作者：柳建文,杨龙
出版社：社会科学文献出版社
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从无偿援助到平等互惠：西藏与内地的地方合作与长治久安研究试读：
总序
郝时远中国的西藏自治区，是青藏高原的主体部分，是一个自然地理、人文社会极具特色的地区。雪域高原、藏传佛教彰显了这种特色的基本格调。西藏地区平均海拔4000米，是人类生活距离太阳最近的地方；藏传佛教集中体现了西藏地域文化的历史特点，宗教典籍中所包含的历史、语言、天文、数理、哲学、医学、建筑、绘画、工艺等知识体系之丰富，超过了任何其他宗教的知识积累，对社会生活的渗透和影响十分广泛。因此，具有国际性的藏学研究离不开西藏地区的历史和现实，中国理所当然是藏学研究的故乡。
藏学研究的历史通常被推溯到17世纪西方传教士对西藏地区的记载，其实这是一种误解。事实上，从公元7世纪藏文的创制，并以藏文追溯世代口传的历史、翻译佛教典籍、记载社会生活的现实，就是藏学研究的开端。同一时代汉文典籍有关吐蕃的历史、政治、经济、文化、社会生活及其与中原王朝互动关系的记录，就是中国藏学研究的本土基础。现代学术研究体系中的藏学，如同汉学、东方学、蒙古学等国际性的学问一样，曾深受西学理论和方法的影响。但是，西学对中国的研究也只能建立在中国历史资料和学术资源基础之上，因为这些历史资料、学术资源中所蕴含的不仅是史实，而且包括了古代记录者、撰著者所依据的资料、分析、解读和观念。因此，中国现代藏学研究的发展，不仅需要参考、借鉴和吸收西学的成就，而且必须立足本土的传统，光大中国藏学研究的中国特色。
作为一门学问，藏学是一个综合性的学术研究领域，“西藏历史与现状综合研究项目”即是立足藏学研究综合性特点的国家社会科学基金重大特别委托项目。自2009年“西藏历史与现状综合研究项目”启动以来，中国社会科学院建立了项目领导小组，组成了专家委员会，制定了《“西藏历史与现状综合研究项目”管理办法》，采取发布年度课题指南和委托的方式，面向全国进行招标申报。几年来，根据年度发布的项目指南，通过专家初审、专家委员会评审的工作机制，逐年批准了一百多项课题，约占申报量的十分之一。这些项目的成果形式主要为学术专著、档案整理、文献翻译、研究报告、学术论文等类型。
承担这些课题的主持人，既包括长期从事藏学研究的知名学者，也包括致力于从事这方面研究的后生晚辈，他们的学科背景十分多样，包括历史学、政治学、经济学、民族学、人类学、宗教学、社会学、法学、语言学、生态学、心理学、医学、教育学、农学、地理学和国际关系研究等诸多学科，分布于全国23个省、自治区、直辖市的各类科学研究机构、高等院校。专家委员会在坚持以选题、论证等质量入选原则的基础上，对西藏自治区、青海、四川、甘肃、云南这些藏族聚居地区的学者和研究机构，给予了一定程度的支持。这些地区的科学研究机构、高等院校大都具有藏学研究的实体、团队，是研究西藏历史与现实的重要力量。“西藏历史与现状综合研究项目”具有时空跨度大、内容覆盖广的特点。在历史研究方面，以断代、区域、专题为主，其中包括一些历史档案的整理，突出了古代西藏与中原地区的政治、经济和文化交流关系；在宗教研究方面，以藏传佛教的政教合一制度及其影响、寺规戒律与寺庙管理、僧人行止和社会责任为重点，突出了藏传佛教与构建和谐社会的关系；在现实研究方面，则涉及政治、经济、文化、社会和生态环境等诸多领域，突出了跨越式发展和长治久安的主题。
在平均海拔4000米的雪域高原，实现现代化的发展，是中国改革开放以来推进经济社会发展的重大难题之一，也是没有国际经验可资借鉴的中国实践，其开创性自不待言。同时，以西藏自治区现代化为主题的经济社会发展，不仅面对地理、气候、环境、经济基础、文化特点、社会结构等特殊性，而且面对境外达赖集团和西方一些所谓“援藏”势力制造的“西藏问题”。因此，这一项目的实施也必然包括针对这方面的研究选题。
所谓“西藏问题”是近代大英帝国侵略中国、图谋将西藏地区纳入其殖民统治而制造的一个历史伪案，流毒甚广。虽然在一个世纪之后，英国官方承认以往对中国西藏的政策是“时代错误”，但是西方国家纵容十四世达赖喇嘛四处游说这种“时代错误”的国际环境并未改变。作为“时代错误”的核心内容，即英国殖民势力图谋独占西藏地区，伪造了一个具有“现代国家”特征的“香格里拉”神话，使旧西藏的“人间天堂”印象在西方社会大行其道，并且作为历史参照物来指责1959年西藏地区的民主改革、诋毁新西藏日新月异的现实发展。以致从17世纪到20世纪上半叶，众多西方人（包括英国人）对旧西藏黑暗、愚昧、肮脏、落后、残酷的大量实地记录，在今天的西方社会舆论中变成讳莫如深的话题，进而造成广泛的“集体失忆”现象。
这种外部环境，始终是十四世达赖喇嘛及其集团势力炒作“西藏问题”和分裂中国的动力。自20世纪80年代末以来，随着前苏联国家裂变的进程，达赖集团在西方势力的支持下展开了持续不断、无孔不入的分裂活动。达赖喇嘛以其政教合一的身份，一方面在国际社会中扮演“非暴力”的“和平使者”，另一方面则挑起中国西藏等地区的社会骚乱、街头暴力等分裂活动。2008年，达赖集团针对中国举办奥运会而组织的大规模破坏活动，在境外形成了抢夺奥运火炬、冲击中国大使馆的恶劣暴行，在境内制造了打、砸、烧、杀的严重罪行，其目的就是要使所谓“西藏问题”弄假成真。而一些西方国家对此视而不见，则大都出于“乐观其成”的“西化”“分化”中国的战略意图。其根本原因在于，中国的经济社会发展蒸蒸日上，西藏自治区的现代化进程不断加快，正在彰显中国特色社会主义制度的优越性，而西方世界不能接受中国特色社会主义取得成功，达赖喇嘛不能接受西藏地区彻底铲除政教合一封建农奴制度残存的历史影响。
在美国等西方国家的政治和社会舆论中，有关中国的议题不少，其中所谓“西藏问题”是重点之一。一些西方首脑和政要时不时以会见达赖喇嘛等方式，来表达他们对“西藏问题”的关注，显示其捍卫“人权”的高尚道义。其实，当“西藏问题”成为这些国家政党竞争、舆论炒作的工具性议题后，通过会见达赖喇嘛来向中国施加压力，已经成为西方政治作茧自缚的梦魇。实践证明，只要在事实上固守“时代错误”，所谓“西藏问题”的国际化只能导致搬石砸脚的后果。对中国而言，内因是变化的依据，外因是变化的条件这一哲学原理没有改变，推进“中国特色、西藏特点”现代化建设的时间表是由中国确定的，中国具备抵御任何外部势力破坏国家统一、民族团结、社会稳定的能力。从这个意义上说，本项目的实施不仅关注了国际事务中的涉藏斗争问题，而且尤其重视西藏经济社会跨越式发展和长治久安的议题。
在“西藏历史与现状综合研究项目”的实施进程中，贯彻中央第五次西藏工作座谈会的精神，落实国家和西藏自治区“十二五”规划的发展要求，是课题立项的重要指向。“中国特色、西藏特点”的发展战略，无论在理论上还是在实践中，都是一个现在进行时的过程。如何把西藏地区建设成为中国“重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地”，不仅需要脚踏实地地践行发展，而且需要科学研究的智力支持。在这方面，本项目设立了一系列相关的研究课题，诸如西藏跨越式发展目标评估，西藏民生改善的目标与政策，西藏基本公共服务及其管理能力，西藏特色经济发展与发展潜力，西藏交通运输业的发展与国内外贸易，西藏小城镇建设与发展，西藏人口较少民族及其跨越式发展等研究方向，分解出诸多的专题性研究课题。
注重和鼓励调查研究，是实施“西藏历史与现状综合研究项目”的基本原则。对西藏等地区经济社会发展的研究，涉面甚广，特别是涉及农村、牧区、城镇社区的研究，都需要开展深入的实地调查，课题指南强调实证、课题设计要求具体，也成为这类课题立项的基本条件。在这方面，我们设计了回访性的调查研究项目，即在20世纪五六十年代开展的藏区调查基础上，进行经济社会发展变迁的回访性调查，以展现半个多世纪以来这些微观社区的变化。这些现实性的课题，广泛地关注了经济社会的各个领域，其中包括人口、妇女、教育、就业、医疗、社会保障等民生改善问题，宗教信仰、语言文字、传统技艺、风俗习惯等文化传承问题，基础设施、资源开发、农牧业、旅游业、城镇化等经济发展问题，自然保护、退耕还林、退牧还草、生态移民等生态保护问题，等等。我们期望这些陆续付梓的成果，能够从不同侧面反映西藏等地区经济社会发展的面貌，反映藏族人民生活水平不断提高的现实，体现科学研究服务于实践需求的智力支持。
如前所述，藏学研究是中国学术领域的重要组成部分，也是中华民族伟大复兴在学术事业方面的重要支点之一。“西藏历史与现状综合研究项目”的实施涉及的学科众多，它虽然以西藏等藏族聚居地区为主要研究对象，但是从学科视野方面进一步扩展了藏学研究的空间，也扩大了从事藏学研究的学术力量。但是，这一项目的实施及其推出的学术成果，只是当代中国藏学研究发展的一个加油站，它在一定程度上反映了中国藏学研究综合发展的态势，进一步加强了藏学研究服务于“中国特色、西藏特点”的发展要求。但是，我们也必须看到，在全面建成小康社会和全面深化改革的进程中，西藏实现跨越式发展和长治久安，无论是理论预期还是实际过程，都面对着诸多具有长期性、复杂性、艰巨性特点的现实问题，其中包括来自国际层面和境外达赖集团的干扰。继续深化这些问题的研究，可谓任重道远。
在“西藏历史与现状综合研究项目”进入结项和出版阶段之际，我代表“西藏历史与现状综合研究项目”专家委员会，对全国哲学社会科学规划办公室、中国社会科学院及其项目领导小组几年来给予的关心、支持和指导致以崇高的敬意！对“西藏历史与现状综合研究项目”办公室在组织实施、协调联络、监督检查、鉴定验收等方面付出的努力表示衷心的感谢！同时，承担“西藏历史与现状综合研究项目”成果出版事务的社会科学文献出版社，在课题鉴定环节即介入了这项工作，为这套研究成果的出版付出了令人感佩的努力，向他们表示诚挚的谢意！2013年12月北京
导论
近年来，由于国内外诸多因素影响，西藏地区的社会稳定问题较为突出。“西藏的发展、稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和安全，也事关我们的国际[1]形象和国际斗争。”维护民族团结，保持西藏的稳定，促进西藏的繁荣，实现西藏的长治久安是一项艰巨而复杂的任务。与国内其他地区相比，由于地理上的特殊环境和文化差异，西藏与全国社会、经济的融合程度相对较低，不利于西藏与内地的政治整合。通过促进西藏与内地的合作，提高西藏与内地的经济融合度，可以为政治整合提供基础。新中国成立以来，特别是西藏和平解放以来，中央政府为了实现政治安全、经济发展、社会稳定、民族团结和可持续发展，集中全国人力、物力、财力支援西藏发展。在长期的“全国援藏”政策中，内地与西藏之间援助与被援助的关系已经开始从无偿援助到互利合作的转变，这一变化具有重要的政治意义。一 从地方合作的角度研究西藏的长治久安问题
从民族政治的角度看，国家一体化程度是影响多民族国家发展和稳定的重要因素。其中，政治一体化是保障，社会一体化是目标，经济一体化则是基础。从历史经验看，统一市场的形成使不同民族之间有共同的经济利益，生产要素的自由流动、经济联系的密切能够促进民族之间的文化交流和融合，增强国家认同，强化多民族国家的凝聚力，从而保证边疆民族地区的长治久安。从中国治理西藏的政策实践来看，加强与内地的联系是一种重要手段。（一）传统对口支援式合作模式面临的困境
西藏自治区位于青藏高原，自然条件恶劣，经济发展缓慢。由于地理的阻隔，以及较大的文化差异，西藏地区长期处于相对封闭的状态，与全国社会、经济的融合程度相对较低，处于国家认同的“边缘地带”。由于与内地经济联系弱、文化差异大，导致西藏与内地的政治整合经常出现问题。从历史上看，相对于黄河、长江中下游等中国经济社会发展的“中心”地区，滇、藏等边疆地区“地势险阻，道路不修，民智闭塞，农产鲜少，兼与中央相距过远，政令不能下逮，民意亦未上达”，从晚清一直到民国时代，旨在实现新的目标的地方基[2]层管理始终是当时中央政府最头疼的一项任务。新中国成立以来，包括西藏在内的边疆民族地区交通等基础设施建设得到加强，社会经济发展水平也有了较大幅度的提升，保持了大局的稳定。但不容忽视的是，由于多种因素的干扰，直至今日，中国仍然存在着突出的边疆问题，部分边疆民族地区的社会稳定局势相对脆弱，其中包括西藏地区。
2010年1月，中央第五次西藏工作座谈会分析和总结了西藏经济社会发展的阶段性特征。一是经济发展起步晚、底子薄、积累少、实力弱的状况依然没有根本改变；二是社会事业总体水平相对滞后，经济社会发展不协调；三是市场经济意识还很薄弱；四是生态安全形势[3]依然严峻；五是反分裂斗争依然尖锐复杂。近年来，西藏的稳定问题较为突出。按照王绍光关于政治稳定程度的分析框架，即不同群体的形成有自然原因（如性别差别、年龄差别、种族差别）、地理原因（如地区差别）、文化原因（如民族差别、文化差别）、社会和政治原因（如阶级差别、城乡差别、国际差别）。如果地区差别和种族/民族差别、宗教差别重叠，则可能强化所涉人群对内的认同感和对外的疏离感，因而是最危险的。中国的西藏地区与内地带有三种差别重[4]叠的特点，因此需要在制度设计和政策制定上予以特别关注。事实上，从新中国成立以来，中央政府在区域发展战略的制定和相关政策设计上都将西藏作为一个特殊区域加以重点关照，在地方合作的规划上也是如此。
一般而言，地方合作是指地方政府、企业、社会组织等跨越地方所在行政区划界限，按照社会经济发展需要，与区域外地方产生各种经济、政治、文化等方面的交往与联系。从地方合作的动力及获利方式上看，我们将中国目前存在的地方合作区分为三类，即对口支援式的地方合作、偏利偏惠型的地方合作、平等互惠型的地方合作。对口支援式的地方合作也称为帮扶式合作，主要是在中央政府推动下，发生在相对发达地区和欠发达地区之间的合作过程，合作内容主要包括发达地区向欠发达地区提供无偿资金、物资捐赠，帮助欠发达地区建设基础设施、建立企业，为欠发达地区培训干部和组织劳务输出等。这种合作模式在很大程度上是自上而下的政府行为。偏利偏惠型的地方合作是指发达地区与欠发达地区的合作中，双方均能够获得一定的收益，但欠发达地区获得的收益要明显多于发达地区。这种合作模式仍然是在政府的推动下开展的。平等互惠型的地方合作是指合作双方以平等的身份缔结合约，双方的权利和义务均在合作协议中予以明确规定，并且都能够从合作中获得自己的预期收益，不存在任何一方帮扶另一方的情况。在这种合作模式之下，双方都是独立的行为主体，合作行为是自发的，不存在外力的推动。与自发的、互利型的地方合作相比，对口支援式的地方合作具有鲜明的政治性和不对等性。对支援一方来说，对口支援是一种政治责任和义务；对受援方而言，则是一种“被动”的接受。从地方合作的水平上看，对口支援是一种单向度的经济援助，处于地方合作的最低层次，是由受援方的经济发展状况决定的。随着经济的发展，地方合作的形式和层次都将发生变化。
自新中国成立以来，为加快西藏的社会经济发展和与内地的一体化进程，在中央政府的动员组织下，形成了“分片负责、对口支援、定期轮换”的地方合作模式。对口支援主要以财政资源横向转移为途径，以干部交流挂职为载体而展开。由于西藏地区经济发展水平低下，内地省份对西藏各地区的援助绝大多数都是无偿的，合作双方通常不存在互利的情况，是一种“帮扶”性合作。对口支援是中央的安排，对于支援方的地方政府来说，是一种政治任务。地方能否积极开展对口支援工作，是中央考察地方政府能否贯彻中央精神，顾全全国大局，维护国家稳定的重要指标，进入中央对地方政府政绩的考核中。地方政府把积极参与对口支援作为维护中央权威，支持中央工作的表现。对发达地区而言，援助西藏是“讲政治”的具体体现。地方政府均积极响应中央号召，从党和国家工作全局的战略高度出发，把援藏工作作为一项重大的政治任务来抓。从实践中看，对口支援的动力主要来自中央政府的诱导和推动，无论是援助的形式、对口的项目还是资金，大多由中央进行指定或安排。在援助项目的实施过程中，中央政府的动员和协调也至关重要。对此，中央在第四次西藏工作座谈会上特别强调：“西藏工作座谈会精神的落实，其难度不可低估……牵扯面广。如何协调各方、减少扯皮推诿现象，使援藏工作形成一个有效的整体，如何调动大家的积极性、主动性、自觉性，需要做大量艰苦细[5]致的工作。”
在多民族国家内，利用国家力量扶持落后民族和民族聚居地区的发展有利于政治稳定。“在一个既定社会中，处于劣势的民族群体，对于他们的不利处境会感到不满……如果他们能够争取用特别的扶助计划来改变社会中通常存在的经济与政治分配状况，那么，公开的力[6]量冲突与冲突扩大的趋势就可能避免。”新中国成立以来，在中央政府的主导下，援藏工作成效显著，有力地促进了西藏地区的社会经济发展，维护了政治局面的稳定。但从经济的角度看，无偿援助式的合作模式在运作过程中仍然存在诸多问题。因为从本质上讲，地方合作应是参与方自发形成的和互惠互利的，其合作动力来自于地方对共同利益的追求，是“由若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议和章程或合同，将资源在地区之间[7]重新分配组合，以获得最大的经济效益和社会效益的活动”。随着我国市场化改革的深入和地方分权改革，传统的对口支援式合作模式开始面临新的问题。一是“输血”式的援助方式使西藏地区形成了所谓的“投资拉动”“项目拉动”“政策拉动”型的经济发展模式，也形成了西藏特殊的会议经济周期。学者们观察到，一般的规律是开一次会，给一笔钱，上一批项目，就是一个周期。而每一次西藏工作会议之后都是西藏经济的一次加速期，而后期则增速减缓。二是这种模式日益强化西藏经济的投资依赖，弱化了西藏的自我发展能力。西藏的日常行政管理开支和基本建设投资等主要依靠中央政府和内地省市的支持及援助。仅中央政府在西藏就需要支付行政费用以维持西藏地方政府及所属机构的日常运转；供养近20万的政府干部和职工（其中60%左右是藏族）；支付经费以支持和发展西藏的免费教育、免费医疗、各项社会福利、公共事业和城乡建设以及投资为城市待业青年创造就业机会；提供经费和物资以促进农牧业发展；维持地方工业的生产，尽管其亏损严重；提供经费重建部分寺庙并向喇嘛提供津贴等，[8]可谓事无巨细。从2010年的情况看，西藏财政总收入为5676453万元，其中国家财政补助收入为5309980万元，财政依赖比重高达[9]93.5%，以致有些学者认为“在今后相当长的一段时期内，想改变西藏的经济状况，变‘输血’为‘造血’，变‘依赖’为‘自立’，变[10]‘供给’为‘内生’，甩掉‘输血型’帽子是不太现实的”。对口支援式的合作也在一定程度上助长了部分西藏地方干部的“等、靠、要”思想。美国经济史学家诺斯等人曾用“路径依赖”一词来描述这一现象，人们一旦选择了某个制度，惯性的力量会使这一制度不断“自我[11]强化，让你轻易走不出去”。从现状看，“西藏长期在中央供给模式的作用下，政府直接干预经济生产由来已久，计划经济烙印比其他地区更深。地方政府仍未彻底摆脱计划经济思维，习惯性地把‘全国援藏’等国家扶持政策等同于国家直接投资，而在诸多诱导性政策、[12]制度创新等方面难有作为。”中央政府试图通过经济援助和外在力量推动西藏经济社会发展和启动西藏自我发展动力的目标仍未实现。三是在发达地区对西藏地区援建的项目运作上也存在较多问题。目前发达地区对西藏的项目援助一般采取两种方式：对技术要求不高的援建项目探索实行“交支票”方式实施；对部分技术难度大的标志性项目则以“交钥匙”方式实施。“交钥匙”项目建成后便交给西藏地区政府部门管理，援建方基本与这些项目没有后续联系，在一定程度上导致很多项目的实际运行效益不高。此外，地方援藏模式主要采取了“分片负责、对口支援、定期轮换”的方式，这导致部分援藏干部更加注重“短、平、快”的形象工程和标志性建筑，而对一些基层的、较难解决的民生问题有所忽视，一些建成的项目与地方发展的脱节现象也屡见不鲜。靳薇等人的调查表明，一些援建工程对民族地区经济发展的带动和促进作用十分有限，而一些建成项目普遍自我积累能力差，资金供需缺口大，有些甚至到了难以为继的地步。“由于对西藏民族、宗教、文化和地理等诸因素的特殊性重视不够，将内地的社会经济发展模式尤其是计划经济的方式全盘移植到西藏，巨大的援助在被援助地区出现水土不服、生长不畅、低效益甚至负效益等状况；西藏的经济出现的是量的增长，自我积累、自我发展的能力较弱，产生了对中央财政、项目投资、社会管理等多方面的制度性依赖。对中央政府而言，并没有实现培育西藏自我发展能力之目的，亦陷入‘策略依赖’”。在某种意义上，“‘依赖’变成了制度。如果目前的援助方[13]式继续实施，这种全面依赖的状态仍将持续。”
在对发展援助有效还是无效之争中，西方经济学家们归纳了这一发展模式的若干弊端：首先，援助带来依赖，当地政府发展国民收入体系的积极性受到影响，削弱了负责任的公共机构的发展，削弱了输出商品的竞争力；其次，大量援助可能会延缓制度变革，甚至导致制度的僵化；最后，援助的收益是趋于递减的，并可能损害当地可持续[14]发展的基础。事实上，上述弊端在西藏地区均或多或少地有所体现。从国际经验看，在对落后地区的援助中往往会出现一种偏差，即只注重财力援助，而忽视对落后地区的制度改善。其结果是尽管花费了巨大的力量，投入了庞大的物力和资金，但发展的差距仍然很大。早在20世纪80年代，一些学者在对西藏社会经济发展调查研究的基础上，指出单向度援助模式存在的问题，包括难以充分发挥西藏的经济优势，对调进西藏的工农业产品给予大量补贴客观上起了阻碍西藏商品生产发展的作用；要解决西藏经济结构不合理，经济发展存在的问题，必须从有效地解决西藏经济发展存在的“严重的依赖性、供给性、封闭性和效益不高”等问题入手。进入21世纪以来，如何使西藏的经济发展尽快摆脱“路径依赖”，促进其自我发展能力已经成为学术界探讨的一项重要课题，也是中央面临的一项紧迫议题。2002年3月5日，胡锦涛在参加全国人大九届五次会议西藏代表团讨论时强调：经过二十多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，经济发展的体制环境发生了重大变化，“要实现西藏跨越式发展，就不能再走高度集中的计划经济体制下的老路，不能再重复过去那种政府大包大揽的做法，而必须根据发展社会主义市场经济的要求，坚持按经济规律办事，以改革的精神引入新机制、建立新体制，[15]走出一条符合西藏区情的发展新路子”。为此，2010年1月18～20日召开的第五次西藏工作座谈会明确了在科学发展的轨道上推进西藏跨越式发展的基本思路，提出了“七个更加注重”：更加注重改善农牧民生产生活条件，更加注重经济社会协调发展，更加注重增强自我发展能力，更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平，更加注重保护高原生态环境，更加注重扩大同内地的交流合作，更加注重建立促进经济社会发展的体制机制，实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一。我们注意到，此次会议与以往最大的不同是特别强调了“更加注重增强自我发展能力”与“更加注重扩大同内地的交流合作”。（二）西藏经济发展和地方合作中出现的新变化
仅从经济学的角度讲，地方合作一般指地方经济合作，是地方政府和其他经济主体之间为了增加各自经济利益或减少相互之间的经济利益损失，在经济发展中以一定方式联合起来，互利互惠的一种发展状态。从现实中看，自20世纪90年代以来，随着中国经济的快速发展，中国经济的区域化特征愈发明显，区域经济在国民经济中扮演越来越重要的角色。与此同时，地方合作已成为促进区域经济增长和一体化的重要手段。进入新世纪以来，我国经济区域化的趋势愈加明显，地方之间的合作明显加快。据不完全统计，当前我国的地方合作组织已达300多个，平均每个省份约有10个。随着经济区域化发展，以互惠互利为基础的地方合作全面展开，区域合作体制机制逐步完善。与对口支援相比，平等互惠型合作模式，是当今地方合作的主流模式。在这种合作模式之下，双方都是独立的行为主体，是以平等的身份缔结合约，双方的权利和义务均在合作协议中予以明确规定，并且都能够从合作中获得自己的预期收益。在互利互惠式地方合作快速发展的背景下，我国民族地区的地方政府合作也开始兴起。湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区（湖南、广西、贵州和重庆毗邻地区共14个县市）、呼包鄂“金三角”经济圈（呼和浩特市、包头市和鄂尔多斯市）、乌昌一体化（乌鲁木齐市和昌吉回族自治州）、延龙图一体化（延边朝鲜族自治州内的延吉市、龙井市和图们市）等，都是我国民族地区地方政府积极合作的产物。特别值得关注的是，内地与西藏的合作也开始突破对口支援的框架，合作的领域和方式都发生了明显变化。一方面，随着西藏经济的快速发展，地方对合作有了新的、更高的需求。从西藏与内陆地区的经济互动与合作来看，西藏的发展政策出现了明显的变化，从“被动等待、接受援助”向“主动出击、把握机会、扩大合作”方面转变。比如，早在青藏铁路开通之初，西藏就提出建设“陕甘青藏经济带”的构想，希望依托国内大市场，加强和西北经济区的交流与合作。最近西藏自治区又提出发展要有“内蒙古的眼光”——抓大放小，“青海的做法”——内引外联抓别人的品牌，“新疆的胸怀”——靠区外大型企业拉动自己等推动地方合作的[16]新口号。从现状看，近年来西藏与内地一些省市之间自发的、互惠互利的地方合作逐渐增多，特别是在招商引资和区域合作方面，从单项援助向双项合作的转变已经开始。另一方面，随着西藏基础设施条件的有力改善，内地到西藏投资建厂、寻找赢利契机的企业和个体户越来越多。根据西藏自治区发改委提供的数据，西藏整个“十五”期间招商引资到位资金51.2亿元，资金到位率仅33%，而铁路通车后的去年（2006），全区招商引资达40亿元，资金到位率提高到45%，[17]今年1月至4月底，仅拉萨市到位资金就有4亿元。青藏铁路开通不仅为推进西藏地区的地方合作奠定了交通基础，也使得西藏在区域经济合作中的地位大为提升。
近几年，西藏自治区一直在致力于改善投资环境，努力提高对外开放水平。按西藏自治区发改委的说法：“西藏已经敞开了大门，对[18]外合作不再‘羞涩’。”2002年，为进一步扩大对外经济合作与交流，西藏自治区政府在驻京办事处成立了“西藏文化经济交流中心”。2005年7月，自治区主席向巴平措亲自率团赴香港举办了“雪域明珠——中国西藏文化周”活动，引起了港澳等地的广泛关注。随后，香港中兴集团与拉萨市签订了投资5亿元兴建五星级酒店的合作协
[19]议。西藏自治区在“十一五”规划中提出了“靠南向北”的发展思路：靠南可以融入“成渝经济带”，向北则可以营建“陕甘青藏经济带”。目前，西藏与四川、青海、甘肃、安徽、重庆等省市签订了经济合作框架协议，而甘肃、上海等省市在西藏均建立了办事处，协[20]调合作事宜。对口支援是一种单向度的经济援助，处于地方合作的最低层次，是由受援方的经济发展状况决定的。经过多年的经济发展，西藏的经济基础得到明显改善，特别是随着西部大开发战略的实施和青藏铁路的开通，西藏与其他地方的合作形式、合作内容已经开始向多层次、多领域拓展。从合作的地理范围看，包括与毗邻地区的合作，比如西藏与青海签订的《青海省和西藏自治区合作框架协议》，以及藏青两地共同建设“西藏青海经济协作区”、在西宁建设“西藏物流园区”、在格尔木建设“藏青工业园区”等一系列合作协议；藏、滇、川、青全面展开区域合作建立的藏、滇、川、青毗邻地区经济协作会并签订了“共建香格里拉生态旅游区合作协议”；除了毗邻地区的合作，与西藏不相连的“飞地合作”形式近几年也逐渐活跃起来。比如，天津海关与拉萨海关举行了区域通关合作备忘录签字仪式，津、藏两地“属地申报、口岸验放”业务正式启动，再如内蒙古自治区与西藏自治区之间进行的科技合作，以及2010年西藏与新疆、香港、澳门、广州、深圳共同成立了“六方”消费者权益保护组织等。针对地区间特别是边界地区治安乱点的问题，2010年西藏与重庆、四川、贵州、云南、青海共同签署中国“泛西南地区警务合作协议”，协议明确以情报信息互享、重大行动互援、执法办案互助、治安管控[21]互动、警务保障互补等5大机制为主要内容的合作框架。
除了省（自治区、市）级政府，西藏一些地（市）、县级政府也开始意识到地方合作的重要性。例如，昌都地区按照地区“十一五”旅游发展规划，先后制订了昌都地区《旅游发展总体规划》和完成了《“茶马古道”可行性研究》报告（二者均于2001年在北京顺利通过专家评审验收），并率先提出藏、川、滇三省联合开发“茶马古道”的号召，努力构建藏、滇、川旅游环线，得到四川和云南两省藏区的[22]热情响应。同属康巴藏区的玉树、甘孜、昌都、迪庆三州一地为促进边界稳定和经济发展建立了大案要案协查通报制度，加强边界治安联防领域的协作，签订协作共防协议，共同维护边界地区的社会政[23]治稳定。日喀则地区在“十二五”规划中提出要积极争取援助省份和企业发挥桥梁作用，“为双边搭建各种平台，开展多形式、宽领域横向经济交流活动，推动生产要素和精神产品的双向流动，促进横向经济联系与合作”，并且计划“在深化对口受援工作的同时，加强同区内兄弟地区和内地其他省市的联系与交流，积极参与全国性、区域性经贸交流活动，加大旅游文化和招商引资的宣传推介力度，促进[24]经济合作，推动扩大对外开放”。同样，那曲在“十二五”规划中也强调要充分发挥那曲承南继北、东接西联的交通枢纽和经济战略地位优势，健全多种形式的区域发展互动机制，探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式的区域合作，不断扩大对周边地区尤其是对青海、拉萨、昌都、阿里等省、地（市）的开放程度，推动跨省、跨地区经济合作。充分发挥青藏铁路、那曲物流中心的作用，深化与周边省区市的经济协作，积极融入西北经济区。对区域合作项目投资给予政策倾斜，对跨区域产业给予政策扶持，对于积极推进区[25]域合作的部门和人员进行表彰和奖励。
从西藏目前的地方合作现状来看，地方合作已经在不同省市之间、不同层级政府之间展开。既有相邻地区的合作，还有“跨区域”和“次区域”的合作，正在逐渐形成一种以省级政府为主导、全方位立体式合作的合作格局。另外，西藏的地方合作领域和内容已不局限于经济增长和产业方面，开始涉及科技、旅游、教育、文化、安全等诸多领域。需要指出的是，与传统的、单向度的对口支援式的合作模式不同，这些合作中有很多是相关方自发形成的，其合作形式是互惠互利的。（三）推动地方合作转型有利于西藏的长治久安
长期以来，中央对边疆民族地区的发展基本上采取的都是援助政策。考虑到民族地区特殊的地理环境和发展基础，近年来，中央更强调将对口支援作为一项长期的发展战略坚持下去。有学者表达了自己的担忧：“经济发展的过程是动态的，相应地，援助制度也需要在经济发展的历程中不断变化和创新。援助制度如果能适应发展的需要做出创新，为生产性活动提供激励和制度保障，援助就是有效甚至是高效的；反之，援助制度若不能为新出现的生产性活动提供激励和保障，曾经有效的制度也可能成为发展的新障碍。西藏工作和政策，需要在经济社会发展的过程中有更多的思路创新、策略创新和制度创新。西藏的‘援助依赖’和中央政府的‘策略依赖’均不利于西藏‘开锁’，走上良性循环的道路。依赖对依赖者和被依赖者都有巨大的经济成本、心理成本和社会成本，不利于被援助者自身能力的成长，不利于形成积极进取的民族自尊，亦不利于国家安全及和谐社会的构[26]建。”事实上，近年来中央在对口援助政策导向上已经出现了一些新的变化，开始强调在坚持对口援助的同时，提升民族地区的自我发展能力，强调援助方与受援方形成平等互利的合作关系。2005年，时任浙江省委书记的习近平与到访的浙江对口帮扶的四川南充市领导在谈话时指出：“救济式帮扶的作用是有限的，经济合作是一个新的平台，我们要通过市场机制，以企业为主体，在相互合作中寻求生产要素的优化，在政府的帮助下实现帮扶和经济合作的互利双赢。”[27]2011年，习近平同志在拉萨召开的对口支援西藏工作座谈会上再次强调对口帮扶需要确立“优势互补、互利双赢”理念，要“坚持国家支持与提高自我发展能力相结合，坚持对口帮扶与互利合作相促进，积极挖掘合作潜力，拓展合作领域，提升合作水平，努力实现互[28]利共赢、共同发展”。一些对口支援的发达省份也在调整传统的援助思路，试图促进互惠互利式的合作。比如，上海将“援藏工作领导小组”调整为“市合作交流与对口支援工作领导小组”；湖北在对口援助西藏山南地区的过程中逐步探索互利合作的新模式，得到了贾[29]庆林等中央领导的充分肯定。
根据对地方合作的一般性理解，合作的目的在于追求双赢，因此，能够实现双赢效果的合作才是理想的合作。对口支援是一种特殊的地方合作形式，具有鲜明的政治性，侧重于动员经济发达地区帮助经济落后地区脱贫和发展。此类合作大多由中央安排。自从我国实行对口支援政策以来，西藏与内地的合作一直都是在中央的安排下进行的，地方政府没有太多的选择权。合作还是不合作，在什么时间合作，以何种方式合作，在这些问题上地方几乎没有任何决定权，一切都只能按照中央的既定方针来办。显然，这种地方合作并不一定总是能够保障合作双方达到双赢。靳薇在调查中了解到，在援助式的合作中，受援方完全处于被动的地位。西藏地方政府的干部对“无法控制”的援藏工作屡有抱怨，因为内地各省市对口支援的单位和企业，从援助项目的选定、资金的筹措、项目的实施等各个方面都“各行其是”，西[30]藏当地政府部门的发言权和掌控权较弱。其结果是，地方的积极性自然也就不会太高。平等互惠型合作的出现，改变了对口支援框架下内地与西藏的合作传统，充分体现了地方的积极性和主动性。另外，无偿援助型合作大多是在中央的安排和协调、监督下进行的，其合作的初始动力完全是外生的。而且，作为一种政治安排，对口支援只是一种过渡性的制度设计，有时间限制，不可能无限期支援下去。更重要的是，对口援助的省市的经济动员能力、心理和经济承受能力应当引起注意。2004年，四川省提出自己省内也有藏区，地理条件与西藏类似，经济欠发达，也需要援助，因而退出对口支援的队伍，原对口支援的西藏昌都地区由重庆市接续援助。在目前对口援助的17个省市中，陕西、河北（对口支援阿里地区），辽宁（对口支援那曲地区），吉林、黑龙江（对口支援日喀则地区），安徽（对口支援山南地区）等省也不是经济发达地区，财政上也不宽裕，大力度地无偿援助西藏，短期内可以咬牙坚持，长此以往恐怕难以始终如一。黑龙江对口支援日喀则地区农牧局的一位副局长就曾向调查者反映：“支援农业的援藏资金是从农业发展资金中一个口一个口扣下来的，较困难，资金到位率有问题。”国家机关的一位援藏干部则表示部委的援藏资金筹措很困难，过去各单位都有“小金库”，同时还可以向所属企业摊派。近年改革了，政企分开，小金库也没了，资金来源成了问[31]题，让他们犯愁的是，“今后到哪里去筹措援藏的钱呢？”2010年在成都召开的“经济对口支援西藏工作座谈会”上，湖北省援藏调研[32]员也提出援藏资金的一次性拨付到位存在很大困难。因此，从长远看，对口支援应该走向平等互利的合作。如果要建立长效合作机制，就必须由对口支援走向互利合作，让西藏在互利合作的带动下逐渐从依赖型发展模式走向自主型发展模式。从这个意义上讲，西藏地方合作中出现的新变化值得我们予以特别关注。另外，地方合作的形式和层次与合作方的经济发展水平具有相关性。处于不同经济发展阶段的地方，其适用的合作模式不同。随着民族地区经济发展水平的提升，正在由中央主导型、政治动员型的合作转变为平等、互惠互利型的合作。上述案例说明，随着经济的发展，西藏与其他地方的合作不局限于对口支援，互惠互利型的合作逐渐增多，特别是随着西部大开发战略的实施和青藏铁路的开通，这一变化趋势日渐明显，需要进行系统的研究。
从经济上看，自发性合作是基于市场经济规律的合作，这种合作模式的出现意味着西藏与内地合作动力的根本性转变，即从中央的外部硬性规定转变为地方之间的自主协商谈判。这种自发性体现在多个层面：在政府层面，内地各级政府与西藏各级政府之间出于各自经济社会发展的需要而开展合作治理，共同解决区域发展中遇到的跨行政区问题；在企业层面，内地企业与西藏企业在资源、资金、人才、技术等优势互补的基础上全面开展经济项目合作，共同致力于经济繁荣等。内生经济增长理论认为，纠正失衡的路径选择应该是内生的，支持和形成持久发展能力的因素应该在欠发达地区的社会内部形成，内生性经济发展体系的形成应该依赖自我组织系统的成长性。从这个角度看，地方合作的经济意义主要集中表现在两个方面：一是通过合作，能够充分发挥各区域的经济优势，把分散于各区域的经济活动有机地组织起来，形成区域经济发展的合力，产生优势互补或优势叠加的效果，给参与合作的各区域提供更大的发展机会，促使其形成较强的自我发展能力。通过地方合作，与外部经济实体的多渠道多形式的经济联系，使外地资金、技术、设备根据被援助地区经济发展的需要，直接融入该地区的经济机制和发展轨道，这比单纯依靠国家调拨资金和物资所带来的效果要大得多。“从经济发展来看，一个民族经济进步的程度取决于他们所能获得的向其邻居们的经验学习机会的多寡，彼此接触的方式越多样化，民族同化的程度越深越广泛，互相学习的机会也就越多。经济的进步和技术的发明总是在民族同化进程中得到广泛传播的，因此，那些最易与外界接近并有机会与其他民族集团发生[33]相互影响的人们总是最有可能在经济技术领域中跻身前列。”二是多民族国家存在一个内部各民族的经济活动如何相互交融的问题。我国各地的发展条件差异很大，少数民族地区存在一个在经济上如何与汉族地区相融合的问题，即如何“建立一个科技、生产、贸易整体大[34]循环而且各部分（各地区）均衡发展的一个有机经济体”。历史上特别是元、明、清三朝，中央政府通过赏赐、贡市、赈济、布施以及财政补贴等多种手段对西藏经济进行资助，加速了西藏与祖国内地[35]的经济交流，扩大了相互间的经济联系。目前西藏经济社会发展已取得了巨大成就，但西藏仍然是欠发达地区，西藏的资源优势尚未很好转化为经济优势，全面参与并融入全国经济体系还面临各种困难和障碍。在我国现行体制下，地方合作是推动区域经济一体化的重要力量。从长三角、珠三角的发展看，地方政府的合作行为是促进区域经济一体化的关键变量，相距遥远的地区因地方合作而联系得更加紧密。我们认为，通过多层次、多领域的地方合作可以有力地推动西藏在经济上形成与内地千丝万缕的联系，不断加深西藏与内地的经济一体化程度。
从政治上看，地方合作也是实现西藏社会稳定与民族团结的保障。在多民族国家，民族人口分布和居住的地理环境有其深刻的政治内涵。根据经济地理学的距离衰减原理，一国的国土面积大到一定程度且首都与边远地区距离过大，中央政府对这些地区的控制往往面临较大困难。中心与边缘的概念本身就意味着边缘地区与社会主流在地理和社会上的疏远程度呈现正相关性的增长。“距离是产生依赖的关键。距离构造了区域经济。它影响并且能够对国家构造施加限制。中心与边缘之间相距越远，对后者控制的代价越大。同样，文化差距越[36]大（语言或宗教），信息流转被扭曲和阻碍的可能性也就越大。”反过来，市场经济和区域经济的形成和发展是一国实现政治整合的经济条件。从历史上看，自然经济造成地方之间、民族之间很少经济往来，缺乏必要的社会联系，形成相互分离、彼此孤立的状态，民族一体化观念薄弱。长期以来，中国学者所探讨的边疆、内地一体化问题，其实质是国民一体化问题。所谓“国民一体化”，就是国内各民族在政治、经济、文化等诸领域内达成认同一致，从而使民族意识与国民意识发生重合，进而形成一个国家意识的历史过程。所以，一体化不仅仅是一个纯粹的政治发展进程，而且包含着社会的、经济的和文化[37]的多种因素。经济因素或人们的经济要求是推进民族同化的最基本的动力。从历史上看，中国民族融合（国家一体化）的动力主要来自于民族经济的互补和合作。例如，西南地区的茶马互市促进了各族交往，增进了民族间的了解和认识，从多方面促进了内地与边疆的一体化发展。事实上，民族融合的一个重要内容就是在不同的民族体之间谋求某种经济上的相同性，经济上的相同性又总是可以作为跨越文化差异的黏合剂。“多民族国家经济的一体化程度与国家内部民族构成中异质程度的差异成反比。作为民族国家经济，它是以控制、整合或同化其中的民族地区经济成分，不断提高国家经济层次上的一体化程度为指向的，只有这样才能巩固超民族的国家经济生活与政治体系[38]的稳定性。”新中国成立以来，我国逐步推进民族地区的政治改革和政治发展，边疆民族地区与内地的政治一体化程度得到明显提升，但从政治现代化、政治文化和政治认同等几个主要指标进行衡量，西藏地区与全国的政治一体化程度仍然有待提升。在当代，加强地方合作也是促进政治一体化和民族融合的重要手段。正如菲利克斯·格罗斯在谈到“多民族地区内部的协调与合作”时，强调“邻里合作往往是生存的必要前提。在灾害时刻提供水源和互相援助，维持基本的安全和防御，灭火和防止火灾，任何社会共同体都不能不满足所有这些要求。在任何发达的、分化为不同阶层的社会里，地域联系也是最起码的生存条件。地域性团结是公民国家的基础，它是一种与血缘联系不同的团结，更为广泛，全面包容”，而“从邻里交往发展起来的地域联系表明，在表现出共同利益或共同价值观的地方，就会产生出一种社会纽带。这种社会联系纽带一旦产生，就会为共同的目标、共同[39]的需要，以及象征性符号所加强，甚至被传统所加强”。1990年9月，江泽民曾提出“三个离不开”的民族融合思想，即“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”。推动西藏与内陆地区形成网络状的合作格局，特别是与青海、云南、四川等其他民族地区之间的合作，不仅有利于促进汉族与少数民族的融合，也有利于少数民族与少数民族之间的融合。正如藏族学者彭措泽仁在《试论用经济方略治理青海藏区》一文中所说，“青藏两省区紧密相连，唇齿相依，在历史、文化、经济、社会等方面有许多相似之处。共同的地域、共同的民族、共同的宗教信仰，使其形成了一个密不可分的特殊经济文化圈。由于青海处于汉藏文化的交汇地带，可以对西藏产生直接影响，所以历代中央政府大都采取‘安藏必先安青’[40]的策略，通过青海把西藏同内地联系在一起。”经济、文化、安全、卫生、教育等全方位的合作可以促进西藏地区的发展与国家的全面融合，西藏的稳定与发展也将在这种互惠的经济合作中不断受益。无论从经济还是政治的角度看，这应是我国保障西藏长治久安的重要方略。
社会学家安东尼·史密斯在谈到“民族国家的构建内容”时认为，“民族国家构建是世界近现代进程中的一项根本要求和本质内容，其内涵是从各个方面打破国内各个地区、各个族体间的壁垒，建立和健全全国集中、统一的国家权力系统，建立和发展统一的国民经济体系和统一的国内市场，在全国范围内推行和传播统一的语言及能够促进[41]社会、经济与政治近代化现代化的统一的文化模式。”从我国的情况看，促进与全国市场一体化是西藏地区经济体制改革最重要的内容之一，也是其根本利益和长远利益之所在。地方合作既防止了少数民族的“边缘化”，又淡化了民族隔阂。同时，地方合作所带来的西藏与内地充分的一体化融合，也会形成对分离主义的制约。综上所述，推动西藏自发性的地方合作不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。互惠互利型的地方合作可以增强西藏的自我发展能力，进一步加深西藏与全国的社会经济联系，具有重要的政治经济意义。二 国内外研究综述（一）西藏的发展和稳定问题
由于地理和人文环境的特殊性，中国边疆民族地区的稳定与发展问题一直都是学者关注的重点议题，维护边疆稳定也成为一项系统工程。早在民国时期就形成了所谓的“边政学”。新中国成立以来，对边疆地区的讨论从未间断，近期一些具有代表性的著作有罗崇敏的《边政学新论》、吴楚克的《中国边疆政治学》以及周平的《中国少数民族政治分析》等。这些著作以地缘政治和民族政治为出发点，对西藏地区的政治稳定问题进行了探讨，内容包括跨国界宗教影响，民族分裂势力、恐怖主义势力等渗透活动。这些著作都指出，边疆的安全因素从过去的军事对抗向传统安全与非传统安全相互交织的综合安全领域转化。从影响西藏地区社会政治稳定的内部因素看，主要有民族区域自治制度、民族政策、法规不完善，社会保障制度不健全，各民族政治参与积极性受损，民族地区突发事件，民族分裂分子活动，基层干部渎职，工作方法不当等引发的民族问题等。此外，我国幅员辽阔，包括西藏在内的“老少边穷”地区与经济发达地区的差距在扩大，同时也对西藏地区的稳定带来不利影响。对此，学者们普遍认为，边疆民族地区的政治稳定需要从经济层面入手。比如，胡鞍钢等人从反贫困、就业、社保方面构建了经济基础与政治稳定的关联，并从产业政策、发展战略等方面对促进西藏地区的发展与稳定提出了相关建
[42]议。经济利益的分配不均也是影响西藏地区稳定的主要因素，包括收入分配不均衡，地区贫困率高，农牧民收入水平低，汉族和少数民族职业分布的结构性差异等。很多学者对西藏社会经济问题展开了大量的实地调查，对农牧区基层公共服务与减少西藏农牧民贫困的作用、西藏农牧区的公共卫生服务提供问题、西藏的贫困与反贫困政策[43]及其效果、西藏贫困地区扶贫工作等进行了分析和反思。同时，这些文献也从社会、政治制度建设、经济基础建设、政治参与、利益协调机制构建、意识形态建设、国际关系等方面探讨了西藏社会稳定的实现要素和政治稳定的调节机制。
民族学者主要从西藏的人口分布、民族关系、民族文化等方面分析西藏的社会发展和政治稳定问题；在边疆地区的少数民族，跨境而居，边民通婚互市，民族关系及内外关系交织在一起，这些都构成民族文化及其心理素质中的复杂因素，民族意识、民族认知、民族心态和宗教心理对政治文化发展乃至政治稳定产生重大影响，并针对不同民族的政治文化特点，提出各自的对策和建议，包括提升西藏公民能力建设，提升政府能力建设，提升引导与管理西藏宗教事务能力和提升基层组织能力建设等。由于西藏少数民族大部分信仰宗教，宗教问题往往与西藏地区的改革、发展、稳定紧密相联，是一个关乎全局的大问题。因此，部分文献专门论述了宗教与西藏社会政治稳定之间的关系，并对如何进一步处理好少数民族宗教问题提出思路，包括：加强党的民族、宗教政策的宣传教育工作；依法管理宗教活动场所；加快培养爱国爱教的新代表人物；正确对待和处理少数民族宗教之间、教派之间、教派内部的一些问题；提高对民族分裂主义的认识，有效[44]抵御境外敌对势力利用宗教对我国的渗透等。
区域经济学者主要从促进西藏的经济发展入手，探讨西藏应该采取何种发展措施，制定何种发展战略；冉光荣、李涛等认为西藏等藏区自身特殊的地理环境、历史传统等决定了西藏的特殊性，应该针对西藏的实际情况采取特殊的开发措施，包括：发展兼容型经济发展战略中的农业与工业、搞好生态建设、消除人类贫困和做好大型的项目[45]建设。还有部分学者侧重研究国家对口支援西藏的制度和政策。主要集中在援藏的社会政治意义，援藏政策的变迁，援藏的绩效、存在问题与调整之策等几个方面。在援助合作的重要意义方面，学者普遍认为西藏自治区脱胎于封建农奴社会，自然条件恶劣，经济基础薄弱，又地处反分裂斗争前沿，助推西藏经济发展可以提高中华民族的凝聚力。在中央对西藏政策变迁方面，有学者研究了中央四代领导集体援藏的思想认识和政策沿革，并特别分析了新时期西藏工作座谈会的决策部署及其对西藏社会经济发展以及政治稳定的影响，并对地方[46]援藏机制方面的创新进行了探索。在援藏的绩效上，多数学者认为国家扶持、对口援助改善了西藏的基础设施条件，促进了西藏的经济发展和社会进步，增进了民族团结。“和平解放以来的援藏工作无可辩驳地证明，正是中央扶持和全国支援，才使西藏在民族区域自治的发展中不断增强自我积累和发展的能力，现代化建设实现由快速发展到跨越式发展，经济、文化落后状态得到根本改变，人民生活水平普遍提高，社会主义民族关系和谐发展。中央扶持和全国支援，符合西藏实际和西藏各族人民的愿望，是西藏与全国其他地区、藏族与其[47]他民族共同繁荣发展所必需的。”然而，对口援助的方式也产生了消极的后果。比如，中共中央党校的靳薇在经过数次调研后认为，新中国成立以来一直是沿用“以援助促进发展带来长治久安”的思路，在一定程度上导致了“制度依赖”，而依赖有心理成本、社会成本和政治成本。依赖者一方面要依赖。另一方面厌恶依赖的事实，挣扎着摆脱之；被依赖者往往不堪重负，屡屡提及要依赖者自立。这对民族地区与国家关系的良性互动十分不利。她认为，改善制度性依赖是中国在援助及促进欠发达地区发展过程中普遍面临的问题，我们要进一步总结经验，在发展经济、改善西藏人民生活的同时，用良策善治，[48]实现我们这个多民族统一国家的长治久安。作为地方研究者的代表，西南民族大学潘久艳认为自西藏和平解放以来，中央政府一直对西藏采取持续援助的政策，并创造性地形成了中央关心、全国援助的全国援藏机制。全国援藏的政治目标是为了社会稳定与民族团结，经济目标是为了缩小差距，实现西藏经济社会跨越式发展。但是，在对口支援西藏的政策实践过程中出现了诸多问题，如项目配套资金到位不及时，项目前期工作深度不够、科学论证不足、效益发挥不好等。如果援助政策不能保证建立起与地方经济优势密切关联的产业结构，从而带动地区经济发展，再优惠的政策也不能改变落后地区的面貌。她认为，当前的援助重点应由城市转向农牧区，夯实西藏稳定的基础。今后对口支援西藏政策要建立援藏干部选派的长效机制，做好对口支援西藏建设的统筹规划，加强援藏资金的使用和项目管理，提高援藏[49]效率。也有学者对于数十年的对口援藏进行了绩效评价。比如，马戎的考察表明，虽经多年的无偿援助，但西藏的发展一直缺乏后劲，社会经济发展严重滞后，西藏的各项发展指标基本上都处于全国各省市排名接近垫底的位次，西藏城镇居民年平均消费支出低于人们印象中很穷的贵州，农牧民的贫困状况更是难以令人想象。由于国家政策保证了西藏国有单位职工的高收入，那么这一现象说明除国有职工之外的其他西藏城镇居民的收入在近十几年来没有显著增长，已经与其[50]他省份拉开了很大的距离。2010年4月，中国藏学研究中心、国务院发展研究中心、中央党校、中央民族大学、国家民委的专家学者及西藏自治区基层干部等20余人举办了“西藏援助与发展研讨会”。学者们在变输血为造血，援藏项目资金需向基层倾斜，在民生工程、社会项目、务求实效等方面达成了部分共识。
现代政治地理学研究表明，自然环境、资源禀赋以及气候条件在一国内不同地域的分布结构，使得这些地区在经济发展程度、竞争力、劳动力结构以及与其他地区或国家的关系模式等方面呈现不同的特征或某种程度上的非均衡性，地区专业化和地域差异正是现代国家特别是超大领土国家的突出特征。地区间经济结构上的差异有其政治上的内涵。地区专业化带来地区间不同的利益诉求，进而导致区域间在政[51]治领域内的冲突。为缩小地区差异，推动边疆民族地区经济一体化，我国相继出台“兴边富民行动”、西部大开发战略等，国家在基础设施建设、改善和保障民生、特色优势产业等方面加强对西藏等民族地区的扶持，另一个促进经济一体化的战略就是“对口支援”。近年来援藏工作虽然取得了巨大成绩，但也存在着如何创新合作机制和可持续发展的问题。目前从政界到学术界都不满足于现在的成效和机制，希望能够创新机制，寻求突破。
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