风。人民政协事业是党和国家事业的重要组成部分，加强和改进政协调查研究工作十分紧要与迫切。

一、充分认识调查研究在政协全局工作中的极端重要性

调查研究是做好人民政协工作的关键环节。人民政协无论是开展政治协商、民主监督，还是参政议政，都必须以调查研究为基础。没有深入的调查研究，不掌握实情，不了解民意，政治协商就不可能有成果，民主监督就不可能有成效，参政议政就不可能有建树。没有调查研究，就没有发言权，就没有政治协商权、民主监督权和参政议政权。离开了调查研究，政协的各项工作就会成为无源之水、无本之木。

党的三代中央领导核心和胡锦涛总书记对政协调查研究工作均提出过明确要求。毛泽东同志1954年10月19日在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中将“向党委和国务院提意见并加以协商”确定为当时政协的五大任务之一。同年12月19日，他在同各民主党派、无党派民主人士正式座谈政协工作时再次强调，政协委员要提意见、发议论，特别是对当时社会主义改造问题提意见。毛泽东同志这里的“提意见”，就是要政协委员在调查研究的基础上为中央决策多提意见。邓小平同志是新时期人民政协事业的奠基人。他在担任全国政协主席期间，明确要求人民政协“要组织视察参观和专题调查，深入实际，开展多方面的活动”。正是在邓小平同志的亲自倡导下，政协调查研究工作从此蓬勃开展起来。江泽民同志对政协开展调查研究、参政议政作过多次指示。他曾经指出：“人民政协要继续发挥人才荟萃、智力密集的优势，围绕‘十五’时期我国经济和社会的发展，选择一些合适的课题，深入调研，充分论证，提出有价值、有分量的意见和建议。各级党委和政府要积极给政协出题目、交任务，为政协发挥作用提供条件。”胡锦涛总书记强调指出：“各级人民政协组织中人才荟萃，汇聚了各个领域的专家学者，要充分利用自己的有利条件，围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题，选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，提出有见解、有分量的意见和建议，为党和政府决策提供依据和参考。”这些重要讲话和指示，为我们加强和改进新形势下的政协调查研究工作提供了重要指导。我们要认真学习，深刻领会，在实践中加以贯彻落实。

人民政协半个多世纪的光辉历程，充分说明了政协事业是同调查研究工作密不可分的。特别是改革开放30年来，我省政协调查研究工作迈出了新的步伐，取得了新的进展。一是调研工作日趋活跃，数量逐届提高。1977年省政协恢复活动特别是党的十一届三中全会后，省政协工作的重点由为阶级斗争服务，为调整阶级关系服务，转到为实现四个现代化建设服务上来，政协调研工作也自此越来越受到重视。当时四届省政协即开展了30多次专题调研。五届省政协期间，省委、省政府办公厅于1986年转发了省政协办公厅《关于省政协工作组开展专题调查的有关问题的建议》，1987年省政协成立了改革、开放调查研究小组，省政协专题调研逐步走上正轨。1994年修订的《政协章程》将专题调研正式作为政协履行参政议政职能的两种主要手段之一后，省政协专题调研获得了空前发展。到八届、九届时，省政协专题调研及视察报告分别达到150和250多件，成为政协一项重要的经常性工作。二是调研质量逐步提高，成果日益显现。随着政协调研工作的广泛开展，调研质量也得到了逐步提高。30年来省政协取得了一大批调研成果，其中关于杭州市政尤其是西湖建设的调研，关于落实知识分子和统战政策的调研，关于开发海洋、建设舟山的调研，关于加强良渚文化遗址保护的调研，关于改善和优化我省发展环境的调研，关于推进国有企业改革和一系列民营经济发展问题的调研，关于建设“海上浙江”和“山上浙江”的调研等，进入了党政决策，产生了积极的社会反响，为推动浙江改革开放和社会主义现代化建设作出了重要的贡献。三是调研机制更加科学，制度日趋完善。省政协调查研究已经逐渐形成了党委出题目、政协做文章与政协自己选题相结合的调研选题机制；形成了以政协自身力量为主，联合上下位政协、党派团体，并邀请党政部门、大专院校、研究机构、专家学者共同参与的调研力量组织机制；形成了精心确定选题、联合力量调查、深化对策研究、广泛征求意见、召开会议协商、报送调研成果、促进成果转化的调研工作程序及相应的制度规范。所有这些都为更好地做好政协调查研究工作奠定了良好的基础。

与此同时，我们也清醒地认识到，当前我省政协调查研究工作还存在一些比较突出的问题。一是在思想认识上，有的对政协调查研究工作的重要性认识不足、重视不够，没有把调查研究摆上应有的位置；有的对政协调查研究工作目的认识不清，没有真正从履职的要求开展调研。二是在调查方法上，有的调研方法单一，习惯于开个座谈会、看几个点，真正深入基层、深入群众，沉下去、钻进去的不多；有的重形式、轻内容，调查声势很大，真正掌握到的情况不多。三是在研究质量上，有的研究意识、能力比较薄弱，对调查了解到的情况缺乏理性系统的思考、分析和梳理，存在着轻“研究”、少“论证”、弱“报告”的现象，拿不出有价值的调研成果；有的研究缺乏独立思考，老生常谈，人云亦云，部门说什么跟着说什么，削弱了政协组织调研资政的功能和价值。四是在成果转化上，比较普遍地存在转化渠道不多、方式不活、宣传不够、影响不广的问题，办理、落实、跟踪、反馈机制不够完善，成果运用不够充分。这些问题，必须在今后的工作中切实加以改进。

二、准确把握政协调查研究工作的主要特点

政协调查研究既有普遍性，要遵循调查研究的一般规律；又有特殊性，有着自身的特殊要求。概括起来，主要有以下几方面的特点。（一）委员主体性

这是政协调研区别于党政部门调研的重要特点。党委、政府的调研主体，主要是各级党委、政府及部门的领导及其机关的同志。政协调研的主体则是分散在各个界别的广大政协委员。政协委员是政协工作的主体，也是政协调查研究的主体。政协委员只有积极参与调查研究，才能更广泛地接触群众，了解群众，宣传群众，服务群众；才能更深入地了解社会现实，正确认识国情、省情、民情；才能更准确地把握党的方针政策和各级党委政府的重大决策，增强适应大势、把握全局、服务大局的能力；才能更有效地更新思想观念，紧跟社会发展脉搏、时代前进潮流和理论创新步伐，并真正做到参政参在点子上、议政议到关键处、监督监在要害点。广大政协委员要进一步增强主体意识和责任意识，积极参与政协组织的调研活动，既要动腿，又要动脑、动口，还要动手，努力做到坐下来能写、站起来能讲、走出去能干，真正发挥主体作用。（二）界别合作性

政协作为我国唯一由界别组成的、多党合作的政治组织，其一切活动均具有党派合作、界别合作的特性。政协调查研究与其他单位和部门的调查研究有所不同，它不只是一个社会认识活动，同时还是一项严肃的政治活动，是实现社会各界有序政治参与的有效形式，是社会各界利益表达和诉求的重要渠道，是加强各党派、各界别互相合作、增进共识、扩大团结的重要途径，具有鲜明的统战性、党派性、界别性和政治性。政协调查研究是政协组织和委员履行职能的重要形式之一，它既是反映民意、集中民智、了解党和国家的政策举措贯彻落实情况的有效途径，同时又是宣传党的路线方针政策、释疑解惑、凝聚人心、汇聚力量的一个重要渠道；既是一个建言献策的过程，同时又是一个发扬社会主义民主的过程。我们要通过政协调查研究，充分调动各党派、各团体、各界别委员参政议政积极性，进一步加强各党派、各界别的团结合作。（三）利益超脱性

在现实生活中，每个人、每个部门都处于一定的价值关系中。职能部门开展调查研究，往往难以超脱自身部门利益的束缚，影响到调研结论的公正性、客观性。相对而言，政协位置比较超脱，与具体利益瓜葛较少，不存在自身的部门利益和利害关系，因此，调查研究相对容易做到比较客观、公正，在具体调查研究过程中，一般比较容易听到真话、能讲真话、也往往敢讲真话。政协调查研究，一定要摆正位置，坚持以人民为本、以大局为重、以事业为先，反映情况、分析问题、提出意见要尽量做到客观、公正、公道，以对党、对国家、对人民负责，尤其不能充当职能部门的“传声筒”，充当狭隘的部门利益、私人利益的代言人。（四）课题综合性

一般来讲，党委、政府侧重于决策前的即期调研以及决策后的跟踪调研，专业研究机构侧重于学术调研。政协调研既不同于党政机关，也有别于一般的学术机构，它更注重于对综合性、全局性和前瞻性问题的调查研究。这是胡锦涛总书记对人民政协调查研究工作反复强调的一个要求，也是《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的明确要求。胡锦涛总书记曾经明确指出，对那些非常专业、具体的课题，应当交由党政部门或专业研究机构去做，因为他们掌握的情况更多、提出的对策建议更有针对性。政协要着重抓一些带有综合性、全局性、前瞻性的课题，这能够发挥政协优势。我们要按照胡锦涛总书记的要求，组织政协委员就经济社会发展中的综合性、全局性和前瞻性问题，开展调查研究，提出意见建议，更好地体现政协的特色和作用。（五）方法灵活性

政协调查研究的方法方式十分灵活。形式上，有专题调研、专题论证、委员视察、委员考察、委员约谈、工作研讨、工作座谈、工作走访等也具有调查研究的属性，属于政协调查研究的范畴。力量组织上，可上下联动、左右联合、智借外脑、内引外联、合而成势。方法上，可以典型解剖，可以明察暗访，可以问卷调查，可以统计分析，可以借用现代网络技术。成果转化上，可以综合运用大会发言、提案、调研视察报告、建议案、反映社情民意信息、宣传交流等各种履职手段，合而成势推动转化。政协调查研究，要根据实际需要，灵活掌握和科学运用上述方法，努力提高调查研究的水平。（六）建言资政性

政协不是决策机关，调研成果不可能直接进入决策程序；政协也不是权力机关，调研中提出的意见建议无法直接转化为法律法规；政协不是行政机关，没有行政资源推动调研成果的转化落实。政协调查研究的目的是建言资政。政协调研成果能否进入决策，真正发挥作用，完全取决于调研质量的高低、建言献策的水平。这就要求政协调查研究必须围绕中心、服务大局，必须聚焦经济社会发展的重大问题，党委政府关注的大事、难事，人民群众反映强烈的热点、难点，必须汇聚各界别、各方面的民智民意。我们只有不断加强学习，增强素质，练好内功，切实提高调查研究的能力，切实保证调研报告的质量，才能在全局工作中有所作为、有所建树。

三、切实提高政协调查研究工作的水平

要提高政协调查研究工作的水平，必须着力在以下几个方面下工夫、求实效。（一）要在提高运用科学发展观观察、分析、研究现实问题的能力上下工夫

科学发展观，是马克思主义中国化的最新理论成果，是发展中国特色社会主义必须长期坚持和贯彻的重大战略思想，也是人民政协搞好调查研究工作的思想理论武器。要以开展深入学习实践科学发展观活动为契机，不断深化对科学发展观的理论基础、深刻内涵、基本要求和指导意义的认识，牢牢把握“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”，以科学发展观武装自己的头脑、指导调查研究实践、推动调查研究工作不断实现新发展。要着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，不断提高自己运用科学发展观分析新情况、解决新问题的能力，努力把科学发展观的要求转化为谋求科学发展的正确思路、促进科学发展的对策建议、服务科学发展的实际能力。（二）要在拓展国际视野、培育战略思维、树立创新理念上下工夫

浙江地处东南沿海开放地区，经济外向度高，受国际经济、政治、文化影响大。研究浙江的经济社会发展问题，不但要放到全国的大局中去分析，而且要放到全球的背景中去考察。政协调查研究只有树立战略思维，从全球的视角来观察、分析问题，研究对策建议，了解情况才能更加全面，分析问题才能更加深刻，提出建议才能更加富有价值。树立战略思维，就是要善于把握大势、研究全局、谋划长远。要见微知著，不但要分析当前的状况，更要从中发现事物的发展规律和趋势；要立足长远，不但要提出即期的解决办法，更要有中长期的对策建议；要着眼大局，不但有具体工作建议，更要有综合性、宏观性的战略构想。政协调查研究能否得到党委、政府重视，关键在于“新”字上，必须在创新上下工夫。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，敢于突破传统、勇于超越他人，以新的视角、新的信息、新的见解、新的对策，给人以“眼前一亮、耳目一新”之感，打造政协调查研究的新品牌。（三）要在全面准确地吃透上情、把握下情和摸清实情上下工夫

提高政协调查研究的水平，必须全面掌握情况，防止以偏概全、一叶障目，关键是要吃透上情、把握下情、摸清实情。吃透上情，就是要认真学习与掌握党和政府的相关方针政策、国家和地方的相关法律法规、党委政府的工作重心和关注焦点。把握下情，就是要深入实际、深入基层、深入群众，体察民情、倾听民声、了解民意，把基层工作的实际情况反映上来，把基层群众的呼声、愿望反映上来，为决策提供参考。摸清实情，就是要扑下身子、沉下身去，广泛了解情况，全面听取意见，既要调查现状，也要了解历史、把握趋势；既要看好的，也要看差的；既要听赞成的话，也要听反对的意见；既要报喜，也勿忘报忧，透过现象看本质，梳理过程找规律，全面、真实、准确地反映情况、揭示问题、提出建议，做到“不唯上、不唯书、只唯实”。（四）要在精选课题、深入调查、研究论证、转化成果上下工夫

政协调研，要在精选课题上花心思，在深入调查上花工夫，在研究论证上花心血，在转化落实上花气力。一要始终坚持围绕中心、服务大局的原则，选好调研课题。要着重选择那些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，选择那些党委政府重视、社会各界关注、人民群众期待、顺应时代潮流、能够产生重大影响的课题，选择那些有利于发挥政协优势、能够拾遗补缺、政协有条件有能力做好的课题。二要大力发扬求真务实的工作作风，深入实地调查。要充分利用政协环境相对宽松的优势，着眼于摸清实情，深入一线，问需于民、问计于民，向能者求教、向智者问策。要努力掌握真实全面的第一手材料，把结论建立在深入细致的调查研究基础上，建立在客观事实的基础上。三要运用分析、比较、反复等科学方法，搞好研究论证。要在掌握丰富调研材料的基础上，组织方方面面的力量认真梳理、精心比较、深入分析、反复论证，抓住事物的本质，把握客观规律，做到不讲脱离地方实际的“普通话”，老生常谈不谈，人云亦云不云，力求有特色、高质量、出亮点、显新意、出成果。四是拓展多种渠道，抓好成果转化。要通过召开成果汇报会、专题协商会、专题议政常委会议等形式，促进成果转化；要通过报送调研报告，提交建议案、建议书等形式，将成果郑重推向党政决策机关；要通过大会发言、提案、社情民意信息以及新闻报道等形式，扩大影响，形成共识。（五）要在健全工作机制、荟萃研究力量、形成整体合力上下工夫

政协党组和主席会议要把调查研究工作摆上政协全局工作重要议事日程，加强研究部署，制订调研计划，落实人员责任，加强督促检查。各级政协领导要以身作则，带头搞调查研究。政协各专委会、办公厅（室）、研究室更是要积极主动地担负起统筹协调、组织实施的责任。要重视政协调查研究队伍建设，充分发挥政协委员的主动性、积极性和创造性，充分发挥政协机关的组织协调、后勤保障、基础服务作用，加强与党政部门的横向配合，密切与上下位政协的纵向联动，开展与各民主党派、工商联等政协各参加单位的多向互动，加强与大专院校、科研机构的内外协作，荟萃各方面力量，形成工作合力。要认真贯彻落实省政协2006年下发的《关于进一步加强调查研究工作的意见》，根据新的形势和任务，建立健全政协调查研究的课题产生机制、组织协调机制、联动调研机制、成果转化机制、表彰激励机制，不断提高政协调查研究工作制度化、规范化、程序化水平。（刊于《政策瞭望》2009年第2期）

一等奖

关于加快构建杭州都市（经济）圈并发挥其在长三角作用的调研报告　杭州市政协

都市圈是城市地域空间形态演化的高级形式，是社会生产力和城市化发展到一定水平的必然结果，也是一个国家或区域集聚人口和产业最重要的空间组织形态和实现区域各方互利共赢的有效平台。它的发展深刻影响着国家和区域的国际竞争力，对经济持续稳定发展具有重大意义。中央从区域协调发展全局的高度，提出了长三角地区率先发展、协调发展的战略。党的十七大要求“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。在这一背景下作为长三角南翼地区的杭嘉湖绍四市抓住机遇、联合发展、共同融入长三角的条件正逐步成熟。联合发展有利于国家长三角率先发展战略的落实，有利于带动全省的整体发展，也有利于四个市突破现有发展的制约因素实现综合竞争力的共同提升。

本报告从区域空间优化整合的角度，对杭州都市圈发展现状及其在长三角地区的地位和作用进行了分析，并对贯彻率先发展战略，进一步发挥“提升、融合、率先、带动”作用的思路进行了深入探讨，提出了加快构建杭州都市圈并发挥其在长三角作用的对策建议。

一、杭州都市圈的历史沿革与发展现状（一）杭嘉湖绍地区的历史沿革

杭州、嘉兴、湖州、绍兴四地位于浙江省北端，长江三角洲南翼，历史上同属吴语区，都在吴越文化的影响范围内，“地相邻、人相亲、习相近”，是地理和人文意义上典型的江南地区，历来联系紧密。

历代政权一直以来将其作为整体进行统一管理：在历史上的大一统时期，四地长期属同一个省级行政区管辖，如秦、汉时期的会稽郡、吴郡，唐代的江南道、江南东道，北宋的两浙路，元代的江浙行省，清代的浙江省，等等。而在分裂割据时期，四地则常常共同由某一个割据政权管辖，如三国时的吴国、五代时的吴越国以及南宋等。行政区划的统一管理使得四地的经济、文化联系能始终延续不断并日益加深。自唐以后，四地的行政区划框架已基本确定，但管辖范围却变动不定，形成了“你中有我、我中有你”的局面。如：海宁（古时称盐官县）在相当长的时期内归杭州管辖；而临安在晋时属吴兴郡、民国时属吴兴行政督禁区（现湖州），新中国成立后一度归嘉兴专区管辖；萧山则曾长期归绍兴（古代的会稽、越州、绍兴府）管辖直至1958年划入杭州；湖州、嘉兴在新中国成立后曾属同一专区管辖。这些区划的相互交叉重叠在客观上促进了四地的联系和交流。

四地作为公认的江南经济区的重要组成部分，很早就形成了紧密的经济联系，自北宋中期以来逐渐成为全国重要的经济中心和税赋主要来源地，明清以后也是我国重要的棉、丝纺织业中心和近现代民族工业的发祥地之一。新中国成立后特别是改革开放以来，沿海开发战略的实施使得包括四地在内的长三角地区成为我国经济实力最强、发展水平最高的区域。近年来，随着一小时半综合性交通圈的加快形成，交通联系日益便捷，经济互补合作有了更快的发展，为四市进一步的联合发展奠定了基础。（二）杭州都市圈的空间范围

根据经济关联度、地理交通区位、历史人文基础等都市圈划分的基本原则，考虑国家、省的相关规划意图，结合都市圈的一般发展趋势，本课题将杭州都市圈范围界定为：杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市全境的区域，总面积34585平方公里，2006年末总人口约1695.25万人。资料来源：《浙江省统计年鉴》。注：地级以上城市人口数是指市辖区范围，城市人口数按2006年年底非农业人口口径计。（三）杭州都市圈的发展现状

杭州都市圈近沪临苏，区位条件优越，区内交通发达，基础设施完善，产业优势比较突出，教育、科技、人才基础雄厚，是长三角地区的重要板块、浙江省的核心区域。

经济发展水平领先。2006年杭州都市圈生产总值7223.17亿元，分别占长三角地区、浙江省的18.27%和46.15%；人均国内生产总值42608元，是长三角平均水平的89.68%，是浙江全省水平的134%；完成财政收入1066.1亿元，占长三角地区的18%，浙江全省的41.52%，在长三角地区、浙江省发展中起着举足轻重的作用。在国家统计局公布的《2005年度中国综合实力地级以上百强城市报告》中，四城市均列入百强城市行列。所辖20个县（市）（含萧山、余杭两区）中有17个县（市）跻身国家统计局公布的2005年度全国综合实力百强县行列，占全省的56.7%；其中12个县（市）位列前50强，浙江排名最高的两个县（区）均在杭州都市圈内（萧山、绍兴）。

外向型经济发达。随着长三角区域加速融入国际产业分工体系，国际资本和产业向长三角地区转移步伐加快，杭州都市圈利用外资和出口量在全省所占比重日益显著。都市圈2006年合同利用外资118.53亿美元，占浙江全省的62.06%，实际利用外资52.06亿美元，占全省58.6%，是我省承接国外资本转移的主要区域；2006年杭州都市圈外贸进出口总额624.96亿美元，其中出口425.49亿美元，分别占全省的44.91%和42.17%，外贸依存度75.6%，是我省重要的外贸出口基地。

城乡居民生活殷实。杭州都市圈经济发展态势强劲，区域城乡居民水平稳步增长，生活水平进一步提高。2006年杭州都市圈城镇居民人均可支配收入18273元，是长三角平均水平的106%，与我省平均水平基本持平；农村居民人均纯收入达8604元，是长三角平均水平的110%，是我省平均水平的117%，保持领先地位，且保持均衡、协调增长。

有关数据见表3、表4。注：同表3注。（四）杭州都市圈在长三角的优劣势分析

1.比较优势（1）经济优势

产业特色明显。杭州都市圈是全省“四圈三带”总体布局中“环杭州湾产业带”的主体，拥有多个国家级、省级经济开发区，纺织服装、机械制造、电子信息、生物医药、化工、新型建材等具有较强的竞争优势。以杭州高新技术产业群和装备制造产业群、海宁皮革产业群、桐乡羊毛衫产业群、嘉善木业产业群、绍兴轻纺产业群、嵊州领带产业群、诸暨袜业产业群、南浔木业产业群、织里童装产业群和安吉竹制品（转椅）产业群等为代表的特色块状产业群迅速崛起，在全国乃至全球市场上已经占有重要地位，形成了初步专业化经济优势，为培育具有国际竞争力产业集群提供了坚实基础。

民营经济活跃。杭州都市圈民营经济活力充沛，民间资本充足，民营经济均占生产总值的50%以上（其中绍兴民营经济占生产总值的90%以上），是杭州都市圈经济发展的重要力量。区域内已拥有一批规模大、实力强、行业领先、优势明显的骨干企业，据2006年度上规模民营企业500强名单显示共有129家企业入选名单，分别占全国500强、浙江省入围企业的25.8%、63.6%。区域内市场化进程领先全国，市场竞争比较充分，且四市政府出台了一系列促进民营经济发展的政策措施，为都市圈内民营经济快速健康发展提供保障。

资源互补性强。杭州已具备大都市的功能，其拥有的多方面优势是其他三市工业化、城镇化必然寻求的支撑性要素。杭州所辖县（市）和其他三市土地资源、劳动力生产要素等相对丰富，成本较低，可为圈中城市克服要素资源制约提供发展空间和人力资源，实现城镇功能、资源优势互补，为杭州都市圈实现共同发展创造良好条件。（2）文化优势

文化丰富厚重。杭州都市圈历史悠远，历经良渚文化、吴越文化、南宋文化和明清文化，已形成独特的区域传统文化，拥有彰显城市特色的人文历史。杭州“精致和谐，大气开放”的人文精神、“以民生为出发点”的理念，湖州的“开放、和谐、务实、创新”精神，绍兴的“剑胆精神”，嘉兴的“崇文厚德、求实创新”精神，使杭州都市圈传承历史，延续文明，融合现代文明，成为都市圈接轨上海，融入长三角的比较优势之一。

科教实力雄厚。杭州都市圈拥有省内大部分高等院校和众多部、省、市属科研机构，杭州集纳了我省80%以上的高等院校和科研机构，其他三市也拥有16所高等院校，嘉兴引进了清华长三角研究院、中科院嘉兴中心等科研院所，是教育和文化较为发达的区域。四市高校共53所，占全省68.8%，在校学生49万人，占全省65.7%。区域科技创新能力持续增强，杭州2006年末规模以上工业企业拥有科技活动人员5.08万人，高技术产业R＆D活动人员占全省40%以上，占有绝对优势。（3）环境优势

基础设施完备。杭州都市圈集中了高速公路、铁路、水路、港口及航空，重要基础设施日趋完善。区域内已形成以杭州市区为核心，杭宁、沪杭、杭甬、乍嘉苏、杭金衢等高速公路及104、320国道为主要交通走廊的交通骨架；在建和即将建设的杭湖宁、湖嘉等铁路，申嘉湖杭、申苏浙皖、杭长、杭浦、嘉绍和绍诸等高速公路，杭甬运河、运河二通道等水路将进一步提升区域交通网络化水平；萧山国际机场及其二期建设、年吞吐能力1500万吨的嘉兴乍浦港，可提升都市圈的航空、航运优势，促进都市圈成为我国对外开放的重要门户。

生活环境舒适。杭州都市圈自然环境优美，自然景观丰富，四市加强环境综合整治和保护开发，做优人文景观，成为全国最清洁城市群和全国一流“宜居城市群”。四市着力关注安居问题，积极破解“住房难”问题；教育、医疗、卫生等公共产品、公共服务质量良好，供给充足；覆盖城乡的多层次的社会保障体系基本建立；以“数字城市”工程为标志的城市信息化基础设施逐步完善；全力推进“平安市”建设，社会治安良好，杭州都市圈已具有高度的生活舒适度。

政务环境良好。四市政府推进政、事公开，深化审批制度改革，改进审批方式，压缩审批时限，有效地改进了政府工作质量，提高了政府工作效率，形成了清明、开明和为民、亲民的政府形象；积极完善法律法规体系，建立各类市场监管体系，努力成为市场规划的制定者、市场秩序的维护者、市场开发的促进者、消费者权益的保护者，扶持和服务企业，为企业营造良好的发展环境。企业诚信度高，法人治理结构比较规范。

2.发展制约因素

发展空间的限制。杭州都市圈总体人多地少，土地资源有限，区域人均耕地0.63亩，仅为全国人均耕地（1.39亩）水平的45.3%，低于联合国粮农组织规定的0.7995亩/人的最低警戒线。其中，杭州和绍兴两市人均耕地（0.41亩和0.58亩）低于都市圈平均水平，湖州（0.82亩）和嘉兴（1亩）均低于全国平均水平。加之区域内各市土地农保率高，可用于建设的土地面积较少，都市圈面临经济发展与耕地保护的两难选择。

产业提升的制约。四市产业结构不同程度地偏重第二产业，部分产业类同，工业传统行业技术含量不高，嘉、湖、绍三市第三产业的比重相对偏低，高新技术产业有待发展，管理水平总体较低，亟须通过整合发展，促进产业提升，提高都市圈整体竞争力。

资源环境的压力。随着经济的发展对用水需求的快速增长，区域内印染、造纸、化工、皮革等传统行业性污染遏制难度加大，生产、生活污水急剧增加且集中排放，水质性缺水加剧，区域水资源供需矛盾显现。电、煤等能源短缺也是困扰本区域发展的瓶颈之一。地面沉降严重、酸雨频发、生物多样性减少等环境问题也必须引起我们高度的重视和关注。

行政区划的制约。杭州都市圈所含四市为不同的行政区域。现行体制的行政分割、分税制和财政切块，导致各市、县在资源利用、生产要素配置上较难统一协调，土地批租中的“拼地价”，招商引资中的“让税收”等竞争行为时有发生，同时难以提供完善的供水、垃圾处理、公共交通、金融等公共服务。

发展竞争的压力。近年来区域、城市竞争加剧，上海都市圈已占据先机；苏锡常都市圈、南（京）扬（州）都市圈、宁波都市圈大型工业项目投资、高新技术产业发展力度加强，城市中心地位提升。杭州都市圈经济虽保持持续、快速、健康的发展，但前有标兵、后有追兵，面临进一步增强发展后劲的严峻挑战。

二、构建杭州都市圈的必要性（一）贯彻党的十七大精神、抢抓发展机遇，落实长三角率先发展战略的需要

党的十七大报告提出，要“遵循经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”；“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。长三角地区率先发展、科学发展，是贯彻落实党的十七大精神的重要举措，是中央区域发展总体战略部署的重要组成部分。国务院关于长三角地区协调发展座谈会的召开，标志着中央把长三角改革开放和经济社会发展上升到国家层面加以研究和推进。随着国务院《进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《长三角地区区域规划》的即将出台，必会对长江三角洲的城市建设、产业培育、社会发展、区域合作等各个方面产生重大影响。杭州都市圈连接国家确定的沪宁（沪）杭、沿杭州湾和杭湖宁三大发展带，在长三角区域发展总体布局中有着极其重要的地位，面临加快发展的重大机遇。构建杭州都市圈是贯彻落实党的十七大精神和中央关于长三角率先发展战略、加快融入长三角区域发展的具体行动，有利于在更高的起点上抓住机遇，加强交流合作，提升在长三角地区的整体地位和作用。（二）接轨服务大上海、打造长三角金南翼，带动全省经济发展的需要

长三角率先发展上升为国家战略给区域发展带来新的竞合态势：长三角南翼和北翼之间、江浙之间以及各自与上海之间的互动关系会有新的特点，新一轮更高层次的竞争必将展开。从浙江省的角度来看，杭嘉湖绍是浙江省接轨服务大上海、参与长三角合作的最前沿和第一方阵，也是全省“四圈三带”发展布局中举足轻重的重要组成部分。加快四市的联合发展是提高浙江省参与长三角地区合作水平，打造长三角“金南翼”，参与更高层次的区际竞争的需要，也是落实全省区域发展战略、进而带动全省综合实力提高的战略选择。构建杭州都市圈，有利于四市以一个整体共同融入长三角，抓住上海建设“四个中心”和以发展服务业为主的产业结构调整的机遇，努力成为“四个中心”的有机组成部分，在服务上海、接轨上海中实现自我提高、自我发展，共享组群式发展正面效应。通过全面提升杭州都市圈地区整体实力与竞争力，使之成为浙江省经济运行最具活力、社会发展最为和谐、辐射带动能力最强的区块，在全省经济社会发展中发挥龙头、领跑、示范作用，带动全省整体经济的共同繁荣，具有十分重要的战略意义。（三）落实省委“创业、创新”主战略、实现优势互补，提升四市整体竞争力的需要

省委十二大提出了“创业富民、创新强省”的战略。“创业”是富民之本，“创新”是强省之路。“创业、创新”是浙江改革开放和未来经济社会发展的动力，也是我省未来发展的主战略。杭嘉湖绍四市创业环境优越、创新要素完备，人民善于创业、勇于创新，是体现我省“创业、创新”精神和发展成就的重要区域。但是杭嘉湖绍在各自发展的过程中面临的很多共同的制约性因素正在日益成为实现新一轮发展的瓶颈，如：土地、水等要素制约较为突出、产业同构、重复建设问题，以及如太湖、苕溪等跨区域的环境污染治理等问题已经超出了单个行政区的协调能力范围，必须通过各市之间加强合作、优势互补，共同应对这些挑战，才能破解要素制约的负面影响，实现新的发展。加快构建杭州都市圈，推进区域经济一体化的最大好处在于可实现稀缺资源在区域范围内的优化配置。通过参与一体化，推动区域经济分工和专业化，能够促进生产效率提高、交易费用降低、共享规模经济效应、拓展国际机会。四市在发展过程中已经形成了自己的特色和优势，并且相互之间初步建立了分工合作关系，产业的互补和共融具有较好的基础。同时四市自身加强合作、整体发展的愿望强烈，并采取了实质性协作行动，中心城市杭州与其他三市之间的“中心—腹地”关系日益确立和稳固。加快构建杭州都市圈，可以充分利用四市全境空间广、腹地大的优势，便于在较大的范围实现资源的优化配置，对于破解要素制约、实现优势互补，提升区域整体竞争力，进一步把都市圈打造成为我省“创业、创新”的大平台、主平台具有重要意义。（四）顺应城市化发展趋势、发挥杭州增长极作用，推进区域一体化的需要

都市圈的形成与发展，是战后全球城市化进程的集中体现，是在现代交通、通信条件下人口、资金、技术、信息等要素高度集聚的必然结果，也是区域经济一体化背景下城市化发展的大趋势。从国内来看，都市圈作为城市之间深化合作、加快发展的重要载体已经逐步成为共识，区域一体化进入都市圈带动的新阶段。未来10～20年内，我国城市化水平将达到60%左右，城市间的经济联系不断加强，大都市圈将成为区域经济发展和参与国际竞争的主导力量。

根据地域圈层结构理论，“中心—外围”组织系统理论，一个都市圈通常有一到两个人口超过200万人的特大城市为中心城市，其GDP占整个都市圈的比重通常超过1/3到1/2，是整个都市圈的核心。围绕中心城市，都市圈的其他城市基本呈圈层结构分布，且彼此间合作分工密切、体系结构相对合理。杭州市2006年末户籍人口已达666万人，其中市区人口达到415万人，GDP达3440.99亿元，占整个杭州都市圈的47.64%，同时根据国务院批复的《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》，杭州市是浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，其成为杭州都市圈的中心城市是合适的。湖州、嘉兴、绍兴市2006年末户籍人口分别达到258万人、336万人、435万人，GDP分别达到761亿元、1343亿元、1678亿元。三市作为都市圈次中心的条件是完全具备的。

三、杭州都市圈的定位与目标（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观重大战略思想和党的十七大有关精神，围绕国务院提出的长三角地区“率先发展、科学发展、和谐发展”的目标，把握“提升、融合、率先、带动”的方针，按照“规划共绘、交通共联、产业共兴、环境共保、品牌共推、市场共构、社会共享”的思路，加强杭州、嘉兴、湖州、绍兴四城市间的合作交流，共接共融，共建共享，提升区域整体竞争力，最终实现共同发展，把杭州都市圈建设成为浙江省最重要的发展极和长三角地区仅次于上海的次中心区域。

提升：加快产业结构调整，提升产业层次；完善基础设施建设，提升城市功能；增强整体综合竞争力，提升区域地位。

融合：接轨上海，连接甬、苏、锡、宁等城市；推进区域一体化（规划一体化、交通一体化、产业布局一体化、市场一体化、信息基础设施一体化、社会协调发展一体化等）。

率先：率先转变经济发展方式；率先提高自主创新能力；率先加大改革开放；率先构建和谐社会。

带动：充分发挥杭州中心城市和嘉兴、湖州、绍兴三个副中心城市的辐射带动作用，加快杭州都市圈和周边城市发展。（二）空间界定

结合杭州都市圈的空间分异现状，我们认为，杭州都市圈未来应形成以杭州城市为中心，湖州、嘉兴、绍兴三个城市为副中心，高速公路、铁路及国道等主要交通走廊为发展轴线的圈层与轴向发展相结合的“四圈层”（核心圈、紧密圈、带动圈和影响圈）复合式空间结构。“核心圈”即杭州主城区（六城区）。杭州作为省会城市，应发挥自身独特优势，起到核心、辐射、带动作用，以更好地为周边城市服务。“紧密圈”是指湖州、嘉兴、绍兴三市的城区和杭州的萧山、余杭、富阳、临安四个区（市）以及与杭州接壤的海宁、桐乡、德清、安吉、绍兴（县）、诸暨六个县（市）；“带动圈”是指四市市域范围的其他所有县（市）；“影响圈”是指杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市市域周边的省、市、县（市），如上海、宁波、金华、衢州等的一些区、县（市）以及江苏省的宜兴、安徽省的黄山、广德等地区。

同时，杭州都市圈是对内对外开放的都市圈，是各种生产要素自由流动的都市圈。杭州都市圈在以上海为龙头的长三角中与宁波（浙东）都市圈、温台都市圈、浙中城市群以及江苏等地的都市圈是相互辐射、相互影响的关系，最终达到资源共享、优势互补，共同促进长三角区域经济社会向更高层次的发展。（三）战略定位

根据国务院对长三角地区“我国综合实力最强的区域、亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群、率先实现现代化和构建社会主义和谐社会的区域”的总体定位以及浙江省对构筑杭州都市圈的有关精神和要求，结合杭嘉湖绍四市的发展基础、优势、特色和潜力，杭州都市圈的战略定位是：浙江经济的增长极、全国都市圈的第一类方阵、国际上有知名度的地区（世界第六大城市群的重要板块）。（四）发展目标

根据上面提出的战略定位，杭州都市圈的发展目标具体可以表述为五个方面：

长三角南翼经济中心：长三角南翼主要有杭州和宁波两个中心城市。2006年杭州全市生产总值达到3440.99亿元，继续位居全国省会城市第二、副省级城市第三、全国大中城市第八，长三角16城市第三。杭州都市圈其他三市除了湖州外，绍兴和嘉兴GDP都在1000亿元以上，其中绍兴达到了1678亿元。杭嘉湖绍四市以占浙江省34%的土地和37%的人口，产生了占浙江省46%的GDP和41%的财政收入，人均GDP是全省的1.34倍，且近几年的增速亦超过了全省平均水平。因此，无论是从发展现状还是从发展态势、发展后劲来看，杭州都市圈完全有条件打造成长三角南翼经济中心。

我国国际旅游休闲目的地：杭州都市圈内旅游休闲资源非常丰富，既有观光地，又有休闲地，而且旅游和服务设施比较完善。杭州是国家历史文化名城和重要的风景旅游城市，还被评为中国最佳旅游城市，拥有西湖和“两江一湖”两个国家级风景名胜区，2006年接待入境游客182.02万人次，国内游客3682.14万人次，旅游总收入543.69亿元；嘉兴以潮、湖、河、海并存驰誉江南，境内有南湖、海宁钱江潮、古镇西塘和乌镇以及南北湖等著名景点，2006年接待国内外游客1648万人次，旅游总收入134.9亿元；湖州是江南古城、中国优秀旅游城市，境内有“太湖、竹乡、名山、湿地、大宅门、古生态”六大旅游品牌，2006年接待国内外游客1302万人次，旅游总收入78.90亿元；绍兴是国家历史文化名城和中国优秀旅游城市，境内有鲁迅故里、兰亭、东湖、鉴湖、五泄、新昌大佛等著名景点，2006年接待国内外游客1836万人次，旅游总收入147.24亿元。四市2006年共接待国内外游客8650万人次，旅游总收入905亿元，分别占全省的52%和54%。可见，通过对四市旅游资源的整合，共同打造区域旅游品牌，并主动和上海接轨，接受上海辐射，从而带动现代服务业的发展，杭州都市圈完全有条件成为国际旅游休闲目的地。

全国高新技术和先进制造业重要基地：杭州都市圈四市发展高新技术和先进制造业的基础良好，潜力巨大。杭州以电子信息、生物医药、新材料等为重点的高技术产业以及以装备制造、精细化工、纺织服装、食品饮料等为重点的传统优势工业实力雄厚，并带动了创意产业和生产性服务业的发展；嘉兴有临港工业、高技术产业、装备制造业和特色优势产业等四大产业集群；湖州在重点发展生物医药、电子信息、环保节能三大高新技术产业和金属材料、机械制造、现代轻工三大特色优势产业以及纺织、建材两大传统支柱产业；绍兴在大力发展轻纺、精细化工等特色优势产业集群和高新技术产业为主导的先进制造业中心。2006年杭州都市圈四市共实现工业增加值3604亿元，占全省的47.8%。同时，杭州都市圈内共有3个国家级开发区和31个省级开发区，是浙江省重点打造的三大产业带之一环杭州湾产业带的核心，完全有条件、有实力成为全国高新技术和先进制造业重要基地。

我国对外开放的重要门户：杭州是长三角三大综合交通枢纽之一，也是沪杭、杭甬、杭湖宁三大综合运输通道和沪宁（沪）杭、沿杭州湾、杭湖宁三条发展带的重要节点城市。杭州都市圈内空港有杭州萧山国际机场，2006年旅客吞吐量992万人次，货物吞吐量18.6万吨，双双位列全国机场第八；海港有嘉兴乍浦港，高速公路发达，海、陆、空、河交通十分便利，区域交通网络化水平较高，现代物流产业基础良好。随着杭州东站综合交通枢纽、萧山国际机场二期、运河二通道、沪杭高速铁路、沪杭磁悬浮、杭宁和杭甬高速铁路客运专线和申嘉湖杭、申苏浙皖、杭长、嘉绍高速公路等一大批重大交通项目的实施，将进一步拉近杭州都市圈和周边城市的关系，特别是与上海、宁波、舟山等地的相对距离缩短，有利于充分利用上海的航空、航运优势和上海、宁波、舟山的港口优势，辐射长三角地区乃至全国腹地，完全有条件成为我国对外开放的重要门户。

我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区：随着中央对长三角地区提出实现率先发展、科学发展、和谐发展的要求，各城市都积极响应，这既是机遇和动力，也是挑战和压力。杭州作为浙江省省会和长三角中心城市之一，近年来取得了一个个令世人瞩目的成就，完全有能力在长三角地区实现率先发展。嘉兴、湖州、绍兴三市经济发展基础较好，社会发展水平相对较高，且三地加快发展的意愿和行动坚决，发展势头强劲。根据中央和省里的有关精神，杭州都市圈四城市互惠互利，共同发展，有条件、有责任成为我国“科学发展的先进区”、“社会和谐的示范区”和“改革开放的先行区”，成为我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区。

四、构建杭州都市圈的对策建议

加快杭州都市圈合作发展，进一步提升在长三角的地位和作用，要在尊重现有行政区划的前提下，解放思想，抢抓机遇，创新发展，形成共识。正确处理好“行政区划与经济区域、政府主导与市场主体、眼前利益与长远发展、统筹谋划与分步实施”四个方面的关系。强化区域整合意识，淡化行政区划概念，发挥政府推动作用，确立市场主体地位，立足现状，着眼长远，超前统筹整体发展，扎实推进近期工作，按照“远近结合、先易后难”的原则，提出加快构建都市圈进程的对策建议。（一）着眼长远，以“七个共”为切入点，统筹谋划都市圈总体发展

1.以环杭州湾产业带规划为基础，共同完善杭州都市圈发展规划（规划共绘）

规划编制是都市圈构建的必要前提。前几年，省委、省政府在大量调查研究、科学论证的基础上，制订了环杭州湾产业带发展规划，其宗旨就是打破行政区划，形成区域整合竞争优势，它已包括产业布局、城市群、交通建设、生态环境保护等内容，为环杭州湾产业带各城市的发展提供了规划指导，对环杭州湾区域经济发展起到了积极作用。杭州都市圈的发展应以环杭州湾产业带发展规划为基础，认真做好环杭州湾产业带发展规划的深化、细化、优化工作。要争取在环杭州湾产业带中设立四市联合发展区，并在环杭州湾产业发展规划的指导下，细化、深化联合发展区的规划。同时，根据世界城市群和长三角大城市群发展形势的新变化，进一步完善都市圈在空间推进与经济整合共生区域的发展规划。

2.以内连外接交通网络为重点，共同推进都市圈基础设施的对接建设（交通共联）

积极推进融合长三角城市群和以杭州为核心的都市圈的基础设施建设，做好与上海及长三角城市、杭州都市圈内公路、城际铁路、水路、航空、信息等基础设施的全面对接逐步形成以杭州为核心，内连都市圈、外接长三角的交通网和信息网，加速杭州都市圈与长三角城市间的相互融合。一是改进和加强对四市起连接作用的公路网建设，拓宽沪杭、杭甬高速公路，建成杭金衢、杭宁、杭徽、杭新景、杭浦（沪杭复线）、杭绍甬（杭甬复线）、杭长、申嘉湖杭高速公路，推进萧山机场道路延伸线（萧山机场至绍兴县快速路），杭州湾绍兴通道及接线、杭州湾钱江通道萧桐接线和杭州绕城二线的前期工作。二是加快跨区域城际快速铁路交通等项目建设，尽快启动建设沪杭高速铁路/磁悬浮铁路、杭宁铁路和沪杭甬客运专线以及沪乍嘉湖铁路、杭州东站综合交通枢纽等重大项目。积极创造条件，做好嘉兴、湖州、绍兴三市市区及沿线与杭州地铁连接工作。三是整合和加强水路交通建设，加快嘉兴乍浦港建设、湖嘉申线航道（嘉兴段一期）改造、嘉兴内河港国际集装箱码头建设以及运河二通道建设项目立项。四是加强杭州的航空地位，启动实施杭州萧山国际机场（二期）、杭州空港“区港联动”项目建设。五是加大对区域信息网络的建设，以电子政务和企业信用资源共享为切入点，共同开发建设综合性和专门的信息交换平台。

3.以集聚扩散对接服务为重点，共同谋划引导都市圈产业差异化发展（产业共兴）

根据资源禀赋和比较优势特征，杭州都市圈四市应加大产业和园区整合力度，以市场为导向，制定差异化的产业发展方针，优化组合各类园区发展战略。一是深化产业纵向延伸。以产业对接、合作、转移为重点，引导杭州中心城市产业向高端化方向发展。承接上海的辐射，大力发展现代服务业，加快引进著名跨国公司、公司总部和R＆D机构的入驻。积极发展先进制造业，加快产业转移，延伸杭州产业空间链；区域内城市从承接产业梯度转移逐步向以产业链为特征的纵向延伸转变，为接轨上海，顺应上海四大中心的建设，做好对接服务。二是培育集群式产业区和产业带。以国家级、省级开发区为主体，形成以杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业区为核心，嘉兴经济开发区、湖州经济开发区、绍兴经济开发区等省级经济开发区为重点的产业纵向延伸布局区，构筑跨区域的产业链，形成都市圈专业化分工协作的产业体系。三是实施开发区组合战略。打破行政区划经济体制下的开发区开发模式，统一开发区规划，从整体发展的战略高度，联合建设区域性工业园区，重点加快杭州经济技术开发区与海宁对外综合开发区，钱江经济开发区、余杭经济开发区与海宁西部临杭新区、桐乡西部产业集聚区、安吉经济开发区，临江工业区与绍兴滨海工业区的整合，通过开发区优化组合以及连锁化、品牌化经营方式，实现资源利用效率的最大化和可持续发展，提升区域整体竞争力。

4.以环境保护资源保障为前提，共同致力于都市圈绿色生态屏障保护（环境共保）

良好的生态环境是都市圈发展的根本保障，随着区域内产业的高度集聚，环境问题逐步显现，资源保障压力不断加大，为此，杭州都市圈应积极参与建设“绿色长三角”行动，建立生态环境建设和环境保护的合作框架，重点加强对水资源、水源地的环境保护，构建绿色生态屏障。一是加强都市圈水网湿地保护，以钱塘江、浦阳江、苕溪、京杭运河、萧绍运河水资源保护与利用为重点，保护好杭州西部、湖州南部、绍兴东北部等水网湿地。二是加强钱塘江流域水环境保护，源头控制与末端治理相结合，加大污染源整治力度，合力关停并转一批高污染企业，集中布局一批无污染、少污染产业，建设一批工业三废集中处理、综合利用设施，实施流域主要污染物排放总量和单位污染物达标排放双控制。三是开展京杭大运河（南段）治理，跨区域同步实施运河综合治理与保护开发，特别要加快运河杭州段的治理，彻底改变运河水质。四是保护东苕溪饮用水源，对上游地区进行水源保护，保持源头水清洁，重点调整余杭取水口，搬迁德清码头、采石场等问题，切实保护好东苕溪饮用水源。五是推进清洁能源网建设，重点解决杭州天然气管道向区域内城市延伸，共享清洁能源。

5.以品牌经济品牌效应为原动力，共同打造引领都市圈发展的区域品牌（品牌共推）

实施品牌战略，整合产业、文化、旅游等品牌资源，放大品牌效应，发展品牌经济，促进区域品牌、城市品牌、行业品牌和企业品牌的互动，实现品牌资源共推共享。一是共同打造长三角南翼经济中心、我国国际旅游休闲目的地、全国高新技术和先进制造业重要基地、我国对外开放的重要门户、我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区等区域品牌。二是共同承接上海世博会的辐射，做好旅游、会展、金融、信息产业为代表的现代服务业主动与世博会接轨工作，创好历史文化名城、休闲旅游、特色会展、信息港、医药港等品牌。三是要推动生活品质发展理念在区域内的传播与推广，共推共享杭州“生活品质之城”城市品牌。四是要借助世界休闲博览会、中国国际动漫节、西湖博览会、嘉兴家居用品博览会、湖笔文化节、极限运动会、太湖美食文化节、鲁迅文化节、祭祀大禹陵文化节会、中国（绍兴）国际纺织交易会等会展品牌，在区域内采取开设特色分会场、开展重要节庆活动等多种形式，实现会展品牌接轨和共推共享。五是加强都市圈内文化、旅游合作和交流，融合文化旅游资源，探索文化旅游产品，联手共推共享“中共一大会址”、“国家历史文化名城”、“国际风景旅游城市”、“东方休闲之都”、“中国最佳旅游城市”等文化旅游品牌。六是加强著名企业和著名产品的合作，共推共享企业品牌、产品品牌。

6.以生产要素自由流动为目标，共同推动都市圈统一市场的建立和形成（市场共构）

积极探索建立统一开放的大市场，以市场一体化为核心，规范区域内各种市场行为，统一规划与共同协调区域内要素市场，尤其是产权交易、金融、技术、人才、劳动力等要素市场，促进统一市场体系的建立和形成。在商品市场方面，统一市场准入标准，加快推动市场准入制度和质量互认制度的对接，共同建设大型商品和物资交易市场。在产权市场方面，整合各城市交易市场，统一交易规定，逐步形成以杭州产权交易中心为枢纽、覆盖都市圈的一体化产权交易网络。在金融市场方面，开展区域内金融服务领域的合作，利用杭州作为区域性金融中心的“资本密集”优势，加强杭州对其都市圈的金融辐射和服务能力，鼓励市属金融机构到周边城市设立分支机构，鼓励在杭银行、保险、证券等金融机构在周边城市开展业务，推进跨行政区域金融信贷业务，建立交易结算、清算金融平台，实现金融同城。区域内其他城市加强与杭州或在杭金融机构和资本运营机构的对接，融入其金融服务网络，联手构建为企业融资提供金融支持的区域金融结算中心。在人才、技术市场方面，重视人才队伍建设，强化信息合作，建立技术研发协作、信息和交易网络，对人才、劳动力、科技成果、知识产权数据库等实现联网共享，推进区域专业技术职务任职资格互认，促进人才流动和劳动力的异地就业，推进区域内高新技术产业的发展。

7.以社会公共服务合作为着力点，共同促进都市圈社会资源的开放共享（社会共享）

推动杭州都市圈合作交流以经济领域为主向经济社会领域并重转变，建立区域社会资源共享平台，促进社会资源的开放共享。一是探索教育和人才资源共享机制，鼓励在杭高校到区域内城市联合办学和专家交流、教育培训，提高都市圈整体教育水平。建立区域内教育信息网络互联互通、大中专院校毕业生就业信息共享、异地人才互通共享、稀缺人才培训互动机制，建设人才资源共享平台。二是探索统一开放的人才开发社会环境，在人才政策方面，打破行政界限，在区域内建成统一的教育、人才引进、就业、劳动力转移等政策体系。三是加强重大文化设施共建共享，都市圈内的四市中心区地相近、交通便捷，已初步形成了一小时交通圈，随着交通设施建设的加强，区域内交通时间还将逐步缩短，一些大型的文体公共设施项目将来可以做到共享，避免重复建设和利用率不高的问题。四是推进文卫体公共资源共享，加强区域内文艺创作、文艺演出、文化研究、文化产业、历史文化遗产保护等方面的合作与交流，开展医疗卫生重大课题的联合攻关、鼓励在杭州的知名医疗卫生机构到区域内城市联合办医，实现资源共享和利益共赢。联合申办和承办一些国际性和国家级的文化、体育项目，扩大杭州都市圈的整体影响力。五是推进四市公共设施和服务保障共享，推动社保卡、医保卡、公交卡、公园卡等在四市各城市间的互通共用，享受同城化待遇，促进公共服务共享。（二）立足当前，以“融合战略”为抓手，扎实推进都市圈近期工作

1.以实现“同城发展”为重点，加快都市圈内部资源融合

交通公交一体化。在完善现有都市圈交通路网的基础上，通过合理的利益分配和补偿，在都市圈内跨行政区公路收费上实行一次收费、一个标准，未来通过逐步撤销收费站、取消过境费等措施，使都市圈交通一体化渐渐走上轨道，真正实现物流、人流的高速、便捷、无障碍流动，为打造杭州长三角重要物流交通枢纽中心提供支撑。近期加快四市之间公共交通对接，建议借鉴杭州与萧山、余杭、德清公交一体化的运作模式，试行开通杭州市区至嘉兴、湖州、绍兴市区以及安吉、海宁、桐乡等县（市）直通公交线路，实现四市公交一体化。

户籍管理适度放开。消除户籍管理制度障碍，可按放开中小城市，积极发展小城镇，适度放开大城市的基本原则，来完善都市圈的户籍管理。近期杭州市以实施现有十一项户籍管理政策为重点，做好引进人才、购房入户、投资入户、高学历毕业生就业入户等户籍管理工作。都市圈内其他城市根据自身特点，在放开县城和镇户籍管理的基础上，有计划、有步骤地放开嘉兴、湖州和绍兴三市的户籍管理。未来都市圈内在条件成熟后逐步解决户籍的即时变更，实现“户随人走”。

金融服务相对统一。发挥杭州区域金融中心的影响力和辐射力，构建区域金融联合体，按照同一城市标准，开展同城汇兑、拆借业务，推动四城市间各商业银行内票据交换业务、银行卡、POS机、ATM、金融IC卡系统的同城化。加快杭州商业银行与嘉兴、湖州、绍兴商业银行同城化步伐，实现全方位、多层次的资源共享。增加票据市场交易工具和交易品种，实行商票试点，发展票据专营机构，在区域内各城市设立专业化的票据市场主体。

旅游资源整合开发。放大四市名城效应，构建旅游资源合作开发平台，实施区域旅游整体开发和营销。对内进行区域旅游功能分区，打造无障碍旅游圈，发挥杭州作为长三角旅游中心地的集散作用和国际、国内旅行社众多的优势，吸引游客到杭州和周边城市。以“住在都市圈、游在周边市”的旅游新方式，开发区域内农家游、古镇游、休闲度假游等特色旅游产品，实现区域内旅游产品的互补。对外确定区域旅游形象整体定位，优化旅游线路设计，整体营销，客源共享，共同向国内外推介都市圈旅游休闲资源，提高旅游国际化水平。同时，规划区域内旅游交通专线，串联区域内主要景点，统一旅游交通标识，联网异地销售，打造区域特色旅游。

保障政策初步统一。在区域范围内，认真落实保障政策，出台基本统一的社保、医保政策和相对差异的保障标准，建立全社会的社会保障制度，使区域内各阶层居民均能享受到社会保障政策，研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法。未来随着都市圈域经济的发展，各城市间差距的缩小，在政策统一的基础上，逐步统一区域内各个城市社会保障标准，并尝试建立一个区域社保结算中心，每人建立一个统一的卡，卡随人走，在区域范围内统一结算。

2.以争取“两个重点区块”为契机，加快环杭州湾产业带产业主体功能区的融合

争取国家级重点开发区块。根据正在编制的全国产业主体功能区规划，浙江省乃至长三角大部分区域可能将被列入优化开发区，在优化开发区中亦有重点开发区块。杭州都市圈应按照国家产业主体功能区划分，各城市加强协作，加快环杭州湾产业带发展，尽快形成增长极，积极争取国家和省里支持，将区域内环杭州湾产业带东部的杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区（滨江）、绍兴县滨海工业区、绍兴袍江开发区、上虞经济开发区、江东工业区、临江工业区、嘉兴滨海工业新区、海宁对外综合开发区、湖州市经济开发区等列入国家级重点开发区块，享受国家产业主体功能区有关政策。

争取省级重点开发区块。对于都市圈内未列入国家级重点开发区块，但具有重点开发潜力的区域，在正在编制的浙江省主体功能区规划中，积极争取省里将区域内环杭州湾产业带北部的钱江经济开发区、余杭经济开发区、海宁西部临杭新区、桐乡西部产业集聚区、长兴经济开发区、安吉经济开发区等列入省级重点开发区块，享受省级产业主体功能区有关政策。

3.以建设“区港联动”为平台，加快我国对外开放门户的融合

争取国家和省政府的支持，充分利用萧山国际机场，推进杭州萧山国际机场（二期）、“杭州空港区港联动”试点项目建设，做好空港经济圈的研究工作，最大限度地发挥机场口岸的区位优势和物流辐射保障作用。建设萧山机场至绍兴县的快速道路，形成萧山机场至周边地区的快速路、铁路网络，并与区域内水、公、铁等其他交通相匹配，形成立体交通物流网络优势，增强杭州空港对嘉兴、湖州、绍兴等地的物流辐射作用，在空运货运市场发展格局中抢占战略高点，使萧山国际机场真正建设成为长三角的货运中心，推进区域内已经立项的省级物流园建设，使杭州成为区域性乃至全国性的现代化物流中心，嘉兴、湖州和绍兴力争成为杭州都市圈的物流转换和配送中心。加快嘉兴乍浦港建设，提升港口吞吐能力，发挥港口优势。同时，加强与上海空港海港、宁波海港的衔接，形成我国对外开放的重要门户。

五、构建杭州都市圈的政策支持与协调机制

杭州都市圈的构建涉及不同行政区划范围的四个市，要真正将其发展落到实处，促使从分割的“行政区经济”走向一体化的“都市圈经济”，共同打造长三角的“金南翼”，亟须四市共同向国家和省争取相关政策支持，并需要在都市圈内部建立有效的协调机制。（一）以“先试、先行”为目标，积极争取上级支持

争取浦东新区试点政策平移。深刻领会温总理“在条件具备时可以把一些成熟的经验在长三角地区加以推广”的讲话精神，积极争取浦东新区综合配套改革试点政策的平移，延伸到整个杭州都市圈。围绕杭州都市圈的发展定位和目标，在转变政府职能、转变经济运行方式、转变社会管理模式等有条件先试、先行的重点领域和关键环节，制定试点平移政策的总体方案和推进机制，做好浦东新区综合配套改革试点政策平移杭州都市圈的研究，为试点政策平移提供基础支撑。同时，嘉兴等地要积极争取列入国家城乡一体化综合改革配套试验区。另外，要积极争取国家发改委将杭州都市圈的发展纳入长三角地区区域规划层面加以统筹考虑，并对涉及杭州都市圈四市共同发展的重大项目予以大力支持。

争取省人大立法。在行政区划不变的情况下，从有利于环杭州湾产业带各城市的资源整合、差异发展，减少和避免重复建设和恶性竞争，促进区域经济的协调、可持续发展的角度出发，建议杭嘉湖绍四市人大全力配合，积极争取省人大进行相关立法来加强协调。省人大对区域发展立法协调，首先需要解决的是区域利益共享和补偿机制，建议以四市的生态利益共享和补偿的制度化为切入点，先试先行区域立法协调，重点研究解决杭州和湖州对运河、东苕溪的共同保护问题；绍兴县和萧山区河道相连、纺织产业同构，造成的水污染问题；嘉兴和上游各城市水系共同治理、保护问题，实施“清水入湖”、“清水入嘉”、“清水入绍”工程等。

争取省委、省政府有关政策支持。建议省委、省政府借鉴辽宁、湖北、河南等省经验，加大对构建杭州都市圈的推进力度，在相关政策上给予杭州都市圈先行试验的权利。如：省级高新技术企业审核认定权限的下放；在都市圈内推行道路过境费、入城费减免的过程中，争取省政府给予必要的补偿性政策；争取省移动公司、电信公司对于杭州都市圈内部各市之间通话逐步取消漫游费，近期可以先以杭州与周边县市试点，未来实行电话网合并，共用一个区号；如土地指标可以尽量向杭州都市圈倾斜，省里在相关要素资源分配上应按区域分配，对杭嘉湖绍四市实行总切块，允许四市自行协商土地指标流转；仿照国外排污权交易的做法，允许四市探索在控制总量的情况下，进行节能减排相关指标的交易；争取省政府对杭州都市圈内重大交通项目和产业投资项目的建设给予必要的资金支持，如设立专项基金、进行财税减免等。（二）以“高效、保障”为目标，建立杭州都市圈协调机制

成立省级协调机构。杭州都市圈的发展要有实质性的推动，需要省委、省政府的高度重视、大力支持和直接参与，充分发挥省级政府的指导、协调和沟通作用。建议成立由浙江省政府有关领导牵头，杭嘉湖绍四市和省直有关部门主要负责人共同组成的杭州都市圈协调发展委员会，省财政每年拨付一定的运作资金，同时赋予委员会调控区域协调发展的部分权力。协调发展委员会定期召开全体成员会议，并就一些重大问题不定期召开专题协调会议。省级有关部门也要加强对杭州都市圈发展的指导和支持。

建立市级协商机构。杭州都市圈内的四市主要领导间应建立协商机构。如建立、健全杭州都市圈市长联席会议制度，每年定期举行市长联席会议，按照互利互惠的原则，共商杭州都市圈区域一体化发展中的重大问题，协商重大利益关系，明确下一步合作交流的方向和重点。建议四市内应成立由市主要领导牵头，区、县（市）和市各相关部门负责人组成的都市圈日常工作领导小组，领导小组下设联络办公室，设在发改委或国内经济合作部门，具体负责各城市间合作交流、共建共融的日常协商工作。并视具体情况可成立重大项目协作、招商引资、交通基础设施协作、先进制造业协作、要素市场与基地建设协作、科技教育与人才交流协作、金融服务协作、旅游协作等若干个专题组。

健全多方位、多层次的协商机制。杭州都市圈四市人大、政协系统也可围绕杭州都市圈的合作发展，建立发挥自身职能的研讨、协商会议制度。通过高层领导互访、专家研讨会、情况通报会、项目协调会等多种形式，加强城市间交流合作，形成“高层领导沟通协商、联席会议明确任务、联络办公室综合协调、专题组推进落实”的机制。同时，加强四市相关职能部门之间的联络协商，共同开展相关课题调研和规划编制等工作，进一步推动干部在四市间的挂职交流。通过不定期举办形式多样的经贸活动，如经济社会发展、重大项目建设通报和交流、重大会议展览活动、科技成果发布及人才交流等活动，不断拓展四市合作与交流的广度和深度。

推进企业主体间的合作交流机制。充分发挥民间团体尤其是行业协会、商会的作用，组织企业积极开展交流合作活动，以产业提升、对接、合作、转移为重点，引导企业投资，以民间力量促进都市圈内经济社会互利合作。进一步确立企业在合作交流中的主体地位，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，培育优势龙头企业，发挥示范效应。积极鼓励大企业、大集团实施“走出去”战略，以资本、技术、管理和人才输出等多种方式，加强与有资源优势的区、县（市）合作。进一步推动都市圈内区域文化交流合作，共同参与有关传统节会，增强四市人民群众间的感情。

大力培育农业龙头企业加快促进农业转型升级　湖州市政协

农业龙头企业对农业具有开拓市场、带动生产、深化加工、提供服务的综合功能。大力发展农业龙头企业，有利于调整农业产业结构、提高农业经济效益、增加农民收入、促进现代农业发展、加快社会主义新农村建设。根据湖州市委意见，市政协组成调研组，先后赴三县两区和省内外一些先进地市，深入企业、农民合作组织和专业农户，通过听取汇报、座谈交流、实地视察等方式，对湖州市农业龙头企业发展情况、存在问题以及发展趋势进行了深入调研。现将调研情况汇报如下。

一、湖州市农业龙头企业发展现状

近年来，随着现代农业发展步伐的加快，湖州市农业龙头企业得到了快速发展，已经初步建成了一个与农业发展实际相适应、以农产品加工为主的农业龙头企业体系。（一）基本特点（1）发展步伐不断加快。到2008年年底，全市年销售额在100万元以上的农业龙头企业1092家，年销售收入285亿元，比上年增长11.8%。与1996年、2001年相比，企业个数、销售收入、利税、平均规模均有了很大提高（见表1）。一批经营规模大、带动能力强、经济效益好的农业龙头企业不断涌现，目前已被认定国家重点农业龙头企业4家、省级骨干农业龙头企业24家、市级重点农业龙头企业136家。（2）产业特色逐步显现。围绕全市八大产业，目前已形成竹木、粮油、畜禽、种养殖等四大农产品加工业，在年销售额1000万元以上的442家农业龙头企业中，这四类加工企业达320家，占总量的72.4%。水果、蔬菜、茶叶、特种水产等产业迅速崛起，基本形成了每个主导产业都有重点龙头企业带动的发展格局。（3）利益联结灵活多样。主要有：以签订产销订单进行契约联结的“企业+农户”模式；由基地农户提供生产原料的“企业+基地+农户”模式；由农民专业合作社作为中介组织联结企业农户的“企业+合作社+农户”模式，还有农民专业合作组织直接兴办企业形成的“合作社+企业+农户”模式等。复合多元的联农方式，带动了农业增效、农民增收。（4）经济效益明显增长。全市1092家农业龙头企业2008年供沪农产品总额达49.4亿元。出口创汇6.07亿美元，名列全省第三。如安吉白茶产业2008年实现产值6.75亿元。产生了一批具有一定市场份额的品牌，全市现有900多件农产品商标，省级以上名牌和著名商标100件，国家级名牌和驰名商标22件。（二）主要做法（1）政策扶持，加大鼓励引导。从1998年开始，连续制定出台了《关于扶持农业产业化经营的若干意见》、《关于建设省级社会主义新农村实验示范区若干财政税收政策的意见》、《关于大力发展现代农业的若干意见》等一系列含金量较高的政策文件。2009年市委又以1号文件的形式，下发了《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的意见》，从财政扶持、税收优惠、风险保障、市场开拓和建设等多方面给予扶持，充分发挥了政策的导向作用。（2）项目引进，推动多元投入。坚持把农业招商引资作为推进现代农业发展的重要举措，积极利用接轨上海的平台，通过有目标招商、有项目招商、有组织招商、有平台招商、有跟踪服务的“五有”招商，努力实现签一个项目、建一个龙头、带一片基地、兴一个产业、富一方农民。据统计，自2001至2008年，全市累计引进农业外资项目537个，实际利用外资8.5亿美元，引进内资项目1128个，实际到位99亿元，在农业利用外资上无论是引进项目还是到位资金已连续8年名列全省第一。（3）重点培育，做强经营主体。深入实施“强龙兴农”工程，加强对农业龙头企业的分级培育管理，按照拟上市企业、亿千企业、“三五”企业的目标，确定了44家企业进行重点培育，建立了部门联系重点企业、重点项目制度，实行定点服务联动，推动土地流转，开展银企对接，及时帮助企业解决发展中面临的问题，有力地推进了规模企业的发展。（三）取得成效（1）有力地促进了特色优势产业发展。龙头企业通过建立优质农产品基地，极大地推进了农业特色主导产业的布局区域化。全市初步形成了冬鞭笋、水产和畜禽、干鲜果、优质果瓜蔬、“双低”油菜以及沿104国道50公里早园笋和沿南太湖45公里名优蔬菜等“五区两带”特色农产品集群，涌现出了像长兴彭城蔬菜、泗安苗木、安吉白茶等具有一定规模、一定知名度和品牌的主导产业，基本实现了以粮油、蚕桑和渔业为主的传统农业向现代特色优势农业的转变，推动了农业转型升级。（2）有力地促进了农业科技水平的提升。全市一批重点农业龙头企业不断加大农产品深加工技术的研发力度，积极推行标准化生产及新型种养模式，促进了从生产到加工整体科技水平的提升。目前，全市实施农业标准近200个，农作物的良种覆盖率已达到95%以上，涌现了4个省级高效生态农业园区、3家省级农产品加工示范基地、22家省级加工示范企业。2008年投资千万元以上技改项目27个，投资额达8.26亿元。如湖州早稻田蔺草制品有限公司建有国内唯一的行业省级研发中心，先后承担国家、省、市各类科技攻关项目15项。味源饮料食品有限公司专门成立研发中心，目前已开发出多个拥有自主知识产权的产品，被认定为省级农产品加工企业技术创新机构。（3）有力地促进了农业增效农民增收。农业龙头企业上联市场，下联基地和农户，在促进农业增效、农民增收上发挥了重要作用。如温氏畜牧有限公司采用“公司+基地”模式，为农户提供集种鸡、饲料生产、技术服务、保护价收购以及销售的全程服务，2008年1190余基地农户平均获利3.7万元。据初步统计，2008年全市农业龙头企业共签订订单合同18897份，收购农产品57.3亿元，直接支付农民工资13.5亿元。（4）有力地促进了城乡统筹发展和新农村建设。龙头企业建在农村，因农而兴，通过基地建设、联系农户，直接推动了农业基础设施建设，促进了农民素质提高，增强了农民的市场意识和创新意识。而且企业通过在生产经营中对资源要素的优化配置，加快了资金、技术、信息、人才向农村辐射延伸，一定程度上改变了目前农村要素匮乏的状态，既加快了第一产业发展水平，又带动了农村地区二、三产业的加快发展，有力地推进了湖州市城乡一体化发展和新农村建设。

二、湖州市农业龙头企业发展的不足和制约瓶颈

湖州市龙头企业发展虽然取得了一定成效，但是对照农业产业化经营的要求，对照省内外先进地市，其发展还不够充分，还存在着许多困难和不足，主要有以下几方面。（一）总体规模偏小，市场竞争力普遍不强

湖州市农业龙头企业中，相当一部分是通过乡镇企业改制和个体私营企业发展起来的，大多围绕当地资源和市场组织生产，作坊式的生产方式还未得到根本改变，“小、低、短”的问题十分突出。一是企业规模偏小。全市规模以上龙头企业平均固定资产规模为886.9万元，符合国家有关部门2000年《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》中规定的扶持标准、固定资产5000万元以上的企业只有22家；年销售额上亿元的企业只有42家，在500万元以下的企业有501家，占总量的45.9%，上规模上档次的骨干龙头企业数量相对较少，缺乏“航母型”的特大企业。二是产品档次偏低。企业科技创新能力普遍较弱，存在着增值能力低、科技含量低、产品档次低的“三低”现象，很多甚至是“无科研经费、无科研人员、无科研平台”的“三无”企业，致使初级产品多、精深加工产品少，普通产品多、名特优产品少，一般品牌多、有一定市场份额的知名品牌少。全市农产品精深加工约为25%，特别是我市为全国三大淡水鱼基地之一，但淡水鱼的深加工还没有真正的突破，基本以鲜销为主。三是产业链偏短。真正贸工农一体化、产供销一条龙的企业不多，大部分属于“资源型、原料型、趋同型”的初加工企业，这既限制了对初级农产品的消化吸收，同时又造成了农业产业链短，难以拉长销售时间、拓宽销售空间、实现加工增值，使得农业龙头企业市场竞争力普遍不强，抗风险能力较弱。（二）利益联结松散，辐射带动作用有限

目前多数龙头企业与农户之间还没有形成长期有效的紧密型利益共享机制，龙头企业龙头带动作用还不强，辐射作用也还不够明显，“龙头”与“龙身”、“龙尾”脱节现象时有发生。一是利益联结机制简单。目前全市3/4以上的企业与农户之间还停留在合同买卖的简单关系，而且受到市场变化、诚信缺失等因素的影响，农产品订单好订、履约难的现象比较普遍，既加大了企业的市场风险，也影响了农户收入增加。二是合作组织作用欠缺。真正实行“企业+专业合作组织+农户”模式的企业偏少，而且不少合作组织自身存在着制度不健全、运行不规范、管理不完善、联结不紧密等问题，影响了作用的发挥。三是带动农户数量不够。据统计，全市规模以上龙头企业共带动农户156.8万户次，其中本市农户76.9万户次。在农业部门的统计报表中，580多家年销售500万元以上的龙头企业中，部分企业带动农户数量极为有限。（三）制度供给不足，瓶颈制约比较突出

调研中，龙头企业普遍反映在发展过程中存在着三大制约因素：一是土地。由于目前土地的所有权、承包权和经营权尚未完全分离，企业要“征”、农户要“租”的意愿不相吻合，加之土地流转程序还不规范、机制还未健全，缺乏中介服务组织，因此，土地流转相当一部分还处在自发的、分散的小规模状态，直接影响了企业的基地建设以及融资贷款。二是资金。由于湖州市多数企业规模较小，银行信用等级不高，同时企业用地多为租用土地，有效抵押物不足，加上现有的农业投资担保公司担保能力较低，银行金融服务产品单一，因此企业贷款融资难的问题十分突出，特别是那些处于初创时期、市场前景好却急需获得资金支持的企业很难获得银行贷款。三是税收。根据国家税收政策规定，工业企业进项、销项增值税均为17%，而农产品加工企业分别为13%、17%，增值税抵扣比工业企业低，而且农业龙头企业的原料来自千家万户，很多农户不要求开具发票，导致龙头企业在农产品加工增值税环节税赋相对过高。此外，国家对粗、精加工标准界定不清，也导致政策难以执行。（四）政策不够完善，服务体系有待健全

调研发现，目前对龙头企业的扶持力度还需加大，合力推进农业龙头企业发展的外部环境还需进一步优化。具体表现在：一是惠农政策有待完善。如用电政策，一些农产品初加工企业、规模种养业特别是特种水产基地执行0.84元/千瓦时的工业电价，企业要求享受农用电价；如“绿色通道”政策，2005年湖州市政府《关于扶持农业产业化经营的若干意见》中就规定“市重点农业龙头企业运输本企业生产经营的农产品按‘绿色通道’政策执行”，但直到目前还只在市本级范围内执行。二是财政扶持有待加大。目前市本级财政每年仅安排300万元资金用于市级重点农业龙头企业贷款贴息，且多年没有增加，与宁波每年3000万元、青岛1000万元相比，明显不足。三是部门服务有待改进。如一些企业反映，与外地相比，湖州农产品检测环节多、收费高、时间长。有的企业为了检测一批出口产品要跑三趟。此外，因公共服务不足造成的基层农技推广队伍不稳定、信息不对称、人才引进难等问题都给龙头企业的日常生产经营增加了困难，在一定程度上影响了龙头企业的发展。

三、当前国内农业龙头企业发展的趋势

通过对省内外先进地市的学习考察，我们感到，当前国内农业龙头企业的发展已呈现出五大发展趋势。（一）大型集团化成为企业发展方向

当前，国内龙头企业通过兼并、收购、控股等方式，迅速成长壮大，日益向大型化、集团化、加盟化方向发展。据统计，全国亿元企业已达4700多家。仅河南漯河一地，就有超亿元企业135家、超10亿元企业6家、超20亿元企业3家。双汇集团年加工生猪1500万头，带动了150多万农民从事养殖业，年销售额超300亿元，已经成为世界第四、亚洲最大的肉类加工基地，品牌价值高达106亿元。（二）农产品精深加工成为企业发展支柱

农产品精深加工已经成为国内龙头企业的主攻方向。不少企业实现了由粗到精、从主产品到副产品、从正品到下脚料的深度加工和综合利用。如山东得利斯集团不断完善肉食品产业链条，在开发生产出200多种冷却肉、低温肉制品后，又综合运用各种副产品深化增值，先后开发出骨素、骨参等高科技生物产品。可以说，通过精深加工、系列加工、高附加值的加工做大做强龙头企业已经是必然趋势。（三）中介组织快速发育成为重要发展力量

随着中介组织在农业产业化经营中的地位越来越突出，全国中介服务组织快速发育，已达到7万多家，占产业化组织总数的45.8%。山东诸城市有一定规模的农副产品加工企业400多家，而农业专业合作社达到了2000多家，涉及种植、养殖、加工、服务等各个领域，有力地促进了农业产业化的快速发展。（四）农产品质量安全成为企业发展关键

近年来，“三鹿奶粉”、“毒饺子”等食品安全事故的频发，使得食品安全日益为人们所关注，也引起了各级地方政府和龙头企业的高度重视。目前，各地在农业生产中大力推广标准化生产，在加工中实行了全过程质量监控，并开展了各项质量管理体系的认证。山东潍坊市共制定248项生产技术规程，建成3个市级农产品质量检测中心、20多个县级检测中心、120多个乡镇检测点、730多个企业（基地、市场）检测室，并出台了《农产品质量安全信用体系建设工作方案》、《高毒剧毒农药管理办法》、《重大农产品安全应急预案》等政策性文件，实现了农产品质量安全监管的规范化。（五）产业链延伸成为企业发展亮点

随着龙头企业规模的扩张，产业链延伸成为企业的追求，向上游延伸到基础生产和技术研发环节，向下游进入到市场拓展。特别是随着旅游观光成为新的消费热点，农业与三产融合发展成为许多地方和企业的发展亮点。山东寿光等地充分利用现有农业资源，把农业建设、科学管理、高效农业、农艺展示、农产品加工等同旅游者的广泛参与融为一体，纷纷推出热带植物园、生态农庄等形式的农业景点，实现“农业”与“旅游”双赢。

四、湖州市发展农业龙头企业的对策建议

针对目前农业龙头企业中存在的困难和不足，借鉴先进地市的经验做法，提出如下对策建议。（一）以完善规划为先导，进一步明确发展方向（1）明确发展目标。各级党委、政府应围绕农业增效、农民增收和农产品竞争力增强的目标，坚持以培育壮大农业龙头企业为关键，加快建立从田间到餐桌、从原料到成品、从生产加工到消费，产加销一体化经营，一二三产业紧密联系的现代产业体系，努力打造区域特色明显、产业聚集度高、经济效益好的优势产业区和农村经济制高点。力争到2015年，龙头企业的发展实现“四个大”：一是企业规模大发展，创建一批竞争力强、市场占有率高的“三五”企业、亿千企业和上市龙头企业，形成大中小龙头企业共同发展的格局；二是农产品加工水平大提高，精深加工比重明显增加，附加值明显提高，农业产业链明显延长；三是品牌建设大突破，形成一批在国内外市场具有较高知名度的名牌产品；四是带动能力大提升，进入农业产业化经营的农户明显增多，农户来自产业化经营的收入明显增加。（2）把握发展原则。在发展过程中，应注意把握好三条原则：一是抓好当前，着眼长远。始终把发展农业龙头企业作为建设现代农业的方向和重要途径，既要在现阶段着力培育扶持农业龙头企业，又要通过培育龙头企业，将先进的经营理念、生产技术等要素导入农业领域，提升农业的整体素质。二是因地制宜，分类指导。突出当地特色，考虑市场需求，优化资源配置，一切从实际、实用、实效出发，突出重点，有效推进。三是政府引导、企业主体。充分发挥政府在宏观规划、政策扶持、制度创新、提供服务等方面的引导激励作用和企业在科技创新、品牌建设、现代管理等方面的主体作用，努力实现良性互动。（3）完善发展规划。要对照农业部2008年出台的《全国优势农产品区域布局规划》，结合我市农业发展“十二五”规划的制订，进行深入调研，认真分析，进一步科学规划我市农业企业的发展。要坚持“特色化主导产业、区域化生产布局”的方向，按照“4231”产业培育计划，进一步完善特种水产、蔬菜、茶叶、水果等优势产业的专项发展规划以及配套的龙头企业发展规划、农业科技发展规划，并按“一个产业、一个规划、一套实施办法”，合理布局龙头企业生产基地，努力培育农业产业化集群。特别是要借鉴山东寿光蔬菜科技博览会和安吉竹博园等成功经验，结合南太湖现代农业科技推广中心建设，在南太湖规划建设集农业观光、科普教育、乡村体验和休闲娱乐于一体的“南太湖（长三角）休闲观光农业度假中心”，集合优势产品、做亮湖州特色，叫响“休闲观光农业看湖州”。（二）以集聚生产为基础，大力推动农业龙头企业做大规模（1）加快土地流转，扩大基地规模。专业化、规模化的生产基地是农业龙头企业赖以生存发展的基础。要加快土地规模流转，积极探索土地转包、互换、股份合作等多种形式，借鉴我市集体林权制度改革做法，引导土地向农业园区集中、向龙头企业集中、向专业大户集中，提高土地的规模化、集约化经营水平；要按照“统一规划设计、统一流转土地、统一基础建设、统一苗种供应”的办法，加快基地建设，努力扩大名优产品规模，逐步形成带动力强、辐射面广、连片集中、区域特色明显的专业化生产基地；在部分农产品资源不足的产业，要支持企业到市外发展优质农产品基地，开展扶贫开发，努力拓展发展空间。（2）抓好平台建设，发展产业集群。要以工业化的理念和方法，加快建设“标准高、规模大、技术新、资源共享、管理先进”的现代化农产品加工园区，努力推动企业集聚，促进农业集群优势转化为产业集群优势。吴兴区食品加工园区通过产业定位、规划布局、设施配套、建筑风格的“四统一”，鼓励企业入园发展，目前已形成四个专业小区、吸引了42家农产品加工企业，被农业部列为全国农产品加工业示范基地。建议在全市推广这一发展经验，为农业龙头企业提供发展平台。（3）坚持扶强育大，打造“航母”企业。要着重做好“三个一批”：坚持产业延伸做大一批。推动一批基础好、有发展潜力的龙头企业推进上下游产品加工的联合与合作，优化整合产业链；坚持资本运作做强一批。鼓励企业，抓住当前“保增长、保发展”的有利时机，大力开展资本运作和品牌嫁接，利用资产重组、控股、参股、兼并、租赁等多种方式，推进跨区域、跨行业、跨所有制的联合与合作，打造龙头企业“联合舰队”；坚持外引内挖兴建一批。积极鼓励本地工商资本投资农产品加工业，重点面向国内外、省内外，引进一批大企业、大集团和知名品牌，提升我市农业龙头企业整体水平。（三）以科技创新为支撑，着力提升农业龙头企业竞争力（1）加快技术创新。要以市校合作共建社会主义新农村为契机，引导农业龙头企业加强与浙江大学等大专院校和科研单位的科技协作，积极运用高新技术和先进适用技术改造传统工艺，大力发展精加工、深加工技术；要加快企业创新人才队伍的建设，支持农业科技企业建立研发机构，鼓励科技人员和有经营能力的企业家领头牵办农业科技型龙头企业，或通过技术承包、技术入股、技术转让等形式，加快科技成果推广应用，尽快转化为现实生产力。（2）狠抓质量安全。要切实加强农产品质量安全标准体系、检测检验体系和质量认证体系“三大体系”建设，实现农产品质量安全的全程监管。要着力抓好源头控制，继续研究完善我市农产品标准体系，全面推行标识制度和质量安全可追溯制度；要有效整合全市检测资源，建设市、县（区）、乡（镇）、企业四级农产品质量检测网络，推行农产品质量强制性例行检测和市县区交叉抽检制度；要积极支持企业建立产品生产台账等基础工作，开展农产品质量认证和企业质量管理体系的认证，建议市级以上重点龙头企业都要通过ISO 9000系列及相当水平质量体系认证。同时，要建立农产品质量安全风险评估机制，开展农产品产地环境质量调查，使质量监管做到有的放矢。（3）强化品牌建设。建设农产品品牌是培育产业竞争力的长远之计和关键之举。要大力实施品牌战略，充分发挥“老恒和”、“丁莲芳”等百年老字号的品牌作用，加快深度开发，提高档次，形成规模；要以一批优势产品、优势产业为突破口，加大扶持力度，尽快形成一批品牌群体；要大力开展农产品原产地、地理标志、证明商标等注册，确立湖州农产品的独特优势，打造地域品牌；要重视加大品牌的营销力度，当前特别要以上海世博会的举办为契机，以“辑里湖丝”、“老恒和”分获伦敦首届世博会和巴拿马世博会金奖为亮点，由政府牵头协调，组织企业集成推出轻纺丝绸、名特优农产品两大系列产品，在上海世博馆开设展台，进行展示展销，放大效应，提升“湖州农特产品”品牌的市场影响力。（四）以完善机制为动力，合力构建企业农户利益共同体（1）探索多元利益联结方式。要积极引导企业通过农业订单带农户，不断规范合同内容，提高订单履约率；通过服务合作带农户，大力推广“温氏模式”，为农户提供苗种供应、种养技术、市场信息、生产资料和产品销售等多种服务，真正形成“龙头围着市场走，农户跟着龙头干”的生产链；通过合理分配带农户，积极推行面向农户的利益再分配，探索以资金、技术、产品和农民土地使用权等要素入股的方式，实现企业、农民“双赢”的目标。（2）大力发展专业合作组织。要着力宣传贯彻《农民专业合作社法》，大力引导发展专业协作型、服务合作型等多种形式的农民专业合作组织；加快合作组织的规范化建设，引导我市现有农民专业合作社深入开展“运行规范化、生产标准化、经营品牌化、社员知识化、产品安全化”的“五化”建设，组织信用评价，不断提高管理水平和发展能力；要积极推广“企业+合作组织+农户”模式，充分发挥专业合作组织的桥梁和纽带作用，使专业合作组织成为发展农业龙头企业的重要一环。（3）重视建设风险保障机制。农业龙头企业不同于一般的工商企业，既要承担市场风险，还要承担自然风险。一旦出现风险将不仅使企业蒙受损失，也将影响广大农户的收入。因此，要高度重视风险保障机制的建立，鼓励和支持农业龙头企业从经营收入或按订单额度提取一定比例，建立风险基金。也可由政府、企业和农户共同出资建立风险保护资金，对农业主导产业发生订单风险、新品种试种（养）风险、自然灾害、疫病灾害等试行风险保护，切实保护双方利益。（五）以强化服务为保障，聚集农业龙头企业发展合力（1）切实加强组织领导。各级党委、政府一定要从全局和战略的高度充分认识加快发展农业龙头企业的重大意义，牢固树立“扶持农业龙头企业就是扶持农业，就是扶持农民”的思想认识，紧紧抓住当前“保增长、扩内需、调结构”的良好机遇，像抓工业企业一样，把扶持龙头企业发展摆上重要议事日程，切实加强组织领导。要参照重点项目联系制度，实行党政领导联系重点龙头企业制度，不断深化完善考核办法，全方位推行目标管理，强化督促检查和跟踪问效。（2）不断健全扶持政策。要加大财政扶持，对分散在各部门的支农资金进行有效整合，统筹安排，并且确保财政扶持资金每年有所增长；要积极研究财政的奖励制度，对每年评定的“1010”示范典型、省级以上龙头企业、省级以上农产品品牌加大奖励力度。在政策方面，建议尽快对现行的国家、省、市各类农业扶持奖励政策进行梳理、汇编、宣传，并就落实情况开展一次督查，确保政策不折不扣落到实处。同时要针对主要制约因素，加大对农业龙头企业扶持政策的研究，特别是用地、用电、税收政策。在用地政策上，应允许流转土地面积较大的农业龙头企业以5‰左右的土地用作设施用房。在用电政策上，建议特种水产、花卉苗木专业大户和初加工企业享受农用电价。在税收政策上，要积极向上呼吁调整农业企业的相关政策，并参照其他地市做法，采用“先征后补”的办法，先按政策征税，再进行财政补助，切实减轻企业负担。（3）拓展金融服务领域。针对龙头企业面临的融资难问题，要持续加大信贷支持力度，每年用于龙头企业发展的信贷增幅要不低于金融机构同期的信贷增幅；要稳步推进金融创新，对实力强、信誉好、发展有潜力的农业龙头企业积极推行信用贷款，全面开展“订单贷款”，并尝试开展农村土地经营权抵押贷款。现有担保公司要加快扩大资本金，提高担保能力，满足企业融资担保需求。有条件的企业也可探索通过短期融资券、企业中期债券等方式，进行直接融资。（4）健全社会服务体系。要大力推进多元化的基层农技推广体系建设，深化农技推广体制改革，提高先进实用技术推广服务能力。要对全市现有的农业信息网、科技信息网资源进行重组整合，实行资源共享，将信息服务的触角延伸到广大企业和千家万户，努力建设覆盖全市、科学准确、运转高效的农业信息体系。要加快发展农村职业教育，重点加强和改进对农业专业大户、农业企业经营人员、农民专业合作社服务人员的现代农业生产经营技能培训，加快培养和造就大批适应现代农业发展要求的新型农民，并积极鼓励大学生到农业龙头企业就业。

浙江省食品安全检验检测体系建设研究　九三学社浙江省委会

一、引言（一）研究背景

食品安全受到国内外广泛关注，已成为继人口、资源、环境之后全球范围的第四大社会问题。温家宝总理指出，提高产品质量和食品安全水平，是国际社会面临的共同任务。

为建立健全从“农田到餐桌”的全程监管体系，我国出台了《食品安全行动计划》，确定的总目标是：控制食品污染，减少食源性疾病，保障消费者健康，促进经济发展。

浙江省一直高度重视食品安全问题。近年来，认真组织开展食品安全各环节专项整治，大力推进食品安全“三网”建设，着力构建食品安全监管长效机制。但同时也应该看到，影响食品安全的一些深层次问题在浙江省依然存在，食品安全基础工作依然比较薄弱，检验检测能力与国际先进水平有较大差距，现有的检验检测体系还难以完全满足食品安全监管的需要。因此，需要继续加大工作力度，建立健全食品安全检验检测体系，进一步提高检验检测能力。

九三学社浙江省委员会递交2007年省政协九届五次会议的第13号团体提案《关于浙江省食品安全检测资源整合的建议》，受到省委、省政府的高度重视。吕祖善省长在2007年8月主持召开的“省政协第13号重点提案办理工作现场会”上，把“建立浙江省食品安全检验检测体系”的研究任务委托给九三学社浙江省委会，并明确要求组织力量搞好课题调研，拿出切实可行的实施方案。（二）研究方法

四个多月来，九三学社浙江省委会在省委、省政府的领导下，认真贯彻落实吕省长和金德水副省长的重要指示精神，在省政协和省质监局等厅局的大力支持下，对浙江省食品安全检验检测体系建设进行了系统的调查和研究。先后组织社内在杭省政协委员和社内有关专家对上海、江苏、江西、山东、广东、四川等省市和全省11个地市开展调研，组织了近20次的专家会议，对近50名专家作了深度访谈。课题组采用文献法、比较分析法、深度访谈法、专家会议法、问卷法、统计资料法等多种研究方法对课题相关问题进行了深入研究。（三）研究意义

食品安全检验检测体系是食品安全监管体系的基础和重要组成部分，是抓好食品安全工作的有力支撑和技术保障。课题研究成果对建立和完善浙江省食品安全检验检测体系具有较强的理论意义与实际价值，对加快浙江省食品安全检验检测体系建设具有推动作用。

二、国内外食品安全检验检测体系建设的主要经验与借鉴意义（一）国外的主要经验

通过对美国、欧盟和日本等国家食品安全检验检测体系建设的比较分析，系统归纳出发达国家的一些主要经验如下。

1.构建了金字塔式的检验检测机构系统

美国、欧盟和日本等发达国家建立了企业（第一方）、社会中介（第三方）和政府（第二方）三个层面多元化的、金字塔式的食品安全检验检测机构系统。企业检验检测机构技术先进、功能完善、检验检测能力强，食品安全的第一责任落实到位；社会中介服务业高度发达，中介机构形式多样，专业化分工明确，在食品检验检测体系中发挥了不可替代的作用；政府检验检测机构做到了少而精，专业化与综合化并存，区域式集中设置与管理，各检验检测机构功能互补、资源共享。

2.建立了完备的法规政策体系

完备的法规政策体系是提升食品安全水平的根本保障。食品安全检验检测法规政策体系建设在发达国家都被当作一项战略性任务和基础性工作给予高度重视。发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食物供应链各个环节的法规政策体系，为食品安全检验检测提供了法律依据。

3.不断完善技术标准体系

美国、欧盟和日本等发达国家十分重视技术法规（标准）的研究与制定工作，把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域，这些标准既包括对劣质、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制，既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程的标准规定，具有很强的可操作性和可检验性。

4.重视检验检测技术的科学研究

发达国家高度重视食品检验检测技术的研究，投入巨资加强了技术科学的研究，研制大型精密检测仪器，开发关键检测技术和快速检测方法。近年来，发达国家检验检测技术呈现快速化、系列化、精确化、标准化和高技术化等特点。同时，将食品检验检测数据的积累与食品安全风险评估结合起来，以维护公众健康为最终目的。

5.建立了从“农田到餐桌”的全程检验检测体系

发达国家建立了“从农田到餐桌”食品安全全过程的有效控制，检验检测环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏、销售、餐饮等。通过全过程的有效控制，对可能构成食品安全潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的安全控制缺失。（二）国家层面的相关工作

我国政府从2006年开始就已在考虑国家食品安全检验检测体系建设的重大问题。2007年6月召开了国家食品检验检测体系建设第二次协调小组会议，确定了5个方面的工作：第一，严格食品安全检验检测机构的资质管理；第二，提高检验检测机构能力和水平；第三，加强检验检测机构的行为监督和检查；第四，加强部门间的沟通和交流以及资源共享；第五，中国食品安全检验检测资源信息平台的建设和利用。（三）兄弟省市对浙江省的借鉴意义

通过对上海、江苏、北京、福建、江西、深圳、成都、青岛等省市食品安全检验检测体系建设的调研和比较分析，兄弟省市的经验对浙江省具有一定的借鉴意义：强化法规政策体系建设；加强食品安全信用体系建设；注重检验检测技术研究与标准体系建设；重视学习国外的先进技术；加快检验检测资源的整合与共享（包括机构、计划、经费、信息、能力等）。江西省实行了食品安全检验检测计划的整合和信息共享，成都市、青岛市食品安全检验检测机构也进行了整合，深圳市对公共检测机构实行了全面整合。

三、浙江省食品安全检验检测体系建设现状及存在问题（一）建设现状

1.检验检测机构分布

到2006年年底，全省通过计量认证具有法定资格的食品检验检测机构共199家。其中省级16家、市级37家、县级146家。按行业划分，卫生系统96家，质监系统65家，农业、海洋渔业、林业、粮食等系统31家。还有一些分布在大专院校、科研机构。

2.检验检测机构人员配置

浙江省从事法定食品检验检测的人员共有1464人，具有高、中、初级职称的分别为242人、454人、426人，约占76.6%。在省级食品检验检测机构中，高级职称占22%，硕士学位以上占16%。

3.检验检测设备配置

现有设备固定资产原值约10.73亿元。已有156家机构配备了气相色谱仪，94家机构配备了液相色谱仪，31家机构配备了气相色谱/质谱联用仪，11家机构配备了液相色谱/质谱联用仪，10家机构配备了电感耦合等离子体发射光谱仪（ICP），151家机构配备了原子吸收分光光度计，135家机构配备了紫外分光光度计，92家机构配备了酶标仪，60家机构配备了原子荧光光度计。（二）存在的主要问题

目前，我省已基本建立了横向以卫生、质监、农业、海洋渔业、林业、粮食和出入境检验检疫等“多部门”的检验检测机构为主体，纵向以省、市、县三级检验检测机构为中心，以流动检测车、快速检测仪为补充的食品安全检验检测网络体系，能够基本满足食品安全监管的需要。但现有的食品安全检验检测体系，与日益发展的食品产业和食品国际贸易以及当前食品安全监管、保障饮食安全和公众健康的需要还不能完全适应，还存在着一些不足。

1.重复建设问题较为严重

由于食品安全实行分段监管体制，各食品监管部门都投入大量的人力、物力和财力加强食品检验检测机构建设，购置的硬件设备雷同，检验检测项目同质化严重，造成常规项目检验检测能力过剩，一些大型检测仪器长年处于“吃不饱”状态。

2.重复检验检测现象时有发生

由于缺乏统一的食品安全检验检测计划，交叉、重复抽检现象时有发生。同时，农产品产地、集散地和农贸市场、批发市场以及食品生产、加工环节等食品安全监控“源头”的检验检测力量薄弱，广大农村和城乡结合部的食品检验检测工作还存在着空白和盲区。

3.检验检测结果共享水平较低

浙江省现有的食品检验检测机构归属不同的食品监管部门，由于条块分割，各检验检测机构都有自己的主管部门，相互之间不承认对方出具的法定检验检测报告的事例屡见不鲜，经常出现“你检你的，我检我的”现象，检验检测结果互认和信息共享水平较低。

4.检验检测整体能力偏低

高精尖检验检测能力上，我省尚不能满足国际贸易中涉及食品安全的争端以及食品安全领域中不断出现的新危害因子检验检测和科学研究的需要，检验检测还没有与食品安全风险评估较好地结合起来。高等院校和科研院所的食品检验检测能力没有得到充分发挥。常规检验检测能力上，县级政府和企业的食品检验检测机构设备老化陈旧，技术水平落后，人员专业化素质低，检验检测整体能力明显不足。食品企业的产品自检能力薄弱，不少企业虽按规定设立检验机构，但由于运行成本过高，自检形同虚设，没有真正把好产品质量第一关。食品检验检测社会中介机构刚开始起步。

5.检验检测的管理支撑系统和配套措施不够完善

食品企业自检的激励惩罚系统、检验检测监管部门的责任追究系统和检验检测机构的信用评价系统尚未建立健全；人员专业知识和专业技术水平有待提高，掌握高、精、尖检测专业技术的人才紧缺；检验检测标准和检测方法不健全；检验检测技术科学研究明显落后；相关的法规政策建设滞后。

四、浙江省食品安全检验检测体系的系统设计（顶层方案）（一）指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，围绕全面提高浙江省食品安全质量水平、确保人民群众饮食安全的中心任务，建设系统要素完备、层次结构清晰、检验检测资源有效整合、社会中介发达、运行机制优化的食品安全检验检测体系，为建立和完善浙江省食品安全监管体系提供强有力的技术保障。

1.运用系统论和系统工程的理论与方法进行系统设计

通过系统设计和科学规划，建设检验检测机构、网络信息、控制、激励惩罚、责任追究、信用评价和资金保障七大系统，强化系统间的紧密联系和充分互动，提升检验检测能力。

2.实现检验检测资源的有效整合

加快推进浙江省食品安全检验检测资源优化整合的步伐，实行检验检测计划、能力、经费和信息的统一规划，实现食品监管部门与食品安全检验检测机构分离，解决监管部门既当运动员又当裁判员的问题，减少、避免检验检测资源的重复建设。

3.加快社会中介食品检验检测机构的发展

加强政府的扶持和引导，鼓励检验检测社会中介机构的发展，推动社会力量按照专业化、市场化、社会化的发展方向创办社会中介食品检验检测机构。以体制创新为动力，深化检验检测中介管理体制改革，强化政府公共服务，维护公平竞争秩序，为检验检测社会中介机构创造良好的发展环境。

4.加强配套保障措施建设

加快法治化建设，为食品安全检验检测提供良好的法规政策环境。深化技术科学研究，健全技术标准体系，确保食品安全检验检测的科学性。通过强化人才培养和继续教育机制，建设高素质的人才队伍。建立食品安全溯源、召回和信用机制，强化食品安全检验检测信息的综合利用。（二）设计原则

系统是由相互联系、相互作用的若干要素构成的具有稳定结构和特定功能的有机整体。系统的整体性、层次性、结构性和开放性原则是浙江省食品安全检验检测体系设计应该遵循的基本原则。

1.整体性原则

整体性原则是指整体和部分是密切联系、不可分割的，整体由部分构成，部分依赖整体，整体和部分可以相互渗透、互相转化。根据整体性原则，必须把浙江省食品安全检验检测体系作为一个整体来分析，只有整体的目标才是系统的最高目标，只有整体功能最佳才是最佳的食品安全检验检测体系。

2.层次性原则

层次性是指任何系统都有层次，系统不同层次的地位、作用与功能是不相同的。根据层次性原则，要求在设计浙江省食品安全检验检测体系时，注重和把握系统的层次性，建立健全省、市、县、社会中介和企业等不同层级的层次清晰、分工明确、功能补充的检验检测机构，处理好系统的层次关系，充分发挥不同层次检验检测机构的不同功能和作用。

3.结构性原则

结构性原则的实质就是着眼于系统内部各要素的关联方式，强调要素之间的主次关系和有机关联性。优化系统功能，其基本途径就是不断使结构合理化。遵循结构性原则，一方面要科学研究和确定各个子系统的规模，确定合理的功能配比和结构关系；另一方面将检验检测体系看作持续发展中的结构体系，了解主要矛盾和次要矛盾，分清建设的重点、难点和突破点。

4.开放性原则

任何系统都不是孤立和封闭的，都在不断地与外部环境之间进行着物质、能量和信息的交换。在设计检验检测体系时，必须遵循开放性原则，认真研究检验检测体系所处的外部环境，充分考虑外部环境对系统的影响，以及系统对外部环境的影响。通过建立控制系统，使检验检测体系能够与外部环境不断地进行物质、能量和信息的交换，通过不断地对其各个构成要素和层次结构进行调整和完善，提高检验检测体系的整体功能。（三）建设目标

食品安全检验检测体系建设是一项复杂的系统工程，是一个持续努力、不断推进、逐步完善和滚动发展的过程。在深度访谈和专家会议基础上，课题组研究确定了检验检测体系建设第一阶段（2008—2010）、第二阶段（2011—2015）和第三阶段（2016—2020）的建设目标，结果如表1所示。

在确定了三个阶段的建设目标基础上，课题组研究确定了浙江省食品安全检验检测体系建设的总体目标：

到2020年，建立布局合理、功能完备、社会中介发达的检验检测机构系统，建立安全可靠、传输及时、信息共享的网络信息系统，建立运行高效、反应快捷、协调统一的控制系统，建立奖罚分明、机制灵活、形式多样的企业自检激励惩罚系统，建立分工明确、职能明确、责任明确的检验检测监管部门责任追究系统，建立褒奖守信、惩戒失信、诚信光荣的检验检测机构信用评价系统，建立财政经费持续稳定增长的资金保障系统。

通过12年时间的持续努力，建立能够满足浙江省“从农田到餐桌”食品安全的监管需要，检验检测总体能力达到国际先进水平的食品安全检验检测体系。（四）系统设计（顶层设计）

在专家会议和深度访谈的基础上，借鉴国内外食品安全检验检测体系建设的主要经验，根据系统论和系统工程的基本思想，课题组将浙江省食品安全检验检测体系划分为检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统、激励惩罚系统、信用评价系统、责任追究系统和资金保障系统七个系统。七个系统相互联系、相互依存、相互影响，共同构成了浙江省食品安全检验检测体系。图1浙江省食品安全检验检测体系的顶层设计

检验检测机构系统、网络信息系统和控制系统三个系统属于物理支撑系统，是食品安全检验检测体系的支撑实体和建设重点；激励惩罚系统、信用评价系统和责任追究系统三个系统属于管理支撑系统，分别针对企业自检、检验检测机构和检验检测监管部门，是保障物理支撑系统有效运转的前提，是食品安全检验检测体系的支撑软件和建设难点；资金保障系统是保障物理支撑系统和管理支撑持续运转的血液和动力（如图1所示）。

五、浙江省食品安全检验检测体系建设的突破点（一）政府食品安全检验检测资源整合与共享

重复建设、重复检测、检测资源和检测结果共享水平低是食品检验检测体系建设中存在的核心问题。如何进行资源的整合与共享，是浙江省食品安全检验检测体系建设首先必须重点突破的问题。

1.实现政府食品安全检验检测资源的软整合（2008—2010）

包括食品安全检验检测计划、经费和信息的三大整合。（1）计划整合。食品安全协调机构组织专家对食品监管部门报送的检验检测计划进行论证，删除重复的检验检测计划，强化薄弱环节检验检测，调整不合理安排，减少部门的重复检验检测，增加检验检测批次，增强检验检测的科学性。（2）经费整合。财政部门可以对整合后的计划进行统一预算，并将检验检测经费列入专项经费管理和绩效评价管理，解决原有检验检测经费不到位、不专用的问题，也为检验检测计划、信息整合工作提供支撑。（3）信息整合。借助“浙江省食品安全检验检测信息共享数据库”（待建），实现省内跨区域、跨部门食品检验检测信息共享，为食品安全执法、风险评估、科学研究提供强大数据支撑。

2.实现政府食品安全检验检测资源的硬整合（2008—2015年）

根据2007年12月1日起施行的《浙江省检验机构管理条例》第五条的规定，全面实施政府检验检测机构与监管部门脱钩，对一部分脱钩后的食品检验检测机构进行重点建设，对其他的食品检验检测机构实行社会化和市场化管理。（1）检验检测机构脱钩原则。一是食品检验检测机构应当与食品监管部门整体脱钩；二是食品检验检测机构暂时无法与食品监管部门整体脱钩的，其食品检验检测能力应当脱钩，包括编制、人员、设备、职能、名称等，如质监、农业等部门所属检验机构的食品检验检测能力；三是检验检测机构中的食品检验检测能力无法与食品监管部门脱钩的，财政对其食品检验检测能力建设不再投入；四是国家垂直设立的检验检测机构，暂不列脱钩整合范围，但食品检验检测信息要实行共享；五是脱钩整合后建立食品安全检验检测中心（或机构）。为了保持整合前后业务工作的上下衔接和资金的扶持，食品安全检验检测中心保留原检验检测机构的牌子，原上下经费渠道和业务指导关系不变。（2）检验检测机构整合原则。食品检验检测机构（或能力）脱钩后，成立的食品安全检验检测中心隶属于无利益关系的监管部门或组织（如国资部门、科技部门或高等院校、科研机构等），政府选择省级1～2家、市级1家（杭州、宁波市各1～2家）、县级1家进行重点建设，其他脱钩后的食品检验检测机构直接转化为或经过2～3年的过渡期后转化为社会中介机构，实行市场化管理。（3）检验检测机构脱钩整合进度。检验检测机构脱钩整合进度如表2所示。（4）食品安全检验检测中心的性质和监管。检验检测中心为政府举办的非营利性检验检测机构，为公益性事业单位。其主要职责为：承担突发性、应急性的食品安全检验检测任务，以及其他政府和社会非营利性检验检测服务；平等享有参与政府检验检测计划投标、科研任务投标以及承担监管部门指定的相关产品准入检验检测的权利。检验检测中心按照《浙江省检验机构管理条例》依法准入，未经国家认证认可监督部门或者省质监部门计量认证合格的，不得从事检验检测服务。质监部门依法对检验检测中心进行计量认证和监督检查。（二）大力培育和发展食品检测社会机构

1.培育社会中介机构

发达国家食品安全检验检测体系建设的一个重要经验，是大力培育和发展食品安全检验检测社会中介机构。只有大力培育和发展社会中介机构，浙江省的食品安全检验检测体系建设才能取得突破性的进展，检验检测市场才能充满生机和活力，检验检测能力才能完全满足浙江省食品安全监管的需要。浙江省应当全面落实和实施《浙江省检验机构管理条例》，出台相关的扶持政策，鼓励国内外具备资质、信誉良好的食品检验检测社会中介机构来浙江省开展业务，推动社会力量按照专业化、市场化、社会化的发展方向创办食品检验检测社会中介机构。食品检验检测社会中介机构应当平等享有政府食品检验检测计划、课题研究、相关产品准入检验检测服务等的投标权利。

2.发挥大专院校、科研机构作用

国家在大专院校和科研单位的装备、人才等方面进行了大量的投资，集聚了行业内的不少高端检测设备和优秀科研人才。因此，政府要出台相关的扶持政策，给予大专院校、科研机构中的食品检验检测机构经费支持，开展食品检验检测标准、方法以及食品安全风险评估等的研究，并规定大专院校和科研机构中有资质的食品检验检测机构平等享有政府食品检验检测计划、课题研究、相关产品准入检验检测服务等的投标权利，以发挥大专院校、科研机构的作用。

六、浙江省食品安全检验检测体系建设的重点（一）检验检测机构系统建设

1.建设目标

通过3～5年的建设，整合或新建1～2家省级政府直属食品安全检验检测机构，作为浙江省食品安全检验检测的权威机构，要求仪器设备精良、项目覆盖全面、人才队伍稳定，具备开展检验检测新技术、新方法的前瞻性研究和应对食品突发性危害事件的应急检验检测技术研究能力。市级食品安全检验检测机构整合或新建1家（杭州、宁波市各1～2家），县级食品安全检验检测机构整合或新建1家。食品监管部门所属的食品检验检测机构要逐步与监管部门脱钩，成为真正的第三方检验检测机构，成为浙江省食品安全检验检测的重要力量。

政府直属食品安全检验检测机构在技术装备、实验室环境和技术人员队伍建设上应达到国际先进水平，检验检测项目应与国际先进水平相适应，重点检验检测项目要达到国际先进水平。

2.市场准入

根据《浙江省检验机构管理条例》，凡是从事检验检测服务的检验机构，应当经国家认证认可监督管理部门或省质监部门计量认证合格。除此以外，目前农业、卫生等部门都还另行规定了食品（农产品）检验检测的行业准入要求，对于开展食品安全检验检测起到了较好的监督管理作用。应在检验检测资质认定（计量认证）的基础上，出台《浙江省食品安全检验检测机构准入管理办法》（或准许、备案制度），梳理能够承担食品安全检验检测的机构，确认其能力和资格。经过准入、备案的检验检测机构具有相同的法律地位，在抽检计划招标、检验机构信用等级评定、政府持续支持（激励）等方面享受同等待遇。

3.能力建设（1）省市县三级食品安全检验检测机构的能力建设。

整合或新建的省级检验检测机构（1～2家）应配备液相色谱——串连四极杆质谱、等离子体质谱（光谱）、气质联用仪等大型仪器，配备一系列先进的样品制备处理设备、常规分析仪器和微生物检验设备。检验机构面积6000～8000平方米，技术设备经费4000～5000万元（不含基建费用）；配备人员60～80人，其中本科以上学历不低于80%，高级职称达到30%（有2名以上正高职称人员），中高级职称达到70%，人员稳定性3年高于70%。

市级检验检测机构（每个市1家，杭州、宁波市各1～2家）应具备液相色谱——串连四极杆质谱、等离子体质谱（光谱）、气质联用仪等大型仪器，配备一系列先进的样品制备处理设备、常规分析仪器和微生物检验设备。检验机构面积4000～5000平方米，技术设备经费2000～3000万元（不含基建费用）；配备人员40～50人，其中本科以上学历不低于60%，高级职称达到25%（应有正高职称人员），中高级职称达到60%，人员稳定性3年高于70%。

县级检验检测机构（每个县1家）应具备液相色谱、气相色谱、原子吸收光谱等大型仪器及相应的样品预处理设备、常规检测和微生物检测设备。检验机构面积1000平方米，技术设备经费1000万元（不含基建费用）；配备人员20～30人，其中本科以上学历不低于50%，高级职称达到20%以上，中高级职称达到50%，人员稳定性3年高于70%。

各地级市应配备食品安全流动检测车，对农药、危害化学品、添加剂、微生物等进行现场检测。流动检测车预算每辆约250万元，配备便携式质谱仪、色谱仪、预处理装置、快速检测设备等。（2）企业内部检验检测机构的能力建设。

一是允许委托检验检测，监管部门要出台政策允许没有能力建立内部检验检测机构的食品企业，可以委托有相应资质的检验检测机构进行检验检测或者委托同类有条件的合法的食品生产加工企业检验检测；二是可积极探索大型食品企业检验检测资源市场化、社会化路子，充分发挥企业检验检测能力社会服务功能，形成社会检验检测资源共享格局；三是联合建立检验检测机构，允许在食品生产加工园区等产业园区内建立集检验检测、技术研发、技术服务为一体的联合检验检测平台，实现和强化企业自检；四是市场设立检验检测机构，根据《农产品质量安全法》等规定，要求全省食品批发市场、200个摊位以上集贸市场、大型超市等食品经营企业依法设立检验检测机构，把好流通环节食品安全质量关。（二）网络信息系统建设

1.网络信息系统建设框架

建立食品安全检验检测动态信息数据库和可扩展的食品安全质量全过程监控平台，实现全省、跨区域、跨部门对食品安全质量检验检测信息资源的共享，形成服务于各监管部门检验检测计划科学编制、经费统筹安排、信息汇总共享、信息通报、监测分析、事件预警、应急处理、产品追溯、信用评定、食品安全科研及社会公众服务的网络协同工作环境。系统平台由三部分组成：数据采集端（即检测平台）、中央监控端（即数据库控制平台）和用户浏览端（如图2所示）。系统在用户模块登入和操作上，首先须区分监管部门、企业、社会公众等用户对象进行权限身份验证，出现各自不同的应用功能智能组合菜单。图2食品检验检测网络信息系统

2.建立检验检测数据共享库

以构建食品安全检验检测数据共享库为中心，配套建立企业信息库、检验检测机构档案库、检验检测标准库等基础数据库，全面记录以检验检测数据为主的各类信息，包括浙江省各有关食品监管部门的食品检验检测数据、企业的基本信息、检验检测机构基本信息、各类食品检验检测标准等，便于实时查阅检验检测数据、检验检测标准、检验检测机构情况、企业基本情况等，条件成熟后可在此基础上扩展为食品安全（信用）数据库。

3.建立面向多用户群体的界面和功能区块

为了使系统适应食品安全的行政执法、监测分析、信息通报、安全预警、应急处理和食品安全科研及社会公众服务需求，区别允许各级政府、监管部门、检验检测机构、企业、公众分别登入，实现各用户对辖区（或辖区外）检验检测数据的原始采集、上传录入、汇总统计、监测分析与实时查询。

4.建立服务于区域内跨部门的OA系统

为区域内各监管部门提供多项整合网上办公条件，实现监管部门检验检测计划整合和检验检测经费整合的各项流程。

5.建立不同检验检测信息录入和统计分析共享系统

服务于监管部门等用户分享区域内（或区域外）跨部门的检测数据智能统计、分析和制表处理，为监管部门提供便捷、准确的食品检验检测数据查询、安全预警、信用评定、统计报告等功能。

6.适时建立食品安全追溯和信用评价系统

可以依托食品安全检验检测动态信息数据库，利用二维条码防伪技术和网络技术，实现特定的食品“从农田到餐桌”全过程的质量评定、质量追溯、全程跟踪管理，为不合格产品召回机制、信用评价机制的建立提供基础。

7.网络信息系统建设投资预算“浙江省食品安全检验检测网络信息系统”建设，总投资预算约为800万元，其中服务器等一些硬件建设可借助政府信息中心或电信等资源，约投入资金200万元；软件建设约投入资金600万元。（三）控制系统建设

食品安全检验检测控制系统，主要解决食品安全检验检测体系检什么、检得对、检测数据在维护食品安全中发挥最大效用的问题。该系统，主要包括科学的食品抽样检测计划和食品检验检测机构的质量控制。

1.科学编制食品抽样检测计划

科学的食品抽样检测计划，主要解决食品安全检验检测体系检什么、检测数据在维护食品安全中发挥最大效用的问题。政府食品监管应当对农产品种植养殖、食品生产加工、流通消费各环节的食品进行抽样检查。科学合理的食品检验检测计划，真实反映浙江省食品质量状况，为科学监管奠定基础，同时也可以提高效率，节约资源。政府食品抽验计划，既要结合浙江省公众膳食结构特点，考虑人均各种食品的摄入量和食品的来源及公众关注度，列出优先检测的食品种类和品种；又要结合浙江省特点，对被检测食品中应检测的致病微生物、化学污染物等主要危害因子进行排序，选择应检测的有害物质项目。为进一步提高检测数据在维护食品安全中的效用，应当将食品抽样检测计划与该食品的公众摄入量调查、食品中有害物质的毒性分析相结合，从食品抽样检测计划制订时就考虑以风险评估为基础，使食品抽样检测的数据从只反映食品的合格率，向用于食品安全风险评估、反映食品质量状况对公众健康的真正影响提升，维护食品安全。

2.建立食品安全风险评估机制

建议省政府指定一个部门组织建立浙江省食品安全风险评估专家委员会，并在某一省级食品检验检测机构或者大专院校、科研机构中成立食品安全风险评估研究机构，从事食品安全风险评估研究。食品安全风险评估专家委员会和研究机构，主要职责：一是确定高风险食品，建议由监管部门制定相应措施加强监管；二是对合格率低的食品品种进行风险分析，研究是由于标准制定不合理，还是其他原因造成此种食品品种的合格率低，不至于因食品合格率数据的公开造成公众恐慌和对产业的冲击；三是对新发现的食品中有害因子进行研究，为制定相应标准积累数据。

3.食品检验检测机构质量控制

食品检验检测机构的质量控制，主要解决食品安全检验检测体系检得对的问题。对食品检验检测机构应当实行严格的质量控制。一要按照检验检测机构计量认证和GB/T《检测和校准实验室能力的通用要求》（等同采用ISO 17025）规定，进行检验检测机构资质审查和市场准入把关；二要在检验检测机构检验检测操作过程中，推行比对测试、盲样测试等方法，对检验检测机构进行过程质量控制，保证食品检测数据的准确可靠。

七、浙江省食品安全检验检测体系建设的难点（一）食品企业自检激励惩罚系统建设

深度访谈和专家座谈的结果表明，浙江省食品企业出厂产品自检验率较低的一个很重要的原因是产品检验检测成本较高、守法成本高于违法成本，导致了企业自检的动力和能力明显不足。为了实现从源头上控制食品安全，很有必要建立和完善企业自检的激励惩罚系统，增强企业自检的动力和能力，构建一种“他要我检”转变为“我要他检”的机制。欧美发达国家食品安全监管的实践证明，企业自检的动力和能力，是从源头上把好食品安全关的重要前提。因此，必须强化企业自检的激励惩罚系统，以确保浙江省食品安全检验检测体系的高效运行。借鉴美国、欧盟和日本等国家的食品安全检验检测体系建设的成功经验，浙江省激励惩罚系统构建可从以下几个方面进行：（1）采取税收扣除、税收递延、投资抵免、加速折旧、盈亏互抵、特定准备金和财政补贴等财政税收手段，鼓励企业加大自检投资力度，减少企业自检成本，提高企业自检的动力和能力。（2）加大对企业自检的监管力度和违法的惩处力度，提高企业违法成本，弱化企业违法的动机和动力。（3）建立健全企业自检年度考核制度和公示制度，将考核结果作为企业名优名牌评选的重要依据，不断完善企业自检的管理机制。（二）食品检测机构信用评价系统建设

检验检测机构信用评价系统是浙江省食品安全检验检测体系的一个不可缺失的系统，是检验检测体系的一个薄弱环节。它对实现检验检测体系高效运转具有重要意义，信用评价体系建设可以从以下几方面入手：（1）由专家委员会研究制定浙江省食品安全检验检测机构的信用评价指标体系和评价指标的权重体系。（2）采集信用评价指标的相关数据。（3）由专家委员会对检验检测机构的信用等级进行年度测评。（4）由监管部门统一发布检验检测机构的信用等级，予以公示。（三）政府食品检测监管部门责任追究系统建设

深度访谈和专家会议的结果表明，政府食品检验检测监管部门的责任追究系统不健全和不完善，是引起监管部门对食品安全检验检测机构监管缺失以及食品安全检验检测机构检验检测行为失范、检验结果失真的重要原因。基于浙江省食品安全检验检测监管部门的责任追究系统不完善和不健全的客观事实，建议省委、省政府加强责任追究系统的建设，建立责任追究的长效机制。

1.研究制定《浙江省食品检测监管部门责任追究办法》

运用法治手段强化监管部门的责任意识，明确食品安全检验检测各个监管部门的责任内容和范围，确立科学的责任追究方法，严格责任追究的程序，优化责任追究的法治环境。

2.健全食品安全检验检测监管责任追究的长效机制

浙江省食品安全委员会与卫生、质监、农业、食品药品、工商等各个监管部门签订刚性的食品安全监管责任状中要有检验检测监管责任追究的内容，监管部门与相关工作人员签订责任状，实行一级抓一级、下级对上级、个人对部门负责，把浙江省食品安全检验检测监管责任切实落实到具体的监管部门和个人，真正建立起食品安全检验检测监管的长效机制。

3.强化食品安全检验检测的引咎辞职和责令辞职机制

引咎辞职、责令辞职是我国人事管理制度的重要组成部分，也是提高浙江省食品安全检验检测监管水平和效率的重要手段。近年来我国“红心鸭蛋”、“敌敌畏火腿”、“陈化粮”、“龙口粉丝”等食品安全恶性事件频频发生，但监管部门领导和个人引咎辞职、责令辞职十分罕见。原因是多方面的，但引咎辞职、责令辞职具体适用标准、方法和程序等制度要素的自由裁量权过大，在现实中缺乏可操作性是重要因素。浙江省可以充分借鉴国外经验，结合本省实际情况，细化引咎辞职、责令辞职的具体适用标准、方法和程序，堵塞制度的漏洞，增强制度的刚性约束，减少自由裁量权，从制度层面有效地解决引咎辞职、责令辞职难以落实的“老大难”问题，强化食品安全检验检测的引咎辞职和责令辞职机制，不断完善食品安全检验检测监管的责任追究系统。

八、浙江省食品安全检验检测体系建设的配套措施（一）完善食品安全检验检测的法规政策体系

法规政策保障的目的是为了使食品安全检验检测在公平、公正、合法的基础上进行，对违法者是一种约束，对守法者是一种鼓励和保护。为了保障和促进浙江省食品安全检验检测体系建设，浙江省应在修订部分现行法规政策的同时，尽快研究制定若干新的食品安全检验检测地方性法规、规章、规范性文件：《浙江省食品安全检验检测体系建设规划》；《浙江省食品安全检验检测资源整合办法》；《浙江省食品安全检验检测收费管理办法》；《浙江省食品安全检验检测信息发布和管理办法》；《促进浙江省食品安全检验检测社会中介机构发展条例》等。（二）健全食品安全检验检测的技术标准体系

1.梳理现行食品标准，理顺标准体系

由质监部门牵头，卫生、农业、工商、经贸、检验检疫、食品药品监管等有关部门共同努力，组织开展对现行食品安全国家标准、行业标准、地方标准的清理，通过梳理，解决、应对标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题；对已备案的食品企业产品标准进行清理，凡与国家法律法规、强制性标准要求相矛盾，或低于国家强制性标准要求的企业产品标准一律取消备案。在全省开展食品安全质量检验检测的机构中统一检测标准，规范检验检测方法。

2.汇总覆盖整个供应链的食品安全标准体系

汇总覆盖整个供应链的食品安全标准体系，包括食品安全通用标准与食品安全专用标准、重要的食品安全限量标准、食品检验检疫与检测方法标准、重要的食品安全控制标准、食品市场流通安全标准等，在政务网站上公开，方便检验检测机构、企业、公众查询。

3.加强食品安全技术标准科研工作

加强食品安全技术标准的基础性研究和风险评估等科学方法的研究，提高标准的科学性。

4.加强对国外先进标准的跟踪和转化研究

加强对国际食品法典委员会、国际标准化组织食品标准化技术委员会等国际标准化组织发布的食品安全标准的研究，尽快转化为我国或者浙江省的标准；同时，积极引导企业实质性地参与国际标准化活动，鼓励食品生产加工企业大力推行和使用采标标志，提高浙江省食品标准的总体水平。（三）加强食品安全检验检测的技术科学研究

浙江省在食品安全检验检测的技术科学研究方面应当走在全国前列，从食品安全存在的关键问题和入世后面临的挑战入手，通过深入的调查论证，明确浙江省食品安全检验检测的技术科学研究重点，逐步增加对检验检测技术科学研究的财政投入，重点解决食品安全中的关键检测、控制和监控技术。近期要加快农药残留检验检测技术、兽药残留检测技术、重要有机污染物的痕量与超痕量检测技术、生物毒素和中毒控制常见毒物检测技术等关键技术的科技攻关，建立符合浙江省实际的食品安全技术科学支撑体系。（四）促进食品安全检验检测的人才队伍建设

随着社会进步和时代发展，检验检测方法不断更新，检测设备不断推陈出新，检验检测工作对检测人员的业务素质和知识水平提出了更高要求。为保证食品安全检验检测结果的有效性和可靠性，需要造就一批精干、高效、懂业务、懂法律的质检队伍。（1）建立和完善食品安全检验检测专业资格考试与认证制度，提高准入门槛。（2）完善教育培训体系，对上岗人员进行定期的全方位培训，如法律法规、质量意识、检测技术和管理知识水平培训等。（3）县级检验检测机构要加强对食品企业，尤其是农产品生产基地、批发市场、农贸市场、超市、农产品配送中心和农产品加工企业、畜产品定点屠宰企业质量检验检测人员的在岗培训，不断提高他们的业务素质和检测水平。（4）在我省高等院校设立食品检验检测本科生专业，增设食品检验检测、食品安全风险评估硕士点和博士点，将食品（农产品）安全、食品（农产品）安全检验检测、食品安全风险评估作为一个重要的学科和研究方向，以适应市场经济和社会发展对食品安全检验检测高级专业人才的需求。（五）强化食品安全检验检测信息的综合利用

1.完善食品检验检测信息数据库

具体包括检验检测机构数据库、食品标准数据库、食品生产加工企业数据库、检测结果数据库、食品安全动态数据库和食品检验检测法规政策数据库等。

2.指导各级地方政府加快食品安全信息网站建设

实行食品经营主体准入“网上注册”，食品经营主体信用监管“网上分类”，食品举报投诉“网上调处”，食品违法案件处罚“网上公示”，乡村“放心店”实行“网上挂牌”。

3.扩大食品安全检验检测信息宣传

充分利用互联网、广播、电视和报纸等媒介向社会公众提供免费食品安全检验检测信息。

九、主要结论与政策建议（一）主要结论（1）确立了浙江省食品安全检验检测体系建设的指导思想。（2）确定了浙江省食品安全检验检测体系的系统设计原则，即整体性、层次性、结构性和开放性。（3）制定了浙江省食品安全检验检测体系的建设目标。通过12年时间的持续努力，建立能够满足浙江省“从农田到餐桌”食品安全的监管需要，检验检测总体能力达到国际先进水平的食品安全检验检测体系。（4）明确了浙江省食品安全检验检测体系建设的系统框架，包括检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统、激励惩罚系统、信用评价系统、责任追究系统和资金保障系统等七个系统的建设。（5）研究了浙江省食品安全检验检测体系建设的两个突破点、三个重点和三个难点。（6）制定了浙江省食品安全检验检测体系建设的配套保障措施。（二）政策建议（1）食品安全检验检测体系建设是一项复杂的系统工程，需要用系统论和系统工程理论指导这项工作，既要加强检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统三大物理支撑系统的建设，又要重视企业自检激励惩罚系统、检验检测机构信用评价系统、检验检测监管部门责任追究系统三大管理支撑系统的建设，同时法规政策、技术标准、科学研究和人才队伍建设等配套保障措施必须及时跟进。建议出台《浙江省食品安全检验检测体系建设规划》等相关配套政策，来指导这项工作。（2）强化浙江省食品安全委员会的相关职能，扎扎实实地推进浙江省食品安全检验检测体系建设。（3）食品安全检验检测资源整合过程是既得利益再分配、再调整的过程，将会触动某些部门的利益，可能会有较大的阻力，建议出台《浙江省食品安全检验检测资源整合办法》指导规范这项工作。（4）强化对食品安全检验检测的财政投入力度，保证每年财政经费增长高于财政总支出的增长。（5）在我省高等院校设立食品检验检测本科专业，增设食品检验检测、食品安全风险评估硕士点和博士点，将食品检验检测和食品安全风险评估作为一个重要的学科和研究方向予以重点资助。（6）设立《浙江省食品安全监管体系研究》课题组，对食品安全相关问题进行深入研究，为建立健全浙江省食品安全监管体系提供理论与对策措施。

浙江对台直航的调查与思考　省政协港澳台侨委员会

2008年两岸关系和平发展取得了重大进展。11月4日《海峡两岸空运协议》、《海峡两岸海运协议》等四项协议的签署，打开了海峡两岸直接“三通”的大门。协议签署以来，我省已有2个机场、7个港口（港区）被确定为直航航点。面对这一新形势，省政协港澳台侨委员会联合省政府台湾事务办公室，于2009年4月至5月，就两岸海空直航后浙江面临的新情况新机遇进行了专题调研。调研组向在浙台商发放调查问卷，了解台商对浙台直航后的意见，回收有效问卷104份；先后到舟山、宁波两市实地调研，并组织省、市相关职能部门召开了三次座谈会，听取了处于这项工作第一线的相关单位的意见和建议。调研组部分成员还专程拜访福建省“三通办”，了解该省开展对台“三通”的情况和经验。现将相关情况汇报如下。

一、浙江对台直航现状和存在的问题

海协会与海基会于2008年11月4日在台北签署的协议中，我省杭州机场成为首批新增包机直航航点之一，宁波、舟山、台州、嘉兴、温州则成为对台海运直航口岸。在两会今年4月26日在南京签署《海峡两岸空运补充协议》中，又增加了我省宁波栎社机场为对台直航航点。交通运输部5月16日公布新增的两岸海运直航港口（港区）中，我省台州港大麦屿港区、宁波—舟山港沈家门港区名列其中。至此，我省共有2个空港和7个港口（港区）开放对台直航。

省委、省政府对直航工作十分重视，省政府于2008年11月25日召开了浙台直航专题协调会，明确职责分工，建立相关协调机制，对我省对台直航的筹备工作作出全面部署。直航开始以来，机场、边防、海关、检验检疫、港航管理、海事、港口等各相关部门，更是周密部署，认真应对各种新情况，注重服务，努力推出各种便民利民措施。由于工作到位，近半年来，直航中没有发生任何大的意外。

空运方面。杭州机场2008年12月15日开通了直飞台北松山、桃园、台中和高雄的直航包机，成为大陆空港中通航台湾航点最多的空港之一。目前杭州机场两岸常态包机每周为28航班（出入境各14对），占大陆已开通对台直航包机航点总班次的13%。有6家航空公司参与杭州至台湾4个航点的包机直航，其中大陆航空公司有中国国际航空和厦门航空2家，台湾航空公司有复兴航空、长荣航空、华信航空和中华航空4家。据杭州萧山国际机场提供的统计资料，直航开通至2009年5月31日，两岸进出港共运营航班703架次，运送旅客133958人次，进出港航班平均客座率达到77.83%。最高客座率主要集中在客流量激增的三四月份，平均每周的客座率都达到90%以上，最高的一周高达97.4%。由于《海峡两岸空运补充协议》尚未生效，目前宁波机场的对台直航还没有正式展开。另外，在2009年4月26日南京空运补充协议签署之前，直航机场都未被允许开通空中货运，以致来往两岸的空中航班的货舱都是放空的。这个问题在补充协议中已明确予以开放，目前也在等待正式生效之中。

虽然我省空中对台直航运行情况良好，但也存在几个急待解决的问题。（1）航班数量难以满足浙台人员交流的需要。从目前的发展态势来看，杭州机场每周14对直航航班已无法满足浙台交流的实际需要。赴台旅游组团社受困于机位预定的难题，只能让大量游客长时间等待。一些旅行社不得不选择经厦门走“小三通”甚至通过香港进行中转，使我省对台直航经济社会效益大打折扣。而由于直航机票中的80%由旅行社包销，柜台销售只占20%，对于经常来往浙台两地的台商来说，“一票难求”成为常态。（2）现有出入境通道的办公窗口和人员配备数量难以适应实际需求。由于我方对台胞实行落地签证制度，许多台湾同胞需要在入境通道现场办理入境签证。但目前杭州机场只设置了临时性的出入境通道，由于该通道太过狭窄，常常出现台胞长时间排队的现象。在人员配备方面，海关、公安边防等部门都反映由于编制有限，现有人员配备不得不经常加班加点工作，实际处于超负荷运转。（3）由于两岸意识形态和法律框架体系存在不同，不少在我关境内明令禁止的行为在台湾是法律所允许的，而入境台胞对我出入境管理的法律法规不了解，经常发现有旅客携带违禁物品的事情（如海关列名禁止入境的“苹果日报”等报纸杂志，有“中华民国”字样的旅客随身物品等），给海关边防查验部门带来工作上的困难，容易产生不必要的纠纷，造成不好的影响。鉴于对台工作的敏感性，对这个问题要引起足够的重视，研究相应的对策和处置措施。（4）宁波已被确定为两岸空中直航的新航点，急需有关部门抓紧时间研究落实方案，争取顺利开通对台航线。（5）与直航有关的各职能部门缺乏一个制度化的信息沟通平台，遇到问题交流沟通不方便；此外，我口岸管理部门与台方航空公司的联系配合协调方面也还存在一定障碍。

海运方面。我省宁波、舟山、嘉兴等沿海港口在两岸直航之前就已经有对台海运业务。以集装箱运输为主，还有一些液体化工等货物运输。如宁波港在直航开通前的2008年12月共有对台集装箱航线5条，2009年直航开通后航线逐渐增加到7条，月航班30次左右。集装箱业务主要由中远、东方海外、中外运等外省外地公司以周班形式经营，还包括两家台湾航运公司。液体化工运输主要是由台塑海运承运。只是直航之前，海上对台运输均需绕行两岸以外的第三地（一般是日本石垣岛或香港）换单结关，每船须付结关费1000美元，然后才能抵达大陆港口。《海峡两岸海运协议》签订后，两岸海上运输“截弯取直”，大大减少了海上运输时间。根据有关部门提供的材料，我省各直航口岸与台湾港口之间的实际海上运输距离，直航后要比直航前平均缩短200海里左右（至基隆缩短140海里，至高雄缩短310海里），若以一般货物运输船舶每小时12海里的航速计算，节约航行时间14小时以上。其中，由于直航而节省航行时间最多的是温州至台湾基隆和高雄的时间，节约时间20小时左右。例如，台塑4号轮2009年1月7日成为宁波与台湾之间的首艘直航船舶以来，至5月中旬已有13艘次船舶通过直航方式到达台塑在宁波的专用化工码头，共载运化学品13.6万吨，节省成本约50万美元，节省船舶运营时间共约500小时。

台湾三大航运公司在宁波驻有办事处，他们反映的情况是：目前阳明公司已取得直航资格并已周班开航；长荣公司已开通华北至台湾航线，已向交通部申请加靠宁波口岸，目前还未获批。这两家主要从事远洋航线。他们认为近年来大陆从台湾进口原料物减少，因而宁波至台湾航线的货物量及运力未达平衡，运费低迷成为开发新航线的最大障碍。万通公司主要从事近洋航线运输，以前宁波至台湾航线就走得比较多，货运量相对有保证。直航开通后，航运不再绕第三地，节约时间约一天。但万通认为直航为企业客户节约了大量的时间和运输成本，船公司却因货运量不充足、竞相降低运费而面临较大压力，大多处于亏损状态。他们希望大陆能对两岸直航航线收费按照内贸航线管理，从而进一步减轻船公司和企业的压力。

我省海上对台直航遇到的主要问题是：至今还没有我省航运企业和船舶实际从事两岸海上直航。2009年3月4日，交通运输部水运司公布了从事台湾海峡两岸海上直航业务的航运公司及船舶名单。参与两岸海上直航运输的大陆资本船舶营运人主要集中在大连、上海、福州、厦门、三亚等地，适货船型主要是进行班轮运输的集装箱船舶、从事砂石运输的散货船和不定期货物运输的化学品船、油化一体船、沥青船、油船等。名单中没有我省资本的船舶营运人。究其原因，一是资质要求高。交通运输部规定，参与两岸直航的企业必须具有国际海运资质，我省拥有国际海运资质的企业仅27家，大多数有意参与直航运输的企业都不具备资质条件。而要取得这一资质，需要对船舶、管理人员、船员等多方面增加投入，难以一步到位。二是市场情况不熟。目前我省海运公司经营集装箱运输得少而主要经营化工、油料等散杂货运输的多，航运界无论是管理部门还是航运企业对两岸的货运市场了解不够，心中无数，特别是缺乏与台湾航运界的互动，在对直航项目可行性、经济性进行分析时，均缺乏有效的信息来源，因此难以下决心参与两岸海上散杂货直航运输。三是审批手续繁琐。航运企业参与两岸直航，不仅需要交通运输部的行政许可，还需要台湾航运主管部门的行政许可，尽管目前已有舟山和盛、舟山永航和普陀油脂等三家航运企业向交通运输部提出从事两岸海上散杂货直航运输的申请，且其中和盛、永航两家已获交通运输部相关许可，但还需要获得台湾方面的许可，具体办理过程中存在一定的沟通问题。

二、浙江对台直航优势分析

总的来看，我省空中对台直航运行良好，发展形势超出预期；海上对台直航方面，虽然相关地方政府积极性很高，但实际进展不如预期。我们认为，我省在对台海运直航方面具有相当的优势，如果省政府能够采取有效的措施加以推动，应该可以取得较好的成效。

就大陆沿海省市对台海运直航来说，福建省得天时地利之势，已经走在了前列。据了解，福建省早在1997年4月，就经国家有关部门批准开通了福州、厦门与高雄之间的“试点直航”集装箱航线，由两岸资本、两岸公司注册经营的方便旗船舶（台湾方面称“权宜轮”），营运运输两岸外贸中转货物。2007年度海峡两岸共有10家船公司10艘船泊参加。到2007年底累计运输集装箱500.8万箱。2001年1月，福建又开通了由两岸资本且在两岸注册的船公司经营的福建沿海地区与台湾金门、马祖地区海上客运直航（简称“小三通”），2002年2月开通了上述地区的货运直航。2006年6月、2007年5月相继开通泉州至金门、福建沿海至澎湖的客货运航线。仅2007年度，客运共运营8902航次，运送旅客778937人次；累计运送旅客268万人次。货运共运营670航次，运载货物720888吨，累计运输货物536.5万吨。

作为福建的邻省，以我省的经济发展水平，我省在对台直航方面既有可与其相媲美之处，在某些方面更具有自己独特的优势。（一）地理区位优势

我省与台湾隔海相望，是大陆离台湾最近的省份之一。在已经被公布开放对台直航的我省沿海港口中，最近的温州港与基隆港海上距离仅169海里，与厦门港至台湾高雄港距离165海里相仿，比厦门港至台中港的距离也仅多不到40海里。台州、舟山、宁波和嘉兴等港口与基隆港的海上距离分别是221海里、295海里、314海里和377海里。而且因为海上航行不需通过台湾海峡，海上航线风浪更小。宁波、温州、台州等港口在历史上都有与台湾民间通航的传统。如新中国成立前就有沪光、海汉、海平等轮和台东1号、2号等客货轮航行于定海、沈家门至台湾基隆航线。据测算，今后如果温州永强机场也被列入对台直航机场的话，从温州永强机场起飞前往台北桃园机场的空中距离仅530多公里，空中飞行时间仅需40多分钟。（二）浙台贸易优势

2008年，浙台间贸易总额达到107.6亿美元，是福建省同期对台贸易额的近1.5倍。台湾地区首次超过日本成为我省第一大进口来源地。我省向台湾地区出口的货物主要为机电产品，进口货物则为液晶显示板、集成电路和PTA（塑料粒子）等工业中间品和原材料。与贸易量相关的是对台货运市场。有关资料显示，2008年我省港口对台集装箱运输吞吐量达12万TEU，其中进口7.9万TEU，出口4.1万TEU。据有关方面分析，浙江义乌的小商品、宁波附近的机电设备和一些劳动密集型产品，如服装、鞋类都对台湾有吸引力；而台湾的农产品、高科技产品、化工产品等，对浙江也很有吸引力。随着运输时间和成本的降低，这些货物流动的趋势会更多更频繁。（三）港航发展优势

在省委省政府“港航强省”战略的指导下，近年来我省港航业获得了快速发展。通过积极推进宁波—舟山港一体化，形成了以宁波—舟山港为主线，温台和嘉兴港为两翼的现代化港口体系，完善港口集疏运体系，构建了内河高等级航道网络和河海联运体系。航运业综合实力也不断提升。截至2009年3月，我省船舶运力规模达到1353.6万吨。其中海运船舶1057.6万吨，在全国各省市中居于首位，万吨船与特种运输船舶比重显著增加。港航业的迅猛发展为我省开展对台海运直航奠定了坚实的基础。（四）开通海上对台客运直航的条件较好

从航运企业的角度出发，海上客运直航主要考虑的是有没有足够的客源市场，而我省刚好具备了赴台旅游客源优势。浙台两地人员往来频繁，开放居民赴台旅游以来，我省居民赴台游热情高涨，赴台游人数占全大陆的25%以上。预计到2009年6月底，全省赴台旅游的居民就将超过10万人次，仅靠目前有限的空中航线根本无法满足市场需要。这就为开通浙台海上客运直航预留了巨大的市场空间。我省还是大陆去台人员最多的地区之一，迄今浙江籍在台人员二、三代和大陆亲属分别达百万人。今后如若开放赴台探亲，赴台人员还将大大增加。与此同时，我省原本就是台湾同胞旅游的主要目的地之一，而普陀观音、台州济公等佛教文化在台湾有着众多的信众，如果能够整合资源挖掘潜力，打造具有浙江特色的滨海旅游产品，将对台湾同胞产生极大的吸引力。从游客的角度出发，是不是选择海上直航则主要考虑的是海上旅程的性价比。我省港口至台湾的航线由于可以避开台湾海峡内的风浪，在舒适性、通航时间等方面比福建各港口具有比较优势。因此，如果能够开通海上对台客运航线，并提供舒适的海上旅程服务，完全可以成为浙台空中直航的有效补充，并取得较好的经济效益和社会效益。

三、进一步推动浙台直航的建议

如前所述，我省对台直航具有明显的优势，若能加以充分利用，将可有较大的作为，取得较好的经济社会效益。从目前的情况来看，我们认为当前可以从以下几个方面作出努力。（一）要从战略高度看待浙台直航，进一步加强调查研究，制订长期规划，谋划浙台直航工作

从政治上讲，我省是对台工作重点省市之一，我省对台工作取得的成果，将对全国对台工作产生较大影响。对台直航是中央对台工作大局的重要一环，也是改革开放以来对台工作的重要成果之一，站在祖国统一大业的高度来认识，做好浙台直航意义深远。另一方面，我省是海洋大省，与台湾隔海相望。对台“三通”的实现，为我省实施“港航强省”提供了新的契机。直航实现后有许多新情况还有待于我们进一步研究。例如，调研中，有的业内人士分析说，两岸直航将带来一个可预期的良性链条：船公司的运费降低—船公司让利于企业—企业运费负担下降—企业增加货物外销—船公司的货源增多。随着货物的流动，我省宁波港等和台湾的港口吞吐量都会增加。此外，两岸直航后，大陆的船公司可以将台湾的港口作为中转港，把国内更多的货物运往东南亚、澳大利亚等国家和地区。但是也有人担心，直航后大陆港口和船公司面临着台湾方面的竞争。像台湾的长荣、阳明等航运公司是国际上著名的集装箱班轮公司，高雄是重要的集装箱枢纽港，有了直航的便利，有可能将本在宁波港中转的国内外贸重箱或空箱转移到高雄港中转。因此，直航实现后，如何把宁波—舟山港放到一个更大的格局中来定位，是需要认真研究的。

据调研组了解，省港航局已将《两岸航运直航对浙江海运业影响研究》的课题，列为2009年省交通厅的重点课题，目前已开始进行专题调研。建议省政府设立专门机构，结合“港航强省”的目标，进一步做好长远规划和部署，统筹浙台直航工作。（二）建议由政府部门牵头，建立联席会议制度，定期交流信息，协调对台直航业务

由于对台直航是一个政策性、专业性都很强的工作，而涉及直航的各项职能分散于交通运输、海关、检验检疫、海事、公安边防、外经外贸等多个部门，还有宁波、舟山、台州、温州等地。尽管各有关部门对于直航工作十分重视，工作也十分积极主动，但是由于缺乏一个沟通协调的机制和平台，工作中难免会出现信息沟通不畅、相互联系不顺的情况。因此，建议尽快成立一个各相关职能部门参与的工作机构平台，比如定期召开的联席会议制度，在省委对台工作领导小组的统一领导下，协调全省对台直航工作。（三）完善对台直航口岸软硬件设施，为直航旅客提供更加便捷的服务

首先是扩大杭州机场对台出入境通道的办公场所，增加工作人员和工作设施，为通过该口岸来往浙台两地的旅客提供更加快捷的服务，减少排队等候时间。其次，协调口岸查验部门，将国家有关出入境的规定统一印制成宣传手册，向入境台湾同胞免费发放，尽量减少台胞因不了解国家关于出入境携带物品的相关规定而造成不必要的麻烦。（四）建议由省发改委牵头，将开通浙江和台湾的海上客运直航，列为近期全省对台直航中的一个重大项目加以研究

目前，我省沿海几个市的政府对开通海上对台客运直航的积极性很高。例如，舟山已经着手规划建设邮轮专用码头，并计划租用上海籍的邮轮（或与上海船公司合作），开通对台客运直航；宁波市正在与省旅游集团商讨开通宁波至台湾的海上客运直航；台州也计划采取“包船”形式开通大麦屿至台湾的客运航线。鉴于舟山、台州、宁波、温州都有积极性，但是在起步阶段并不适合全面开花。目前特别需要帮助地市开展可行性研究，确定首先推出的重点航线。

虽然交通运输部目前还未对除“小三通”之外的海上客运直航作出具体的可操作性规定，但是从两岸关系的快速发展的趋势来看，开通海上对台客运直航的政策许可也将是指日可待的事。在两岸交流不断加强的背景下，邮轮公司的发展前景也看好。据了解，交通运输部下一步将通过“包船”个案、开始特许经营等逐步放开政策，重点培育两岸自己的邮轮公司。因此我们建议省交通运输部门、旅游主管部门未雨绸缪，就海上对台客运直航所涉及的港口码头、船泊配备，海关、商检、海事等口岸查验单位的软硬件设施，以及旅游产品的整合推介，进行深入的调查研究，制订具有前瞻性的工作方案，以备一旦政策许可即可开通海上对台客运直航。建议省里要对我省客运直航线路的开拓进行全盘统筹，列入省里的重大项目，和相关地市联手共同规划和投入。（五）加大浙台航运界交流

建议近期能够组织涉及浙台直航的职能部门和企业组团赴台访问，加强与台湾交通管理部门以及港航企业的联系沟通，帮助有参与对台直航积极性的航运企业进一步了解两岸间的客运、货运市场需求，鼓励这些企业通过参与对台散杂货和化学品的运输，做强我省资本航运企业。现在已有宁波等地航运界开始组团到台湾的基隆等地走访。还需要省里加以大力推动，以建立浙台两地航运界经常性的友好交流和沟通渠道。（六）协调好旅游与商务对直航机票需求的关系，尽可能满足浙台商务直航需求

我们回收的针对在浙台商的调查问卷中，有近9成的台商认为购买直航机票存在较大困难。在不太可能增加航班的情况下，建议有关部门商请相关航空公司为非旅游需要的台商多留座位，尽可能满足在浙台商的商务直航需求。

关于加快宁波港口物流业转型升级的对策建议　宁波市政协

港口物流业是宁波的优势产业，也是服务业发展的重点领域。港口物流业的发展事关宁波港口资源发挥、城市地位提升和现代产业体系建设等长远重大战略问题，也事关浙江“海上浙江”战略实施和长三角亚太地区重要国际门户地位的确立等一系列重大战略。当前，国内外发展环境非常复杂，紧紧围绕抢占后危机时代战略制高点，促进经济转型、创新发展模式成为新一轮发展的主题，为此，市政协充分利用过去几年长期跟踪研究港口、港口物流业的优势，组织港口物流有关专家，紧紧围绕国家《物流业调整和振兴规划》和长三角率先发展的战略方向，开展了“加快宁波港口物流业转型升级”研究，通过近一年的调查、研究、论证，形成研究报告，力求为市委市政府决策提供参考。

一、宁波港口物流业发展现状

市委市政府对以港口物流业为主的现代物流业发展十分重视，2001年以来，在全国率先成立以市政府主要领导为组长的现代物流业发展领导小组，编制了《宁波市现代物流业发展规划》，出台了一系列政策措施，在基础设施建设、物流企业培育、发展环境创造等方面开展了大量工作，物流供给能力不断增强，发展环境不断优化，在区域及国家中的战略地位不断提升。至2008年年底，以港口物流业为主体的现代物流业增加值占GDP比重超过10%，各类注册物流及相关企业4077家，注册资本超过120亿元，实际从事物流相关业务的企业超过5000家。国际货运代理业300多家。全市航运企业110多家，占全省的18%；集装箱运输企业194家，占全省总数的40%多。

但面对周边城市及国际同行的挑战与竞争，宁波市港口物流业转型升级的任务非常紧迫，挑战非常艰巨。主要表现在以下几个方面。（一）港口物流需求结构有待完善

一是以自营物流需求为主，社会化物流需求不足。宁波的工商企业特别是临港企业物流设施较全，物流服务外包动力不足，社会化物流则囿于服务功能、货损率、服务态度等不能满足企业需求而发展缓慢。据统计，2008年全市共有载运货车107110辆，其中营业性货物运输汽车55004辆，占社会总货物运输车辆比重为51.35%（在全省各地市排名处于末位），全市载货共459960吨，其中营业性运输366249吨，占79.63%，显示了宁波运力资源大量分散在工商企业内部，自营物流比例较高。

二是以本地物流需求为主，腹地市场争夺激烈。近年来，宁波港国际集装箱货运规模迅速扩张，但主要还是依靠浙江省内的箱源，即使是本省的箱源，因为与上海港的腹地重叠，竞争也比较激烈（见表1）。据统计，除矿石、原油外，集装箱箱源90%来自本省。尽管杭州湾大桥开通后，北仑港与苏州、常州等主要外向型经济区域的运距与上海洋山港相当，但目前该区域90%以上货物仍走洋山港。

三是以进、出口需求为主，转口贸易规模较小。宁波港目前异国货物拼装、拼箱、贴标签等国际中转业务量极小。2005年、2006年、2007年、2008年国际中转业务量占业务总量分别是5.2%、15.3%、9.4%、8.7%，而新加坡港等国际大港集装箱国际中转比例达40%～85%，宁波港与之相比差距甚远（见表2）。数据来源：国务院发展研究中心《北方航运中心建设》及相关材料。（二）物流供给水平有待提升

一是物流企业服务单一，行业整体竞争力差。我市港口物流企业众多，但大多数企业业务范围局限在装卸、仓储、运输等传统业务。企业的港口商贸功能拓展不够，物流增值服务比较薄弱，尚未形成完整的临港产业链。很少有企业能够提供综合性的全程物流服务，多数物流企业的统筹规划、精细化组织和管理能力明显不足，不能参与需求方企业物流的运作和策划，无法结合企业的生产、采购与销售。同时，港口及国际航运必需的金融、保险服务功能相对滞后，港口各环节缺乏高效衔接，传输速度不快，信息化服务水平难以满足客户特别是国际客户的需求。

二是节点资源短缺与过剩并存，配置效率低。物流节点在局部地区过于集中，部分节点由于布局、功能不尽合理而经营困难。物流园区需求导向不够明确，部分大中型物流企业游离于政府规划物流园区之外。一些主要的港口物流园区还在建设中，未投入运营。物流节点功能雷同，园区之间、场站之间、地方政府之间竞争激烈，不能达到统筹发展的效果。

三是重硬件建设轻统筹，运输方式间衔接不畅。港口码头结构性矛盾突出，集装箱码头比较分散，部分泊位严重超负荷运转。集疏运体系的网络连通性和局部瓶颈仍然存在，如萧甬铁路已经超负荷运转，浙赣、杭宣铁路沿线物资外运量不断增加，大榭、北仑港区的大型企业规划进一步引入专用铁路支线，铁路运输将面临更大压力；北仑港区与杭甬和同三高速主干线的连接线薄弱，江南公路和329国道等级偏低，港口集疏运与北仑区、宁波市区间的交通干扰严重；甬江通航里程短、航道等级低，内河集疏运运量大、低成本的优势不能充分发挥。港口集疏运过度依赖公路和水运，海铁联运比例低，2008年，宁波港集装箱吞吐量完成1084.6万标准箱，而通过铁路运输的集装箱只有868标准箱。（三）港口物流管理体制仍需改进

一是部门职责交叉，管理体制有待进一步理顺。目前宁波港口物流业涉及市发改委、经委、交通局、贸易局、外经贸局、农业局、粮食局等多个管理部门，部门之间职责交叉，行业监管时而重复，时而真空，令企业无所适从。纵向上，省、市、县三级管理部门尚未完全统一，省里由交通部门作为大物流建设的主管部门，市里由发改委承担日常工作，部分县（市、区）隶属发改局主管，个别隶属粮食与贸易局主管，而各开发区则隶属服务业发展局主管。

二是重规划轻落实，规划体系有待进一步完善。宁波市2002年出台了《宁波市现代物流业发展规划》，2005年进行了修编。但截至目前，规划中为海港服务的北仑主物流园区等基础设施功能仍不完备。且物流业规划与港口规划、城市规划及相关规划的衔接不强，在一定程度上已经影响了港口物流业的健康发展。

二、加快港口物流业转型升级先进经验借鉴

国际先进城市港口物流业的发展历程代表了现代物流的发展方向、趋势，是我们制定转型升级目标的依据所在，对于理清我市港口物流业转型升级思路，提出前瞻性、针对性、操作性的建议具有重要的借鉴意义。（一）国际先进城市港口物流业发展的主要情况

国外港口物流发展大致经历了传统物流阶段、配送物流阶段、综合物流阶段，而今进入到港口供应链物流阶段。新加坡、鹿特丹等吞吐量较大的几个港口，在港口物流建设上，走在了世界港口物流业发展的前列；国内上海、深圳等城市近年来港口物流业发展迅速，已成为国内港口物流业发展的领头羊。表3是国内外先进城市港口物流发展情况比较表，对他们的发展模式进行比较分析，将有利于我们更好地总结和学习他们的成功经验和做法。（二）国际先进城市港口物流业发展的方向

1.强调创新在港口物流业发展中的作用

从国内外先进城市港口物流发展经验看，创新是推进港口物流业转型升级的重要动力，现代科技和管理的应用直接决定着港口物流业发展水平的高低。洛杉矶港南加州码头引入革新的无线射频技术（RFID），以实时位置系统科技自动收集进出货场的集装箱数据，提高码头处理集装箱的速度和准确性，该系统能即时识别贴有RFID电子卷标的集装箱并确认其位置，通过港口物流信息“高速公路”，大大提高了港口货物的通过率。新加坡港务局（Port of Singapore Authority）建立了Portnet（港口信息平台）海运信息平台，能够通过广泛使用网络信息技术整合来自运输链中不同渠道的信息，优化货物流动。信息平台提供24小时实时、无纸信息获取、传输和沟通的服务。因而，宁波港口业要努力跟踪国际港口物流业先进技术的发展动态，加强引进、消化、吸收和创新，推进信息技术的应用，不断提高港口物流效率，提升港口物流业综合竞争力。

2.注重价值链提升和供应链管理

国际经验表明，物流企业往往以核心业务为依托，通过服务领域拓展或战略联盟形成，不断提高企业的增值能力和综合服务能力，充分体现供应链管理在现代物流业发展中的强大生命力。主要途径有：一是物流企业根据产品特点提供适当的增值服务，使物流增值服务成为物流企业除运输和仓储以外的重要经济效益来源。二是港口物流企业通过管理模式输出、整体方案策划、契约收入等途径实现经济效益的多元化。三是寻找合作伙伴，弥补自己物流资源方面的不足，通过结盟的方式，利用外部资源为客户提供有效的物流服务。四是充分利用大型企业庞大且分散的闲置物流资源，输出自己成熟的管理模式，提高资源利用率，从而实现双赢；强化自身物流方案的整体策划能力，为目标客户量身定做整套物流服务和整套解决方案；除此以外，一些大型的物流企业利用自身所具有的人才、经验、信息技术等优势承办物流培训班，与软件厂商合作为客户开发物流软件，或者利用先进的信息系统，为客户提供有偿服务等增加收入。

3.强化物流与金融贸易等价值链高端服务业的融合

新加坡、鹿特丹、香港、高雄等国际先进港口城市非常重视港口物流业与信息、金融、保险、咨询、商务等现代服务业的整合发展，把大量与港口产业联系密切的各种产业企业以及相关支撑机构（包括研究机构）在空间上集聚，通过协同作用，推动形成港口产业集群，培育港口经济，把港口打造成为综合运输系统的“神经枢纽”。新加坡港积极培育港口物流链，把港口发展与加工工业的发展结合起来，为工业提供专业、高效的物流服务，提升加工工业水平，进而又促进港口经营效益的提高。“欧洲门户”鹿特丹港与港口后方工业形成物流链，港口工业已成为鹿特丹港经济的重要组成部分，约有50%的增加值来自港口工业，鹿特丹港已成为炼油和化工工业、食品工业的重要基地。

4.注重物流综合网络体系的培育

港口物流服务是一个庞大的系统工程，采取合作化的战略联盟方式，加强与港口腹地及国内外港口的合作与联动，建立港口物流战略联盟，提升其市场份额和竞争力，成了许多港口的共同选择。美国的洛杉矶港注重广泛开展合作与联盟，围绕物流的特定服务，以提供有效的作业系统、把买方和卖方联系起来为目的，在生产企业中建立起许多物流联盟。当前联盟范围日益广泛，已超越了传统业务范围，并扩展到国家政府组织之间的作业领域。

三、加快宁波港口物流业转型升级的对策建议

根据宁波港口物流业的发展基础、发展潜力，结合国家、省里发展战略对宁波港口物流业提出的新要求和国际港口物流业未来发展的新方向、新趋势，建议我市港口物流业以建设国际集装箱物流系统、港口保税物流系统、大宗货物物流系统、专业贸易物流系统等“四大系统”为重点，通过合力推进港口物流业的六大转变（发展方式由传统要素投入向创新驱动转变、企业群体由“低、小、散”向“高、大、专”转变、价值链由低端向高端转变、物流节点布局由分散向系统网络化转变、市场领域由单一本地市场为主向多层次、宽领域转变、管理由分散向综合协调转变），三提高（提高创新能力、提高服务能力、提高增值能力），三优化（优化基础设施空间布局结构、优化服务需求结构、优化政策保障体系），真正实现港口物流业的转型升级发展。（一）促进港口物流业发展主要依靠传统要素投入式向创新驱动式转变，提高创新能力

创新是现代经济包括港口物流业发展的强大动力，要进一步强调管理创新、技术创新在港口物流业发展中的重要作用，推进现代管理技术、信息技术、科学技术等在我市港口物流业中的应用，提升产业发展层次、水平与综合发展能力。

一是进一步强化宁波电子口岸和四方物流信息平台项目建设，提升公共信息服务能力。要以宁波电子口岸平台为依托，完善提升港口、码头及通关监管单位的信息共享水平，提高国际物流综合服务能力；要以供应链管理为理念，加快实现物流企业、物流园区、港口码头、供应商、船务公司等物流信息系统与第四方物流平台无缝对接，不断完善第四方物流平台功能，把第四方物流平台建设成国际化的一流物流服务平台，建设综合物流信息港，促进物流信息共享，为港口物流提供强大的公共信息服务。

二是通过示范项目推进现代高科技在港口物流业中的推广应用。要选择若干示范项目，以点带面，将信息化、智能化等技术应用扩展到贸易、物流、消费等各个领域；推进信息技术（如卫星定位技术、地理信息技术和射频技术等）、自动化技术（如自动导引小车技术、自动化立体仓库技术等）和智能化技术（如电子识别、电子跟踪技术等）、条码技术等在企业中的应用，实现物流信息自动采集、跟踪；真正实现一票制的多式联运，延伸物流服务链，为客户提供更加便利的全程物流服务；提高物流企业发展的水平。

三是要以供应链管理为方向创新物流企业管理模式。要以供应链管理为理念，引导企业应用现代管理技术提升企业管理水平；鼓励港口物流企业通过ISO质量管理体系认证和国家物流企业A级标准，挖掘管理潜力，降低企业成本，提升企业综合竞争能力和发展能力。

四是组建港口物流创新服务中心。依托宁波大学、中国社科院与宁波市政府联合组建的港口物流中心、市现代物流规划研究院等研究机构，组建港口物流创新服务中心，强化与国际知名的专业供应链咨询机构合作，大力开展物流技术创新、管理创新研究，并在实践中推进港口物流企业与相关研究机构合作，形成创新研究、创新应用的良性循环，为我市港口物流创新提供强大动力源。（二）积极推进港口物流企业群体由“低、小、散”向“高、大、专”转变，提高服务能力

企业是港口物流业发展的主体，也是实现港口物流业转型升级的主体，要紧紧扣住港口物流企业培育这一中心环节，大力发展第三方物流市场，继续大力招商引资，引进国内外知名第三方物流企业集团，扶持本地民营第三方物流企业的发展；深化四方物流平台与第三方物流服务提供商的合作；整合第三方物流企业资源，形成行业联盟，实现“服务大提升”；促成第三方物流企业之间的分工协作，为客户提供专业精细的“一站式”物流服务，积极推进港口物流企业群体由“低、小、散”向“高、大、专”转变，形成一支门类齐全、机制灵活、运作高效、竞争充分的市场主体，提高港口物流业的综合服务能力和发展水平。

一是适时组建宁波港物流公司。学习上海、深圳等城市经验，以宁波港国际集装箱综合发展总公司为主体，整合宁波港集团下属船公司、货代企业、进出口公司以及海铁联运等相关业务。

二是开展物流示范企业培育工程。坚持市场化、产业化、社会化的方向，开展物流示范企业培育工程，培育一批符合市场经济发展需求、有发展潜力的货运代理、集装箱场站、集装箱运输、多式联运经营、综合物流服务等不同类型的示范企业。

三是开展物流龙头企业培育工程。（1）推动企业通过兼并、联合、收购等多种形式实现重组整合，鼓励物流业规模化经营，做大做强。（2）鼓励企业通过港航协作、港货协作、港口企业与生产要素市场和消费市场资源整合以及资本渗透、相互持股等形式成立紧密合作的“物流联盟”，延伸物流服务链和辐射面。（3）重点引进国际综合型跨国物流企业，发展国际采购、国际配送等物流业务。（4）鼓励有实力的航运企业发展多式联运及配送物流服务，实现货物从简单的“港到港”运输到“门对门”的多式联运的转变，将竞争平台从简单的价格竞争提升到整体物流服务价值链竞争。（5）依托宁波国际贸易优势，引导贸易企业通过兼并、重组等形式，组建大型的贸易物流企业集团，开展面向国际、国内两个市场的物流业务。（三）积极推进港口物流业由价值链低端向价值链高端转变，提高增值能力

不断提高港口物流业的产业增值能力是港口物流业发展的永恒动力。要积极推进港口物流向生产和消费两头延伸，强化服务内涵，由传统的仓储、运输服务向国际采购、国际配送、物流金融等各种新型业态转变，实现港口物流的集成式门对门服务，在大大提高了社会的整体经济效益同时提升产业增值能力。

一是大力发展国际采购、国际配送等新型业态物流服务。要依托梅山保税港区、北仑现代国际物流园区、空港物流园区，大力发展国际采购、国际配送等新型物流业态，鼓励港口物流业的服务内容创新、服务业态创新，从而增强宁波港口的整体服务增值能力，将以低端服务、非增值服务、粗放式服务为主的宁波港口物流业转型升级成以高端服务、增值服务、精细式服务为主的港口物流业。

二是推进物流与贸易、金融的融合发展。要学习上海、香港等城市先进经验，推进物流与贸易、金融等的深度融合，加快物流金融政策的创新研究，加强物流金融产品创新和制度创新，引导企业从短期交易服务到长期合同服务转变，真正实现协同运作，从提供物流服务到进行物流合作等不同形式的创新，拓展物流行业增值领域，提升产业整体增值能力。

三是大力发展港口物流服务外包。紧扣我市争创国家服务外包基地城市这一目标，研究港口物流服务方式的领域、模式，构建出一条包括国际国内采购、国内运输配送、报关出口、国外报关进口、国外市场销售信息统计服务，以及库存控制、船货代理、资金结算、物流人力资源等内容的宁波港口物流服务外包产业链。重点培育3～5家宁波物流服务外包示范企业，积极引进或培养物流服务外包中高端人才，把宁波建设成浙江省和长三角重要的综合物流外包中心城市、全国性的大型物流外包基地。

四是培育物流行业未来发展的新增长点。要按照港口物流业发展的趋势与方向，依托宁波第四方物流市场、宁波电子口岸等平台，大力发展港口物流服务中心、呼叫中心、数据中心等业务，培育港口经济相关的国际咨询、国际法律援助服务，形成与现代化国际港口城市相适应的现代港口物流、港口经济国际服务体系，提升宁波港口物流及整个城市的综合竞争力。（四）积极推进物流节点布局由分散向系统网络化转变，优化物流基础设施空间布局结构

要按照“统一规划，分步实施”原则，对宁波港口的基础设施、集疏运网络、物流节点、无水港等硬件设施合理配置，突出宁波港口物流业硬件优势，优化港口物流业发展的硬件支撑体系，提高港口基础设施运营效率。

一是优化港口陆域资源与邻近城镇布局关系。要将港口的码头、仓库、堆场、集卡停车用地、站场等物流基础设施与整个北仑、镇海城区基础设施布局有机结合起来，合理调节城市发展与港区发展的关系。整合港口岸线资源，将北仑部分散货码头向穿山半岛转移；集中布局集装箱码头和港区后方堆场，引导集装箱码头和堆场向规模化、集约化发展。鼓励业主码头向公共码头发展，提高码头的社会化服务水平。扩大北仑、大榭港区的规模，重点建设发展穿山港区以及梅山保税港区等。

二是构筑现代港口物流综合交通网络体系。要积极建设以港口为龙头的集疏运网络体系，构建国际航线、内支线、城市环线、省内网线和省外专线等组成的综合交通体系。全力以赴建设货运北环线、宁波邬隘集装箱中心站及港前办理站、北仑支线二通道建设，推进跨杭州湾铁路及甬金铁路工程启动；加快推进北仑集装箱货运第二通道、通途路北仑段、江南公路北仑段、绕城高速公路东段、临港二路等疏港道路建设，抓紧启动穿山疏港高速公路、滨海快速路等重大交通项目。

三是优化重点物流节点布局。加快建设梅山保税港物流园区、北仑邬隘集装箱综合物流园区、镇海大宗货物海铁联运物流枢纽港、北仑现代国际物流园区等四大国际物流园区；推动大榭集装箱物流中心、北仑杨公山油品及液体化工物流园、王家洋海河联运综合服务区、四五期码头后方物流功能区、集装箱公共停车场等专业物流节点、转运及中转设施建设；持续快速发展蓝海资源配置中心，实现钢材交易、物流交易、资源交易及配置的全面运营。

四是完善港口物流揽货体系建设。要按照“立足宁波、依托浙江、服务长三角、辐射中西部、对接海内外”的要求，着眼于强化门户城市功能，加快推进浙江、江西等重点腹地市场的“无水港”，加快完善宁波海铁联运体系，完善港口物流揽货体系，拓展发展空间。（五）积极推进港口物流市场领域由单一本地市场为主向多层次、宽领域转变，优化服务需求结构

市场大小决定了港口物流产业的发展规模。要针对我市物流需求以自营物流需求为主，社会化物流需求不足；以本地物流需求为主，腹地市场争夺激烈；以进、出口需求为主，转口贸易规模较小等的实际问题，进一步优化、发展本地市场、国内市场、国际市场，优化需求结构，拓展发展空间。

一是积极推进工商企业物流部门剥离工程。要依托临港产业，鼓励钢铁、石化、汽车类企业对物流业务进行剥离，组建专业化社会化的第三方物流企业，整合社会物流资源，做大物流需求市场，拓展本地发展空间。

二是拓展物流需求发展空间。全面推进港口联盟、港区联盟和临港产业等全方位合作。通过港口联盟促进第四方物流市场规模发展，争取成为浙江省物流电子枢纽交易中心；通过港区联盟扩大第四方物流市场的腹地范围，争取将服务延伸至杭州、金华、义乌等省内城市，将来与武汉、重庆、成都等内陆物流枢纽城市开展合作，拓展国内发展空间。

三是大力发展国际中转及增值服务等国际物流服务。依托宁波深水港资源和梅山保税港区、保税物流园区、出口加工区等国家海关特殊监管区的政策优势，大力发展国际中转贸易及国际中转、简单出口加工、国际快件服务等物流增值服务，提升宁波物流在国际市场的份额，拓展国际发展空间。（六）积极推进港口物流由分散管理向综合协调管理转变，优化政策保障体系

管理体制、政策措施等保障是港口物流良性自主发展的制度环境，要根据港口物流发展需求，切实推进管理体制的转变和政策措施的完善，为港口物流业发展和转型升级奠定坚实的基础。

一是力争组建市现代物流管理局。为打破港口物流在行业、部门之间的壁垒与封锁，建立系统、高效的港口物流管理机制，实现“以大部门推动大物流，以大物流促进经济大发展”的战略目标，要按照党的十七大关于进一步深化行政管理体制改革的思路，结合宁波实际，在市现代物流业发展领导小组办公室的基础上，整合港口物流乃至现代物流相关行政管理部门职能，组建市现代物流管理局，把推进港口物流业发展作为现代物流管理局的一项重要核心职能，做到权力落实、责任落实、资金落实。

二是优化港口物流发展的政策措施。要按照有利于港口物流业转型升级的目标，进一步优化政策措施，调整扶持政策的重点、方向、力度。土地、资金、人才等要素资源要向港口物流业发展的重点领域、薄弱环节、新增长点等集中。（1）要对综合物流园区、专业物流中心、第三方物流重点企业在土地（海域）使用费、资金、财政、税收、注册登记等方面给予优惠和支持性政策。（2）加强对港口物流业招商引资的管理，重点引进国际综合型跨国物流企业，积极扶持民营综合型物流企业，给予适当的政策倾斜，鼓励其做大做强。（3）强化对公共信息平台、示范企业、示范工程等的政策扶持力度。

关于我省县及县以上医疗机构经济运行情况及承担公共医疗卫生任务支撑政策的调研报告　省政协文化卫生体育委员会

近年来，随着我省“五大百亿工程”公共卫生项目的建设、“农民健康工程”的实施和城乡社区卫生服务的开展，全省疾病预防控制、卫生监督等专业公共卫生机构和城乡基层医疗卫生服务体系的建设不断加强，公共卫生服务能力不断提升。与此同时，县及县以上医疗机构由于国家药品和医疗服务价格政策调整，以及财政支撑政策的不到位，其经济运行普遍出现困难甚至亏损，已经影响到医院的生存和发展，也影响到医院公共医疗卫生职能的承担和公益性的体现。

如何更好地坚持预防为主、防治结合的方针，逐步改变当前县及县以上医疗机构的经济运行困境，全面提高其公共医疗卫生服务能力。2010年8月初，省政协副主席姚克带领部分委员就该课题赴绍兴、诸暨、新昌等地进行了调研。调研组先后召开了由当地发改、民政、财政、劳动与社会保障、卫生等部门及医院有关人员参加的座谈会，实地考察当地人民医院、中医院、妇幼保健院等10家市县级医疗机构，调查了解医院经济运行及承担公共医疗卫生任务的情况，听取他们的意见和建议，在此基础上，形成了本调研报告。

一、县及县以上医疗机构经济政策与总体经济运行情况

从历史来看，我国医院的经济运行机制变革经过了几个阶段。（一）第一阶段（1949—1979）

新中国成立初期，尽管国家明确医疗卫生事业是具有一定福利性质的社会公益事业，但由于国家财力所限，国家政策允许医院通过销售药品来增加一部分收入，以弥补财政补助不足，维持医院正常的运行和发展。（二）第二阶段（1980—1999）

改革开放以后，特别是20世纪90年代中期社会主义市场经济实施以来，一些地方政府对医院性质的认识存在模糊意识，认为医院是可以赢利实现自身经营发展的，由此财政补助的份额越来越少，而医院通过追求药品差价利润以实现自身利益需求的“以药养医”机制得到进一步强化，到90年代后期，医院药品购销差率高达40%～60%。由于财政补偿的不到位和“以药养医”机制的强化，导致医药费用过快上涨，广大群众的医药负担越来越重，看不起病的呼声越来越强烈，政府和社会对医疗卫生的关注度越来越高。（三）第三阶段（2000—2003）

2000年以来，国家相继出台《关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》和《关于完善城镇医疗机构补偿机制落实补偿政策的若干意见》，明确规定对非营利性医疗机构的收入实行总量控制，结构调整，逐步降低医院药品收入占业务收入的比重，并按不同级别、不同类型医疗机构确定药品收入的具体比重，超过规定比重的药品收入一律上交，与药品收支结余资金统一使用。但这一政策在实际执行中，由于没有改变医院“以药养医”的机制和有效增加财政投入，加上制约机制的缺失和监管上的困难，没有很好地起到遏制医药费用较快上涨的作用。（四）第四阶段（2004—）

我省物价部门为控制药品的高购销差率，降低群众的医药负担，制定出台《关于改进医疗机构药品集中招标采购价格管理办法的通知》，自2004年1月1日始，率先于全国在全省所有县及县以上公立医疗机构实行“顺加作价、差别差率”政策，即医院集中招标采购药品必须根据规定的购销差率销售，并根据药品实际中标价的高低，实行不同的购销差率。2004年，国家发改委关于印发《集中招标采购药品价格及收费管理暂行规定》，明确中标药品零售价格的核定，实行以中标价为基础顺加规定流通差价率的作价方法。2006年，国家多部委联合出台《关于进一步整顿药品和医疗服务市场价格秩序的意见》，规定县及县以上医疗机构销售药品，要严格执行以实际购进价为基础，顺加不超过15%的加价率作价的规定。我省“顺加作价、差别差率”政策依据上述文件又作了相应调整。

我省集中招标采购药品“顺加作价、差别差率”政策的实施，有效降低了药品的高加成率，减少了医院的收支结余。但是由于医院的药品购销差率从40%～60%降到了15%以下，医院“以药养医”的机制受到冲击，而配套的财政补偿机制又没有建立，医疗技术服务价格也因物价指数和居民承受能力等因素很难提高，导致了我省县及县以上医疗机构普遍出现经营困难甚至亏损。同时由于对医院医药费用总量控制机制的不健全不完善，加上医药消费又不同于一般商品消费，其主导权掌握在供方医院的情况下，该政策导致医院更多地采购高价药、开高价药、多开药、多检查的负面效应，没有很好地实现降低群众医药费用负担的初衷。加上近年来银根收紧、利率上调、劳动力成本增加和水电气等能源价格上涨，以及部分医院的基本建设负债等因素，医院的运行成本大幅增加，亏损状况日益严重。据省卫生财务资料统计显示，2003年至2007年，我省县及县以上医疗机构的经济运行情况总体呈现以下特点。（一）医院药品加成率显著下降，而药品收入占业务收入比基本维持不变

2003年到2007年，县级医院药品加成率从40.76%降到19.08%，县级以上医院从36.70%下降到16.86%；而同时药品收入占业务收入比却基本保持不变，维持在50%～57%之间。（表1）说明“顺加作价、差别差率”政策使医院药品加成率逐年快速下降的同时，也刺激医院通过调整药品使用结构和增加药品使用量，来弥补该政策带来的经济运行压力。（二）财政对医院补助绝对数增加，而财政补助占医院总支出比基本没有提高

2003年到2007年，县级医院财政补助从2.77亿元增加到4.13亿元，年均增幅达21.54%，县级以上医院从6.24亿元增加到9.82亿元，年均增幅达30.25%；而同时财政补助占医院总支出的比例却没有提高，仅为3%～7%（表2）。主要原因是前几年财政补助基数少，这些年医院工作量增加支出加大，加上“顺加作价、差别差率”政策的影响所致。（三）病人医药费用逐年增加，而增长幅度控制在较合理范围内

2003年到2007年，县级医院每门诊均次费用年均增幅为3.52%，每出院患者费用年均增幅为4.72%，县级以上医院每门诊均次费用年均增幅为3.42%，每出院患者费用年均增幅为2.67%，其增幅均小于我省人均国民生产总值和人均收入增长幅度（表3）。说明这些年我省的“顺加作价、差别差率”和医药服务价格调整等政策总体上起到了遏制医药费用过快上涨的作用。（四）医院工作量呈较大幅度增加

2003年到2007年，县级医院每职工门诊人次年均增幅为8.11%，每职工出院病人年均增幅为5.92%，县级以上医院每职工门诊人次年均增幅为6.63%，每职工出院病人年均增幅为9.88%（表4）。说明这些年由于群众生活水平的改善和基本医疗保险制度覆盖面的扩大，进一步激发了群众潜在的医疗卫生需求。（五）医院亏损额大幅增加，亏损面扩大

2003年到2007年，县及县以上医疗机构财政拨款前亏损额从1.36亿元增加到11.79亿元，亏损家数从102家增加到206家，亏损面从30.2%增加到75.6%。2007年，财政拨款后亏损额仍达4.68亿元，亏损家数达139家，亏损面达40.57%（表5）。主要原因是“顺加作价、差别差率”政策实施后，使“以药养医”的机制受到冲击，医院减少部分的收入主要由医院承担所致。

二、全省县及县以上医疗机构承担公共医疗卫生任务中存在的困难和问题

公共医疗卫生服务体系是一个有机整体，医与防的紧密结合是医学发展的必然趋势和现代公共医疗卫生服务体系建设的必然要求。这些年，我省在成功处置SARS、禽流感、手足口病、麻疹疫情以及历次的抗台和最近的援川抗震救灾工作中，都充分证明了医院在公共医疗卫生工作中的重要职能和作用。而当前受人口流动、环境污染、气候变异、老龄化社会、自然和人为灾害等因素影响，重大疫情、慢性疾病和突发公共卫生事件的防控形势不容忽视。作为公共医疗卫生服务体系重要组成部分的县及县以上医疗机构，承担的公共医疗卫生职责和任务将会越来越重，责任也会越来越大。

但是，由于体制机制等因素，医院在承担公共医疗卫生任务时还存在诸多困难和问题，主要有：

一是县及县以上医疗机构和医务人员的公共医疗卫生意识不强，落实公共医疗卫生任务的主动性和积极性不够。许多县及县以上医疗机构的领导和医务人员对公共医疗卫生知识的掌握不够，对医院做好公共医疗卫生任务的重要性认识不足，“重医轻防”现象较为普遍，加上承担公共医疗卫生任务没有服务性收入，又要挤占临床医疗服务力量，因此缺乏主动性和积极性，一定程度影响了公共医疗卫生服务的质量和水平。

二是县及县以上医疗机构的公共医疗卫生职责不清，公共卫生机构对医疗机构的指导和协调不够。目前，县及县以上医疗机构在承担公共医疗卫生工作中的职能、责任和具体项目还没有完全制度化、规范化，没有形成科学的系统的考核评价机制，很多都是行政指令性地临时性地下达任务。疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构对县及县以上医疗机构在承担公共医疗卫生工作中的指导作用不突出，协调不够，导致“医防两张皮”的现象仍然存在。

三是县及县以上医疗机构内设的公共卫生科室不规范，人员力量不足、素质不高。目前，我省县及县以上医疗机构中设置的公共卫生科室主要有防保科、感染科、医保办、公共卫生科等，但是内设机构设置上不统一，没有形成统一的工作规范和要求。同时，没有核定医院的公共医疗卫生人员编制数，而且缺乏专业的、专职的公共卫生人员，整体队伍素质不高。

四是县及县以上医疗机构的功能定位和经济性质不清，财政对公共医疗卫生服务的补偿不到位。许多地方政府认为医院可以通过医疗服务获得经营补偿，却缺乏对医院承担的公共医疗卫生工作纯公益性或准公益性的认识，导致财政对医院公共医疗卫生服务补偿不到位。目前，全省只有宁波市在2007年出台了《关于完善县及县以上公立医疗机构经济补助政策的意见》和一系列配套文件，为解决医院经济运行困难，促进医院更好地承担公共医疗卫生任务，实现公立医院公益性质回归发挥了重要作用。其他地区对县及县以上公立医疗机构承担公共医疗卫生任务基本没有经常性财政补助安排，即使一些指令性任务有专项财政补助但也很不到位，导致医院做的公共医疗卫生工作越多，亏的就越多。表6是对绍兴市、新昌县和诸暨市10家县及县以上医疗机构承担公共医疗卫生任务经济情况的调查结果。

三、县及县以上医疗机构承担公共医疗卫生任务支撑政策的思考与对策建议

调研组在研究分析了当前县及县以上医疗机构经济运行情况，承担的主要公共医疗卫生任务，以及在承担公共医疗卫生任务时存在的困难和问题后，认为在下一步的医药卫生体制改革中，必须抓紧研究出台支持政策，以摆脱当前县及县以上医疗机构生存发展的困境，促进医院健康正常的运行和发展，更好地履行公共医疗卫生职能，加快推进基本公共医疗卫生制度的建立，有力保障城乡居民的健康利益。

首先要正视“顺加作价、差别差率”政策对医院的影响。公立医疗机构生存发展的前提和基础是收支平衡并略有结余。“顺加作价、差别差率”政策，一定程度上改变了医院长期以来的“以药养医”机制，降低了药品高加成率，遏制了医药费用过快上涨。但由于医药消费的信息不对称性和供方主导性，使得医药价格政策不能简单地搬用对其他商品的干预方法，单纯的物价干预会出现诸多的负面效应。我们应该看到该价格政策的实施，冲击了医院赖以生存的药品差率补偿机制，却没有对医院建立新的补偿渠道，也没有提高医疗技术性劳务价格，导致医院收支出现亏损；二是该价格政策的实施，在控制单个药品差率的同时，却没有对医院药品的总量实施控制，导致医院仍然可以通过不合理地调整用药结构和增加用药量来弥补差价减少带来的损失，过度医疗，增加了群众负担；三是该价格政策的实施，很多情况下，中标药品的价格越高，医院获得的绝对差价反而越多，从而失去了医院在集中招标采购中砍价压价的积极性和主动性，不仅中标药品价格合理性受到质疑，而且加剧了药品流通秩序混乱、药品流通环节过多，中间商的利益空间增大，导致二次促销现象严重，更不利于从源头上遏制商业贿赂。因此，针对群众的医药负担问题，在实施物价干预的同时，需要运用综合的政策措施治理，避免出现政策孤岛效应。

第二要解决医院公益性服务支出无法得到补偿的问题。公立医院服务的公益性应该理解为在扣除服务和运行成本后不存在过多追逐资本和劳务利润的行为，而不是要求其不计成本无限地承担社会成员的公益福利，具体体现在对个体医疗服务的成本提供，以及对社会公共医疗卫生服务在政府购买或补偿基础上的无偿提供。前些年，政府财政通过增加对公共卫生机构和城乡基层卫生机构的投入，增强了城乡基层的公共卫生和基本医疗服务能力，而且通过推行各类基本医疗保险制度，实现了对个体医疗服务费用的分担机制，但尚没有建立对医院承担公共医疗卫生服务设计购买和补偿机制，而且在群众“看病难、看病贵”的社会压力下，让医院承担了本该由政府民政和社会福利机构承担的诸如医疗救助、无主病人医疗欠费等社会责任，导致医院更多地通过追加个体医疗服务成本即“以医养防”的机制来弥补公共医疗卫生的支出。鉴于目前公立医院的经济运行情况，“以医养防”的基础几乎不复存在，医院拿不出也不愿拿出更多的医疗收入来补偿公共医疗卫生支出，直接影响到医院公共医疗卫生工作的开展，从而影响到公共医疗卫生保障体系的整体架构和综合效能。因此，政府在一定程度上解决了城乡基层卫生服务的财政补偿问题之后，应该把对医院公益性服务支出的补偿提到议事日程上来。

第三要严格控制医院医疗卫生资源的体制性机制性浪费问题。由于目前受医疗行业诸多深层次体制性机制性问题的影响，医疗卫生资源的浪费现象不容忽视，主要有三方面：一是诱导消费和过度医疗，在医院通过医疗服务创收的渠道而又没有合理的限制机制的情况下，即便政府给了财政补偿，医院为了追求自身利益，仍会存在多开药、多检查等诱导消费和过度医疗现象，不仅导致医疗卫生资源的浪费，也加重病人经济负担，更有害群众身体健康。二是盲目扩张和超前发展。目前由于政府对公立医院国有资产的经营和管理尚没有形成规范有效的监管，一些地方医院盲目扩张和超前发展情况比较严重，加上现有公立医院的管理体制和法人治理结构不善，缺乏严格的成本核算和控制管理机制，医院运行成本大幅度增加，群众医药负担进一步加重。三是医生回扣和药商暴利。扭曲的经济运行机制和不完善的医药购销政策，导致这些年医院减少的药品差价结余，一部分变相成了医生的回扣和药商的暴利。而医院经济运行困难，医务人员工作量加大与收入增加不成正比的现状，使得医生这一群体甘愿承受法律制裁的风险，通过回扣等不合法收入来弥补其劳务回报。这一现象的存在，扭曲了医生的执业行为和职业道德，进一步刺激了诱导消费和过度医疗，严重干扰了医院的正常经济运行秩序。因此，必须充分认识医药领域商业贿赂的危害性，花大力气从政策引导、制度设计和法律规制上尽快扭转这一恶性现象。

为此，就县及县以上医疗机构承担公共医疗卫生的支撑政策建议如下。（一）进一步强化县及县以上医疗机构的公益属性，明确医院承担公共医疗卫生的职能和责任

县及县以上公立医疗机构是承担一定福利职能的社会公益性事业单位，要从制度上强调医院承担公共医疗卫生的义务，科学确定医院承担公共医疗卫生的具体工作职能和项目内容，实施公共医疗卫生项目管理，落实工作责任制和责任追究制。（二）进一步健全县及县以上医疗机构的公共医疗卫生组织，提升医院承担公共医疗卫生工作的能力

根据医院承担的公共医疗卫生职能，合理确定内设的公共医疗卫生科室；按照医院规模、服务人口和辐射区域，科学确定公共医疗卫生人员的配置标准，并落实专门编制；重视县及县以上医疗机构公共卫生专业人才的引进，加强在职公共医疗卫生人员的专业知识和技能教育培训，提升公共医疗卫生服务能力和水平。（三）采取综合的政策措施，建立科学的县及县以上医疗机构经济运行机制（1）加强政府对医疗资源配置的宏观调控力度。科学制定城乡区域卫生规划并加强执行刚性，严格限制城市医院的盲目扩张和超前发展，严格控制大型医疗设备的重复配置和过度利用，避免医院负债经营，加重财政压力和患者医药负担。明确县及县以上医疗机构的功能定位，从政策和机制上引导县及县以上医院把主要精力用于加强学科建设、提升医疗质量、增强医学创新能力、解决疑难重症疾病的诊治等发展医院软空间上面来。（2）建立定期的医院经济运行状况评估制度。根据经济社会发展水平和当地群众医疗卫生服务需求，政府有关部门要联合定期对医院的经济运行状况进行科学评估，在兼顾群众健康权益、医疗机构和医务人员合法利益、公共财力承受能力等因素的基础上，合理评估医院的运行成本，合理限定医院的服务性补偿收入，合理确定财政补偿水平，并提出意见，以此作为政府制定、调整和完善医院补偿政策的重要依据。（3）出台合理的医院公共医疗卫生财政补助政策。按照公共医疗卫生工作开展的需要，结合公共财政的要求和公共财力，对医院承担公共医疗卫生项目实施财政补助政策。建议对符合区域卫生规划的医疗机构基本建设和符合设备准入的大型医疗设备应由财政给予全额或一定比例补助；对核定的公共医疗卫生项目应定项定额纳入财政预算予以全额补助；对医疗机构的公共卫生人员经费和在职人员的社会保障资金纳入财政预算予以全额补助；对突发性临时性的公共医疗卫生任务，应由财政在预算外全额追加补助；对传染病院、精神病院、麻风病院等专科医院要加大财政扶持力度。（4）建立医院公共医疗卫生项目的绩效考核机制。对医院承担财政补助的公共医疗卫生项目，必须实施项目管理，建立指导和督查机制，追踪项目落实情况和开展财政投入绩效评估，并将项目落实情况和绩效水平与财政补助挂钩。同时，根据财政对医院公共医疗卫生工作经济补偿的力度，通过行政干预和医保第三方付费机制的制约，对医院经营性收入实施总量控制，以确保群众的医药费用增长控制在合理范围内。（5）不断完善药品等价格政策和采购机制。调整完善“顺加作价、差别差率”政策，改革药品、耗材和大型仪器设备招标采购制度，切实削减药品、耗材和大型仪器设备等购销虚高空间和促销空间，逐步提高医务人员的合法收入，科学有效地推进对医药领域商业贿赂的治理，着力破解医生回扣和药商暴利等带有普遍性的行业不正之风问题，积极推进卫生系统预防和惩治腐败体系建设，尽量减少不必要服务和诱导需求。（6）加大全民基本医疗保障和困难群体医疗救助力度。进一步提高新型农村合作医疗制度的保障能力；全面推广城镇居民基本医疗保险制度；扩大城镇职工医疗保险制度的覆盖范围；支持和鼓励推行商业医疗保险；加大政府对困难群体的医疗救助力度，拓展社会医疗救助空间，从而建立起多层次的完善的医疗保障体系。同时要通过广泛宣传教育使群众树立正确的医疗消费观念和疾病风险意识，提高他们参加各类医疗保险制度的积极性，从而形成政府、社会和个人合理分担的医药费用负担机制，并逐步剥离医院的医疗救助功能，有效解决医院的医疗欠费问题，避免医院陷入既是服务提供者又是服务买单者的尴尬境地。（四）加强公共卫生机构对县及县以上医院开展公共医疗卫生工作的指导，形成医防紧密结合的公共医疗卫生服务体系

坚持贯彻防治结合方针，进一步协调好医与防的关系，建立同级公共卫生机构对县及县以上医院落实公共医疗卫生工作的业务指导和管理机制，把县及县以上医院真正纳入大公共卫生体系中来，把医院公共医疗卫生项目融入到疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健等机构的经常性系统性工作中去，从而促进更加紧密更加完善的公共医疗卫生服务体系的形成。

发展低碳经济　做大做强我省新能源产业　民盟浙江省委会

在金融危机、能源危机双重冲击的背景下，新能源的不断推广和使用，引发了全球新一轮产业革命的浪潮，新能源产业已成为新一轮经济发展的竞争焦点和战略制高点。浙江96.7%以上的化石能源依赖省外调入，能源问题一直是制约经济社会发展的瓶颈。抓住机遇、主动谋划，进一步做大做强新能源产业对于优化能源结构和产业结构，推动经济转型升级具有重要意义，也是培育新的经济增长点，发展低碳经济，实现可持续发展的必然选择。

在各级政府的推动和扶持下，我省经济版图中，新能源板块正蓄积动力：统计显示，截至2008年年底，全省风电装机容量近20万千瓦，沼气年利用量已达1.34亿立方米。截至2009年5月，浙江省电力公司累计受理光伏电站并网达25家，并网发电申请3.8万千瓦。目前，新能源产业已初具规模，产业体系日趋完备，在一些领域，技术已取得相对领先。2009年5月省政府出台了《加快光伏等新能源推广应用与产业发展的意见》，提出实施“六个一百加一个基地”计划，出台了一些扶持政策，为我省新能源产业的进一步发展提供了强大的助推动力。

但目前我省新能源产业仍处于初级阶段，还存在很多问题。

1.管理体制不顺

目前，国家对新能源和可再生能源的管理体制较顺。《国家可再生能源法》和国家能源局“三定”方案，明确了能源综合管理职能在能源综合管理部门。但在省级部门中，存在着管理体制不顺、职能重复或交叉的问题，导致政出多门，管理分散，责任不明，缺乏统一协调管理，难以形成合力。在项目的立项审批过程中，还存在审批环节多、时间长、手续繁杂等问题，影响了民间资本的进入。

2.政府配套扶持政策不完善，力度不够

一是电价补贴方面，目前国家出台的有关新能源电价和补贴政策主要以全国平均成本水平为标准，受地理和地形条件的影响，我省新能源和可再生能源资源品质一般、规模偏小、建设条件较差，除生物质能外，开发成本均高于全国平均水平，如光伏发电成本比三北地区高出1倍，电价在2.5元/千瓦时以上。因此在国家补贴外，还需省政府的支持。二是“太阳能屋顶计划”和“金太阳示范工程”所覆盖的面比较有限，主要发挥示范效应，离商业化推广应用的差距还较大。三是财政、税收、金融支持力度不够。目前政府虽安排了一定的财政资金扶持新能源产业的发展，但财政资金的杠杆效应还不明显；地方层面的税收政策还未完善；信贷支持力度不够，许多开发项目因为资金限制而搁浅。

3.产业结构不合理，产业集中度低，产业核心竞争力不强“两头在外，中间内耗”现象凸显，产业链不完善。两头在外，一是指原材料供应主要还是依赖于西方国家，二是指市场销售基本都是在欧美市场。绝大部分企业都挤在产业链的低端进行内耗火拼。以光伏产业为例，我省绝大多数集中在太阳能电池板组装产品的制造和生产上，技术含量低，已出现重复建设，恶性竞争。新能源利用的大部分核心技术和设备制造依赖进口，许多企业都是没有核心技术，没有核心产品，没有自主知识产权的“三无”企业。产业布局分散、规模较小、产业集中度低，龙头企业的引领作用不明显。

4.产业发展的支持系统不健全

目前，我省在新能源产业的资源评价、技术标准、产品检测和论证、项目推介、咨询服务、人才培养等体系不完善，不能满足新能源产业快速发展的需要。产业研发资源整合力度不够，公共技术平台建设比较滞后。

为进一步促进我省新能源产业的发展，我们建议如下。

1.加快制定专项规划，健全地方法规

一是从制订“十二五规划”的思路和要求出发，抓紧编制新能源产业发展专项规划，进一步理清产业的发展思路、主攻方向，明确发展目标、发展重点，合理规划产业布局。二是依据《国家可再生能源法》，加快研究制定浙江地方配套法规体系，为新能源产业发展提供完善的法律依据。

2.加强领导，规范管理，理顺体制

一是根据《国家可再生能源法》的有关法律内容和国家能源局的相关职责，按照上下对口，有利发展的原则，在这次机构改革中应进一步明确省发改委、省能源局统一负责管理全省新能源开发利用工作，包括发展规划、项目建设、扶持政策制定并组织实施。二是建议由分管副省长领导新能源推广应用与产业发展协调小组，以加强对新能源产业发展的领导，办公室设在省发改委（省能源局），或下设新能源推广应用办公室和新能源产业发展办公室，分别设在省发改委（能源局）和经信委，避免职能交叉，实现上下对接，解决国家对新能源扶持政策和项目核准的问题。三是建立新能源产业的经济核算统计制度，完善新能源产业统计监测，建立科学的新能源产业统计指标体系。四是精简审批流程，提高审批效率，降低企业的运营和管理成本。

3.加大扶持力度，完善扶持政策

一是加大电价补贴的力度。完善风电和光伏发电上网补贴机制，加大价格补贴力度。二是加大财政扶持力度。设立新能源发展专项资金或光伏、风电等专项扶持基金，对投资和设备生产进行适当补贴，以促进社会投资和设备更新。在财政资金流向上，应注重扶持关键技术攻关和产业化，新能源产品应用及项目拓展等领域，对为提高核心竞争力，引进技术或生产母机等装备或收购兼并境外拥有核心技术的企业和研发机构且获得相对控股权的新能源企业，应给予资助。对承担国家重大专项和科技计划的企业或机构，政府应提供配套资助。三是完善税收政策。建议税务机关对在谈、在建和投产项目的涉税事项普遍实行以税收管理员为主的专人包靠制，由包靠人全面跟踪项目进展情况，全方位提供涉税咨询，帮助解决项目落地过程中存在的各类涉税问题。加快制定落实新能源产业增值税、所得税、设备进口关税、土地使用税等优惠政策。四是探索建立绿色能源评价标识体系，对于有绿色能源标识的企业，在科研经费、贴息或低息贷款等方面给予激励。五是构建多元化投融资体系，促进政策性银行对新能源产业的支持，拓宽融资渠道。鼓励商业银行对新能源产业重点项目提供资金和信贷支持，支持优势企业利用多层次的资本市场在国内外主板、中小企业板和创业板上市融资；鼓励企业争取清洁发展机制（CDM）及其国际基金组织的可再生能源发展资金支持。

4.推广新能源产品应用，培育市场需求

一是贯彻落实“六个一百加一个基地”计划。相关牵头部门应抓紧执行负责的计划，制定落实规划，采取有力措施，推进工作开展。二是各级政府部门应发挥应用带头作用。如在政府办公大楼及公共设施中率先使用太阳能光伏发电，建设“绿色建筑”；公务用车加大新能源车的采购力度等。三是完善消费补贴政策。对购买新能源产品的消费者应进行财政补贴或税费减免。如个人或企业安装光伏发电设备，可给予财政补贴，个人所得税或企业所得税减免，多余电量应允许其安补贴价上网。企业或个人购买电动汽车也可采取补贴或税费减免，有效扩大市场需求，推进新能源产品的商品化。

5.完善产业结构，打造产业集群

在充分调研和统筹规划的基础上，认定一批省级新能源产业基地，重点放在光伏产业、新能源汽车和装备制造业上，在用地指标、资金扶持、税费优惠等方面给予重点倾斜。以现有龙头骨干企业为核心，通过产业链招商，引进一批装备、原料、配套产品生产企业，完善产业链，促使形成区域专业化配套能力，打造能够代表国内先进技术水平新能源产业生产集群。

6.优化产业支持系统，完善产业服务

一是推进新能源产业孵化器建设。可依托现有的高新技术孵化器或建立新能源产业孵化器，吸引初创型企业、高技术人才向孵化器集聚，为新能源中小企业提供贷款担保、资金支持、专业服务、技能培训、创业辅导、融资咨询、风险投资等服务，完善租金、税费减免等优惠政策，扶持中小型新能源企业发展壮大。二是推进新能源研发、应用与服务的公共平台建设。整合省内骨干企业、高校和科研院所等多种资源，由核心企业或协会牵头，建设新能源研发、应用与服务的公共平台，制定行业标准，做好上下游之间的配套，开展高端、核心技术联合攻关，建立研发中心、试验平台、示范中心，检测中心，组织开展科技咨询、知识产权保护等科技服务，为政府的科学决策、企业核心竞争力的提升、科研院所的技术产业化提供有效支撑。三是鼓励高端人才创新创业。对行业领军人才可给予提供公寓住房、购房补贴、个人所得税奖励以及子女教育津贴等奖励。对科技领军人才的项目给予提供项目启动资金等措施，吸引海内外人才。

7.加强新能源领域科研投入，鼓励新能源领域的原始创新

作为一种新兴产业，当前的新能源技术存在着经济性、可靠性等重大技术壁垒难以逾越。从战略眼光看，将部分经费用于新能源的基础研究，争取在若干领域有所创新，领先于全国乃至世界，占据新能源产业的制高点，对提高我省新能源产业的国际竞争力十分重要。

深化体制机制改革　再创民营经济发展新优势——当前浙江民营经济面临的困境及深化改革建议　浙江省工商联

浙江是我国改革开放的先行地区、民营经济大省，民营经济在经济社会发展和改革开放大局中具有重要的地位和作用。从某种程度上来说，浙江经济是中国宏观经济的“晴雨表”。改革开放30年来浙江民营经济取得了巨大的发展成就，但也累积了一些矛盾和问题。特别是当前受国际金融危机的影响，国内外需求严重萎缩，浙江民营企业效益普遍下滑，企业家信心下降，投资意愿不足，部分民营企业处于停工或半停工状态，甚至有的企业面临倒闭境地。浙江民营经济遭遇了30年来从未遇到的困境。

困境的产生，既受到国内外经济环境变化和国家宏观调控的影响，也受到民营企业自身素质性、结构性问题的制约。深层次的原因还在于我省民营经济发展的体制性、机制性问题没有得到根本解决，民营经济赖以发展的产业层次一直未得到有效提升。问题引发反思，危机促进改革，浙江民营经济要转“危”为机，继续保持领先优势，最根本的出路还是继续深化体制机制改革，以此来释放民营经济和民间资本发展的能量。所以，在新形势下，对浙江民营经济体制机制改革问题的研究探索，具有很重要的意义。

一、民营经济发展的基本概况及体制机制优势

改革开放至今，我省民营经济发展大致经历了自发起步、发展壮大、规范提升三个阶段。第一阶段为改革开放初期到20世纪80年代末，是民营经济自发起步期。当时主要抓住“商品短缺”的市场机遇，使我省民营经济在这期间得到快速发展；第二阶段为90年代特别是90年代中后期，是民营经济的发展壮大期。社会主义市场经济体制的确立为民营企业发展创造更为宽松的环境，“国退民进”，乡镇企业改制使民营企业的体制优势得到全面释放，我省民营经济取得空前发展，浙商开始在全国市场竞争中崭露头角；第三阶段为21世纪初以来，是民营经济规范提升期。国务院“非公36条”和省政府“非公32条”文件的颁布实施，民营经济的发展空间得到拓展，政策环境得到极大改善，浙商作为一个区域性的企业群体真正在国内外取得广泛影响。

经过30年的不断发展和改革完善，民营经济在我省经济社会中地位越来越重要，作用越来越突出，影响越来越深远。（一）民营经济成为国民经济的重要支柱

2008年末，我省法人企业56万家，其中民营企业52万家，占我省企业总数的90%以上。民营经济总量达到15470.57亿元，占全省国内生产总值的72%。民营经济为我省创造了60%的税收、76%的外贸出口额。（二）民营经济成为市场改革取向的先行者和推动者

我省民营经济与改革开放和市场经济相伴而生，是推动对外开放和建立社会主义市场经济体制的重要力量。一方面，民营经济率先成为真正意义上的市场主体，强化了市场配置资源的基础性功能；另一方面，民营经济的发展为国有企业改革和国有经济的战略性调整提供了改革形式和操作空间，使社会资源得到有效整合。（三）民营经济成为就业和增加城乡居民收入的主渠道

浙江民营经济发展，解决了一大批城镇居民的就业问题，这些年来新增就业人口的90%以上都是民营经济创造的。2008年全省城镇居民人均可支配收入22727元，农村居民人均纯收入9258元。浙江城乡居民收入特别是农民人均收入一直居于全国前列，这与我省民营经济的发达程度密不可分。（四）民营经济成为推动工业化、城市化的生力军

一大批民营企业在竞争中不断发展壮大，使浙江从一个工业基础薄弱的农业省份变成工业大省，并有力推动人口、资金等要素流动和集聚，加快了我省城市化进程。老乡变老板，集市变城市，农民变居民是改革开放以来浙江经济社会的真实写照。

浙江民营经济的快速发展得益于我省深厚的历史文化背景，以及改革开放以来形成的体制机制先发优势。

1.我省深厚的历史文化背景为我省丰富的创业活力和动力奠定了基础

一是我省拥有讲求实效的文化传统。“义利并重、工商皆本、以利和义”的文化传统与资本追求利润和利益的属性不谋而合，形成了有利于企业家以及各种经济、管理及技术人才涌现的社会环境。二是我省拥有工商业的历史基础。早在近代以前，江浙地区就是中国经济最发达的地区之一，有着较高的农业劳动生产率和较高的人口密度，由此产生的大量农业剩余劳动力，促进了各种手工业和商业活动等非农产业活动的兴旺和发展。20世纪80年代，乡镇企业和个体私有经济的发展与浙江民间发达的手工业及商业活动传统有着密切的联系。三是我省有交通和信息流通的优势。浙江地处长江下游领域和东南沿海，自古交通便利，内有长江接连中国腹地，外邻东海，是中国和海外交流的前沿。发达的交通网络为信息的流通和商业活动提供了有利条件，为市场资源的产生和近代企业家资源的形成准备了基础条件。

2.我省历届党委政府为民营经济发展营造了相对宽松的管理体制

相比其他地区而言，浙江省各级政府在改革开放之初就对民营企业采取了相对比较宽松的政策，没有过多地陷入所有制之争，放手发展个体私营企业。当群众在创业创新中的一些做法与全国原有体制发生冲突的时候，各级党委政府表现出允许试、允许闯、允许变通的态度。对于新事物，暂时看不准或有争议的，不急于下结论；看准了的，则积极加以肯定，予以大胆推广。在行政管理体制改革方面浙江推行得早，形成自己的特色。坚持实行省管县财政体制，相继进行了五轮制度改革，对审批事项进行削减，经济强县进行扩权。这对以县域为主要发源地的民营经济发挥了非常积极的推动作用。

3.我省民营经济发展得益于我省先发的市场优势

主要表现在：一是我省领先的要素市场化配置机制。改革开放前，浙江国有经济规模比较小，又以轻纺加工业为主，因而计划配置资源的受益范围比较窄，迫使我省企业自行在计划外找原料、找市场。求生存、求发展，使我省能够较早突破计划体制的束缚，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。二是浙江民营企业产权清晰、决策高效的企业管理制度。浙江民营企业发端于家庭工业，家族制是最基本的特征。企业初创时期，家族制管理模式不但产权相对明晰，而且家族企业的血缘关系较好地解决了管理层约束激励问题，具有机制反应灵活、决策高效等特点，是我省民营企业发展中极具竞争力的机制优势。三是民营企业相互协作、集群发展的产业分工模式。我省民营企业通过专业化产业区和产业空间组织形成了较大的产业竞争力和区域优势。“块状经济+专业市场”成为推动我省区域工业化和经济发展的巨大动力。

二、新的历史条件下民营经济的发展困境和体制制约（一）民营经济的发展困境

在改革开放中率先兴起的浙江民营经济，在形成和发挥先发优势之后，随着形势的变化，使先发遭受了“后发”劣势。特别是近年来，受国家宏观调控及世界性金融危机的影响，我省民营经济发展面临的困境更加突出。

1.低层次产业结构面临国际竞争压力

我省民营经济以传统制造业和商贸业为主，习惯于采取低成本的产品竞争策略。但受前期人民币升值，国际能源价格动荡以及信贷紧缩等多种因素的影响，企业输入型成本增加。与此同时，新的《劳动合同法》的实施使企业用工成本大幅上涨。据调查统计，《劳动合同法》的实施使企业用工成本上升15%～30%。各种因素叠加，企业综合成本急剧上升，利润空间受到严重挤压，很多企业处于微利、无利，甚至经营性亏损现象。从国际上看，由于外需的萎缩，我省外向型民营企业普遍遭遇出口难的问题：国际订单缩减，贸易风险增大，资金回收困难，出口利润趋薄。受访企业家表示随着国际金融危机的加深，特别是部分地区信用环境的进一步恶化，出口贸易中的结算风险和履约风险加大，我省民营企业外贸出口形势仍将非常严峻。

2.块状产业组织方式面临恶性竞争压力

改革开放以来，以块状经济为特征的产业集群发展是我省区域经济发展中的一个亮点。但我省“块状经济”还处于产业集群的初级形态，相当数量还不是现代意义上的产业集聚。许多块状经济由大量企业在同一区域、同一产品领域简单堆积而成，没有构筑完善的区域创新体系和社会网络合作体系，专业化分工协作程度不高。表现最突出的是集群内企业相互“模仿”严重：同一产品出来，销路好，往往就跟风搭车，马上仿制，一下子形成了巨大的产能规模，造成相互压价，无序竞争。部分不法企业为了降低成本，采取偷工减料、减少工艺等非技术手段，结果形成了块状假冒伪劣经济区。这方面，我省是有深刻教训的。柳市电器、温州制鞋、苍南印刷等，都对我省区域经济造成过恶劣影响。尽管这些年有所改观，但区域内企业相互模仿，相互压价，无序竞争，缺乏创新的这种格局依然没有根本改观，使我省多数块状经济升级乏力。

3.粗放型发展模式面临要素资源瓶颈压力

我省民营经济增长主要依靠物质资源支撑的格局没有根本改变。受能源、生态、土地、资金等要素市场的制约，民营企业“高投入、高能耗、高污染、低效益”（三高一低）的粗放型发展模式遭受严峻挑战。在浙江“十一五”产业集聚发展的政策导向下，工业园区（开发区）用地指标少而供地程序复杂，很多中小民营企业拿不到地或者用地成本过高，迫使部分企业放弃投资或向外省发展。中小企业融资普遍比较困难，从正规合法的金融机构贷不到款，不得不依赖于高昂成本的民间融资，一旦出现资金链紧张，许多企业危机马上显现。劳动力结构性短缺矛盾突出，我省企业熟练工人只占劳动力总数的1/3，专业技术人员比重也仅居于全国中下游水平。生态要素的压力加大，由于产业布局的不合理及环境生态容量有限，我省企业环境治理成本欠账多，治理成本高，钱塘江上游的化工企业、台州的废旧五金、电器利用加工企业等这些“集群污染”企业面临严重生存危机。

4.民营企业传统组织体制及治理机制面临升级压力

我省很多民营企业的产权只是形式上的“明晰”，但实际含糊。部分以家庭或家族为单位建立起来的民营企业，产权在家庭或家族内部成员之间并无严格界定。这种含糊的产权结构随着企业规模的扩大最终成为企业进一步发展的巨大隐患。很多民营企业治理结构并不完善，所有权、控制权与经营权仍然高度集中，没有实现真正意义上的分离。各个利益相关者没有相互的权力制衡关系，实现权力制衡的股东大会、董事会、监事会等流于形式，其职能由大股东一手控制，难以发挥其应有作用。所有权和经营权的集中和治理结构的不完善，一方面使企业决策风险加大，另一方面，使真正意义上的职业经理人队伍难以培养形成。

5.国家实施区域振兴战略使我省民营经济面临地区竞争压力

上世纪90年代以来，国家相继实施了上海浦东开发、西部大开发、中部崛起及振兴东北老工业基地等区域振兴战略，这些地区在经济振兴中都把发展民营经济作为一个重要方向，出台一系列扶持民营经济发展的政策和举措。上海浦东新区借助强大金融资本优势及国际化开放背景，吸引了我省一批民营企业以各种形式迁往上海。中西部地区由于矿产资源、土地政策优势也吸收了我省大量民间资本流入。进入新世纪，国家又对一部分地区进行了改革实验，如成都和重庆成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉城市圈和长株潭城市群成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。这些地区在体制机制改革方面将获得更多的国家支持，无疑也使我省的体制机制先发优势日益弱化。（二）体制制度原因分析

分析民营经济发展面临的困境，有的是企业自身的素质性问题，有的是市场外部环境变化所致。但这些都是表象，是特定时期表现出来的特定现象。从体制机制等深层次原因去分析，民营经济发展所获取的行政资源支持与市场资源的支撑相当有限。目前，无论是法律法规层面也好，还是政府管理体制也好，乃至于市场经济体制，相对于民营经济发展的新要求都很不适应。

1.行政管理体制改革滞后

政绩考核导向不科学。当前民营企业发展环境存在的一些问题实际上是政府的行政管理和经济管理方式造成的，而政府行政和经济管理方式存在的问题很多又是由于上级对政府的政绩考核不科学造成的。虽然中央一再强调科学发展观，但实际上仍然存在用人与做事的不统一，具体在对地方政府的政绩考核和领导干部的考核任用上，重GDP排名、重财政收入、重形象工程的现象仍然较为突出，而对资源节约、产业升级、人才培养等关系企业长远发展等方面关注不够。在这样的政绩考核导向下，政府通过强化对经济的短期干预和管制，做大政府的财力、培育所谓的“大企业”就成为必然选择。对困难企业调查中，有些企业反映，企业走到今天的困境，一部分原因是市场这只无形手的影响，但与政府这只有形的手在“做大做强”这一口号的推动下也有很大关系。

政府管理经济的手段还是偏重于审批收费等传统路径依赖。据浙江省“十一五”规划中期评估的抽样调查，在民营企业设立登记中，尚存在145项前置审批审核，除了必要的安全、环保强制性条件外，多数属于行业性、技术性（资质资格）甚至事务性许可或非行政许可。审批环节程序不科学，在一些行业审批中还存在互为前置现象。行政性收费过多过滥。据调查，目前创办一个小企业所需的费用一般在4000～5000元左右，若加上环境评估、申办许可证等费用，在1万～2万元，远远超过一个新办小企业的承受能力。办一个餐馆，就涉及21个部门和71项费用。当前，虽然各地都出台了减免费等政策，看起来涉及的项目很多，但减免的都是一些鸡毛蒜皮的工本费之类，真正大的税费并没有减免，而且近年来有的还在大幅度递增，如土地使用税，我省是4～12元/平方米，房产税是房产价格加土地价格乘以70%再乘以1.2%的税率每月，实际土地使用要缴二次税。有些项目应该是政府无偿服务的，但却由中介来代替。如外汇结算，质监强检、执照的审批等，都变成了中介收费项目。民营企业家反映，个人40%的精力用于应付政府性公关。这些问题的存在降低了政府服务效能，败坏了政府形象，削弱了民间创业动力，制约了民营经济健康发展。

2.市场准入和要素配置机制不公平

市场准入“进入难、壁垒多、遭歧视”问题依然存在。电信、广电、邮政、金融等垄断行业，民营经济难以进入；有的行业即使允许进入，也设置了很高的门槛，给民营经济设置一道“看得见，进不去，一去就碰壁”的“玻璃门”。据2009年中国改革评估报告调查：目前全社会80多个行业中，允许国有资本进入的有72项，允许外资进入的有62项，而允许民营资本进入的只有41项。可见，民资的待遇不仅不如国资，连外资的相应待遇也没有得到。市场准入的不公平限制了民间资本的发展空间，这是民营经济为什么一直停留在传统产业，难以转型升级的重要原因。

民营经济发展所需的财税、金融、土地、科技和社会等政策不够完善，某些方面存在不公平。用地指标向大企业倾斜，中小企业项目用地相当困难。民营企业中高级职称分配比例低，人才市场每年还向人才托管企业收取较高的托管费。特别需要指出的是，融资难问题已经成为民营经济发展的最大障碍。据“浙商”2009年调查，分布全国的500家浙江民营企业中，有一半以上未获得过银行贷款。尽管2010以来银根放松，信贷规模大量增加，但企业反映，信贷指标多数到大项目和政府项目中去，实际到中小企业的贷款不到20%。近期国家加大了财政刺激力度，就目前趋势看，政府主导的投资势头强劲，而社会投资疲软，这种模式还将持续，民营经济的发展动力还是难以提升。

3.法律政策运行导向机制不到位

这些年，虽然出台了国务院“非公经济36条”、省政府“非公经济32条”及《中小企业促进法》，对民营经济发展出台了许多政策性规定，但从实施效果来看，民营经济发展的法律政策环境仍然存在诸多问题。法律规范既有大量重叠产生冲突，又存在内容上的缺失而留有立法空白，此外，还有结构不合理问题。如现阶段，关于民营企业的立法，主要有《乡镇企业法》、《合伙企业法》、《私营企业暂行条例》、《公司法》和《中小企业促进法》及我省出台的地方性法规。但这些立法多以所有制来划分，缺乏统一性、系统性、科学性，每部法律都有相应执法主体和主管部门，致使出现监管力量分散，宏观层面管理不力，微观层面干预过多等问题。

政策变化过频过快。从大的宏观政策来看，2008年一年之内政策从年初的“两防”到年中的“一保一控”，到年末政策来了一个大掉头，实行了适度宽松的货币政策和积极的财政政策，政策调整大方向是对的，但时机上已然稍晚，实际上我省民营经济已经困难重重了。有关税收（出口退税）、金融等事关企业发展存亡的重要政策，也往往“朝令夕改”。如，纺织品的出口退税率，从2007年7月的13%降到11%，到2008年8月1日又升到13%，2009年2月1日又升至14%，直至4月1日到15%。外贸企业反映政策变化过频过快，使企业原有的出口合同不断跟着调整，部分出口退税成了外商的直接利润来源。《劳动合同法》的实施和城镇土地使用税的调整也是如此。甚至有的企业家反映，《劳动合同法》的执行刚性成为压垮企业的最后一根“稻草”。

4.企业自治和行业自律机制不健全

家族化是我省民营经济的特征之一。家族化在民营经济中的主导地位有其合理性。但是，随着民营经济的发展和壮大，家族化管理的弊端逐步显露。原本的家族企业是一个非契约化的组织，企业的凝聚力主要依赖亲缘和地缘，强调基于血缘而建立的信任关系，缺乏契约化的利益共享机制。这种企业凝聚力在发展初期能起到很强的作用，但随着家族概念和企业概念的分离而逐渐丧失。企业后期需要整合和调用更多的社会资源，因此法制精神、契约精神变得愈加重要。当家族无法实现这种关系内涵的转型时，一方面企业内部管理制度无法规范化、法制化；另一方面容易造成企业的内部分歧，使企业进一步成长受到很大制约。

行业协会（商会）等社会中介服务体系发育不充分。这些年来，我省成立了名目众多，数量广大的行业协会（商会）等社会化中介组织，协助政府在行业管理方面做了大量基础性、服务性工作，成为政府实施行业管理的不可或缺力量。但有的行业协会还没有从政府机关中脱钩，而是异化为政府部门管理中的一个机构，有的还在“吃皇粮”，成为安排退下来公务员的“二政府”，其作为社会中介组织的“中立性”还未确立。行业协会（商会）归口管理部门太多，缺乏整合，往往满足于收会费、评选等营利性事业，没有真正地在行业标准制定、行业自律、信息共享等方面下工夫。同时，政府也存在对行业协会（商会）授权不足问题，包括反倾销应诉、行业管理、经济政策的咨询等方面，这也很大程度上限制了行业协会（商会）职能的发挥。一句话，现阶段行业协会（商会）还没有充分发挥好政府和企业之间的桥梁和纽带作用。行业协会（商会）的错位和缺位，使众多中小民营企业缺乏与政府互动的载体，使中小企业的声音形不成“共鸣”，引不起“关注”，这也是影响和制约民营经济发展的一个重要的体制性因素。

三、加快推进民营经济体制机制创新的对策建议（一）基本判断

根据30年来浙江民营经济发展的基本情况、成功经验以及今后民营经济在浙江经济社会发展中的地位和作用，对未来浙江民营经济发展趋势作以下基本判断：（1）在充分竞争领域，民营经济的制度优势和绩效优势将保持相当长时间，并可以延伸到非完全竞争行业领域。（2）在垄断领域，依靠独特的国家政策和资源支撑，国有经济仍将处在竞争高位，民营经济面临“挤出效应”，某些领域甚至呈现“国进民退”的趋势。（3）随着市场经济的深入发展，不同资本间的重组和融合将更加普遍，发展混合所有制经济将会是今后民营经济转型突围的一条现实途径。（二）改革思路

坚持市场化的改革导向，遵循“平等准入、公平待遇”的原则，以完善市场经济体制和改革行政管理体制为突破口，创新民营经济发展的法律政策体系、政府公共服务体系、公平竞争机制、要素保障机制、社会化中介服务体系，优化发展环境，拓展发展空间，再创民营经济发展新优势。（三）对策建议

1.着力构建民营经济发展的法律政策运行导向机制（1）坚定不移地贯彻落实国务院“非公经济36条”和省政府“非公经济32条”精神，并建立贯彻落实情况的督查机制。建议由省政府办公厅牵头每年组织一次省政府“非公经济32条”落实执行情况督察。（2）从法律层面加大中小企业支持力度。建议国家把《乡镇企业法》和《中小企业促进法》整合，重新制定新的《中小企业促进法》。省人大常委会相应地对《中小企业促进条例》进行修改，并每年组织开展全省贯彻《中小企业促进条例》的执法监督。（3）建立健全行政执法检查制度。建议省人大法工委、省政府法制办定期组织开展清理、规范有关部门出台的各项涉企的法律法规和行政性规章。涉及国家层面的，提出建设性意见和建议，争取国家支持。（4）加强法律政策制定的针对性、严肃性和实效性。制定出台重大法律法规（特别是涉企的法律法规）前要充分并广泛听取企业、行业协会（商会）和职工意见，并保持相关法律法规和政策的透明度和连续性。（5）提高民营企业家的社会地位，增强社会荣誉感。建议省委省政府每年召开一次会议，对民营经济工作进行总体部署，表彰一批省级优秀民营企业家和优秀企业。今后民营企业家中产生的劳动模范要优先从省级优秀企业家中评选。

2.着力创新行政管理体制（1）创新地方政府绩效考核制度，建立有利于加快民营经济发展的科学评价体系。要建立以就业、财政和居民收入以及GDP增长特别是中小企业发展三者并重的干部政绩和政府绩效考核体系。在指标设置时要考虑中小（民营）企业发展总体情况，如企业增加值，法人企业、个体工商户登记数，中小企业解决就业的贡献率，企业家对政府服务质量评价等具体指标，以用人导向、干部选拔和政府绩效考核为推手促进民营经济加快发展。（2）科学设置相关涉企机构，积极整合发展改革、经信委、工商、卫生（食品药品监督）、质量技术监督、环保、建设规范、城市管理等部门监管职能，减少审批环节、规范审批程序。大力推进办事大厅、网上审批、并联审批、审批服务代办制等便民服务方式。全面推行涉企审批事项办理情况评价制度，建立有行业协会（商会）、民营企业和职工代表参与的政府服务评价和行政问责制，切实提高服务质量与效率。（3）加快推进扩权强县改革，赋予县（市）政府更多经济社会管理权限。能够下放的审批和管理权限，不仅要下放给发达地区，也要下放给欠发达地区。深化乡镇体制改革，大力推进扩权强镇，扩大中心镇部分经济社会管理权限，充分激发基层政府和民间的创造性与活力。（4）继续取消、暂停或降低涉企收费标准，并逐步实现审批事项“零收费”制度。向中央和国务院建议降低消防、电力、人防、质量技术监督、气象等部门涉企收费标准，坚决取缔银行在给企业贷款时以财务顾问费名义向企业收取的中间业务费。（5）严格规范各类涉企检查、培训和评比活动。鼓励行政联合执法检查，坚决杜绝多层次、多部门的多头检查和重复检查。严厉禁止以收费为目的、加重企业负担的各类评比达标表彰行为；涉企收费培训必须向有关业务主管部门申报并经批准后方可实施，收费需经物价和业务主管部门核定标准方可收取。（6）加快推进政府信息公开与市场信息服务。有关职能部门要及时向企业公开并传达相关涉企法律法规和政策，尽可能为企业提供国内外市场发展基本趋势，特别是国外各行业非关税壁垒设置情况等信息，帮助企业顺利开展生产经营。（7）加强重点困难企业生产经营情况动态监测，引导企业建立健全经营危机预警及应对处置机制。优化海关、质监、外汇等方面监管和服务，建立健全国际贸易预警和摩擦应对机制。

3.着力推进市场准入公平化和要素配置市场化（1）推进市场准入公平化。①继续深化金融、通信、石油、电力、交通、军工、水利等垄断行业改革，进一步降低民间资本准入门槛，鼓励民资参与垄断行业生产经营，支持民间资本投资城市公用设施建设和运营，兴办教育、医疗、保健和文化体育等社会事业。严格审查并清理垄断部门自行设置的市场准入壁垒，坚决杜绝民企投资垄断行业的“玻璃门”和“弹簧门”现象。②放宽民营中小企业的注册资本，经营范围核准、投资者出资方式、经营场所限制和企业集团登记等准入条件，以更低成本激发更多创业主体。③完善国有资本有进有退合理流动机制。继续对省属竞争性领域进行股份制改革，积极吸引民资进入，以现代产权制度为基础，大力发展混合所有制经济，进一步优化国有经济布局和结构调整。④深化国有企业领导人管理体制改革。取消国有企业行政级别和参照的行政待遇，从政治上消除国企和民企不平等政策。（2）推进要素配置市场化。①积极推进资金要素供给市场化。支持国有商业银行设立中小企业贷款机构，加大对中小企业的信贷支持度。创立专门为中小企业融资服务的中小企业银行，强化民营企业融资服务针对性；大力推动地方商业银行组建和增资扩股改革，鼓励民间资本参与组建或参股；积极推进民间融资合法化，稳步发展各种所有制中小金融企业，建立健全村镇银行、农村资金互助社、社区银行等非银行金融机构；出台放贷人条例，设立更多小额贷款公司、担保公司和再担保公司，为民营企业融资提供更多渠道和支持。实行“以税定贷”，将企业银行贷款额度与企业缴税金额相挂钩，参照企业前三年纳税额，由税务部门给予企业贷款贴息或银行担保，便于民营企业融资。推动民营企业上市融资，扩大地方债券发行规模，积极争取发行企业债、公司债、金融债、短期融资债、中期票据和中小企业集合债，探索资产证券化试点。创新金融产品服务，积极开展企业知识产权、林权和海域使用权抵押贷款等金融创新试点，扩大中小企业信贷资金规模。②推动土地供给市场化配置。加快推进土地利用总体规划修编，从规划上扩大用地规模；改革工业用地公开出让制度，在积极推进土地出让“招拍挂”的同时，大力开展标准产房建设，拓展小企业用地空间；加快土地整理和开发，积极实施黄土丘陵开发、滩涂围垦、废弃盐碱地整理、旧城改造废弃地复垦等措施，提高折抵指标；完善节约集约用地的激励机制，实行亩产用地考核，鼓励企业在原有用地建设规划中建造多层厂房，提高容积率，并减免相关规费；加大闲置地清理力度，切实解决“圈而不用、圈而它用、圈大小用”的问题，提高土地资源配置效率；根据《物权法》和《土地管理办法》等有关规定，帮助中小企业解决用地历史遗留问题，办好产权证，盘活存量资产；调整土地等级划分范围和标准，适当降低土地使用税标准，特别是要降低有市场前景民营企业的土地使用税收缴标准，促进产业结构优化升级。③完善企业人才社会化服务体系。统一国有、民营企业人才社会保障待遇，取消企业人才档案代理收费事项，设立科学公正的企业人才评价晋升机制。大力实施“浙商回归”工程以及海外高层次人才引进计划，形成浙江民企的人才高地。④推动煤、电、油等要素价格市场化。改革煤电油价格形成机制，放松政府对垄断经营产品价格的管制，尽可能发挥市场竞争机制的积极作用。

4.着力强化行业协会（商会）服务职能（1）加快政府职能转变，落实行业协会（商会）职能。按照“政府扶持中介，中介服务企业”的思路，大力推进行业协会与行政机关人员、机构和财务“三脱钩”，确保协会（商会）的“中立性和公信力”；结合政府职能转变，把政府的一部分技术性、服务性职能委托、强制移交或通过签订协议交给行业协会（商会）来运作；逐步赋予行业协会和商会制定行业规范和标准，企业履行社会责任基本原则，行业规划和资格审查，企业改革与发展指导，法律咨询、市场信息服务等职能。（2）加快行业协会（商会）培育，加强协会内部制度建设，提升服务质量。要培育发展一批支柱性产业的行业协会、扶持提升一批块状经济领先行业的行业协会、培育发展一批全省性、跨省性的行业协会，培育扶持一批新兴产业的行业协会。加强行业协会的内部选举、决策、监督机制建设，充实行业协会专业人才，规范收费及财务管理，推进行业协会运行绩效评估、行业协会地方立法等。建设共性技术服务平台、电子商务平台、行业信息服务平台和“三反一保”调查应诉服务平台，切实提升行业协会（商会）的代表、协调、服务与自律职能。（3）理顺行业协会（商会）的管理体制。重视、支持工商联组建各类行业性商会，在确保各行业协会（商会）独立行使职能的前提下，充分发挥在各行业性商会运行中的指导和协调作用。

5.积极引导民营企业建立现代企业制度（1）提升民营企业家及其员工的综合素质。大力实施企业管理人才素质提升计划、高标准人才培训工程和民营企业家素质提升工程。加快职业经理人培养，引导民营企业家形成现代企业管理和战略经营理念，自觉履行社会责任。（2）鼓励有条件的民营企业进行产权制度改革，推进民营企业管理制度创新。引导上规模的民营企业通过相互参股、技术入股、高管人员持股等形式进行股份制改造，夯实民营企业产权基础。突破家族制管理的局限性，构建新时代下民营企业的体制机制优势。（3）实施民营企业组织创新战略。引导和推动民营企业组建战略联盟，充分整合和利用各类优势资源，进一步提高生产经营效率、增强企业技术创新能力或开展多元化经营，构筑民营企业的市场优势和经营优势。（4）积极推进以企业为主体的自主创新体系。围绕块状经济的产业特点，加快建立面向中小企业的共性科技创新服务平台，促进块状经济向现代产业集群转变。加强对重点企业技术中心的扶持，引导和支持创新要素向企业集聚。积极支持在政府采购、示范化项目、重大装备国产化方面优先购置自主创新产品。使创新成为我省民营企业转型升级的自主选择和必然途径。

二等奖

关于长三角地区“贯彻落实国务院非公经济36条促进民营经济健康发展”的调研报告　省政协经济委员会

根据省政协党组和主席会议的部署，省政协和长三角（浙江）民营经济研究会联合开展了“贯彻落实国务院‘非公经济36条’，促进民营经济健康发展”专题调研。调研组由浙江省政协主席、长三角（浙江）民营经济研究会会长李金明担任组长，浙江省政协副主席、长三角（浙江）民营经济研究会常务副会长王玉娣，安徽省政协副主席、长三角（浙江）民营经济研究会副会长卢家丰分别担任副组长。

这次调研是对2009年省政协“大力推进民营经济增长方式根本转变”重点课题调研的进一步跟踪深化，也是长三角（浙江）民营经济研究会成立以来首次开展的调研活动。调研组由浙江省政协经济委员会、安徽省政协经济委员会、长三角（浙江）民营经济研究会理事会有关人员组成。2010年9月至11月，调研组着重对我省民营经济较为发达的温州、台州及其所属的瑞安、玉环等市县和上海、江苏、安徽及苏州、铜陵等省市贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）（以下简称“非公经济36条”）的有关情况进行了调研、考察，并参与了全国政协经济委员会就相关问题在杭州、宁波、台州等地的调研。调研期间，调研组分别听取了各地政府的情况介绍，与政府有关部门负责人以及不同行业、不同类型、不同规模的五十多位民营企业家就“非公经济36条”贯彻执行过程中存在的突出问题、当前民营经济（企业）发展面临的主要困难以及推进民营经济健康发展的对策措施等，进行深入的座谈、交流和探讨。

一、长三角地区民营经济的现状及特点（一）民营经济已成为长三角地区经济发展的主力军

长三角地区是我国民营经济最发达、最活跃的地区之一。2005年，沪苏皖浙个体私营企业总户数达到631.91万户，总注册资本2.21万亿元，占全国个体私营经济的33%。2004年度中国民营企业500强中沪苏皖浙民营企业占64%。（主要数据指标见表1）数据来源：《上海统计年鉴2006》、《2006上海民营经济》，《中国民营经济发展报告NO.3（2005—2006）》，浙江省统计局数据提供等。注：①为民营经济数据。

2005年，浙江省私营企业和个体工商户已达到208.57万户；民营经济已占全省GDP的70%，新增就业人员的90%，外贸出口总额的40%，财政收入的50%以上，主要指标已连续多年位于全国前列。一是在国内外打造“浙江人经济”。目前，在国内外创业的浙商约500万人，其中国内400万人，投资6400亿元，2005年营业收入超过1.3万亿元。市场无疆界，“浙江人经济”在国内外悄悄地形成。二是坚持“贸工互动”发展模式。全省工业总产值在1亿元以上的块状经济有360个，超过300亿元有14个；各类商品交易市场4000多个，2005年成交总额7000多亿元，连续14年名列全国前茅。

上海市着力打造长三角“总部经济”。利用上海市国际商业、外贸、金融、科技中心的区位优势，吸引长三角地区一大批民营企业。目前，浙江民营企业在上海从业人员共有20万人，规模以上企业达6万家，投资总额近2000亿元。上海复星高科、龙元建设、杉杉等一批浙江民营企业总部纷纷落户上海。

江苏省以扶强扶大为重点，促进集约发展。全省已形成221个产业集聚区，其中规模超百亿的有18个；共有104家企业入围全国民营企业500强，并有5家进入前10强；每年有近5000家微小企业加入年营业收入500万元以上规模企业行列；全省共有上市公司40多家，仅江阴市就有上市公司18家，并争取至2007年底推动100家民营企业完成境外上市。

安徽省大力发展民营企业。2005年，全省私营企业和个体工商户达到121.64万户；私营企业平均每天新增50户，中小企业增加值将保持13%，增长速度仅次于山西、辽宁和上海，位居全国第四。（二）加大招商引资的力度

江苏省改对外招商引资为对内招商引资。特别值得关注的是浙江在苏民营企业数已占江苏省民营企业的1/3以上，占南通市民营企业总数的1/2以上，温州企业家在昆山市的数量已经超过台商。2005年，江苏省私营企业和个体工商户达到226万户、从业人员1205万人、注册资本7830亿元，数量均超过浙江。

安徽省发挥后发优势，加大招商引资力度。一是充分发挥土地、劳动力等资源优势，吸引外资来皖投资创业。2006年前三季度实际利用外资16.98亿美元，已超2005年。其中合肥新批项目合同外资已超过6亿美元，增长188%。世界500强中有30家在安徽省投资了36个企业。二是安徽省利用4市纳入南京都市圈、借道融入长三角后，大力发展民营企业，面向长三角招商引资。明确提出对外学习广东江浙，建立互动、联系、对接工作机制，有针对性地开展项目、资本对接；抓住浙江经济“腾笼换鸟”，主动承接浙江产业集群向安徽的梯度转移，民营经济总量迅速扩张。仅合肥市2005年实际招商引资总量达204.3亿元，较上年增长38.6%。2010年1—8月，全市实际招商引资总量为231.96亿元，同比增长71.13%。近两年合肥市从苏浙沪引进资金总数占全市引进省外资金的比例分别为43.7%、62.6%和73%。（三）大力发展民营科技企业

2005年，上海市私企业总数有47.4万家，其中民营科技企业已达4.5万户；经国家认定的高新技术企业1538家，占全市高新技术企业总数的66.8%；经认定的高新技术成果转化项目2492项，占全市总数的70.1%，占2005年新增数的76.1%。民营企业创办了31个市级企业技术中心，占全市总数的18.7%；获54项市级科技成果，属国际领先水平的4项，国际先进水平的21项；申报专利1.05万件，占全市总量的32%，占内资企业的70%；拥有著名商标74件，占新申请数的45.5%。民营企业依托高新技术园区，大力发展IT、生物等前沿领域，形成以企业为主体、市场为导向、产学研为依托的创新格局。

江苏省着力提升民营经济自主创新能力。全省民营科技企业数量达6300多家，经营和资产规模、产品技术水平都居国内领先地位，经认定的国家级、省级和行业共性技术中心共有234家，其中民营企业158家，占67.5%。

民营科技企业已成为浙江省经济新的增长点。全省民营科技企业总数达1万多家，技工贸总收入4000亿元，工业总产值3900亿元，占全省工业总产值的23%。民营科技企业已成为高新技术产业迅速成长和传统产业改造升级的重要推动力量。

二、长三角地区贯彻落实“非公经济36条”的情况

当前，民营企业最拥护的政策是市场准入，最想进入的领域是公用事业、基础设施和垄断行业，最大的外部制约是公平执法环境不佳，最大的内部制约是技术创新能力不足，最需要的支持是财政、金融和信贷，最需求的是税收政策的一视同仁，最渴望的是科技创新的社会服务，最希望得到的是社会的理解和支持，最迫切的是政府部门出台“非公经济36条”的配套措施。（一）上海市确立了“平等待遇、开放领域、引导产业、调整结构”工作思路，积极推进综合配套改革

主要是落实“非禁即入”、平等开放、放宽股权比例，推进自然垄断行业投资主体多元化，政府购买服务实行统一政策；在鼓励创新创业上，主要是试行人力资本等无形资产出资办法，对人力资本出资入股比例放宽到35%，允许注册资本分步到位，准许企业登记中在职人员投资入股；探索建立企业信用监控体系，试行企业年检申报备案制度，建立有60多万入库企业的企业信息资料库，建立跨地区商标保护网络，等等。（二）江苏省坚持“放心、放胆、放手、放宽、放开、放活”方针

一是以《江苏省中小企业促进条例》为主干，形成比较完备的政策法规促进体系，并成立由省政府分管领导牵头、各有关部门参加的促进民营经济发展协调机制和省、市、县三级民营经济投诉机构，建立较为完善的工作和监督机制。二是做好民营企业专利新产品认定和知识产权应用示范企业认定工作。三是以加强信用担保、融资平台、银企对接为重点，着力构建民营经济发展服务体系。目前全省共有信用担保机构270多家，注册资本68.8亿元，年担保贷款300亿元，并与国家开发银行共同构建县域融资平台。（三）安徽省注重发挥后发优势，提出“抢抓机遇、乘势而上、奋力崛起”口号，积极鼓励全民创业

先后制定出台《关于加快民营经济发展的决定》、《关于进一步加快发展个体私营经济的若干意见》等一系列重要文件和地方性法规，着力推进民营经济跨越式发展；坚持“非禁即入”原则，允许民营资本进入垄断行业和领域，鼓励民营企业参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制，参与军民两用高新技术开发及产业化；整合政府出资的投资实体和担保机构，组建注册资金达18亿元的省信用担保集团，并以此为主体，构建省、市、县统一的“全省再担保体系”，提高担保机构抗风险能力和信用度；颁布实施《个体工商户和私营企业权益保护条例》，成立省总商会仲裁办事处，完善民营企业有效的法律服务和维权体系；改进监管方式，实行行政执法公示制度，规范监管行为，提高监管水平，坚决治理乱收费、乱摊派、乱罚款、乱代理、乱指定等。（四）浙江省则重点围绕“提升”谋发展

一是出台了《浙江省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》。围绕加快结构调整和增长方式转变，实施“腾笼换鸟”，加快推进先进制造业基地建设，大力发展现代服务业和循环经济，制定了《浙江省限制和淘汰制造业落后生产能力目录》和节能、节水、节电、节材等一系列政策措施，促进主导产业的形成和支柱产业的升级。二是围绕增强自主创新能力，突出能源、电子信息等五个领域，重点扶持关键技术创新和重点领域项目，鼓励和扶持民营企业自主创新。三是围绕拓展发展空间，“跳出浙江发展浙江”，充分利用两个市场、两种资源，实现更高层次的“走出去”、“引进来”。四是围绕拓宽融资渠道，积极探索发展中小民营金融机构，努力促进民间资本良性运作，努力发挥民间金融的积极作用。五是围绕建设“法制浙江”，制定颁布《促进中小企业发展条例》，进一步转变政府职能，改进政府指导、服务和监管，把促进民营经济发展纳入法制化、规范化轨道。

三、长三角地区民营经济发展面临的主要困难和问题“非公经济36条”的颁布实施为民营经济健康发展创造了新的重大机遇，同时更提出了新的更高的发展要求。当前，长三角民营经济发展仍然面临诸多亟待解决的突出矛盾和问题，这其中既有普遍的、共性的问题，也有个体的、具体的困难；既有民营经济自身的先天性、素质性不足，更有宏观层面的体制性、政策性制约。（一）“平等准入”尚未全面落实，公平竞争市场环境仍未形成

一是许多与“非公经济36条”精神相抵触或相违背的法律法规，特别是部门的文件规章，还没有及时清理废止或调整修改，民营企业在某些行业和领域仍不具有进入资格。二是一些新近放开的行业和领域，前置条件苛刻、准入门槛太高，产生“玻璃门”、“橡皮墙”现象，看得见、却进不去。譬如对成品油批发、仓储企业的管理技术要求规范设置的企业申请注册条件，对以前无法进入该领域的民营企业来讲无疑就是一道“封杀令”。三是一些以规范经营为名制定的新规定，并不是以形成公平有序的市场竞争环境为出发点，相反却加剧了行业垄断。譬如，中石油、中石化两大集团在成品油运输、石化原料供应等方面拥有的超出其作为市场主体本身所不应具备的某些权限。四是在基础设施、公用事业、社会事业等众多已允许民营资本进入的领域，不平等竞争现象大量存在，等等。（二）财政税收政策不配套，“一视同仁”在实际操作上差距还很大

在税收政策上，存在明显的歧视。突出表现在内外资实行不同的所得税制；国企、外企与民企实行不同的计税工资标准，国企实行工效挂钩，外企按实列支，民企实行计税工资；民营企业再投资需再次纳税，等等。在一些政策支持上，民营企业得到实惠不多。一方面，高工资、高福利的垄断行业的国有企业，在面临原材料价格上涨、利润下降或是亏损、破产时，都能得到各级政府的大力支持，而民营企业则完全要靠自身的能力来抵御和化解市场风险；另一方面，目前已经设立的小企业贷款风险补偿专项资金、科技型中小企业技术创新专项资金、中小企业专项扶持资金等各项扶持资金数量较少，扶持力度有限，实际效益很难保证。（三）金融信贷服务存在不公平，民营中小企业融资难问题尚未得到根本解决

一方面，部分地区国有商业银行金融信贷服务依然集中在政府项目、重大项目和大企业集团，市场定位单一，授信过于集中，“攀富嫌贫”、“傍大略小”现象严重，固定资产贷款、中长期流动资金贷款等对民营企业少有问津；缺乏有效的针对中小企业特点和要求的金融信贷机制，小额信贷业务发展缓慢；部分地区国有商业银行信贷管理权限上收过度，大多数县域金融体系单薄、金融服务种类少、市场信息脱节。另一方面，受原有法律法规的限制，中小民营金融机构发展严重滞后，无法及时弥补市场空缺。再一方面，信用担保体系极不健全，不同部门拥有不同的信用评价体系，标准不统一，信息不共享，无法建立统一完整的企业信用库；信用担保机构和担保业务发展缓慢，特别是面对巨大的市场风险，民营担保机构却不能提取坏账保证金，许多担保公司都采用会员制形式开展担保业务，服务范围十分有限。（四）政府职能转变不到位，行政行为不规范

一是履行经济管理职能常常越位。政府拥有过大的资源配置权，资源配置的市场化率较低，导致一些地方政府仍然习惯于抓投入、上项目；制定政策时习惯于采用“一刀切”的简单方法，缺乏科学性、针对性；部门条块分割严重，使得政策规定难以统一协调，执行中随意性大且缺乏连续性，特别是规划、计划的随意调整给企业发展带来极为不利的影响。二是履行市场监管职能往往不到位。部门存在职能交叉、多头管理、多头执法甚至推诿责任等问题，至今没有得到根本解决；重事前审批、轻事后监管，甚至“以罚代管”现象，仍较为普遍；行政审批权限上收趋势严重，大大增强了审批环节和审批成本；规范市场秩序力度不够，特别是保护知识产权、禁止恶性竞争等方面缺乏有效的机制和方法，判决难、执行难，维权程序复杂、成本高昂，企业合法权益得不到有效保障；更有一些政府部门在群众与民营企业发生矛盾时，不是主动协调化解矛盾，而是常常不论是非曲直，把责任往企业一推了之。三是履行公共服务职能时常缺位。公共产品供给不足，社会服务体系建设滞后，工业园区的水、电、路、公交等配套基础设施跟不上，政府信息网站内容更新、充实不及时。地方保护、部门利益较为普遍，导致一些政策难以落实。一些职能部门与下属企事业单位、认证评估机构存在着利益关系，行政行为常与部门利益、创收挂钩，导致检查多、收费多、处罚多。（五）粗放增长方式的制约

集中表现在：一是要素制约。长期以来民营经济粗放式的增长方式直接导致要素瓶颈制约的加剧。各地普遍反映人才、资金、资源等方面的制约已严重影响了民营企业的发展，其中浙江以土地供求的矛盾最为突出。二是出口制约。对外向度较大的长三角民营经济来讲，外贸出口正面临新的挑战。国家调低出口退税比例以及人民币升值压力，直接影响企业的效益，许多浙江民营企业外贸出口的平均利润已经降低到5%左右；新贸易保护主义加大了国际贸易壁垒。2002年至2005年，我省共遭遇来自美国和欧盟等提起的贸易摩擦案件125起，其中反倾销调查涉案84起，金额近15亿美元，占全国反倾销总涉案数和涉案总金额的40%以上。三是创新制约。长三角民营经济自主创新能力普遍较弱。而浙江民营企业在这方面突出表现在，企业规模偏小，产业层次较低，销售网络不全，家族式的管理模式难以适应国际化要求。特别是高新技术企业比重不高，研发投入不足，企业难以向研发和销售两端延伸，直接影响产业升级和经济增长方式转变。

四、推进我省民营经济健康发展的建议

目前，浙江民营经济发展正处在转型的关键时期，孕育着企业制度、产业结构、经营模式和增长方式等方面的重大转变。尤其是我国面临加入WTO过渡期结束的新形势，许多垄断领域已经或即将向外资完全放开，实力雄厚的国际资本和跨国公司即将大举进军国内市场，并纷纷在我国设立分支机构、建立生产基地、构建销售网络。面对严峻的现实和挑战，通过“凤凰涅槃、浴火重生”质的蜕变，加快推进我省民营经济健康发展，努力实现产业升级和经济增长方式转变，确保浙江经济社会发展继续走在前列，是一项十分紧迫的任务。我们认为当前我省推进民营经济健康发展，必须按照党中央科学发展观和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的各项要求，重点抓好以下六个方面工作。（一）开展专项督查，营造发展环境

近年来，我省出台了不少促进民营经济发展的政策举措，特别是2009年“非公经济36条”颁布实施后，我省又先后制定出台了《浙江省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》，颁布了《浙江省促进中小企业发展条例》。建议省委、省政府组织专门力量，对已经出台的政策、法规和措施，进行一次全面的调研督查，重点在解决民营资本进入公用事业、基础建设和垄断领域的障碍，打击惩处损害和侵犯民营企业合法权益的行为，保护民营企业的财产权。进一步促使各级党委、政府增强紧迫感、责任感，增强“前列意识”，切实把推进民营经济健康发展摆到重要位置。同时，使广大民营企业家消除疑心、抛开戒心、增强信心，解除后顾之忧。（二）强化公共服务，落实市场监管

继续深化行政审批制度改革，加强信息咨询服务，有效解决民营企业发展中的信息不对称状况；以发展中介服务机构为着力点，进一步健全完善社会化服务体系；健全收支两条线，加强对各类收费的监督检查，严肃查处“三乱现象”。加强审批事项的事后跟踪监督，加大知识产权保护力度，严厉打击商业欺诈、商业贿赂、偷税漏税、假冒伪劣等不正当竞争行为，规范市场竞争行为，营造公平执法环境。（三）发展中小银行，解决融资困难

目前，国有商业银行自身机制、运行成本、市场信息和服务水平方面，都无法完全适应民营中小企业融资的要求。建议及时总结推广台州商业银行和泰隆商业银行的成功经验，积极发展中小民营金融机构、社会银行和小额贷款业务，为中小企业提供多种金融服务；在规范完善的基础上，允许资质优良、业绩优异的民营银行“跨地域经营”；积极引导民营金融机构与国有商业银行、外资银行错位发展，找准市场定位，拓展发展空间；鼓励国有商业银行增加中小企业金融业务的投入，积极探索建立专业化的中小企业金融服务体系，允许多形式的抵（质）押，允许国有商业银行对中小企业不良贷款实施特别处置；加快信用担保体系建设，加大信用担保力度，积极探索扩大担保范围、降低担保风险的新途径；积极推进小企业信贷风险补偿工作，允许民营担保机构按比例提取坏账保证金，同时加大财政对金融机构风险补偿的力度，完善对金融机构考核办法，促进金融机构加大对中小企业的信贷规模和比重。（四）搭建创新平台，促进民企升级

增强民营企业自主创新能力是推进民营经济健康发展的关键环节。建议政府在“十一五”期间，将支持自主创新政策真正向民营企业倾斜，引导创新要素向民营企业集中，鼓励民营企业加大研发投入和人才储备，继续完善中国浙江网上技术市场，推动形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。进一步深化高等院校科研体制改革，推进校企合作，积极引导高等院校与民营企业共建创新载体。

认真落实已经出台的支持高新技术企业、发展民营科技企业的政策，凡是民营企业在研发投入达到国家要求的比例，政府科技资金按照比例给予奖励。大力发展民营科技企业，通过对高新技术的引进、消化、吸收，通过技术改造和自主创新，促进民营企业的改造升级和产品更新换代，逐步形成民营企业、民营科技企业、高新技术企业的梯次推进。（五）构筑营销网络，打造知名品牌

要把自主创新和品牌战略结合起来，充分发挥品牌在集聚要素、整合资源、提高产品技术含量和附加值的重要作用，加快创建若干具有较强国际竞争力和影响的知名品牌。充分发挥浙江市场优势，支持民营企业在国内外构筑营销网络，鼓励形成民营商业集团企业。通过大力培育具有自主知识产权的品牌企业和品牌产品，加大对拥有“中国驰名商标”、“中国名牌商品”企业的技术改造扶持力度，加大流通领域“老字号”企业和知名商号的保护力度，努力提高民营企业知名度，积极实施“品牌大省”战略，全面提升浙江品牌的档次和整体水平。（六）增强社会责任，构建和谐社会

企业家的社会责任不是企业的额外负担，而是企业发展的必要条件和内在要求。各级政府一方面应积极引导民营企业家增强社会责任感，积极鼓励民营企业参与社会主义新农村建设，大力支持民营企业投身社会慈善事业，积极引导民营企业为构建和谐社会做出应有的贡献。另一方面，应进一步强化正面的宣传教育，通过正确的舆论导向，广泛宣传党和国家鼓励、支持和引导非公有制经济发展的各项方针政策和法律法规，宣传广大民营企业在国家和地方经济社会发展中的重要贡献，努力形成推进民营经济健康发展的良好社会氛围，进一步调动和激发广大民营企业构建和谐社会的积极性和创造性。（七）推进民营经济发展新飞跃

按照省委、省政府关于推进民营经济新飞跃的文件精神，引导民营企业加快体制和机制再创新，推动民营企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，形成科学的决策机制；培育一批规模以下的中小企业，使其壮大规模，提升档次，与大企业配套协作，采取购并、联合、控股等方式实施资产重组，扶持一批主业突出、核心作用强、带动作用大、具有国际竞争力的民营大企业大集团；不断增强民营经济的综合实力，提升核心竞争力；鼓励民营企业做强做大，着力提升民营企业的科技化、规模化、集约化和国际化水平，继续保持我省民营经济在全国的领先地位。

关于我省宗教活动场所管理情况的调研报告　省政协民族和宗教委员会

2009年省政协民族和宗教委员会围绕深入落实科学发展观，以“探索和谐宗教理论，创建和谐寺观教堂”为活动载体，就我省宗教活动场所管理情况开展调研。在调研活动中，走访了杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴等地五大宗教的29个活动场所和2所宗教院校，与当地各级党委和政府有关领导，宗教界人士和信教群众进行了座谈，并分别与长期在基层从事宗教工作的同志和宗教团体负责人交换了意见，现形成调研报告如下。

一、现状概况

全省各级党政统战、宗教系统以培训班、座谈会、学习会等形式，认真组织宗教界人士和广大教职人员，深入学习贯彻十七大精神，认真学习《宗教事务管理条例》（以下简称《条例》）。通过培训，宗教界人士严格遵守宗教法规和依法维护自身合法权益的意识不断增强，依法管理好宗教活动场所的意识不断提高。（一）不断规范宗教事务的管理

全省进一步规范了宗教事务行政许可、行政审批制度，积极做好宗教教职人员的认定备案工作，加强了对宗教教职人员的登记、备案和年检工作，对宗教活动场所举办大型宗教活动等宗教事务实行了行政许可和申报，对存在安全隐患的宗教活动场所进行了督促整改。同时，在各级宗教管理部门的指导下，各地宗教活动场所普遍成立了以宗教教职人员为主的民主管理机构，充实了一批爱国爱教、坚持原则、作风正派、办事公道、信教群众信任的中、青年教职人员骨干，建立健全了各项规章制度。加强对宗教团体负责人的考核工作，杭州市宗教管理部门率先从爱国爱教、宗教学识、品德修行、科学管理、工作业绩等五个方面，对宗教团体负责人进行年度考核。全省宗教活动场所的管理逐步走上了依法、合规管理的轨道。（二）扎实推进创建和谐寺观教堂活动

自2005年3月1日国务院《条例》颁布实施以来，我省宗教管理部门每年确定一个主题召开现场会，从依法管理宗教事务，推动全省宗教活动场所的各项制度建设，提高场所的自我管理能力；寺观教堂的财务规范管理工作；创建平安宗教活动场所等方面进行总结、研讨、推广，使全省各宗教活动场所按照法规政策和教规教义要求，依法正常有序地开展各项宗教活动。

此外，全省各地宗教活动场所结合自身特点，在宗教活动场所建设中，在确保宗教信仰的同时，注重展示宗教文化，开展了各具特色的创建活动。如，宁波七塔寺为加强都市寺院文化建设力度，更好地发挥宗教界人士在创建和谐社会中的积极作用，创办了报恩文化论坛，举办了都市寺院与和谐社会研讨会，在探索都市寺院管理模式中取得进展；嘉兴香海禅寺开办禅学班，带领信教群众走爱国爱教之路；安吉灵峰寺在做好寺院管理的同时，认真挖掘、研究藕益大师的佛学思想；温州在道教界开展了“八比结对竞赛、创建平安场所”活动；湖州市长期开展“五好宗教活动场所、五好宗教信徒”创评活动等。通过各类创建活动的持续开展，全省各地涌现出一批制度健全、管理规范、活动有序、关系和谐的宗教活动场所。（三）积极推动宗教教职人员参加社会保险

我省已制定了《浙江省职工基本养老保险条例》、《浙江省宗教事务条例》等地方性法规和政府规章，建立了养老、医疗等五大社会保险体系。《浙江省宗教事务条例》规定，符合参加本省社会保险基本条件的宗教教职人员和宗教团体专职工作人员，可以自愿参加社会保险。目前我省21817名宗教教职人员中已参加各类社会保险的总人数有1500余人，全省各地已参保的宗教教职人员主要以城镇职工的名义参加社会保险，也有以个人名义（自由职业者）参保，所参保的险种主要是养老保险和医疗保险两类，部分伊斯兰教和基督教教职人员也参加了失业和工伤保险。从地域上分，参保人员主要集中在杭、宁、温等经济发达地区。如舟山普陀山佛教协会800多名僧人全都参加了社会保险。杭州临安市劳动和社会保障农村合作医疗办公室出台的一项新政策，使常住本市5年以上的僧人可参加新型农村合作医疗，让该市近200名僧人享有了医疗保障。（四）注重发挥宗教界人士和信教群众在经济社会建设中的积极作用

一是充分发挥景区宗教活动场所作用，为我省旅游事业服务。各宗教活动场所在正确处理好与风景名胜区之间的关系，切实改善场所的环境和硬件设施，立足于宗教文化的挖掘，使前来寺观教堂游览的游客越来越多，形成了寺观教堂与景区共生共荣，共同发展的双赢局面，由此取得了显著的社会效益、环境效益和经济效益。二是重视对外交流，促进祖国统一。近年来，在热情接待各国宗教界友好人士来访的同时，我省还积极组织爱国爱教的宗教界人士出访日本、韩国等20多个国家和地区进行考察交流，宣传我国的宗教信仰自由政策和改革开放成果。在对外交往中，我省宗教界还自觉服务国家工作大局，重点加强了与港澳和台湾宗教界的交往，增进民族感情和文化认同，为促进香港、澳门的繁荣与稳定和促进两岸关系的发展作出了贡献。2006年，杭州灵隐寺与台湾中台禅寺结为“同源”禅寺，2007年12月，送“同源桥”，在海峡两岸架起了一座息息相通，心心相印的心灵之桥，在祖国统一方面贡献了力量。三是积极推动宗教界参与社会公益事业。从2001年开始，在宗教界广泛开展了“情系西部献爱心”活动，动员宗教界为西部大开发多作贡献，捐款资助，受到社会各界的好评。开展了“情系社会献爱心”、“我为小康做贡献”等系列活动，支持改善省内4个民族乡镇4所民族学校和建设欠发达地区敬老院等。据统计，从2001年至2007年，各级民宗部门、宗教团体募集的“献爱心”资金累计达6000万元以上。四是积极引导宗教界参与扶贫济困活动。近年来，全省宗教界在“抗非典”、“抗冰雪灾害”和四川汶川地震发生后，积极开展扶贫济困活动，仅四川汶川地震赈灾活动中，捐款捐物达1.08亿元。

二、存在问题（一）部分领导干部思想认识不足，《条例》宣传不到位

一是有的同志对党的宗教政策不熟悉。党的十七大把宗教工作基本方针写进了工作报告和党章中，但部分领导干部和基层宗教工作部门同志对党的宗教工作基本方针不能全面理解和正确把握，还不能适应新时期宗教工作的需要，对党的宗教政策谈不出新的思考，新的举措；有的地方宗教搭台，经济唱戏，争相组织祭祀、法会等活动，把宗教视为获取经济利益和提高本地知名度的工具，在发展经济过程中助长了宗教热。二是对宗教所具备的二重性认识不足。由于历史上的原因和长期以来对宗教宣传教育的惯性，以及非法宗教活动对社会稳定造成的负面影响，使部分干部对宗教的认识更多地停留在消极的层面，没有认真思考其积极的因素，对宗教界人士发挥特殊作用、引导作用和表率作用等方面的积极性认识不足，甚至简单地把宗教与社会主义相对立，个别人甚至往往把宗教界人士看作异己力量，另眼看待。三是部分宗教界人士和信教群众宗教意识观念与社会主义社会相适应还有一定差距，认识上不到位，积极性不高，思想上还有顾虑。四是对党的宗教政策、法规宣传不够。社会上缺乏对宗教信仰的了解，对党的宗教工作基本方针政策宣传普及不够，有的地方还存在某些不尊重、不信任宗教界人士的现象，不利于形成信教群众和不信教群众之间相互理解、相互尊重的社会氛围。（二）各大宗教团体内部管理问题依然存在，宗教团体的自身建设亟待加强

一是各级天主教爱国会思想建设薄弱，天主教工作基础弱，独立自主自办教会形势严峻。“圣统制”观念根深蒂固，对自选自圣主教、独立自主自办教会原则的认识与要求有一定差距；地下势力的打击和教育转化任务艰巨。基督教私设聚会点及其非法活动增多，境外渗透日益加剧。佛道教职人员戒律松弛，作风不正，道行不深、交际很深，宗教活动的商业化、利益化越来越明显，乱修滥建小庙、私设活动点等非法宗教活动场所仍然存在。二是宗教团体的基础建设薄弱，办公条件差。部分宗教团体至今无所属自己的办公场所，并且经费来源少。三是宗教团体的自身建设亟待加强。随着我省社会的发展进步特别是市场经济的深入发展，一些宗教团体和场所的教职人员、管理人员素质偏低，场所内部管理不善，思想、组织和制度建设比较薄弱；一些场所只注重教义教规教育，忽视爱国主义、社会主义、时事政治和政策法律法规等教育，个别场所甚至独立自主自办立场动摇，爱国思想滑坡；一些场所教职管理人员民主意识缺乏，家长作风比较严重，制度不完善，或是有章不循，人事、财务管理混乱，活动无序，戒律松弛等问题都还有存在。（三）宗教活动场所与风景名胜区由于利益引发的矛盾持续发生

一是在管理权属上。有的地方在招商引资开发风景区时，擅自改变景区内原有宗教活动场所的管理权属；有的擅自同意投资商在景区内设立新的宗教活动场所。这些做法，不但不符合国家的宗教法律、法规和政策的有关规定，而且会带来较大的后遗症。二是在门票价格上。由于景区的高门票价格，影响了宗教活动场所的游客，特别是香客的数量，最终影响宗教活动场所的经济收入。三是在收入分成比例上。旅游经管部门与宗教活动场所之间对景区门票的收入分配比例无法达成共识。四是在售票地点的设置上。旅游经管部门往往从交通条件和旅游资源布局和旅游景点知名度等因素，考虑旅游售票亭设立的地址，有的就设在宗教场所的入口处。对此，宗教场所认为这样做对寺院的影响比较大，对进出的游客、香客带来许多不便，影响了寺院的收入。（四）宗教教职人员的参保情况不容乐观

宗教教职人员参保意愿普遍强烈，但受多种因素影响，参保率不高。一是部分宗教教职人员思想认识上尚不统一，有依靠场所、依靠教会的思想，对如何参保以及在参保具体操作上存在分歧，纳入社会保障体系的积极性和主动性不强。二是户籍瓶颈依然存在。本省或常住的教职人员参保的积极性高，而非本地户籍或流动性大的教职人员参保积极性较低。三是流动教职人员社保衔接存在问题。佛教、伊斯兰教宗教教职人员流动性较大，由于全国各地政策尚不统一，教职人员担心参保后，一旦离开参保地，其他地域若不能衔接续保，自身利益反而受到损害，教会也担心这部分保费白白缴纳。四是经济状况对参保有一定影响。部分宗教教职人员收入水平偏低，部分宗教团体缴纳基本医疗保险费有困难，无力统一为宗教教职人员办理参保事宜，从一定程度上制约了宗教界人士参保。四是年龄因素的制约，导致部分群体无法参保。

三、意见建议

宗教工作是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作重要组成部分。做好宗教工作，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，对于社会的和谐稳定，建设和谐宗教，服务于和谐浙江建设有着重要的作用。（一）提高认识，更新理念，深化创建和谐寺观教堂活动《条例》是对宗教活动依法管理的法律准绳。各级党委政府应进一步提高对宗教工作的认识，充分认识到“宗教无小事”，宗教工作就是群众工作，宗教界人士和信教群众既是党执政的群众基础重要组成部分，也是各级政府服务的对象。各级党委政府要全面理解和正确把握党的宗教工作基本方针，不断增强做好宗教工作的能力，要善于做宗教界人士和广大信教群众的工作，善于依法管理宗教事务，善于妥善处理宗教领域存在的突出矛盾，充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，不断促进宗教关系和谐，这是做好新形势下宗教工作的根本要求。《条例》是我国宗教方面的综合性行政法规。它的颁布对于保障公民的宗教信仰自由权利，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，都具有重要意义。除统战部门和宗教事务管理部门应加强学习之外，各级党政干部特别是党政领导干部和综合部门的领导都应该认真加以学习和领会，使各级领导、基层干部、执法主体队伍加强对宗教工作重要性、长期性的认识和理解，明确宗教关系的和谐是构建和谐社会的重要任务。懂得党的宗教政策，熟悉相关法律法规，提高依法管理宗教事务的能力和水平。同时，通过宣传，教育广大的信教群众树立正确的宗教信仰观，引导宗教与社会主义社会相适应，保障宗教活动合法、有序、正常开展。（二）以规范宗教活动场所为抓手，推进宗教和睦与社会和谐

宗教事务是宗教作为社会实体而产生的涉及社会公众利益的各种关系、行动或活动。依法管理宗教事务，维护正常宗教活动秩序是宗教工作的重要职责。鉴于新时期新阶段宗教工作长期性、复杂性、群众性、民族性、国际性的特点，要进一步建立和完善长效工作机制，坚持宗教工作的常态化管理和服务相结合，使宗教事务的依法管理水平再上一个新台阶。一是规范对宗教活动场所的管理。宗教活动场所作为宗教事务的载体，所产生的社会效应直接影响着社会的稳定和谐，各级宗教事务管理部门要按照《条例》的规定，加强宗教活动场所的管理。二是规范对教职人员的管理。根据国家相关政策规定和我省实际情况，宗教事务管理部门应坚持属地管理原则，加强对五大宗教活动场所教职人员资格的审定工作，对未有主持资格但实际担任主持宗教活动的教职人员进行资格认证，明确身份，保护宗教教职人员履行正常的教务活动。三是规范宗教活动有序开展。坚持依法行政、依法管理的原则，高度重视宗教活动场所重大宗教活动的开展，切实加强对天主教、基督教家庭聚会点宗教活动的管理和检查，制止、打击非法、违法活动，抵御渗透、保护合法的宗教活动，保障公民宗教信仰自由的权利、维护宗教和睦与社会和谐。（三）加强宗教团体自身建设，做好宗教界代表人士的教育培养

宗教团体和宗教界人士是建设、管理宗教活动场所的主体。宗教事务管理部门在加强对宗教团体自身建设的指导监督同时，要求宗教团体和宗教界人士要按照建设和谐宗教与和谐寺观教堂的标准加强自身修养，规范自身行为。要教育宗教界人士坚持走爱国与爱教的统一，在坚持国家利益高于一切的同时，努力办好爱国宗教团体；坚持守法与信教的统一，正确处理好国法与教法的关系，处理好权利与义务的关系；坚持入世与出世的统一，积极探索宗教与中国特色社会主义社会相适应的新途径；坚持修身与治教的统一，严格遵守和笃行宗教戒律，以自身良好的道德品行，影响和带动广大信教群众。要积极引导各宗教团体和活动场所内强素质，外树形象，努力促进宗教与社会主义社会相适应，充分发挥宗教在建设和谐社会方面的积极作用。

宗教界代表人士是宗教的领头人、教徒的骨干，加强对宗教界代表人士特别是中青年教职人员的教育与培养，是传承宗教优秀文化，引领宗教界和信教群众为构建社会主义和谐社会发挥积极作用的一支重要队伍。加强对宗教界代表人士的教育培养，无论从宗教自身生存发展的需要，还是从构建和谐社会的要求来看，都十分重要。我们要按照胡锦涛总书记提出的“政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众”的要求，有计划、有步骤地来培养一支人格高尚、知识丰富、爱国爱教和富有开创能力的宗教教职人员队伍，以利于持续不断地提高宗教界参与构建社会主义和谐社会的能力和水平。（四）完善宗教教职人员的社会保障，提高党和政府的凝聚力

将宗教教职人员纳入社保体系，有利于宗教活动场所更好地坚持独立自主自办原则和“三自”方针。一是加强宣传，统一思想，教育和引导宗教教职人员树立以人为本的理念，自觉提高参保意识，做好宗教教职人员的参保工作。二是根据各宗教教职人员自身情况的不同，由宗教团体和政府有关部门协商保险种类和缴费办法，保证稳妥实施，把好事办好。三是建议国家有关部门出台全国性统一政策，加强宗教教职人员参保体系制度建设，明确政府、宗教组织和个人在参保中的权利义务，明确宗教教职人员以何种身份参加社会保险，着重解决养老和医疗保障问题。要积极探索流动人员参保的衔接工作，增强宗教教职人员参保积极性和主动性。四是建立分类分层的宗教社会保障制度，对各宗教情况的差别，在政策上应区别对待，要重视听取宗教界的意见和建议，做好与各宗教传统内部保障方式的衔接工作。根据各地、各教的经济状况参差不齐的现状，建议在社保缴费上给予一定的优惠和照顾，增加政府政策支持力度，扩大参保面。（五）整合宗教文化资源，积极探索宗教服务经济社会发展的新途径

宗教是人类社会的产物，是人类历史上最古老、最普遍的文化现象。走文化宗教之路，扬奉献社会之善，不仅是党和政府对宗教界提出的要求，更是宗教界走内涵发展道路的需要。一是发扬爱国爱教、团结进步的优良传统，提高宗教界参与和谐社会的自觉与能力，积极投身和谐社会建设。二是切实做好宗教优秀文化的保护、传承，发挥宗教文化遗产的独特作用，提升其社会价值。三是弘扬关爱人群、服务社会的理念，加强宗教界参与社会事业的力度，大力开展兴办公益慈善事业，关爱社会弱势群体，缓解社会矛盾和困难。四是发挥宗教团体作为党和政府联系信教群众的桥梁纽带作用，积极协助党和政府进一步做好协调关系、化解矛盾的工作。五是积极开展对外友好交往，广泛宣传我国宗教政策和坚持走和平发展道路、着力构建和谐世界的理念。

关于加大产品质量和食品安全监管力度建立质量安全保障体系的建议　民进浙江省委会

产品质量和食品安全事关百姓利益，事关企业生存，事关国家形象。自国务院实施《质量振兴纲要》和2004年发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》、2007年发布《关于加强产品质量和食品安全工作的通知》以来，省委、省政府高度重视产品质量和食品安全工作，成立产品质量和食品安全工作领导小组，出台多项举措全力推进以食品为重点的产品质量安全工作，各级各部门明确分工，落实责任，加大监管力度，特别是2007年，在省产品质量和食品安全工作领导小组的牵头组织下，在全省范围内开展了为期四个月的产品质量和食品安全专项整治行动，国务院在我省召开了现场会，引起了全社会的较大反响，通过全省上下的共同努力，我省圆满完成了专项整治工作的各项目标任务，顺利通过国务院的检查验收，取得显著成效，得到了吴仪副总理和国务院检查验收组的高度赞赏和充分肯定。目前，我省的产品质量和食品安全形势总体趋好，为推进我省产品质量总体水平提高，促进经济结构调整和发展方式转变，实现经济社会又好又快发展做出了贡献。

虽然我省及有关部门采取了措施，做了很多工作，取得了一定成绩。但是，目前产品质量和食品安全问题和隐患依然是较为严重，产品质量和食品安全的形势不容乐观，产品质量和食品安全突发事件屡见不鲜，尤其是影响全国的恶性案件频频发生，人民群众对产品质量和食品安全问题呼声不绝于耳。究其原因是多方面的：

一是产品质量和食品安全监管涉及多环节、多层面、多部门，对产品质量尤其是食品安全的监督是多头监管，缺乏统一协调，责任不明，“监管缝隙”“执法空隙”仍然存在。

二是涉及产品质量和食品安全监管法律法规不完善。由于分段立法，法律法规内容上存在交叉和冲突，且协调性差、可操作性差，目前还没有形成一部覆盖整个产品和食品链的产品质量和食品安全基本法。

三是产品质量和食品安全标准法规体系还不够健全。国际标准采标率低，不同层级标准之间存在交叉、矛盾，重要安全标准短缺，部分企业标准低于国家标准或行业标准。

四是产品质量和食品安全检验检测机构重复建设、资源浪费严重。仅以浙江省食品安全检验检测机构为例，目前，全省通过计量认证，具有法定检测资格机构共205家，主要分布在质监、商检、卫生、农业、渔业、林业、粮食等部门。其中省部级以上23家，市级42家，县级140家。根据调查，全省食品检验机构主要存在布局不合理、重复建设、整体实力、应急能力不强等问题。

五是小企业小作坊难以关停，产品质量和食品安全隐患依然较多。产品尤其是食品生产加工小企业小作坊的大量存在是由现阶段我国国情决定的，也是我国经济社会发展处于初级阶段和传统饮食文化的具体体现。这些小作坊的存在，客观上在方便城乡居民生活、促进就业、发展地方经济等方面发挥了一定的作用。但是，这些小企业小作坊自身存在小、散、差等问题，缺乏质量安全管理措施和条件，其生产加工的食品质量很难得到保证，对城乡居民的身体健康和饮食安全带来了很大的隐患。

我们认为，当务之急是建立和完善以食品为重点的产品质量安全法律体系、行政监管体系、应急处理体系、标准和检验检测体系、风险评价体系、信息网络体系等六位一体的产品质量和食品安全保障体系。建议采取以下对策措施。（一）加快建立和完善我省产品质量和食品安全法律体系

首先，在国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的基础上，抓紧制定出台《浙江省产品质量安全条例》，同时废止现行的单一涉及产品、食品质量安全的法律法规。食品安全问题仅是产品质量一部分，无论是从法律的名称还是从法律本身的内容考虑，整个法律体系都应围绕“产品质量安全”这一核心加以规范。其次，按照各监管环节的实际需要，必须建立和完善我省产品质量和食品安全法律、行政法规规章、规范性文件等多层次的法律体系，使各层面、各环节的监管都有法可依。（二）理顺产品质量和食品安全行政监管体系

一是在成立省产品质量和食品安全领导小组的基础上，建议成立产品质量安全委员会，以统一协调、管理涉及省产品质量和食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法不严的局面。省产品质量安全委员会由省主要领导出任主任，质监、农业、卫生、工商、药监等相关部门领导为成员，由质监部门承担该委员会的具体工作。二是要强化并落实地方政府负总责。根据国务院《关于加强产品质量和食品安全工作的通知》规定，通过将产品质量安全纳入政府目标责任考核进一步落实各级地方政府尤其是县、乡级基层政府对产品质量和食品安全负总责的要求，把加强农村产品质量和食品安全工作作为建设社会主义新农村的重要任务来抓。进一步明确监管部门职责，加强部门间、部门与乡镇间的信息沟通和共享，职能上尽可能避免交叉，减少监管“真空”。三是要进一步整合资源，加强基层产品质量和食品安全监管力量。在人员、经费、装备等方面，省财政、人事部门和各级政府应根据实际，给予政策倾斜和支持，切实解决监管力量不足的问题。四是要巩固产品质量和食品安全专项整治成果，拓展监管方式和覆盖面，在全省全面启动以农村为重点的“食品小作坊、小餐饮店（包括熟食店、小吃摊、食堂）、小商店（包括小药店）、小建材店、小农资店、小旅店（包括小农家乐）、小美容美发店（包括足浴店）、小书店（包括小网吧、小娱乐厅）、小菜场（包括小屠宰场）、小修理店（包括液化气供应点）”等“十小”企业质量安全整治行动。为提高农民生活质量，改善农村消费环境，扩大农村消费需求，推动农村现代服务业的发展，促进社会主义新农村建设作出新努力。（三）建立统一协调反应灵敏的产品质量和食品安全应急体系

产品质量安全应急预案不同于产品质量安全应急处理机制，“预案”应对事后，“机制”管理事前、事中以及事后；“预案”具有可变性，“机制”具有长期性和稳定性；“预案”以事先沟通为保障，“机制”以制度建设为保障；“预案”强调分工和职能，“机制”强调协作和职责；“预案”各地做法不一，“机制”则应全国统一，便于上令下达，下情上报。建议在各地现有的应急预案的基础上，要建立产品质量安全重大公共突发事件应急预案，形成协调统一、反应灵敏的产品质量安全应急处理机制。（四）加快建立统一高效的产品质量和食品安全标准和检验检测体系

尽快完善产品质量和食品安全标准体系。一方面，要着眼于提高我省的产品质量和食品安全标准和发达国家及国际组织的接轨程度。选择适合省情的产品标准，将国内标准尽快与国际标准接轨，既可避免重复性工作节省大量财力，又可提高我省标准的可信度。另一方面，要建立层级分明、分工合理、保障有力的产品检测检验体系。在围绕建立产品质量安全两个体系、一个链条，检验检测机构设置应向技术化、速测化、便携化以及社会化方向发展。明确功能定位，加大资金投入，突出建设重点，体现专业特色，加强规划引导，实现资源共享，完善政策扶持，强化监管机制，努力提高其技术水平和能力。（五）建立和完善我省产品质量和食品安全风险评价体系

建立我省产品质量和食品安全评价体系，一是要建立评价标准，通过研究来确认产品尤其是食品中危害成分的毒性与安全剂量标准，制定和完善产品中有毒有害物质的限量标准；二是建立一套评价产品尤其是食品中有关的化学、微生物及新的危险因素与导致食源性疾病暴发的因果关系的评价方法；三是加强技术开发力量，加大资金投入，跟踪和引进国外最新的科研成果，及时、迅速地获取来自其他国家的危险性评价资料，加强与其他地区之间的有效交流。（六）建立产品质量和食品安全信息网络体系

尽快建立统一协调的产品质量和食品安全信息监测、通报、发布的网络体系是保证我省产品质量和食品安全工作有序、顺利进行的必要条件。要加快产品质量和食品安全信息化建设，加强产品质量和食品安全信息管理和综合利用。应尽快构建部门间产品质量和食品安全信息沟通平台，实现互联互通和信息资源共享；要建立畅通的信息网络体系，及时研究分析产品质量和食品安全形势，对产品质量和食品安全问题力争做到早发现、早预防、早整治、早解决。

进一步加强和改进政协提案工作的调研报告　省政协提案委员会

根据省政协提案委员会2009年工作计划和省政协领导的要求，以纪念人民政协成立60周年为契机，我委就系统总结我省提案工作经验，推动提案工作更好地适应新形势和新任务的课题，前后共集中了两个多月时间，赴全国政协和北京市政协学习考察提案工作的先进经验，并组成三个调研组，由正、副主任带队深入全省11个地市和相关承办单位进行了专题调研。在调研中，各组通过召开各市县提案委员会主任座谈会、承办单位座谈会、在各市的省政协委员座谈会、部分界别委员约谈会、党派团体专委会界别组负责人座谈会，以及走访相关承办单位、发放调查问卷、查阅档案资料等形式，广泛收集情况，听取意见，探讨加强和改进提案工作的思路、措施。在此基础上，形成了如下课题报告。

一、提案工作的新发展、新特点

提案工作伴随着人民政协的诞生而诞生，伴随着人民政协事业的发展而发展。长期来，各级政协的提案工作在继承传统的基础上，不断开拓前进，提案工作在实践中呈现出一些新发展和新特点，概括起来主要有以下五个方面。（一）合力推动，提案工作新格局基本形成

提案工作是履行人民政协职能的一个重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一种重要载体，是协助党和政府实现决策民主化、科学化的一条重要渠道，历来受到各级党委、政府的重视。随着社会主义民主政治的不断深入，特别是近10年来，各级政协主动争取党委领导、政府支持，提案工作有了很大进展，党委、政府、政协合力推动，各司其职、协调有序的提案工作新格局已基本形成。

各级党委、政府高度重视提案工作，已基本形成党政领导阅批《重要提案摘报》制度。省政府还率先在全国实行省长、副省长领办政协重点提案制度，至2006年年底，我省各地已全面实行行政首长领办制度。省委书记赵洪祝2009年还亲自领办省政协中共界别组提出的《抓住人民政协成立60周年契机，进一步推进我省政协事业的不断发展》这一重点提案，有力地推动了提案的办理工作。

各级政协组织将提案工作作为政协的一项全局性工作来抓。政协主席会议多次听取提案工作汇报，认真研究提案工作中的重要问题。各专门委员会把提案工作作为履行职能的一项重要工作，积极提出提案选题参考，认真督办提案。省政协对重点提案的督办确定了新思路，提出了主席督办重点提案实行“五个一”的新要求，对重点提案办理全过程进行督促指导。杭州市政协实行提案办理党政联席会议制度，市政府还专门成立了建议提案处，有效提升了提案工作层次，加强了提案办理力量。宁波市政协已经形成了“市委领导阅批党派重要提案、市政府领导领办重要提案、市有关部门和单位具体承办提案、政协专委会和新闻单位协助跟踪办理”的多层运作、分层办理的提案工作格局。（二）强化质量意识，提案质量稳步提高

随着提案工作新格局的形成，各级政协都进一步加强了提高提案质量的工作。本届省政协提案工作一开局即把增强提案的质量意识，提高提案质量摆在工作的突出位置，在综合分析目前提案质量存在的问题的基础上，提出了提高提案质量的新举措。一是紧密配合省政协的重点工作，将提案工作与省政协的重大调研和民主监督结合起来，把调研和民主监督成果及时转化为提案。二是鼓励党派团体围绕中心、深入实际进行调研，以提出的意见建议能够进入党政的决策视野并实实在在地推动工作为追求目标，通过建立课题调研工作机制、社情民意转化机制、提案筛选机制等严格程序，提出精品提案。三是发挥各专委会和界别组的基础性作用，提高组织化程度，认真组织，积极协调，将提案工作与视察调研活动有机结合起来，同时发挥与相关党政部门联系紧密、渠道畅通、对面上情况和政策熟悉的优势，提出选题参考，引导委员围绕党委政府的中心工作及群众关注的热点提出提案，增强了提案的预见性和针对性。四是创新提案征集工作。尝试提前征集提案，努力做到提案征集工作抓早、抓实、抓出成效。提前半年向各党派团体、专委会、界别组征集提案选题参考和向社会公众征集提案线索，然后提供给委员和政协各参加单位，使他们能有充裕的时间精选题目、调研论证、集思广益，从而提高提案质量。各级政协组织也在强化质量意识、注重引导培训、严格立案标准、建立激励机制的同时，积极探索提高提案质量的新方法。如绍兴市政协通过将提案转化为调研课题，把提案反映比较集中的问题转化为政务咨询会的议题，把一些一时难以解决的提案转化为社情民意，极大地拓宽了提案工作的领域。舟山市政协主席、副主席亲自抓提案质量，在深入调研的基础上提出提案，再跟踪督办，《关于发展我市海钓旅游业的几点建议》、《切实提高出租车行业整体形象》等提案均是在主席、副主席亲自调研的基础上形成的。嘉兴市政协一方面抓好委员的培训学习，另一方面通过分解综合提案、印发提案规范样本、转化大会发言材料等方式积极引导委员提出高质量提案。（三）办理工作日趋规范，督办力度不断增强

2003年，省委、省政府办公厅联合转发了《省政协办公厅关于办理政协提案的意见》，推动提案办理工作上了一个新台阶。省政府在多年的提案办理工作实践中，不断总结和规范办理工作，形成了职责明确、督办有序、审核严格、答复规范、跟踪反馈的提案办理工作格局。建立完善了政府领导领办制度，出台了《关于健全政府领导领办人大代表建议和政协提案制度》；进一步完善“回头看”制度，推动提案的办理落实；建立目标责任制考核制度，把平时检查与年终考核结合起来，平时建立办理台账，严格按照目标责任制考核细则和评分标准进行考评；建立完善反馈不满意提案的再办理制度，等等。近日又将修订完善提案办理工作规则，使提案办理工作更加规范化、制度化、程序化。各承办单位也进一步提高对提案办理的认识，加大提案的办理力度，把提案办理工作列为“一把手工程”，将办理提案作为推动本部门工作的一条重要途径，通过办理提案来促进本部门的工作，以解决本部门突出的问题来促进提案的落实。有的承办单位把提案办理工作列入单位各处室的年度考核目标和经办人员的岗位责任制考核内容；有的实行提案办理工作未完成的年终不得评为先进的一票否决制；有的承办单位召开同类型提案集中办理座谈会和协商会，既提高了办理效率，也增进了委员间的共识；有的在网上设立“提案办理窗口”和“政协委员留言板”，及时公布办理进程和办理结果，接受委员的监督，有效地促进了提案办理质量的提高。

省政协坚持把提高提案办理质量、增强提案办理实效，作为提案工作的重点，采取主席督办、专委会督办、联合督办、民主评议等多种形式，努力促进提案办理质量的提高。一是充分发挥重点提案的典型带动作用，精心选择一批事关全局、影响深远、针对性强、建议具体的提案由主席、副主席分工督办，按照主席会议提出的“五个一”的督办新要求，在深化调研、扩大委员参与面及增强办理实效上加强了督促和指导，带动了整个提案办理工作的深入开展。二是充分发挥新闻媒体在提案办理中的推动作用，采取在报纸、电台、电视台、网络等新闻媒体开辟提案工作专栏等形式，将每一件重点提案的调研、办理全过程都置于新闻舆论监督之中。三是充分发挥政协专门委员会的基础作用，把专门委员会活动与提案跟踪督办相结合，把督办提案作为专门委员会参政议政的一项重要工作，取得了良好的办理实效。四是开展提案办理工作的民主评议，在对提案办理工作进行面上梳理、各承办单位进行初步总结的基础上，2008年选定了省政府系统的三家单位作为民主评议的对象，通过动员部署、广泛征求意见、调研评议、评议反馈、总结评议等五个环节，首次开展提案办理工作的民主评议，推动了提案办理工作的制度化、规范化、程序化建设。

各级政协组织将提高提案办理质量、促进提案办理落到实处，作为提案工作的关键环节，在提高提案办理实效上做了许多有益的尝试和探索。如绍兴市政协通过常委会议重点督办的方式，将“加强曹娥江流域生态产业规划和环境整治”重点提案的督办和常委会的“曹娥江流域整治、保护和开发”协商课题结合起来，由主席、副主席分成多个调研组进行调研，历经5次专题协商会议，历时2个月才完成，充分发挥了政协提案的政治协商和民主监督作用。丽水市政协通过“同类合并，集中督办”的新方式合并同类型提案，把办理提案同政协的重大专项调研、视察活动相结合，同常委会议和主席会议的专题协商工作相结合，集中督办取得了很好的成效。此外衢州市政协将督办提案办理工作纳入政协民主监督员工作职责，舟山市政协的“重要提案领导办、热点提案现场办、重点提案联合办、难点提案跟踪办、承诺提案继续办”的督办机制，宁波镇海区政协的提案办理“后评议”制度，都很有特色。（四）创新服务平台，服务水平进一步提高

各级政协在继承提案工作优良传统的同时，积极探索，勇于实践，不断创新提案工作的方式方法，为提高提案工作整体质量和水平注入了新的活力。

创新“知情问政”服务渠道。各地政协在积极为委员撰写提案提供知情知政服务上出了一些“实招”，根据委员需要，召开不同层面的座谈会、约谈会、情况通报会，并借助政务公开，引导委员利用政府网络信息等载体，畅通委员与政府部门之间、委员与委员之间的联系，帮助委员拓宽知情渠道，了解政情和民情。如台州市政协认真做好提案征集工作，在全会前三个月发出征集通知，同时提供提案参考题目供委员参考。宁波市政协从2007年开始，三年来共征集提案线索1130余条，转化为提案280多条，其余也通过信息报送等相关渠道向党委政府的有关部门作了反馈，受到政协委员和社会的广泛好评。温州市政协推行信息化管理，将提案作为政协资源库，发挥其在政协工作中的基础性作用。省政协在借鉴各地经验的基础上，通过召开知情问政会、向各专门委员会和党政部门征集提案选题参考和向社会公开征集提案线索等多种形式，为委员提出提案提供参考。

探索网络服务新渠道。各地政协尝试通过网络征集提案线索、网络提交提案等形式逐步加大在互联网上公开提案全文和办理复文的力度。如杭州市政协积极运用互联网开展提案工作，通过将所有提案进行分类、编号、校对并输入杭州市政府网站和为委员提供电子信箱等手段使得提案工作更加“透明”。湖州市政协网站开通网络递交提案平台，并会同政府办在网上公布提案内容、办理答复情况，提案管理正向信息资源化、传输网络化、管理科学化方向推进。

加强提案工作宣传，扩大提案工作的社会影响。通过邀请新闻媒体进行有计划有重点有特色地宣传报道办理单位和政协委员的典型事例，宣传提案和办理产生的作用和成效，宣传政协提案工作的做法和经验，极大提高了社会各界对政协提案和提案工作的认知程度和支持力度。在《政协视线》、《联谊报》等多种媒体平台，开辟提案工作专栏，进行系列报道；通过运用《政协信息》、《提案工作动态》等渠道，充分挖掘提案中丰富的信息资源，及时将委员和党派团体的意见建议，向全国政协和省委、省政府或有关部门反映，不断丰富和拓展提案的内涵。如德清县政协对办理较好的提案在电视台“百姓连线”栏目宣传报道，并精选部分优秀提案在《今日德清》上刊登，将部分督办提案通过《德清政协》“提案办理”栏目形式呈送阅批，扩大了提案工作影响力。（五）规范有序，提案工作制度日趋完善

近几年来，各级政协在提案工作的制度化、规范化、程序化建设方面做了许多工作，取得了不少成果。省政协制定了《提案工作条例》和《关于提案审查立案实施细则》、《优秀提案评选表彰办法》、《重点提案的产生办法和办理规定》、《重要提案摘报的程序和方法》等一批重要规章制度，对提案的基本要求、审查立案标准、提案的办理、提案工作机构等重要问题作了明确规定。各地政协普遍制定了适合当地情况的提案工作条例以及相应的审查立案、联合交办、优秀提案评选表彰、重点提案办理、党派团体提案办理、主席督办重点提案等制度。如金华市政协不仅严格提案征集、立案、办理、督办、反馈的工作程序，提案委自身也不断强化“三化”意识，通过每年制定提案委工作要点，建立提案委定期活动制度，落实提案交办、协办制度，做到了年初有计划、半年有小结、年终有总结。在办理工作中，大多数承办单位逐步健全了提案办理工作机构，建立和健全了分级负责制度、归口办理制度、催办会办制度、绩效考核制度等。一个以提案工作条例为主干，以各承办单位工作制度为配套的提案工作制度体系已基本形成并日趋完善。

二、当前提案工作存在的主要问题

总体来看，我省政协提案工作这些年来取得了显著的成绩，也存在着发展过程中的一些问题，特别是随着具有宏观性、前瞻性、全局性的提案数量逐年增多，提案实效的显现方式更加多样化、综合化，各方对提案性质的认识逐渐深化和对提案作用的期待逐渐提高，使部分传统的做法与新形势、新任务的要求尚有一定距离。（一）提案质量有待进一步提高

一是提案的质量意识还需进一步增强。一些提案缺乏深入的调查研究，摆一般情况、提一般建议多，参考价值有限；有些委员提提案时采取简单拿来的办法，对所提内容没有经过自己的认真思考。二是提案的预见性、针对性不够强。不少提案与党政部门的关注点、基层单位和群众的困难和期盼，贴的还不够紧，有参考价值的建议比较少。三是发挥团体和委员的自身特点和优势不够充分。有的团体和委员提案对本界别、本行业共同关注的问题重视了解不多，没有充分发挥团体、委员、界别的代表性作用和专业话语权的优势，而是勉强地找一些自己不太熟悉的社会热点问题提提案，自身特点和优势没有得到很好的发挥。四是政协各专委会和界别组在提高提案质量中的基础作用还没有充分发挥出来。没有把提案工作列为自己的重要议事日程，作为参政议政的重要手段来抓。有计划地参与提案的引导、组织工作较少，特别是在重要提案的选题、组织调研和发掘有重要参考价值的意见方面，作用发挥不够。（二）提案办理实效仍是提案办理工作中的一个薄弱环节

承办单位在提案办理过程中，基本保证了件件有答复，案案有回音，答复率均在100%，但是提案办理实效仍是委员意见最多的问题，提案办理中重答复轻落实的现象依然存在，承办单位在答复时较多的是以汇报工作为主，对提案提出的问题、建议研究分析不够，结合提案办理真正推动工作、改进工作不够。有的承办单位办理针对性不够强，解释多、措施少，回避提案中的重点和难点问题；有的承办单位对委员的不同意见，缺乏耐心细致的沟通、协商，不能取得提案人的理解或谅解。对提案内容涉及多个承办单位的，在办理过程中存在不及时协调、沟通、互相推诿扯皮的现象，有的主办单位没有与会办单位充分协商沟通就将提案答复给提案人，有的会办单位没有及时将会办意见送主办单位，影响了办理的时限和效果。（三）服务质量和水平还不能完全适应委员的需求

委员知情问政的渠道还比较单一。多数政协委员由于受所处的工作岗位及条件的限制，对事关全局的情况了解甚少，因而提出的提案往往带有一定的仓促性和局限性，或是缺少针对性和时效性，特别是要做到围绕中心和重大问题提出高质量的提案就更为困难。因此委员们知国情、知省情的渠道还需要进一步畅通，为委员提供政策法规和相关数据或者帮助他们进行专题调研方面做得还不够。服务模式和服务手段还比较单一，突出表现为“常规动作多，加分动作少”，工作限于征集、立案、交办、督办等常规性环节，缺乏主动性和创造性。与委员、界别组的联络沟通不够，发挥他们的基础作用不够。（四）提案工作的经验总结和理论研究比较滞后

提案工作头绪多，事务性强，思想上容易对总结经验和理论研究不够重视，日常工作中忙于应付，疏于总结提炼和理论研究；提案工作机构人员结构和素质还需进一步完善和提高，缺乏系统性、专业性的理论研究水平和研究人才；理论创新意识比较薄弱，理论成果转化能力不高。（五）提案工作制度还需进一步细化

提案工作在长期的实践中已逐步形成了一套工作制度，有《提案工作条例》及审查立案、优秀提案评选、重点提案办理等配套制度。但是提案工作条例只是对一些普遍的、共性的问题进行粗线条的规范，能够写入的内容也相对有限。在实际操作中，提案的审查立案标准、优秀提案和重点提案的评价标准都还存在规定过于宽泛，不易把握的问题，需进一步加以细化。（六）提案工作机构和队伍建设尚需进一步加强

提案委员会成员的构成上代表性不够，许多界别或委员小组尚无委员参加提案委员会工作。县一级基层政协组织中，绝大多数只设有提案委，而没有专职处理提案日常事务的工作人员，有的地方甚至缺少专职的提案委负责人，使得提案工作处于疲于应付的状态，极不利于发挥提案在履行政协职能中的基础作用。据统计，全省有北仑、洞头、兰溪、东阳、义乌、磐安等6个县（市、区）没有配备专职的提案委主任或副主任。全省大部分县（市、区）只有一位提案委员会专职主任或副主任负责提案工作，没有其他专职的工作人员协助处理日常工作，使提案工作只能局限于简单的征集和交办。

三、加强和改进提案工作的几点建议

当前，政协提案工作面临着一个难得的历史发展机遇，要继续在实践中积极探索反映时代特征、政协特色、浙江特点的政协提案工作新路子，拓展和丰富提案工作的内容、形式和方法，使提案工作更具创造性，更显生机与活力。（一）抓住机遇，进一步健全提案工作高层次运作和协商机制

在2009年召开的全省政协工作会议上，省委书记、省长都对提案工作提出了明确的目标、要求和措施，为进一步推动提案工作的不断发展提供很好的机遇，建议各级政协要主动协助党委、政府切实抓好落实工作。（1）健全提案工作高层次运作机制。一是建议在对提案进行综合分析的基础上，选择一些事关全局、针对性强、建议可行的提案，编辑成《重要提案摘报》，经政协主要领导阅示后，直接报送党委、政府、政协主要领导阅批，以充分体现政协提案是实践协商民主的一个重要载体，加强对办理的指导。二是认真贯彻落实全省政协工作会议精神，积极协助有关方面把省委提出的建立和完善政协重点提案由党政领导领办，党派团体、专委会、界别组的集体提案由承办单位主要领导领办制度的要求，落实到具体执行层面，不断提高提案办理层次。三是进一步完善办理工作规则，加强督促和评议，认真总结办理工作经验，以推动提案办理工作水平的不断提高。（2）进一步强化提案工作的协商机制。提案办理的过程就是一个广泛协商、求同存异的过程，要把握人民政协协商民主发展规律，推进人民政协协商民主在提案工作中的创新实践。一是要推动承办单位和政协委员之间的协商，通过协商，一方面可以使承办单位更充分地了解提案者的诉求，把握提案的意图；另一方面，也使提案者更全面地了解承办单位的工作，促进提办双方增进了解、达成共识。建议对于委员关注度比较集中的问题和议题可以由省政协或提案委员会召开办理专题协商会，邀请有关方面领导参加，充分听取委员和承办单位的意见，通过协商共同推动问题的解决。二是要推动加强提案主、会办单位之间的协商，以部门职能分工为依据加强主、会办单位之间的沟通协调，明确分工，落实责任，共同完成提案的答复落实工作。（二）发挥合力，切实提高提案质量

人民政协成立60年来，随着我国民主政治建设的发展，委员参政议政的热情不断高涨，提案数量逐年增加。改革开放前30年，我省政协提案只有700多件，改革开放后30年，提案数量猛增，达19900多件，近两年来，提案数量也呈上升趋势。因此在提案数量不断增加的情况下，要处理好提案数量和质量的关系，既要广开言路，充分尊重和保护提案者参政议政的积极性，更要坚持以质量求发展，把提高提案质量作为提案工作的立足点。（1）充分发挥党派提案的典型示范作用。要将党派提案作为选择重点提案的重要组成来源，进一步促进党派提案工作的发展。鼓励党派注重研究国外经济环境变化和国内经济运行新情况新问题，注意选择具有综合性、全局性、前瞻性的重大课题开展专题调研和协商议政活动；针对我省改革发展中的突出问题，党委、政府关注的重大问题，人民群众反映强烈的热点问题提出切实可行的建议，多建睿智之言、多献务实之策。（2）充分发挥政协各专委会、界别组的专业优势、组织优势、人才优势。要着力扩大各专委会、界别组对提案工作的参与面，将专委会和界别组的参政议政、调研视察与提案工作紧密结合起来，组织自己所联系的委员就党政重视、群众关注的问题深入调研，通过调研提出提案，从提案中选择调研课题；提高组织化程度，及时将调研成果、社情民意或委员的真知灼见经过加工、提炼、整合后转化成提案；要积极探索对所联系委员撰写提案的指导和质量分析的办法，使专委会和界别组真正成为提案选题的引导者，提案形成的组织者，提案质量的攻关者。（3）充分发挥政协委员的群体代表性优势。政协委员作为各方面的代表人士，与基层群众有着密切的联系，要广泛了解民意、集中民智，将自己所代表群体的真知灼见进行收集整理，同时结合自身工作特点，选择自己最有话语权和较熟悉的领域提出提案。（三）注重创新，着力提高提案工作服务水平

提高服务质量是提高提案工作整体水平的内在需要，也是提高提案质量和办理质量的关键环节。以提高提案质量为重点，必然对提案的服务工作提出新的、更高的要求，需要我们结合工作实际，深入思考，大胆探索，勇于创新。（1）创新知情问政渠道。通过适时组织专项视察和专题调研，引导委员深入基层，接触实际，亲近各界群众，了解改革中的“难点”、群众反映的“热点”、社会关注的“焦点”；通过举办专题讲座、委员约谈会和专题座谈会、借用委员工作室、开设委员个人博客等方式，帮助委员进一步知情明政，拓宽思路，扩大视野。要进一步提高《提案工作动态》、《提案及办理选编》等编辑水平，及时通报提案工作重要活动，研讨提案工作理论，交流提案工作先进经验，构建提案工作交流平台。（2）完善提案智能化管理系统。实现提案管理工作全流程电子化处理，包括提案的提交、审查、办理、反馈、查询、统计、绩效考核、决策分析、提案线索征集、知情问政信息库等功能，为委员提出提案提供信息参考，加强对承办单位提案办理工作的监督，促进委员与承办单位的交流互动。（3）细化提案工作制度。要顺应新形势新任务的要求，适时对提案工作条例进行修订。进一步细化提案的审查立案标准，规范提案的审查立案工作，既尊重委员的民主权利，保护委员参政议政的热情，又严格标准，确保提案质量。进一步细化优秀提案的评选表彰办法，使优秀提案的表彰工作更加规范有序，真正发挥激励委员参政议政、提高提案质量的作用。进一步细化重点提案的产生和督办制度，明确重点提案的产生程序、主席督办重点提案的新要求等，使重点提案从产生、办理、督办的各个环节都有章可循、有据可依。（四）总结经验，加强提案工作理论研究

用经验推进工作，通过总结经验，探索规律，进而归纳和提升为理论，然后再用理论来指导实践，这是人民政协的优良传统，也是我们做好各项工作的一个基本方法。要对多年来提案工作的实践经验进行概括总结，提升到理论层面加以认识，把具体的、分散的工作做法上升到规律的高度进行梳理和归纳。要将提案工作的理论研究纳入人民政协理论研究的范围，每届召开一次提案工作理论研讨会，拓宽提案工作研究领域，丰富提案工作研究内容，动员和吸纳社会上专业的研究机构和专业人士参与提案工作的理论研究，逐步形成一套较为完整的提案工作理论体系，以更好地指导实践。（五）加强自身建设，进一步充实提案工作力量

要进一步加强提案委员会的自身建设。提案工作是政协的一项全局性工作，涉及方方面面，要优化提案委员会的结构，扩大提案委员会组成人员的包含面，提案委员会不仅要有各党派、团体的代表，更要有各界别的代表。要进一步加强基层从事提案工作的力量。由于提案工作是政协基础性、经常性工作，有大量的日常工作要做，需要有专职人员专心从事此项工作，建议各县（市、区）政协至少要配备专职的提案委主任或副主任、专职的工作人员各一人，以利于提案工作的深入开展，提高提案工作的质量和水平。

关于我省地方资本市场现状和金融业发展的调研报告　民革浙江省委会

一、金融市场大环境和我省金融市场基本状况

从党的十六大报告提出的“推进资本市场改革开放和稳定发展”的战略目标，到十七大确定的“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”的战略决策，我国的资本市场走过了较快发展的五年。在这五年中，尤其以“股权分置改革”和“国企整体上市”表现最为突出。

所谓股权分置，是指上市公司股东所持向社会公开发行的股份在证券交易所上市交易，称为流通股，而公开发行前股份暂不上市交易，称为非流通股。它主要解决了困扰中国股份经济发展的根本问题。与此同时，大力推动“国企整体上市”则大大地推动了中国资本市场的健康发展，使得中国资本市场从名不见经传一跃进入了世界资本市场的中心。

在此过程中，我省抓住机遇乘势而上，利用资本市场募集经济建设资金，通过上市深化企业改革，取得了显著的成绩。截至2007年末，全省全年新增上市公司31家（其中境内首发上市20家，境内买壳上市3家，境外上市8家），新增融资额406.63亿元，创历史新高，其中，阿里巴巴公司筹资131.3亿元，刷新了我省上市公司首发融资额最高纪录。（图1）

目前，全省共有上市公司154家，累计融资1001.08亿元。A、B股上市公司120家，累计融资585.89亿元，其中，中小板上市公司43家，占全国200家中小板上市公司的21.5%，全国排名第一。境外上市公司34家，累计融资415.19亿元。（图2）图1浙江省上市公司数量图2浙江中小板上市数量排名全国第一

在金融市场的快速发展使得我省上市公司总市值已超过2005年提出的用五年时间达到全省GDP的35%目标；证券期货交易量位居全国前列，由浙江产权交易所等组成的地方资本市场初级体系得以建立。浙江资本市场建设，对浙江经济的发展正发挥着越来越重要的作用。

但是我们也应看到，与浙江经济发展水平在全国的领先地位相比，浙江资本市场对地方经济的支撑力仍显不够，资本市场的利用力度仍有待加强。

二、我省中小企业融资的现状与问题

截至2007年年底，我省中小企业数量已达113万多家，占全部工业企业的99.6%。虽然，我省中小企业单个规模小，但对社会贡献巨大，是我省经济持续快速增长的重要力量——中小企业发展的好坏无疑担当着是我省经济情况“晴雨表”的作用。但是，由于目前宏观调控、银根紧缩、银行惜贷等原因，我省中小企业融资和生存十分困难，具体表现为：（1）紧缩货币政策左右了中小企业融资，并使中小企业资金缺口日益加大，中小企业资金链断裂的危险正在加大。（2）存款准备金率的提高，使得银行贷款门槛进一步抬高，导致银行可发放的信贷资金量减少，银行向企业发放贷款将更加谨慎，造成一些劳动密集型的中小企业被排挤，承受更大的资金压力。（3）随着国际生产资料价格不断上涨，造成企业生产经营综合成本增加，产品市场竞争日趋激烈，中小企业的销售压力不断加大，大量流动资金滞留在生产环节，应收账款增多，存货占用资金上升，中小企业资金需求量快速增加。

造成这些问题的原因主要如下。（一）中小企业板上市门槛高，融资手段缺乏

虽然，我省中小企业在A、B股市场上的中小板席位居全国之首，也确实通过这个平台解决了很多资金问题，但相对总量明显偏低，而且在中小企业板上市方面，不是以公司的盈利状况、信用状况和偿还能力为唯一标准，还设计了一些门槛，即：是不是高科技企业，是不是有独立知识产权，是不是符合国家或者地区的产业结构调整政策，等等。这些门槛限制和影响了最急需资金的那部分企业的进入。（二）政府扶持力度相对不足，融资办法不多

从政府扶持力度看，近几年来，我省出台了不少扶持中小企业的政策措施，但政府扶持中小企业发展的制度环境还不完善，虽然有相关法律已经颁布，但是其中的实施细则还没有具体的解说，导致有法可依，无法可用的境地。同时，政府指导与服务中小企业发展的体制还需要进一步理顺、健全和强化。（三）信用担保体系仍不完善，担保风险过高

近年来，信用担保机构有了一些发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，担保机构和担保环境存着担保体系尚不完善、动作不够理想等问题。中小企业信用再担保体系也不健全，无法实施对中小企业信用担保体系的风险控制与分散。银行避开风险，担保贷款的风险大多由担保公司承担。

三、我省金融市场整体情况和存在的问题（一）股票市场及相关产业发育仍不充分，规模偏小

2007年末全省境内上市公司的市值仅为我省2006年GDP的44%，而全国上市公司市值是GDP总额的1.56倍；全省金融业产值近年虽然在不断的提升，已从2004年占GDP的4.5%上升到2006年的6%，但属于浙江地方金融的比例还不到其中的一半，尤其是浙江证券业、保险业产值比例较低。浙江地方资本市场中介实力较为弱小，缺乏旗帜型的证券类中介机构，地方金融业竞争力较弱。（二）国企在资本市场上运作力度不明显，弱于民企

目前，全省154家境内外上市公司中，国有控股的只有32家，仅占1/5；国有控股公司通过证券市场募资128.6亿元，仅占全省通过证券市场募资额的13%。（图3，图4）其中2006年以来浙江启动的32家A股IPO项目中，以国资为主体的浙江公司仅有3家，而民资占了29家；完成增发的149家公司中浙江占12家，这12家全为民营，共募资95.12亿元。省属国企整体上市方面，除1家已公布方案并已在具体操作外，多数公司仍停留在策划中图3国企与民企资本市场比较图4国企与民企资本证券市场募资额占比（三）发行企业债、基金等融资进展缓慢，创新不足

近年来，随着国家投融资体制改革步伐的加快，许多省、市纷纷开展了创新融资方式的探索，企业债打包发行、设立产业投资基金等模式先后得到了中央的批准。而我省作为一个中小企业众多，融资难问题突出的省份，对创新融资方式的尝试至今进展缓慢。（四）贷款成为企业融资主要渠道，金融结构失衡

近年来，我省以贷款、债券、股票（包括境内和境外）三种方式融入资金的比例结构约为91:4：5（图5）。从全局看，非正规资本市场非常发达，但体制内区域资本市场还比较落后，这一现象无疑表明金融结构存在严重失衡。图5我省企业通过贷款、债券、股票融资渠道比例（五）金融业资金流向“挑肥拣瘦”明显，资本外流

由于金融业自我风险控制加强，金融机构将一部分资金投资于低收益低风险的“上存”或拆借，导致省内很大一部分资金，外流向上海等金融也发达的地区。同时，以一些大型金融结构和中小民企为主经济体存在“脱节”，造成金融机构对中小民营企业的产品供给始终不足。（六）金融市场开放程度偏低、市场认知不足

面对日益庞大的民间资本，我省在民间金融创新、开放程度上明显不足。与国内其他发达地区相比，浙江民营企业依赖银行和非正规金融模式。

四、对推动我省金融业发展的建议

当前，我国金融开放步伐不断加快，国家推进金融体制改革力度不断加强，同时，浙江经济发展阶段转换对金融发展需求急剧加大。我省应抓住这一大好时机，继续乘势而为，高度重视浙江金融资本市场的培育和发展，进一步提出完善浙江金融业发展的中长期战略和中短期的具体举措，打响与经济大省相适应的金融业浙江品牌。为此，提出以下建议。（一）继续以金融强省为发展战略，做大做强浙江地方金融

金融业与一般产业的相互融合是经济发展到一定阶段的必然产物。两者的相互作用，能更深层次地推动经济的发展。随着浙江实体产业的不断强大和市场化水平的不断提升，金融业已成为当前浙江经济进一步发展的现实选择和重要前提。大力发展地方金融业，建设金融强省，对于加快先进制造业基地建设、缓解资源要素不足、防止产业空洞化、确保浙江发展继续走在全国前列，均有重大战略意义。

省委、省政府应继续高度重视我省金融资本市场培育和发展，以党的十七大提出的大力发展资本市场，建立多层次资本市场为目标，将利用资本市场做大做强浙江金融作为推动浙江经济和谐发展的重要方面予以深化和发展，并进一步提出完善浙江金融业发展的中长期战略和中短期的具体举措，打响与经济大省相适应的金融业浙江品牌，开创我省金融工作新局面。（二）利用好沪深两大交易所和浙江产权交易所运作平台

1.加快浙江国企重组上市的步伐

公司上市不仅可进一步转换企业尤其是国企的经营机制，增加外部股东约束，同时也可借此改善公司运营环境，提升上市质量，还可以筹集资金，缓解地方财政的压力。必要时还可以进行资本运作，直接从二级市场减持部分国有股。而且证券市场本身也是发现良好投资项目的最好市场。因此央企和不少有战略眼光的公司都在充分利用证券市场大发展的难得机遇，纷纷上市或是整体上市。

国家国资委在2006年12月就发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确提出要通过股份制改造、资产注入、重组上市等方式来做大做强、增强企业的活力和竞争力。目前央企的资产注入和资产重整已进入实质性操作阶段。全国很多地区也都在为此进行积极的谋划。重庆、山东、上海等地已走在了其他省的前列。重庆市2006年确定8大国有控股集团整体上市工作已全面展开，将采取IPO、增资扩股定向增发、已上市的子公司回购母公司、借壳上市等方式实现整体上市。山东省未来三年将省管国企由现在的43家减少到25家以内；同时，将推动省管企业整体改制上市或者优质主营业务资产上市。湖南、辽宁、陕西、四川等省份都有类似的将省属国企重组后进行上市的规划。比如，湖南省计划将纳入省属国企改革的企业645家在2010年左右整合成20～30家大型企业集团；四川省的老牌国企也纷纷计划改制上市；辽宁省早在2005年即明确提出推进国有大型企业的股份制改造，并率先支持抚顺特钢等5家上市公司的重组与整合工作。

从浙江来看，目前我省有关部门对国资控股集团公司整体上市或重组已在规划调研，1家省属企业率先借壳上市已进入操作阶段，但这一步伐尚需加快。我省很多国企公司如省交投集团、燃气集团、省铁路投资集团、旅游集团、省水务集团、能源集团、浙商银行等均具备实现借壳或整体上市的条件，我省应抓住目前较好的低成本进入市场的良好机会，积极推动这些企业整合，进行上市，从而使其对地方经济发展起到更大的推动作用。

2.利用浙江产权交易所平台，争取地方柜台交易市场全国试点

柜台交易市场是很多发达国家发展直接融资的重要手段，它能为众多中小型公司解决发展资金问题。美国纳斯达克市场就曾经先后培育了微软、思科、英特尔、戴尔、甲骨文等一大批高科技跨国公司。

目前，浙江正在经历从“浙江制造”走向“浙江创造”，在此过程中，一方面会出现大量的创新型的企业，另一方面又要求有大量的资金支持，设立柜台交易市场，可以很好的实现资本与企业的嫁接，助推创新型的企业发展。建议我省利用好浙江产权交易所平台，通过积极申报，争取其率先进行柜台交易的试点，争取使其成为区域性乃至全国的龙头产权交易所之一。

3.发展产业投资基金，利用浙江产权交易所平台试点产业基金转让交易

产业投资基金是借鉴国际创业投资基金的运作机制，主要以非公开流通的股权投资方式直接投资于产业领域的一种集合投资制度。发展产业投资基金，有利于促进高科技成果产业化，有利于促进产业升级和结构调整，有利于增加直接融资比重，促进投融资体制改革，有利于启动社会投资，扩大内需。

据了解，目前在国家发改委候签的产业基金不在少数。浙江自主创新意识强，且民资、侨资丰富，发展产业基金的条件很好，应积极争取进行创业或自主创新等产业基金的试点，并争取实现其在浙江产权交易所的挂牌交易以完善其退出机制。

4.积极推进企业债打包等创新发行模式，扩大浙江企业债融资

按照国家发改委的有关规定，企业发行债券余额不得超过其净资产的40%。由于中小企业的净资产往往在1亿元到几亿元，单独公开发行企业债，额度就会偏小，发行成本高、难度大，流动性不够，中介机构也不太愿意介入。但如果将一批中小企业捆绑起来，则风险就会较小，发债可能性大增。事实上，目前国家发改委已经先后批准了深圳、北京企业债打包项目，对这一新模式给予了支持和认可。作为中小企业最多、活力最强的省份之一，我省应尽快积极推进这一创新模式，为解决我省中小企业融资难开辟出一条新路。

关于我省人口老龄化若干问题的建议　省政协人口资源环境委员会

我省进入老年型社会已经有20多年了，人口老龄化对经济社会的影响已经初步显现。随着时间的推移，我省老龄化程度更加严重，经济社会和百姓生活将面临更多的问题。

一、我省人口老龄化趋势及其可能引发的社会问题（一）我省人口老龄化趋势分析

1.我省人口老龄化已经进入持续加速期

根据2000年第五次人口普查资料，“十一五”期间我省人口老龄化进入加速期。我省人口老龄化速度明显加快，并将继续保持这种趋势。根据《浙江省人口发展战略研究》课题组的预测，按现行生育政策，到2010年，我省60岁及以上老年人口将达到746.63万人，占总人口的15.11%，5年间增长96.96万人。2020年，60岁及以上老年人口将达到1122.03万人，占总人口的20.86%。到2044年老年人口达到最高峰2100多万，占总人口的41%左右。（图1）图11953—2050年浙江省60岁及以上人口和65岁及以上人口数量柱状图（单位：万人）

伴随人口快速老龄化，劳动年龄人口日趋老化和被抚养人口结构的严重失衡。按国内标准，我省劳动年龄人口绝对数2050年前后降至42%；同时，16～44岁中青年劳动年龄人口占总人口的比重不断下降，由2005年的54.2%降至2020年37%、2047年27%左右，人力资本总体活力衰退，影响经济发展和技术进步。未来几十年，我省人口年龄金字塔将呈现出少儿人口快速减少、劳动年龄人口渐次下降、老年人口持续增长的“蘑菇云”。

2.我省老年人口呈现高龄化趋势

在人口加速老龄化的过程中，随着预期寿命的提高，我省老年人口进一步向高龄化发展。1981年全省人口平均预期寿命为69.51岁，1989年上升为72.03岁，1999年已提高到74.97岁。根据2005年1%人口抽样调查，我省人口平均预期寿命已达77.66岁，男、女性分别为75.97、79.50岁。目前，我省老年人口仍以低龄老人为主，但中、高龄老人增长较快。80岁及以上高龄老人绝对数上升趋势比较明显。1982年全省80岁及以上高龄老人为30.53万人，1990年为39.53万人，2000年又增至59.26万人，2005年达到88.74万人，2007年首次突破100万人。1982年全省百岁老人54人，1990年171人，2000年增至459人，2007年达到917人。（二）人口老龄化可能引发的社会问题

1.人口结构老化，劳动生产率下降

从劳动适龄人口的内部结构看，人口老龄化将造成劳动力年龄结构持续且快速老化。人口普查和抽样调查资料显示，2005年我省15～34岁的青年劳动力占劳动适龄人口的比重约为44.77%，相比2000年的52.21%，减少了7.47个百分点，而2005年45～59岁的中老年劳动力人口所占比重约为26.23%，相比2000年的22.23%增加了4个百分点。人口结构老化造成企业劳动成本上升，企业劳动生产率下降，影响社会总产出和经济发展速度。

2.老年人口增多，社会负担加重

从赡养比来看，我省每100个劳动力年龄人口赡养的60岁以上老年人口数，1990年为16.5人，1993年为18.0人，2000年为18.5人，2005年则达到21.1人。全省人口总负担系数（每100名劳动年龄人口负担的非劳动年龄人口）高达48.9%。

3.家庭规模缩小，保障功能减弱

根据第五次人口普查资料分析，全省14136916的总户数中，家庭户平均每户的人数是3.00人，其中城市为2.84人，镇为2.99人，乡村为3.09人。家庭小型化使得家庭的风险保障功能弱化。

4.社会保障支出增多，政府责任加重

随着人口老龄化的进程，养老保险和医疗保险基金及各种老年福利项目的支付将不断增长，构成巨大的财政需求。

5.老年服务需求增加，消费结构改变

随着人口结构的转变，未成年人口的消费品需求逐渐下降，而适应老年人口需求的各种消费品以及服务（如医疗、保健、护理以及生活服务等）将会不断增加，这就对产业结构提出新的要求。

二、我省人口老龄化应对体系存在的缺陷（一）省外劳动力流入趋势减缓

研究表明，目前我国的劳动力供给结构已经开始从短期的、结构性的“制度短缺”向总量短缺转变。虽然，我国目前还存在着数以亿计的农村剩余劳动力，但由于年龄、学历等个人禀赋能力、家庭背景或转移意愿等因素，农村剩余劳动力并非都可以转化为城市劳动力。如果考虑到2011年之后我国农村新增劳动力可能出现负增长，那么，未来几年内我国将出现劳动力供给结构从过剩向短缺转变的刘易斯转折点。（二）现行老年保障服务体系不够健全

1.农村老年经济保障不足

随着人口老龄化和城市化的趋势，农村的老龄化程度已经并将继续高于城镇，但是，农村的社会养老保障一直比较薄弱，多数农民还没有社会化、制度化的老年经济保障制度，广大农村老年人的生活主要依靠自己辛勤的劳作、微薄的积蓄和子女的供养，政府在其中发挥的作用还很有限。《2005年浙江1%人口抽样调查资料》显示，农村60岁以上老年人口生活来源主要靠家庭其他成员供养的占58.68%，有一半以上的农村老年人口是无固定生活来源。

2.老年照护体系薄弱

根据省老龄委的研究报告《浙江省人口老龄化发展趋势》显示，60岁以上老年人余寿中约有2/3的时间为带病期，且年龄越大带病的概率越高，医疗、照料和护理服务费用支出也越高。其中80岁以上高龄老人就占老年人口总数的15%，这一群体中绝大部分需要不同形式的长期护理。老年人长期照料和护理需要有机构、人员和足够的资金准备，但目前家庭护理、老年康复、老年人心理等方面没有普遍开展，不能满足老年人日益增长的需要。

3.机构养老总量不足且资源配置不合理

截至2007年底，我省共有各类养老福利机构1651家，拥有床位128597张，入住老年人88458人。全省平均每千名老人拥有床位数约16张，即床位数与老年人数之比率为1.6%。在欧美国家，老年人需要的机构养老床位大约为老年人（指年龄在60周岁以上的人）总数的5%～7%，而我国港澳地区的这个比率为3%，与欧美国家和港澳地区相比差距很大。

与此同时，现有机构养老资源配置不够合理，利用率也不充分。一是部分公办养老机构定位不准，造成公共资源分配不公。如公办的养老机构，主要是为了解决伤残荣誉军人、“五保对象”、“三无人员”、困难和特殊老人等的养老问题。然而，一些地方政府花巨额资金举办高标准、高档次的养老机构，收住对象大多数是有经济实力的、条件较好的老人，而那些真正需要政府帮助的低收入人群却难以进入。二是部分床位闲置率较高，全省平均达30%左右，其中在乡镇的养老机构闲置率大约在40%～50%之间，造成养老资源浪费。三是护理型养老机构偏少。目前我省护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的20%。据有关专业人士分析，在未来养老机构中，护理型的应该占到2/3左右。

4.老年人社会参与的机制不健全

社会对老年群体的忽视、歧视和偏见还不同程度的存在，现行退休政策是50多年以前制定的，随着预期寿命的提高，退休后的生活时间越来越长，其中有相当一部分退休者尚有较强的劳动能力，强行让他们退休，使得他们心情不畅，同时也是人力资源的浪费。目前，“退而不休”的现象普遍存在，导致国家税收和社会保险费流失，而且增加社会保险基金支出。一些希望非在业参加社会生活的老年人，由于缺乏相应的机制和政策，而无法充分发挥作用。（三）长期执行现行生育政策将加剧老龄化趋势

计划生育工作始于20世纪70年代初期。持续低生育水平条件下继续长期执行现行生育政策将进一步加剧人口老龄化趋势，少子老龄化会更加严重：一方面直接导致家庭孩次结构失常。一孩占60%多、二孩占30%多、一二孩几乎100%的孩次结构，是一个“断崖式”脆弱、非正态分布的结构，为家庭埋下了结构缺损、代际结构失常等隐患。另一方面，加重家庭代际比例失调。现行生育政策对未来家庭代际结构有着重要影响，“四二一”家庭或类似“四二一”家庭将大量增加，家庭负担和社会负担都将日益加重。

三、进一步增强我省人口老龄化应对能力的若干政策建议（一）引进优质劳动力资源

我们要制定积极的政策，吸引优质劳动力资源进入本省，以改善我省人口结构、保持浙江社会经济活力。

1.加快户籍制度改革

目前，农村户籍和城市户籍之间，本地户籍与外地户籍之间存在巨大的利益差距，因而户籍制度对于劳动力资源的流动有直接的影响。所以，要引进优质劳动力资源，必须加快户籍制度改革。建议：（1）实行总量控制的准入制户籍改革制度。由于公共资源有限，有必要对户籍人口总量进行控制，首先通过计算我省各地可以容纳的最大户籍人口数量和预测用人单位劳动力需求人数，设定每年可以落户的引进人口数量，然后通过设置一定的门槛（主要是人力资本门槛，而非现在实行的经济门槛），对愿意取得浙江户籍的外来人员进行审核，优先考虑那些居住年数较长，收入和工作较稳定、有一定学历和技术、且年纪较轻的外来务工人员。（2）逐步降低户籍与福利、公共资源享受、社会服务等的捆绑程度。户籍制度改革难的根本原因在于城乡居民分属两个大的利益集团。城市居民或当地居民可以享受较高的生活福利和更好的就业机会，并掌握发言权，从而成为户籍制度改革的最大阻碍者。因此，通过利益的重新分配，建立平等统一的住居制度、教育制度、就业制度和社会保障制度，是户籍制度改革成功的必要条件。

2.大力降低居住成本

要吸引省外优质劳动力，除了出台优惠的就业政策和改革户籍制度之外，着重还要：（1）解决中低收入者的居住问题，由于我省要引入的优质劳动力以年轻人为主，而这些人群大多无住房且面临结婚等问题，因此，健全租房体系、建立公营租房制度、完善住房租赁市场尤为重要。（2）实行公平的社会政策，包括子女教育、社会保障等，在公共政策和公共服务方面，不应有本地户籍与外地户籍、城市户籍与农村户籍之分。（二）健全老年人社会参与机制

1.实行弹性退休制度

在预期寿命延长、人口老龄化程度提高的情况下，实行弹性退休制度，鼓励推迟退休，让部分低龄老年人继续参与力所能及的社会劳动，是充分利用人力资源、提高老年生活质量、缓解人口老龄化、减轻社会保险基金压力的重要途径。

2.制定老年人再就业政策

退休人员有愿望、有条件再就业的，应当给予支持，并通过完善的政策，加以规范。目前，重点要对老年人再就业的税收、社会保险、劳动争议和纠纷制定相应的制度和政策，实现国家、用人单位和老年劳动者利益协调和社会和谐。

3.制定鼓励非在业参与社会生活的政策

考虑到就业压力等因素，现阶段需要制定政策，特别积极鼓励老年人非在业参与社会生活，发挥他们在社会建设、文化建设、社区建设等方面的积极作用。

4.建设老年活动平台

各级政府在制定经济社会发展规划时，建议将发展老年文化、教育、体育事业纳入总体规划，为老年人提供更加便利的活动平台，既丰富老年人的精神文化生活，又提高老年人参与社会的能力。

5.扶持老年人组织及其活动

各类老年人组织，有利于丰富老年人生活、提高老年人生活质量，又有利于老年参与和老年互助活动，因此，要鼓励老年人建立合法而有效的组织网络，支持和帮助这些组织的活动。（三）建立农村老年津贴制度

1.我省尽快建立并实施农村老年津贴制度

所谓老年津贴制度，即由政府通过财政预算安排资金为老年居民提供生活津贴。实施这一制度，可操作性强，不需要向农民收取任何费用，不设立基金，因而管理成本低，亦无通货膨胀、基金贬值和基金被挪用等风险，只需要合理的财政预算安排。

2.我省建立农村老年津贴制度的财务可行性分析

根据老年津贴制度，我们可以建立适合于全省和任何一个地区的老年津贴计算模型，并对各种备选方案与参数假设计算所需要的资金量。测算结果显示，若为全省60岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的2.17%或4.34%；若为65岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的1.59%或3.18%；若为70岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的1.15%或2.29%。因此，只要确定合理的起始领取年龄和支付标准，低水平起步，我省实施农村老年津贴制度是可行的。我们建议先从70岁以上老年人开始发放，随着条件的成熟，逐步降低起付年龄、提高给付标准。

3.农村老年津贴制度的组织实施（1）按照“财政可承受、制度可持续”的原则，低标准起步，由民政部门或劳动保障部门会同财政部门组织实施。（2）建立农村老年津贴制度所需资金，建议主要由各市县政府负责筹资，其中经济欠发达地区和财政困难地区省财政给予支持，特别困难地区由省财政为主解决。（3）建议有条件的地区实施城乡老年居民津贴制度，即把城镇未纳入社会养老保险制度的老年人群纳入，实现真正意义上的覆盖全民。（4）建议将计划生育户、残疾人保障的有关津贴与这一制度结合起来，统一发放。这样做，可以降低管理成本。（四）优化机构养老资源配置

1.明确不同所有制养老机构的定位

一般来说，根据老年人的困难程度、家庭状况等特点将服务对象分为特殊老人群体和普通老人群体两大类。特殊老人群体是指传统的民政对象，主要包括城镇“三无”人员、农村“五保”人员及特殊贡献者，这一类老人由国家承担养老责任，是养老服务公共产品的享用对象。在普通老人群体中，对于经济条件好、生活自理能力强的老人所需的养老服务，主要由个人或者家庭向市场进行购买，享用民办机构提供的私人养老服务产品；对于普通老人群体中个别老人因家庭经济困难如“低保”老人等，他们所需的养老服务可以由个人、社会和政府三方承担，在他们没有能力完全享用私人产品的情况下，由政府为其提供部分公共产品作为补充，以确保这一类老年人所需要的养老服务得到保障。因此，要建立起公办养老机构的筛选机制，严格限制不符合条件的老人入住，增加公办机构养老的公平性。

2.明晰政府的职责（1）根据特殊老人群体的数量，逐渐缩小和控制福利性养老机构规模，必要时可以增强政府向民营机构购买服务的力度。同时，要大力发展民办养老机构，促进机构养老服务业朝着产业化方向发展，这既有利于防止国有养老资源浪费、改变资源分配不公现象，也有利于养老服务业的产业化快速发展。（2）制定养老服务业发展和鼓励民间资本进入的各种优惠政策、出台相关条例和法规，促进养老服务产业有序、健康发展。（3）把握养老服务业发展方向、对养老服务业发展进行总体规划、通过规定机构设置条件和标准、入住对象的限制条件、入住价格等对养老服务业进行宏观调控和分类指导。（4）通过设置养老服务内容、养老服务标准、价格确定依据和标准、入住对象的评估标准等基本规范，对养老服务业进行规范管理和监督，确保养老服务质量的提高。

3.优化资金的配置（1）对福利投入存量的结构进行调整，即让企业或事业单位内部原有的福利投入，通过税收或转移支付的形式，部分地转化为社会化福利资金的来源。（2）对举办社会福利院舍的民办养老机构进行补贴或支持。（3）让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长，让全民都能享受经济增长的成果。除了财政拨款之外，政府还可以通过倡导、组织、支持和必要的资助，动员、引导和帮助民间资本以多种形式捐助或兴办养老机构。为支持社会力量兴办养老机构，应在土地作价，水、电收费上予以倾斜。

4.加快专业人才的培养

机构养老的重要特征之一就是专业化，其职能是提供专业化的老年人生活照顾服务。因此，要对从业人定期进行培训，使之接受新的工作方法和技能，从而逐步形成相对稳定的专业化的老年照顾服务队伍。此外，还要重视志愿者在养老服务中的作用。（五）积极探索老年护理保险

1.鼓励保险公司开办商业性护理保险

考虑到社会对于护理保险的需求和部分人群的现实购买能力，建议政府出台相应的优惠政策，鼓励保险公司开办商业性护理保险业务，并且创造条件使之与公办或民办的养老机构或城乡社区居家养老服务机构（或服务项目）相衔接。

2.社会医疗保险项目中增加老年护理保障内容

现行社会医疗保险只提供医疗相关的保障内容，随着社会医疗保险制度的普及和覆盖面的扩大，积极探索在社会医疗保险项目中适当加入老年护理保障内容，采用政府和个人双方共同负担保费的筹资机制，并随经济发展和管理水平提高而逐步增加内容、提高保障水平。待条件成熟后，将护理保险作为一个独立的社会保险险种。

3.发展专业护理，建立多层次护理服务体系

目前我省各地需要重点发展以生活不能自理、需要长期专业护理的老人为服务对象的专业护理，形成多层次的护理服务体系。一是派遣专业的护理人员上门为居家养老的老人进行护理服务，二是接纳老人到专业护理机构，为其提供多元护理服务。发展专业护理机构所需资金，政府要有一定的投入，并通过合理的政策，吸引民间资本参与护理行业。与此同时，需要提高护理从业人员的社会职业地位和工资、保障福利待遇，并鼓励民间兴办护理培训学校，培养能够满足各类需求、训练有素的老年护理专业队伍。（六）进一步完善生育政策

1.思路的调整

面对人口老龄化趋势，从长远看，在继续稳定人口总规模的同时，应当把重点移到改善人口结构、提高人口素质上。按照国家人口计生委提出的“以全国总和生育率稳定在1.8左右为准绳，本着整体稳定、适度微调、因地制宜、分类指导的原则，积极探索完善现行生育政策的有效途径”精神，同时便于各方理解接受，更好地保持生育政策的连续性、稳定性并强化全局性、前瞻性和能动性，应在国家政策、法律许可范围内，按照“积极稳妥、先易后难、瞻前顾后、分步到位”的原则，以适时适度扩大二孩生育比重、兼顾群众基本生育需求为着力点，避免我省未来出现最差的人口结构，逐步修复人口内部比例关系，以增进家庭幸福、经济繁荣与社会和谐。

2.时机的选择

完善现行生育政策是一项长期的任务。综合多角度分析，本世纪头20年，特别是2010年前后，是完善现行生育政策，缓解我省人口结构性矛盾，避免出现最差结果的战略机遇期。（1）从应对老龄化所需要的劳动力培养时间来看，现行生育政策之下未来人口结构性矛盾最为尖锐的时期大约为2030—2065年，届时老龄人口负担系数与劳动人口呈现反向加速发展（见图2），老年负担系数“峰值”与劳动年龄人口比重“谷底”重合，迫切需要提前20年左右开始完善生育政策，即2010年前后。（2）从利用最后的“人口红利期”看，本世纪前20年，我省劳动力供应还较充裕且人口抚养系数较低，可很好地消化较大人口增量，愈往前愈好。如果选择在2030年前后人口高峰过后进行调整，势必造成老龄人口和少儿人口增长叠加、“两头沉”的不利局面。（3）从完成国家稳定低生育水平的要求看，国家提出的“稳定低生育水平最关键的十年”于2010结束，我省低生育水平已稳定近30年、很低生育水平也稳定了近20年。（4）从效率看，近十年来我省四次生育意愿调查显示，已婚育龄妇女理想子女数平均为1.73个，与全国规划控制目标基本一致。在当前这个时期、这一生育水平基础上，顺势完善生育政策，可取得事半功倍的效果。（5）从国际经验来看，许多方面情况与我省很相似的韩国在总和生育率1.59、总人口接近零增长时即开始推行新的人口政策，提供了借鉴。

3.完善生育政策的方案和当前的主要任务

结合现行生育政策完善的战略时机，在双方独生子女夫妇生育二孩政策的基础上，建议在2010年前后实施城乡一体的“一方为独生子女的夫妇可以生育二个孩子”政策，并抓紧组织论证。根据人口计划生育部门提供的数据，我省累计已有60万人放弃生育机会，这是值得重视的一个信号。建议各地尤其是人口负增长的地区，不鼓励放弃生育，尽快取消鼓励放弃生育的政策。图2劳动年龄人口比重与老年负担系数变化

永嘉县城乡生活垃圾处理情况的调研报告　永嘉县政协

近几年，城乡生活垃圾污染问题已成为我县两会上的重点关注话题。2008年3月份，县政协成立调研组，对我县城乡生活垃圾的处理情况进行调查。期间，调研组走访县内渠口、岩头、大箬岩、碧莲、茗岙、徐岙等乡镇，或召开座谈会，或到现场踏勘，详细了解情况。4月份，又到义乌、诸暨、淳安等地进行参观考察。在学习外地经验，结合我县实际的基础上，调研组广泛征求意见、反复座谈讨论后，形成了此调研报告。

一、基本情况（一）我县生活垃圾排放量及处理量

1.城乡生活垃圾排放量

我县下属38个乡镇，906个行政村，24个居委会，共92万人口。根据目前上塘、瓯北等12个建制镇垃圾清运量，结合温州地区人均垃圾产生量，测算我县目前日均生活垃圾产生量约为813吨（不包括医疗垃圾，医疗垃圾的处置按国家有关规定委托有资质的单位进行集中处理），其中沿江6镇4乡产生量约595吨，大楠溪16个乡镇产生量约133吨，小楠溪12个乡镇产生量约85吨。按清运率为88%计，全县每天需清运处理垃圾715吨，其中沿江片约524吨，大楠溪片约117吨，小楠溪片约75吨。

2.城乡生活垃圾处理现状

目前，我县在12个建制镇共设立13个环卫所，镇区已实行垃圾清运填埋制度，但其他乡镇和广大农村的生活垃圾都处于自生自灭状态。12个建制镇只有5个垃圾中转站，而且设施非常简陋，其中只有瓯北东瓯工业园区1个中转站为封闭式中转站。12个建制镇日共填埋、堆放垃圾约毛重704吨，实重493吨。其中沿江6个镇日填埋垃圾约毛重675吨，实重473吨。山区6个镇简易填埋、堆放约毛重29吨，实重20吨。（具体见表1）说明：以上产量数字为毛重，还含有大量水分，实重应乘以系数0.7，即实重合计为493吨。（二）我县城乡垃圾处理存在的问题

1.垃圾随处抛撒、露天焚烧，环境污染十分严重（1）垃圾随处乱倒抛撒现象严重。我县日均813吨生活垃圾，只有493吨运至垃圾填埋场简易填埋（堆放），其余320余吨生活垃圾就随处抛撒，已严重影响城区环境、水体环境与楠溪江国家级风景名胜区的形象。（2）垃圾露天焚烧现象严重。目前，一些村级垃圾中转站夜间基本上在进行露天焚烧，个别地方甚至连白天也在焚烧。其次，工业垃圾露天焚烧现象也非常严重。瓯北一些工厂为节省垃圾处理费，将工业垃圾随意倾倒在厂区周围的道路上或江边进行焚烧。沙头镇几十家胶鞋厂排放出的大量下脚料被倾倒在楠溪江边，然后放火燃烧。桥头镇一些纽扣厂把纽扣废料（粉状）倾倒在菇溪边焚烧。焚烧起来黑烟滚滚，垃圾中大量废塑料、橡胶、树脂等有机物由于不完全燃烧，产生了大量的二噁英等致癌物质，污染非常严重。再次，垃圾填埋场焚烧现象也十分严重。如瓯北三江垃圾填埋场，焚烧现象非常严重，已严重影响到周围村民的正常生活；上塘戈田垃圾填埋场垃圾焚烧，已影响到永嘉中学学生的身心健康。

2.垃圾处理基础设施严重不足

目前我县垃圾处理基础设施严重不足，如垃圾填埋场、垃圾中转站、垃圾站房、垃圾箱等建设远远跟不上实际的需要。（1）垃圾填埋场数量少，档次低。全县38个乡镇中，只有12个建制镇各建有一个垃圾填埋场。而填埋场处理设施落后，不能满足垃圾无害化处理要求。已建好的垃圾填埋场中，除枫林和大若岩填埋场底部经过简单的防渗漏处理外，其余充其量只能算得上是垃圾堆放场。而部分沿江垃圾填埋场容量早已饱和。（2）垃圾中转站数量少，档次低。全县12个镇仅设有垃圾中转站5个，其中瓯北2个，上塘、岩头、巽宅各1个，其余8个乡镇均还没有。而且垃圾中转站设备落后，压缩式垃圾中转站只有三桥工业园区1个。其余中转站站房简陋，设备简单，如岩头垃圾中转站还是临时场地，站房为临时棚，无任何中转机械设备。（3）中转车辆少又普通。全县只有20辆垃圾中转车，而压缩式垃圾中转车至今还没有，大部分为普通卡车，而有些乡镇甚至还是用手扶拖拉机。由于没有封闭措施，在中转过程中难免垃圾散落，影响了道路及周边环境。（4）垃圾箱、垃圾站房等垃圾收集设施严重缺乏。我县除各城镇镇区设有垃圾箱外，其余大部分农村还没设立垃圾箱、垃圾站房等，即使有的村庄建有垃圾站房，其结构也非常简单，大部分为露天，一旦下雨，垃圾就会被冲走，对周围环境影响比较大。

3.资金短缺，选址困难

从全省平均水平来看，一个5万人口的乡镇，一年用于垃圾收集，转运和处置的各级资金总投入约为350万元。而我县每年用于垃圾处置费用，财政城维费不到1000万元，加上乡镇投入，总共不超过2000万元，这些资金基本上用于以上12个建制镇。远远低于全省平均水平。

同时，垃圾中转站、填埋场选址困难也是一个问题。很多村都不愿意将垃圾中转站和填埋场选在本村，导致选址征地非常困难，如我县碧莲镇已四易选址，桥头、桥下、乌牛也多次选址，但至今仍没有选下来。

4.百姓环保意识差

一些老百姓环保意识较差，一些打工人员，废快餐盒等垃圾到处乱扔；一些垃圾回收人员把垃圾进行露天焚烧后，捡取焚烧后的废钢丝等废金属；一些垃圾清运人员为了每天少运输几车垃圾把垃圾进行露天焚烧；一些生产厂家把自己的工业垃圾就近进行倾倒，直接倒在周围空地、路边和河道边，甚至有些厂家（如鞋厂、服装厂）把废布头、废皮头放火烧掉，严重污染了环境。同时，政府对环境卫生宣传的也比较少，再加上普通农村老百姓一直以来的生活习惯而导致的环境卫生意识淡薄。

5.缺乏城乡垃圾统一处理体系

目前，我县还未建立城乡垃圾统一处理体系。大部分农村还未建立村级垃圾收集制度，还没有垃圾保洁员；大部分乡镇还未建立垃圾清运制度，部分村庄已有垃圾收集的也无处可运；县一级也未建立区域统一处理系统，也未建立一套系统的垃圾处理机制，各乡镇的垃圾即使有收集清运，也只能就近堆放到不规范的填埋场中。（三）省内其他地方的做法

我省位于东南沿海，经济比较发达，城乡生活垃圾处理水平居于全国前列。目前，全省已建成焚烧厂19座，堆肥厂一座，生活垃圾处理率为96.4%，其中无害化处理率为83.6%，相比较而言，我县在生活垃圾处理方面应该是拖了全省后腿，垃圾无害化处理差不多等于零。

2003年，浙江省率先提出了城乡生活垃圾一体化处置要求，并出台有关政策，加快生活垃圾处理设施建设。这次我们考察的义乌市和诸暨市自2003年开始城乡垃圾一体化处置建设，并取得明显成效。而淳安作为一个山区县对农村垃圾处置也有自己一套独特的办法。三地在农村生活垃圾处理方式上采用了不同的方法，但都取得了很好成效。

义乌市：由于地域面积不大，平原较多，全市采用了所有生活垃圾统一处理的办法，即全市建设一个垃圾焚烧发电厂，使全市的垃圾全部运到垃圾焚烧发电厂进行焚烧发电处理，全面做到垃圾的无害化处置。

诸暨市：既有平原，又有山区，其采用了分区处理的办法，即在平原经济比较发达的地区，建设了一个垃圾焚烧发电厂，垃圾进行焚烧发电处理；在山区两个副中心各建了一个垃圾焚烧厂，垃圾进行焚烧处理，余热再进行综合利用。

淳安县：由于山区面积广阔，其采取了垃圾就地消化处理的办法，即在每个村庄建设一个简易垃圾焚烧炉，各村把垃圾收集后直接在其村内焚烧处理，焚烧后的炉灰重新运到农田作为肥料。但其方法对大气存在着一定的污染。

虽然各地处理方法不同，但有好多地方值得我们借鉴：（1）领导重视。诸暨市成立了以市长为组长，分管市长为副组长的农村生活垃圾集中处理工作领导小组。义乌市由市委副书记挂帅，抓城乡生活垃圾一体化处置工作。自2003年至2007年，诸暨市光处理设施建设就已投资2.81亿元。（2）制度完善，职责分明。两市分别出台了《诸暨市对农村垃圾集中处理费用实行以奖代补政策的通知》、《农村垃圾集中处理工程资金管理实施细则》、《义乌市城乡生活垃圾一体化收集处理考核奖励办法》、《垃圾集中处理实施意见》、《垃圾集中处理一般程式》等政策措施和规章制度。（3）机制灵活。在垃圾处理设施建设方面，既有政府投入，也有政府和企业合作投入，也有实行BOT模式。（4）覆盖面广。三地的生活垃圾处理均覆盖全县（市），包括所有农村，如诸暨市全市600多个村庄，目前只有6个村庄由于地理位置偏远，还没有纳入处理范围。

二、关于我县城乡生活垃圾处理模式的建议

垃圾处理是一项系统工程，包括收集、堆放、运输、转运、处理等环节，每个环节都必须进行科学的管理才能避免对环境的污染和保证资源的回收。我县生活垃圾处理大体上可遵循全省城乡一体化垃圾集中处置模式，即“户集，村收，乡镇转运，县处理”的模式，但在实际运用中，根据我县地理状况和城市化人口分布特点，应有自己的特色。我们认为应采取“区域处理，分级负责，市场运作、综合利用”的处理模式，具体内容如下。（一）处理方式

根据我县的特点，我县宜实行沿江焚烧发电、大小楠溪小型化焚烧，偏远地区简易处理等相结合方式。

1.沿江垃圾焚烧发电

根据《永嘉县县域环卫规划》，沿江上塘、瓯北、桥头、桥下、乌牛、沙头、徐岙、西溪、下寮、陡门等10乡镇纳入沿江垃圾焚烧发电厂范围。该区域日产垃圾共524吨，占全县城镇生活垃圾的大部分。在瓯北镇三江垃圾填埋场位置建设一个垃圾焚烧发电厂，处理规模500～600吨/日，占地约50亩，投资约1.86亿元。如果该厂建成，将使我县生活垃圾无害化处理率迅速提高到78%。目前，该垃圾焚烧发电厂正在做前期工作。

2.沿大小楠溪建小型垃圾焚烧厂

在楠溪江大源片和小源片分别建造一个垃圾小型化焚烧处理厂，就近解决附近乡镇的生活垃圾。目前由诸暨市政府和福建丰泉环保公司联合投资的日处理100吨的小型垃圾焚烧厂在诸暨市运行比较成功。福建丰泉环保公司的垃圾焚烧方式是将垃圾进行焚烧，达到无害化（焚烧废气能达到环保要求）和减量化效果。由于规模小，余热不用于发电，但也可进行热交换，向周边居民和企业输送热量。

普通垃圾焚烧与垃圾焚烧发电相比，一次性投资要省，但运行费用略高，在我县山区具有可选择比较价值的。至于选址，由于其本身对环保的要求比较高，对周边居民生活没有多大影响，所以如果大源片选择在岩头现有垃圾场边，小源片选择在碧莲和大若岩之间的合适地点，对于环境和风景区景观也不会有多大影响。

3.偏远山区垃圾简易处理

在我县的偏远山区，如西源、岭头、张溪、黄南、潘坑、溪下、界坑、西岙、石染、大岙等10个乡，每天垃圾产生量47吨。由于路途遥远，生活垃圾不可能长距离运至中下游垃圾焚烧厂处置，建议采用就地简易处理。主要有两种方式：（1）采用简易焚烧方式。每村花2000～4000元，建一个简易焚烧炉，由各村的保洁员将垃圾简单分拣，剔除可回收垃圾和无机物，晒干后送至焚烧炉焚烧，残渣进周边田地和山林中。杭州淳安就采用这种方式，解决全县的生活垃圾。这种方式对于环境会产生一定污染，但我县偏远山区，山场广阔，人烟稀少，还是有一定的环境容量的。（2）采用农村垃圾庭院自净模式。县环保局2005年在花坦乡珍溪村进行了试点，即在各家院子角落建一个小型垃圾分类坑，老百姓把垃圾按有机和无机进行分类投入各垃圾坑中，无机垃圾由村保洁员定期进行收集（部分可回收利用），有机垃圾可在垃圾坑里进行发酵堆肥后返还农田。该方法现已在花坦乡各村进行推广，效果比较好。（二）管理模式

1.责任分级负责

即将出台的《浙江省环境卫生管理条例》明确了环境卫生实行责任区制度的原则，单位和建筑的管理及使用人是环境卫生的责任人。根据前述我县生活垃圾处理方式，我们将生活垃圾处理设施分为几种层次：垃圾箱（站、亭）——村级垃圾屋——乡镇级垃圾中转站——垃圾焚烧（发电）厂，偏远山区为垃圾箱（站、亭）——村级垃圾焚烧炉。

相应地各层面的工作由各级机构进行负责，即户集，村收，乡镇转运，县处理。

户集：村（居）民负责自家房前屋后的环境卫生保洁，并将垃圾收集后送至垃圾箱、垃圾房等制定容器内。

村收：村卫生保洁员负责村内道路、水面、村旁等公共区域的卫生保洁，并负责将本村垃圾箱（房）内的垃圾运送至村级垃圾屋（或简易焚烧炉）。

乡镇转运：负责做好辖区内的卫生环境监督和管理；负责将各村垃圾屋内的垃圾运至乡镇级垃圾中转站；按照属地管理原则，做好辖区内水旁、路旁等公共区域的卫生保洁。

县处理：负责将各乡镇垃圾中转站中垃圾运至垃圾焚烧（发电）厂，并进行处理。

2.投入分级负责《浙江省环境卫生管理条例》也明确了谁产生谁付费的原则。生活垃圾处理实行分级管理后，显然，生活垃圾处理的费用也就分级负责：即村级负责保洁员工资和保洁器具购置费用；乡镇级负责垃圾中转站建设运营和垃圾从村运到中转站的清运费用；县政府负责垃圾焚烧厂建设和垃圾处理费用，以及垃圾中转站运到垃圾焚烧厂的清运费用。至于垃圾产生的源头，居民和企业更应承担垃圾处理费用。（三）运作机制

1.垃圾焚烧（发电）厂

垃圾焚烧（发电）厂的建设可以采取政府投资、政府和民间合资、完全民间投资等三种方式，各种方式各有其优缺点。

政府投资，完全由政府出资建造，此方法缺点是政府一次性投入比较大，国有企业管理难，优点是运营成本比较低。

民间投资，即BOT方式操作，完全由民间企业投资，并取得一定时间（如25年）的营运权，到期后整体交还给政府。在这期间，政府只需按垃圾量向其支付垃圾处理费。此方法优点是政府不用出资，开始投入极少，缺点是要向企业支付垃圾处理费，处理成本比较高。

政府和民间合资，政府往往以地皮、房屋等形式投入，企业往往以设备形式投入，该方法的优缺点介于两者之间。

结合以上分析，应采取后两种市场运作方式比较好，特别是完全由民间投资，即BOT操作模式，目前比较成熟，温州市已建立了3家BOT方式的垃圾焚烧发电厂，运营效果良好。

2.垃圾中转

原来，垃圾清运基本上是由环卫所来完成。由于环卫所是一个全额事业单位，必然存在着国有企业的弊病，运营成本就比较高。我们建议：由各垃圾中转站运至垃圾焚烧厂采用市场运作模式，即由县政府牵头，进行招投标，由民间企业进行清运，而所有运输设备也由中标企业进行购置和维修，政府只需按垃圾数量和运输距离进行付费。而根据我县三个区域垃圾处理系统的实际情况，可以分三块由三家其企业进行运营，这样，还可保持一定的竞争性。

3.村级清扫和转运

村级保洁员由村级自己聘任，实行责任制。村级垃圾清运到各乡镇中转站，由各乡镇组织进行招投标，实行市场运作。

市场化运作的最大好处，就是可以把运营成本降到最低，而县、镇两级环卫部门就可以对其实施监督，保证市场运营的效果。

三、保障措施（一）组织保障

1.建立机构，加强领导

根据各地的经验，我县近期必须成立一个城乡垃圾一体化处理建设领导小组，县里主要领导担任组长，县文明办、农办、城建局、环保局、农业局等部门为成员单位。

2.明确职责，统一管理

当前，我县城镇垃圾处理主管部门归口县规划建设局，农村垃圾处理没有明确。实际上，在我们考察的义乌、诸暨、淳安，也分别归口县一体办（文明办，建设局，环保局）。我们建议，为明确职责，统一管理，应将全县农村垃圾处理管理职能归口规划城建局管辖。同时要增加人员编制，落实专人负责。（二）资金保障

垃圾处理费用包括清扫、清运、处置和设施建设等。根据前述，全县基础设施总投入约30258万元，年运行费用约3483万元。这些经费可通过以下几种方式来解决。

1.引入民间资金，实行市场化运行

垃圾焚烧发电厂和2个垃圾焚烧厂的投资总额为25800万元，占了基础设施总投资的85%，而这两个项目完全可以引入民间资金，实行市场化操作，即BOT形式，可以大大减少政府的投入。

2.实行垃圾处理收费制度

垃圾处理收费是必然趋势，国家正在酝酿有关收费、纳税的法规，温州市区已开始收取垃圾处理费。我县如果开征垃圾处理费，既能弥补财政不足，也有利于提高居民环境意识。

3.实行生态补偿机制

今年6月1日实施的《中华人民共和国水污染防治法》明确规定了政府应通过财政转移支付的办法，对饮用水源上游地区实行生态补偿。我们可以通过财政、环保、旅游、水利等部门实行生态补偿。如目前我县正在建设的楠溪江饮水工程一旦建好投入使用，每年从乐清市政府收取的几千万元水费，可以部分投入楠溪江垃圾处理；每年沿江乡镇的排污费收入和旅游景区的门票收入可以部分投入楠溪江的保护。（三）制度保障

1.调整规划

我县城乡垃圾处理规划已于2007年2月出台，但该规划要求不高，不能使我县完全做到垃圾的无害化、减量化、资源化处理，必须进行重新调整。

2.出台各种制度

县政府应出台《垃圾集中处理实施意见》、《垃圾收费办法》、《生态补偿机制》、《农村垃圾集中处理费用以奖代补政策》、《农村垃圾集中处理工程资金管理办法》等一系列制度、办法，来规范城乡垃圾基础设施的建设和运营。

3.建立考核体系

县政府要出台有关“以奖代补”政策，鼓励乡镇农村建设垃圾处理设施；为保证效果，应逐级建立生活垃圾处理目标考核体系，列入乡镇工作考核，并将考核结果同垃圾处理补助资金挂钩。

当然，由于城乡生活垃圾一体化处理是一个庞大的系列工程，我们不可能一步到位，可以考虑分阶段进行建设。但是，城乡生活垃圾处理各级政府必须优先考虑，必须摆上政府的重要议事日程。因为环境卫生与每一位居民息息相关，因为我们同生存与一个地球，也只有一个地球。

附件：全县城乡生活垃圾处理系统投资概算

一、基础设施投资经费（一）垃圾焚烧发电厂

沿江片建设垃圾焚烧发电厂一座，根据分区处理计划，沿江上塘、瓯北、桥头等10乡镇沿江片建设垃圾焚烧发电厂一座，目前沿江6个大镇每天垃圾清运量已达675吨（毛重），其余4个乡每天约产生50吨垃圾，这些垃圾如果经压缩式中转站压缩后实重约为原来的70%，再结合人口测算，该区域近期垃圾焚烧量为524吨/日（具体见表1）。考虑到发展需要，该区域需建设一个日处理能力为600吨的垃圾焚烧发电厂。根据温州市和省内其他几个垃圾焚烧发电厂的建设情况，我县垃圾焚烧发电厂占地约50亩，投资约1.86亿元。说明：1.距各乡镇距离指垃圾焚烧厂离垃圾中转站最远距离。2.垃圾近期日均处理量为：62.68万吨×0.95×88%=524吨；远期为：102.06万吨×1.05×100%=1072吨。3.表中服务人口带括号的包括外来人口。（二）垃圾焚烧厂

根据分区处理计划，大小楠溪片区各建设垃圾焚烧厂一座，但大小楠溪还有10个乡，由于距离较远，不纳入焚烧处理计划。大楠溪片区主要由岩头、枫林、五尺、表山、鹤盛、花坦、东皋、岩坦、溪口、鲤溪等10个乡镇组成，223个行政村，人口20.25万，按每人0.5千克/日计算，日垃圾产生量为101吨，按88%清运计算，每天需焚烧处理89吨（具体见表2）。考虑到发展需要，在大楠溪片建设一个日处理能力为100吨的垃圾焚烧厂。说明：1.近期人均垃圾排放系数按照0.5千克/人·日，清运率为88%；远期人均垃圾排放系数按照0.6千克/人·日，清运率为100%。2.垃圾近期日均产生量为：20.25万吨×0.5×88%=89.1吨；远期为：22.28万吨×0.6×100%=134吨。

小楠溪片主要由渠口、大若岩、碧莲、昆阳、茗岙、山坑、巽宅、应坑等8个乡镇组成，159个行政，人口13.97万，按没人0.5千克/日计算，每天垃圾产生量约70吨，按88%清运计算，每天需焚烧处理62吨（具体见表3）。由于国内日处理能力低于100吨的垃圾焚烧炉还达不到环保要求，同时也考虑到发展需要，在小楠溪片也建设一个日处理能力为100吨的垃圾焚烧厂。根据诸暨市日处理100吨的垃圾焚烧厂和福建丰泉公司国内投资的实际情况，建设一个100吨的垃圾焚烧厂需占地15亩，投资3600万元，我县2个需投资7200万元。说明：1.近期人均垃圾排放系数按照0.5千克/人·日，清运率为88%；远期人均垃圾排放系数按照0.6千克/人·日，清运率为100%。2.垃圾近期日均产生量为：13.97万吨×0.5×88%=61.5吨；远期为：15.36万吨×0.6×100%=92吨。（三）简易垃圾焚烧炉

在我县的偏远山区，如西源、岭头、张溪、黄南等10个乡，127个行政村，9.4万人口，按没人0.5千克/日计算，每天垃圾产生量47吨。由于路途遥远，生活垃圾不可能长距离运至中下游垃圾焚烧厂处置，即每村建一个简易垃圾焚烧炉，127个村需建127个，每个按5000元计，共需63.5万元（具体见表4）。说明：1.近期人均垃圾排放系数按照0.5千克/人·日，清运率为88%；远期人均垃圾排放系数按照0.6千克/人·日，清运率为100%。2.垃圾近期日均产生量为：9.4万吨×0.5×88%=41.4吨；远期为：10.35万吨×0.6×100%=62吨。（四）垃圾中转站

根据计划，处原有的5个垃圾中转站外，近期全县还需新建36个垃圾中转站，其中压缩式中转站20座，普通中转站16座，压缩式中转站每座按100万元计共2000万元，普通中转站每座按30万元计共480万元。两项合计2480万元。（五）村级垃圾屋和村级中转屋

全县906个村庄和24个居委会均要建设垃圾屋，按平均每村（居委会）3个，每个5000元计算，共需1395万元。每村还需建设一个村级垃圾中转屋，共906个，按每个1万元计算，共需906万元，两项合计2301万元。（六）垃圾桶

根据每30户村民一个垃圾桶计算，全县需新增垃圾桶约15000个，每个按300元计算，全县需投入450万元。

以上六项合计投资30258万元（具体见表5）。

二、运营经费（一）垃圾焚烧发电厂

沿江片每天需处理垃圾524吨，按BOT操作方式，参照温州市已建好投入使用的3个垃圾焚烧发电厂，每吨垃圾政府向处理厂需缴纳78元，即每年需缴纳524吨/天×365天/年×78元/吨=1492万元。（二）垃圾焚烧厂

大小楠溪江两个片区每天共需处理垃圾151吨，由于普通垃圾焚烧厂没有把垃圾焚烧产生的热能转化成电能，故其焚烧费用会比较高，参考诸暨市两个垃圾焚烧厂的做法，政府与企业合资建设，双方各出一半，然后政府交给企业每吨垃圾处理费80元，那么，每年垃圾焚烧费需151吨/天×365天/年×80元/吨=441万元。（三）中转站至垃圾焚烧厂清运费

沿江片70%的垃圾集中在上塘和瓯北两镇，而两镇距三江垃圾焚烧发电厂的距离分别为12km和9km，其他7个乡镇距焚烧厂的平均距离为27km，经计算，沿江片吨垃圾平均运输距离为15km。大楠溪片岩头、枫林、五尺三个乡镇占了50%的垃圾量，运输距离分别为3km、6km、4km，其余7个乡镇占了50%的垃圾量，平均运输距离为19km，经计算大楠溪片吨垃圾平均运输距离约为12km。小楠溪片碧莲和大若岩两镇占了40%的垃圾量，运输距离均为3km，其余6个乡镇占了60%的垃圾量，平均运输距离为14km，经计算小楠溪片吨垃圾平均运输距离约为9km。根据诸暨市市场运作价格为0.944元/吨·km，我县年垃圾清运费为：（524×15+89×19+62×9）×0.944×365=348万元。（四）中转站运行维护费用

中转站的总投资费用为2480万元，其中设备投资按50%计为1240万元，每年维护费用按10%计为124万元。（五）村垃圾房至中转站清运费

村垃圾屋至乡镇中转站的距离都比较近，按平均每吨6元计算，即清运费为675吨×6×365=148万元。（六）村庄保洁费

全县906个行政村，92万人口，按800人以下的村庄配1个保洁员，800～1500人口的配2个保洁员，1500～3000人口的配3个保洁员，3000人口以上的配4个保洁员，这样全县约需1300个保洁员，每个保洁员按年薪8000元计算，全县共需保洁员费用1300×6000=780万元。（七）垃圾桶更换费

全县15000个垃圾桶，按使用寿命为3年计算，每年需更换5000个，按每个300元计，每年需投入150万元。

以上7项合计为3483万元，这即每年垃圾处理费用，但还不包括环卫所行政费和城镇垃圾清扫费（具体见表6）：

三、政府投资额（一）基础设施投资

垃圾焚烧发电厂完全可采用BOT的操作方式，政府不需再投资；垃圾焚烧厂采取政府和企业合资的形式，政府出资50%，即3600万元；36座中转站需投资2480万元；906个村级垃圾中转屋每座补助0.5万元，共453万元；2790个村级垃圾屋每座补助0.1万元，共279万元；15000个垃圾桶每个补助150元，共225万元。在基础设施总共30258万元总投资中，政府需投资约7037万元。（二）年营运费用支出

垃圾焚烧厂费用1933万元、中转站至垃圾焚烧厂的清运费垃圾348万元、中转站运营维护费124万元这三项均应由政府支出，共计2405万元。村至中转站清运费、村庄保洁费、垃圾桶更换费这三项共计1078万元应由村集体支付，政府可给予一定的补助，按50%计，即539万元。以上两项合计，政府每年需支出2944万元。

关于推进农村土地承包经营权流转的调研报告　温岭市政协

推进农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转），是促进农业规模经营、实现转型升级、发展现代农业的客观要求。为推进我市农村土地流转，市政协组织调研组深入镇、村对土地流转状况开展调研，通过召开各类座谈会、走访农户等活动，深入了解情况，广泛听取意见，分析研究问题，提出对策建议。现将调研情况报告如下：

一、我市农村土地流转的现状

从上世纪90年代以来，在农村二三产业快速发展和劳动力加速转移的过程中，我市一直把推进土地流转、发展规模农业作为调整农业产业结构、提高农业产业化水平的重要举措来抓。特别是近年来，伴随着农业布局区域化、生产基地化、经营专业化、管理企业化、开发品牌化的发展趋势，农村土地流转面积不断扩大。目前，全市耕地面积49.15万亩，其中土地流转面积达21.07万亩，占42.9%。农村家庭承包地面积40.97万亩，农户承包地流转面积12.89万亩，占31.5%，涉及流出户11.1万户，占全市家庭承包经营户的42%。全市农业规模经营面积12.98万亩，占耕地面积的26.4%，其中农户承包地规模经营面积4.8万亩，占承包地面积的11.7%。据调查分析，我市农村土地流转呈现以下特点。（一）从流转方式看，以农户自发居多

我市农村土地流转行为简单，大多数的流转行为属于自发性和偶然性。在全市农村土地流转中，农户自发流转土地面积10.27万亩，流出户94728户，分别占农户流转面积和流出农户数的79.67%和85.34%，农户委托流转面积2.62万亩，涉及流出农户16272户，分别占农户流转面积和流出农户数的20.33%和14.66%。（二）从流转形式看，以转包出租为主

土地流转一般采用的是转包、出租、互换、入股形式。转包和出租灵活性强、容易操作，已成为土地流转的主要形式。全市农村土地转包面积10.26万亩，占总流转面积的48.7%；出租面积9.70万亩，占46%；建立土地股份合作社8个，入股面积2900亩，占1.4%；其他形式流转面积8200亩，占3.9%。（三）从流转期限看，短期流转较普遍

我市农村土地承包经营权流转期限较短，大多在5年以下。据统计，流转年限在1年以下的5.26万亩，占流转面积的25%；流转期限1～5年的14.34万亩，占68.1%；流转期限6～10年8500亩，占4%；流转期限10年以上的6200亩，仅占2.9%。（四）从流转对象看，向规模经营倾斜

在农村土地流转中，流入主体从农户间的分散流转为主逐步向企业化生产经营主体集约流转转变。全市流入“家庭农场”和专业大户1419个，经营面积7.35万亩，占流转面积的34.9%；流入工商企业、农业龙头企业52家，经营面积1.95万亩，占流转面积的9.25%；流入农民专业合作社30家，经营面积5.5万亩，占流转面积的26.1%。（五）从流转程度看，趋向产业化集聚

通过土地流转，我市农村土地虽呈现了专业大户经营和企业化生产集约经营的发展趋势，但受“插花田”承包农户不愿流转的影响，连片规模经营受到严重制约。全市已形成10亩以上规模经营的面积12.98万亩，其中单体经营100～200亩的为7600亩，占规模经营面积的5.9%；单体经营200亩以上的为4.56万亩，占规模经营面积的35.1%。（六）从流转需求看，逐步向外延发展

随着现代农业发展对土地资源和空间需求的进一步拓宽，我市土地流转在最初由村内流转向村外、乡（镇）外流转发展的基础上，逐步向市外、省外流转发展。通过异地土地的流转，推动了农业的外向型发展，在外地建立农产品生产基地，拓展我市农业发展空间，全市异地承包土地经营权面积达37万多亩。如温岭箬横西瓜合作社分别在海南、广东、广西、江西、云南等地发展“玉麟”西瓜生产基地20000多亩，温岭联树果蔗合作社在成都建立了1000多亩“温联”果蔗生产基地等。

二、我市土地流转中存在的主要问题

我市农村土地流转随着农村经济的快速发展和农业产业化水平的不断提高，呈现稳步发展的态势。但土地流转与现代农业发展要求还不相适应，成为现代农业发展新跨越的一个重要制约因素。土地流转既受到了传统思想观念、现行体制机制和社会经济条件的制约，也受到了政策体系、服务体系和社会保障体系不健全的影响，阻碍了流转进程。（一）思想认识有待提高

一些镇、村干部认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，对农村土地流转的有关政策宣传不够深入，群众对土地流转认识模糊、存在误区。有的农民弄不清土地所有权、承包权、经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去自己的承包地，宁愿土地荒芜也不愿转包。有的从事二三产业收入稳定的农户，土地经营收入即使仅占其家庭收益的少数，也不愿放弃土地经营权。（二）服务体系不够健全

土地流转市场尚未完善，服务体系不健全，中介组织网络缺失，缺乏对土地流转市场供求信息收集、发布及产业发展等方面的服务，供求及价格存在信息不对称，可供流转的土地零星分散与连片规模经营的需求不相适应，土地流转成本增加。农村大部分土地流转尚处于自发状态，缺乏服务组织对之进行有效的引导服务，更没有形成公平高效、信息完备的土地流转体系，土地流转市场化程度较低。（三）流转管理比较薄弱

目前，我市土地流转行为不规范、手续不完备、档案不完善，口头协议较为普遍。有的虽已签订了书面合同，但合同签订不规范，对流转双方的权利义务、违约责任、损失补偿、承租地附着物处理等缺乏明确的约定，埋下了利益纠纷隐患，使双方权益得不到有效保障。加之镇（街道）、村对农村土地承包和土地流转的档案管理不规范、不到位，土地流转纠纷因缺少原始依据难以调处。（四）流转政策体系不够完善

虽然国家颁布了《农村土地承包法》，但市政府尚未出台农村土地流转政策，各部门对土地流转工作没有形成合力，缺乏相应的指导。土地流转地块分散、流转区域受限、流转期限较短、流出时间不一，使土地集中程度低，不利于推进适度规模经营。在土地承包经营中，有的农户违反《农村土地承包法》的有关规定和土地承包经营合同的约定，宁愿抛荒也不愿参与流转，这一现象仅用民法来维护承包合同的履行，诉讼程序复杂、时效长、成本高，难以见效。另外，农村社会保障体系建设的严重滞后，也制约了土地的有效流转。

三、推进土地承包经营权流转的建议

从总体上看，当前推进土地流转的时机成熟，且处于关键期。应当抓住机遇、乘势而上，研究制定对策措施，创新土地流转机制，优化配置农村土地资源，推进土地有序规范规模流转，提高土地流转的综合效益。为此建议：（一）统一思想认识，建立工作机制

推进农村土地流转，促进农业规模经营，是今后一个阶段深化农村改革的焦点，也是农业农村工作的重点。各级政府及相关部门必须把推进和规范农村土地流转工作摆上重要议事日程，把干部群众的思想认识统一到党的十七届三中全会《决定》精神上来，统一到发展现代农业的战略高度上来，把推进和规范土地流转、发展规模经营作为加快现代农业发展的重要举措来抓。要深入宣传《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策，并加强典型引导，在全市上下形成推进农村土地流转和规模经营的共识和内在动力，营造推进土地流转的良好氛围，让农户转变观念，了解政策，消除误解，不断激发农户自愿参与土地流转的积极性和主动性。要建立全市农村土地流转工作领导小组，由市委、市政府分管领导担任组长，财政、农办、农林、海洋与渔业、水利、国土、建设、司法、农村合作银行等相关部门领导组成，加强工作指导和综合协调。要明确职能、强化责任，充分发挥职能部门、镇（街道）、村级组织的积极性和主动性。要认真分析当前土地流转状况，充分尊重群众意愿，因地制宜，采取不同的工作方式，建立灵活的考核机制，确保土地流转工作取得实效。（二）建立服务体系，健全服务机制

一要有效发挥政府和村集体的服务职能。要明确市、镇（街道）、村三级组织在土地流转工作中的职能，使之紧密衔接、有效发挥。相关部门及镇（街道）要对土地流转进行宏观调控，完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，监督农村土地的合理使用。要着重围绕主导产业和优势产品，搞好产业发展规划和土地流转规划，以规划引导流转，以流转促进布局，使土地流转做到按规划推进、有目标流转、分阶段实施，促进产业区域形成。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好指导协调工作，主动为农户提供委托流转服务。二要建立土地流转中介服务平台。要建立土地流转中介服务组织，以市场化、社会化的运作模式推进和规范农村土地流转及规模经营发展。要建立市土地流转指导中心，负责政策法规咨询、流转规范程序制订、跨区域土地流转信息服务，指导镇（街道）、村开展土地流转工作。各镇（街道）要相应设立土地流转服务中心，具体负责流转的供求信息搜集及发布、土地评估、政策咨询、合同签订、档案管理、矛盾调解等指导服务工作。村级要设立土地流转服务站，主要做好流转信息收集、审查、登记管理和合同签订等工作。通过三级服务网络建设，积极开展产业导向、信息传递、中介协调、指导管理等跨区域、全覆盖、多层次的土地流转服务。三要完善土地流转纠纷调处制度。要加强农村土地承包纠纷仲裁机构建设，健全协商、调解、仲裁为主要形式的土地承包和流转纠纷调处机制，依法开展对农村土地承包和流转纠纷的调处，为土地流转的有序、健康发展保驾护航。（三）规范流转行为，强化管理机制

要认真贯彻执行《农村土地承包法》，遵照市场经济规律，建立规范有序的土地流转秩序，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。规范土地承包管理，稳定承包关系，及时整理并永久管理土地承包档案资料。规范土地流转合同与档案管理，健全流转合同签订机制，切实消除不规范合同与口头合同的现象，建立健全土地流转备案、登记和档案管理制度，实行土地流转报村集体经济组织备案制度。要规范土地流转的利益补偿机制，科学测算地租、地价，给予土地流出方合理的补偿。要逐步推行土地承包和流转管理信息化，规范土地流转程序，贯彻“公开、公平、公正”的原则，对土地流转涉及事项要全部公开接受监督，杜绝土地流转中的暗箱操作。（四）创新流转模式，完善激励机制

一要推行土地股份合作社。在二三产业相当发达、大多数农民已经脱离土地的地域，鼓励引导组建土地股份合作社。通过把农户以土地承包经营权量化入股，合作社管理土地生产经营活动，按股份年终利润分红等运作方式，进一步创新和完善农村土地流转机制，提高土地使用效益，增加农民收入。二要提倡整村连片流转。对承包农户自己经营土地少、要求流出多的村，鼓励整村连片流转。对不愿流转的农户，可以在保证农户权益不受损失，以其承包土地数量、质量不下降的前提下，采取“土地互换”的方式，调整种植田块，解决阻碍流转的“插花田”问题，促进土地连片流转。三要探索建立农村土地流转信用合作社。引入银行货币存货机制，探索建立农村土地流转信用合作社，土地流转信用合作社对农户存入的承包土地，可由合作社直接经营，也可由合作社与农业龙头企业合作经营，或由合作社转包、出租、入股经营，使土地流转更加方便灵活。四要制定措施，建立激励机制。有关部门要根据各自职责，通力协作，研究制订相关工作的具体实施办法，优先支持农业规模经营主体，为推进土地流转和促进规模经营创造良好的政策环境。要设立财政专项奖补资金，对农民长期流转土地、建立土地流转服务组织和土地股份合作社给予扶持；对具有一定规模连片土地流转的，采取财政补助支持办法，切实解决土地流转供给不足和难以集中的问题；对土地流转业绩较好的镇（街道）、村、有关中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体给予一定的资金奖励。要加快建立健全农村社会保障体系，进一步完善政策性农业保险，积极探索土地长期流出农民的养老保障方式。要引导农村合作银行等金融机构加强对规模经营主体的信贷支持，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金不足；要探索农业订单、保险单、农产品收益权、企业存货、农业固定资产和应收账款等动产抵押和权利抵押，简化贷款手续，实行利率优惠，推广温岭农村合作银行农村土地承包经营权流转贷款办法，明确申请办理质押登记部门。

海曙区打造现代服务业集聚区发展战略研究　海曙区政协

现代服务业的集聚发展是海曙区深化楼宇经济发展战略，提升城区综合服务功能和核心竞争力的重要举措，而积极打造现代服务业集聚区不仅是海曙商贸商务核心区功能定位的内在要求，更是贯彻落实宁波城市“中提升”发展战略的有效途径。加快服务业集聚区建设，事关“十一五”规划开好局、起好步，事关经济增长方式转变和城区新一轮产业布局调整。本课题拟通过理论研究和实证分析，对海曙区构建现代服务业集聚区提出相应的对策建议。

一、现代服务业集聚区的形成机理和主要特征（一）现代服务业集聚区的基本内涵

现代服务业集聚区反映了CBD分散化的国际趋势，体现了现代城市发展的特点和方向。一般来说，现代服务业集聚区是指按照现代城市发展理念统一规划设计，依托交通枢纽，将商务楼宇、星级宾馆、商业设施以及相关的生产生活服务配套设施合理有效地集中，在一定区域内形成形态美观、内外连通、生态协调、资源节约的特色，并充分体现以人为本的、具有较强现代服务产业集聚能力的区域，也可以称为微型CBD。根据“豪布斯卡（HOP‐SCA）”原则，成熟的现代服务业集聚区须具备“宾馆（hotel）、商务楼（office）、停车场（park‐ing）、商场（shopping）、聚会场所（congress）、公寓楼（apartment）”等六大元素，通过形态营造和功能整合，形成知识、信息、资本、人才的要素集聚。（二）现代服务业集聚区的形态和功能

现代服务业集聚区的核心特征是产业的高密度，从而产生经济活动的高效率；让人的工作和生活需求目标在最便捷条件下达成，是服务业集聚区的魅力所在，也是形成服务产业集聚优势的重要原因。

——形态

现代服务业集聚区以商务楼宇为核心，星级宾馆、商业休闲、会展会务、生态环境为配套，以及相关的生产生活服务业比例协调。通过集中体现集约化，通过开放、开阔体现人性化和生态化，通过建筑群落和生态绿地体现景观化，建筑形态优美和谐，建筑与人文、自然景观有机融合，形成和谐生态环境。核心区域的商务功能突出，其中商务楼宇一般要占到70%以上。

——功能

现代服务业集聚区功能集聚配套完善，既是商务办公集聚，也是休闲、娱乐、购物的汇集场所。服务业集聚区重点集聚以金融、物流、信息和各类专业服务等现代服务企业，以及大型企业特别是跨国公司的总部或地区总部。这些点状的集聚区通过产业链或创新链彼此相通、有机相连，使现代服务业的整体辐射能级进一步提升和放大。（三）现代服务业集聚区的作用

——是实现经济增长方式转变和实施城市新一轮产业布局调整的有效动力

现代服务业集聚区具有产业集聚、空间集约、高效连通的特点，

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