作者：刘鸣(主编),汪舒明(副主编)
出版社：社会科学文献出版社
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21世纪的全球治理：制度变迁和战略选择试读：
文前辅文
本书系第五届上海全球问题青年论坛（2013年10月12～13日）文集，会议由上海社会科学院国际问题研究所和上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所主办。
序言
天涯若比邻！全球化压缩了地理空间，世界各国之间的利益关联变得空前紧密。地球村人类休戚与共，向着“风险共担”方向加速行进。与此同时，现代化的加速发展和扩展、生产力的快速提升也使人类进入了一个“风险”时代。人祸天灾发生、扩展的可能性及其带来的破坏性都变得更大。此种局面，越来越要求世界各国共同努力，在无政府的国际社会中加强协调和治理，使之变得更加有序。推进“全球治理”应运而兴。中国在参与世界事务中发展和崛起，中国的命运与全球其他国家和地区的命运紧密结合在一起。积极参与全球治理，致力于构建一个更加和平、稳定、有序的世界，符合中国本身可持续发展与安全的要求，也是新兴大国的责任所在。全球治理的理论和实践环境发生了怎样的变化？各种行为体如何参与和影响具体功能领域的治理？中国如何参与新兴的全球治理，如何保持普遍性和特殊性之间的动态平衡？一系列问题都有待中国国际问题研究者深入探析。
2013年10月12～13日在上海召开的第五届全球问题青年论坛就顺应了这种需要。这次会议由上海社会科学院国际问题研究所和上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所联合主办，主题为“21世纪的全球治理：制度变迁和战略选择”。会议议题包括：全球治理的理论探析；重要国际行为体对全球治理的参与和影响；安全、经济和全球公域等功能性领域全球治理的进展和不足；中国参与全球治理面临的机遇、挑战和战略选择等。来自北京、上海、山东、重庆、福建、广东等地的30余位青年学者参加了本届论坛。在短短两天的会议上，学者们相互砥砺、激荡，提高了思想的深度和广度，结下了友谊。
本书在学者提交论坛的论文基础上结集而成，主要包括五个部分。第一部分聚焦全球治理的理论探析，重点探讨了当今全球治理发展进程中的非中心性、多层次性、碎片化和区域化的一面，但也没有忽略其走向普遍性的一面。第二部分重点探讨了北约、G20、中等强国等行为体在全球治理中的不同角色和地位。第三部分聚焦全球安全和经济这两个功能性领域的治理，涉及联合国大力推进的集体安全机制和千年发展目标问题，中国周边安全治理中的中等强国角色，以及毒品恐怖主义问题的发展及其治理等具体议题。第四部分则将主要视角转向网络、太空等新兴的全球公域治理问题，重点探究了国家权力介入全球公域治理的路径和影响。第五部分聚焦中国参与全球治理进程中的一些紧迫问题，如参与东北亚安全治理中的中美协调；参与北极治理、提供发展援助中的机遇和挑战；履行“保护的责任”过程中的战略选择等。值得一提的是，本书中的论文成稿于会议召开之前，文中相关数据等未做改动。
上海全球问题青年论坛是由上海社会科学院国际问题研究所发起的学术论坛，旨在聚焦经典学术，展现青年风采，为青年学者提供学术交流平台。自举办以来，论坛已经获得中国国际关系学界广大青年学者的广泛认可和大力支持，正在向一个规范化的常设学术交流平台发展。我们将继续办好论坛，在主题设计、论文征集、学者交流、深化合作等方面着力提升，并以此为纽带，积极推进国关青年学术共同体构建。编者2014年8月
一 全球治理的理论探析
机制碎片化、机制融合与全球治理的可能前景
[1]王明国摘要：全球化背景下的国际机制与组织扩散，导致全球治理机制出现碎片化的趋势。这一命题需要给予应有的理论关注，辨析其基本概念与形成条件，梳理其在全球治理与区域治理中的表现及其原因，探讨其产生的后果与解决的方案。就未来发展而言，全球治理机制需要朝着整体性治理机制的方向迈进，其中机制融合是这一目标得以实现的中间环节。全球治理机制碎片化为新崛起的东亚和中国参与国际合作提供了难得的机遇，同时也迫切呼唤东亚视角下的全球治理观。在此过程中，中国同样需要早谋划，有所应对。
关键词：全球治理 机制碎片化 整体性治理 机制融合
当前，全球治理研究主要是对综合性现象的理论考量或者是对不同类型制度解决治理挑战的经验研究。近年来，学术界有关全球治理机制碎片化（regime fragmentation）的研究不断增多，但是，当前国[2]际学术界对全球治理机制碎片化的作用与程度还存在争论。有人认为碎片化具有肯定的、积极效应，但也有人持否定观点。总体而言，这些具有不同价值观及功能的国际组织之间既相互补充，又相互竞
[3]争。全球治理机制碎片化的现实反映出由于行为体权力和偏好的差异，当前并不存在一个显著优越的治理机制。因而，不同程度的全球治理机制和不同的机制碎片化是富有学术成果的研究领域。
机制碎片化同样对国际制度理论形成了挑战。自诞生始，国际制度就被视为是在专门问题领域运作的自我限制的制度（self-contained institutions）。尽管制度理论本身内涵丰富，议程不断发展，但是直到最近，国际制度理论很少承认如下现实：国际机制不是自我限制的，相反，是广泛重叠并彼此竞争的。这反映出，长期以来国际机制可以从系统其余部分中分解（decomposable），从某种意义上[4]说，它们并没有和其他议事领域的机制共同运作。虽然机制多样性与不一致性本身不难被学界认知与理解，但到目前为止，有关机制密度增加和机制碎片化的关注非常缺乏。因而，各自不同特征、成员身份、主题领域与空间范围的全球治理机制及其框架结构成为国际制度理论发展关注的重点之一。一 机制碎片化及其概念辨析
国际关系领域的机制“碎片化”是指国际政治特定领域协调公私[5]规范、条约和组织时不断出现的多样性与挑战。安德里斯·奥夫（Andries F.Hof）等学者从碎片化机制与普遍性机制（universal regimes）比较的视角出发，认为机制碎片化强调同一问题的若干平行条约，不同成员分别参与其中，具有低度参与（low participation）的特征；普遍性机制则是指所有成员均参与协商进程的单一性、全面[6]性机制，具有深度参与（full participation）的特征。（一）机制碎片化的渊源
从学术渊源上看，碎片化一词原本属于国际法的术语，并通过国际法学与国际关系学跨学科合作引入国际关系学与全球治理领域。国际法领域的碎片化即法律碎片化，是指国际法具有规范传播的功能，能够扩展至未被管制的领域，比如贸易、人权以及环境领域。机制碎片化的雏形在国际法领域出现可以追溯到冷战刚结束之时。早在1992年，国际法学者就敏锐地指出了条约、决议以及“结果文件”等大量增加导致的规则交织与程序冲突，杰弗雷·帕默尔（Geoffrey [7]Palmer）将其称为“条约拥堵”（treaty congestion）。进入21世纪以来，法律多元主义也开始关注治理中的碎片化问题。不同于法律中心主义，法律多元主义尊重法律来源的多元化，主张法律既包括官方法也包括非官方法，官方法是正式的、国家层面的成文法，非官方法是非正式的、民间层面的习惯法。从后果上讲，法律多元主义破坏了法律规则的一致性。
联合国国际法委员会（ILC）在2002年设立了“法律碎片化”议题专门研究小组，并于2006年以此为主题发表了报告《国际法的碎片化：国际法的多样化和扩展引起的困难》，认为不同的国际组织和国际争端解决机构对一般国际法原则存在着相互冲突的解释。例如，安理会决议与国际法院裁判的冲突，正是国际法碎片化的表现之一。[8]具体地说，由于无政府状态的国际社会缺乏统一的立法机构，国际法没有形成国内法的效力与规范体系，而处于一种几乎完全分散的、各行其是的状态，呈现出不成体系的碎片化形态。与此同时，国际司法管辖机构也呈现出扩散式发展，不仅数量大大增加，还由临时设立向常设机构发展；国际司法审判机构的裁判不但解释和补充着现有国际法，其本身也在不断地被重复引用中成了事实上的国际法。在国际法领域，机制碎片化已经把更多的国家纳入更为具体的法律约束中。
在国际关系学领域，机制碎片化的研究成果直到2004年才得以发表在国际关系学领域的顶级杂志《国际组织》上，美国加州大学洛杉矶分校国际法学者卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）和戴维·维克特（David G. Victor）选择了植物遗传资源这一并不引人瞩目的领域[9]分析了机制的扩散与复杂性。但很快，有关机制碎片化的研究扩展开来，贯穿国际合作多领域，如人权、欧洲安全、选举监督、贸易、知识产权、气候变化等领域。不过，较之国际关系，学者更多地关注机制碎片化与国际合作的关系以及应对机制碎片化的管控措施的特点，国际法学者更关注碎片化法律秩序的特征与负面后果。
机制碎片化的概念来源及其国际法方面的学术渊源有着重要的启示意义。长期以来，国际制度理论的跨学科背景和多元化趋势的特征是国际制度理论发展的重要动力，只是学界更多地强调经济学的重要地位。在国际制度理论的产生过程中，经济学起到了重要作用。不过，就国际制度理论各个时期学术兴奋点的演进而言，国际法学的智力支持起到了非常关键的作用，恐怕没有哪一个学科的重要性能够超越国际法学提供的持续智力支持。可以说，借鉴和研究国际法学的相关知识为国际制度研究者提供了丰富的研究议程。
当前，全球化的快速发展与全球性挑战的大量涌现，使得全球治理成为关注的焦点，国际制度理论出现了一次重要转向，即治理转向。全球治理机制构成了全球治理诸要素的核心。在这一转向的过程中，国际法学可以提供具有价值的理念以及新的研究方法。比如，国际法新近出现的四个概念框架：互动国际法（interactional international law）、全球行政法（global administrative law）、国际宪政主义（international constitutionalism）和全球法律多元主义（global legal pluralism）。这些概念框架有助于国际关系学者用来分析和探讨全球治理。其内在的逻辑就在于，全球治理要求各国公民能够成为行为得体的全球公民，这为国际法与国际关系学跨学科合作提供了新契机。（二）机制碎片化的特征
从理论上分析，机制碎片化具有如下特征：机制密度（regime density）增加，议题领域界限模糊以及相关行为体扩大。
国际组织数目的增加引得机制密度增加。机制密度是指应对相同[10]或相关问题的组织数目，包括政府间组织和非政府组织。从20世纪90年代开始，国际组织就很少能独善其身、独立运作。机制密度增加的表现是在传统成员国外交之上和之外的国际组织秘书处间发生的联络外交（liaison diplomacy）实践的增加。国际组织开设了联络办公室，并寻求在其他组织中的观察员地位。比如，世界贸易组织在其他31个国际组织中具有观察员地位，而有超过60个国际组织在世贸组织拥有观察员地位。有近100个国际组织在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）拥有正式的成员地位，这还不包括联合国附属各机构。而2010年在墨西哥坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议，有1000名来自世界各地的人士为各类国际组织代言。机制密度增加对全球治理产生了影响，随着新条约以指数率倍增，现有的国际组织不知不觉地进入邻近领域，全球治理更加紧密了。[11]
在国际机制理论的传统定义中，议题领域是国际机制的核心组成部分。假定存在几层议题领域，较大的议题领域将涵盖范围较小的议题领域，这样有关议题领域的概念便无法准确地反映到实际运用中去，因而必须对议题领域进行明确的定义。罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）认为议题领域是指“一些实际上需要通过共同协商或者通过同样的官僚部门紧密协调的手段处理的议题，它们与那些通过单[12]独的或者非协调的方式解决的议题是相对的”。进而，基欧汉认为，“问题密度的增加将导致对国际机制的更大需求和更为广泛的机制。由于更大的问题密度可能成为高度相互依赖情势的一个特征，相互依[13]赖的加深将导致对国际机制需求的增强”。一方面，基欧汉认为问题重叠与协调费用的增加，会推动国家通过建立国际机制来使合作行为合理化。进而言之，随着机制自身的重叠与冲突，某种形式的超机制在日益复杂的问题领域中被合理化。但是，现实情况往往是出现了机制扩散和复合体，而非某种超机制。另一方面，不断增加的相互依赖导致了对新增协议的大量需求，进而激发人们建立更多机制去推动和促进合作，判决争端并解释条款，从而进一步增加机制密度。
总之，议题领域通过人类干预模式的变化而被界定和再界定，议事领域的范围与国际机制密切相关。不过，机制碎片化的构成要素就不需要共同协商或者官僚部门协调，可以突破某个特定主题或问题的限制。当前，在明确的制度边界内协商新的条约已越来越不现实。规定遗传资源获取与惠益分享（ABS）的《名古屋议定书》清晰地反映了当前机制密度增加和条约拥堵的状况。建立遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享的国际制度是《生物多样性公约》（CBD）过去10年来的一项主要任务。1992年的《生物多样性公约》为达成一项具有法律约束力的议定书，不得不慎重分析与应对贸易、农业、健康、知识产权、生物保护等方面现存的国际规则和规范。
此外，碎片化的治理机制使得相关行为体的范围扩大。长期以来，治理机制的行为主体是国家政府等行为体，非政府组织、跨国公司、个体精英以及其他社会力量没有被纳入机制创建进程。全球治理机制碎片化由于降低了行为体的准入门槛和成本，为问题领域的私营行为体参与治理进程创造了条件。有关私营行为体和国家之外的治理形式已经成为近期制度研究关注的重要领域，私营行为体在政策制定与履行等方面发挥了越来越重要的作用。（三）全球治理机制与国际机制
当前，学术界普遍忽视国际机制与全球治理机制这两个概念之间的区别。实际上，两者间既有很多相似和关联的地方，也有值得注意的差异。为此，要把握并运用治理机制碎片化的概念，就需要审慎辨别全球治理机制与国际机制之间的联系与区分。全球治理是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同目标和解决共同问题。治理机制是全球治理理论五大要素的核心。自由制度主义者认为解决全球事务的关键是建立涵盖跨国政策网络和多边机构的全球治理机制，来调节诸多议事领域的跨国行为。
具体而言，全球治理机制与国际机制具有如下两方面的关联：一方面有效的国际机制促成全球治理，全球治理需要国际机制的支撑来发挥重要作用；另一方面，全球治理的实践有助于形成新的国际机制。制度理论是不断发展的理论，而理论发展的重要方面来源于实践。全球治理机制的实践既可以充实完善国际制度理论，同时也可以改革具体国际组织。在一个没有中央权威的国际社会中，要想实现全球治理，真正可行的途径也只能是借助于能够为各国公民所一致认可并同时具有约束力的全球制度体系。因此，国际机制是全球治理依赖的重要手段和工具。基于上述考虑，不少学者都将全球治理机制不加区分地归为国际机制与国际组织。
不过，两者之间还是存在着显著差异。首先，国际机制强调特定行为领域，而全球治理的范围则要大得多，不局限于单一行为领域。其次，国际机制一般是正式的制度安排，全球治理则包含了非正式的、非权威的安排。最后，国际机制的行为主体是政府等正式制度组织，国际非政府组织以及其他社会力量没有被纳入制度的建立过程中。全球治理机制中可以发现全球市民社会、国际非政府组织、个体精英等积极参与全球性问题的解决。（四）机制碎片化与机制互动
机制碎片化与机制互动存在着联系与区分。机制互动进入研究议程的时间早于机制碎片化。进入世纪之交，不少研究者就已经开始关注制度互动问题，以期探讨影响制度有效性的因果路径。制度互动是[14]指一套制度安排影响另一个或另一些制度结果的状况。从本质上讲，制度互动是两个制度间的因果关系，其中一个制度（源制度）对另一个制度（目标制度）施加影响。如果缺少因果影响，那么，制度间只是一种共存关系。总体上，机制互动通过分析因果路径，更多地关注行为体或制度层面的进程。
机制互动与机制碎片化的最主要区别是机制互动关注机制关联的进程，而碎片化作为一种状态和局面，更多地关注机制互动的总体制[15]度背景，更多地体现了对国际合作所造成的可能影响。概而言之，机制碎片化作为一种治理架构，强调对全球治理架构与国际合作的影响，是对机制互动研究的延伸和超越；而机制互动关注全球治理出现的不同进程，是对复杂治理机制的简单化描述。总之，机制碎片[16]化这一概念的范畴要大于机制互动。二 机制碎片化在全球治理中的表现
当前，机制碎片化在全球治理与区域治理中日益凸显。机制碎片化的前提是机制扩散和国际组织数量的增加。一项研究显示，政府间国际组织在二战结束后超过100个，到20世纪末达到350个，这种增长的发生相当平稳。国际组织的增长在冷战结束后仍然继续，但是已[17]经从早期的峰值中缓慢下降。国际条约的数量同样出现了相似的情况。二战结束以来，国际条约的数量已经增长了10倍。表1是国际协会联盟（Union of International Associations）公布的在联合国登记备案的条约数。表1 二战后国际条约数
但是，国际非政府组织的数量快速增加。研究显示，冷战后，无论是跨政府网络（trans-governmental networks）、次国家政府的跨国网络（transnational networks of sub-state governments），还是公私合作伙伴关系（public-private partnerships）等非正式组织和机构的[18]年均增长速度均超过了10%。非政府组织之所以能快速增加，就在于其组织形式的弹性、应付战略的灵活性和敏锐的捕捉能力。机制密度和多样性的增加，使其成为全球治理领域的客观现实，且日益发挥了不可忽视的作用。
具体而言，机制碎片化在国际司法、环保、贸易、能源等不同问题领域普遍存在，显著发展。在国际司法审判领域，早期的国际司法机构只有作为联合国机构之一的国际法院。杰拉德·菲茨莫里斯（Sir Gerald Fitzmaurice），一位知名国际法学者，曾评论道：“在国际舞[19]台寻找另一处争端解决的场所是罕见的。”但在冷战结束后，形势发生了变化。依据2002年7月1日生效的《国际刑事法院罗马规约》，国际刑事法院（International Criminal Court）成立。国际司法领域的非等级特征为司法决策的不一致以及不同的推理留下了空间，从而激励各国挑选法院寻求利益。这种国际体系的碎片化现象就在于法院及[20]规则的扩散，挑战了国际法体系的一致性。国际司法审判的扩散反映了国际社会对国际法认知发生了变化，以及在理解国际合作方面广泛存在的超意识形态化。换言之，这超越了那些支配国际关系学者[21]有关制度观点的狭隘和理性的分析。
当前，在更大的条约框架下通过小多边形式取得进展的一个最明[22]显的领域是气候变化问题。这实际上反映出气候变化领域出现的治理碎片化状况。美国俄勒冈大学教授罗纳德·米切尔（Ronald B. Mitchell）建立的有关机制履行战略的数据库清晰地表明了当前全球环境治理机制碎片化的情况。2002年，米切尔开始建立国际环境协议数据库项目（International Environmental Agreements Database Project：2002-2011）。截至2010年3月，该数据库包含了1046个多边[23]条约、1538个双边条约及259个其他条约。以这些条约为基础建立的多边制度在类型、制度化水平和一致程度方面存在显著差异，显示了全球环境治理的复杂图景。据另一位研究者的统计，2007～2009年，仅3年的时间里，就有超过14个援助环保的双边和多边机制出现。[24]这一机制碎片化导致了国际合作的一致性和有效性方面的挑战。其中，联合国环境规划署（UNEP）尽管拥有100多个成员国，但是没有一套协调一致的规则，也不能对国际环境治理机制施加有效的权威。
在国际贸易领域，情况同样如此。全球贸易领域涵盖了多边贸易协定和双边贸易协定，是反映制度多样化与差异性的显著案例。当前，在全球范围内，除了世界贸易组织外，还存在超过500个多边贸易协定，以及大约3000个双边投资条约。值得警惕的是，全球新贸易保护主义借助碎片化的贸易治理机制得以不断扩展，通过设置关税壁垒和新产品标准等方式，严重威胁了自由市场和公平贸易的精神。
全球能源治理领域也明显呈现出不同特征的行为主体在不同的治理层次上运作。比如，联合国能源计划署、国际可再生能源机构（IRENA）、《能源宪章条约》（ECT）、“国际能源高效合作伙伴关系”（IPEEC）等在治理领域、成员身份和地域范围方面差异很大。此外，能源领域的治理理念和“话语构成”（discursive formations）差异也很大。比如，有的机构将能源问题定位为国际安全问题，而有的机构则仅将能源问题定位为资源风险防控。
机制碎片化不仅仅体现在全球治理领域，在区域治理体系中也迅速发展。在地区性区域治理机制中，亚太地区的区域治理机制碎片化尤为明显。冷战结束后，世界经济重心向亚太地区转移以及中国快速发展，亚太区域一体化进程中的区域贸易和投资问题日益受到关注。一方面，WTO 多边自由贸易谈判举步维艰，亚太地区各经济体转而参与到区域经济一体化合作进程之中。另一方面，随着美国“重返亚太”战略的出台，以“跨太平洋战略合作伙伴关系协定”（TPP）为代表的“亚太轨道”打破了原有的以若干“10 + 1”自贸区为纽带的“东亚轨道”。此外，美国于2013年7月启动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判，希望实现重塑世贸规则的战略目标。东盟国家为了应对美国主导东亚经济一体化，启动了“区域全面经济伙伴关系协议”（RCEP）谈判。近年来，中日韩致力于在开放、透明、包容原则基础上建设东亚共同体，在建立自由贸易协定方面不断形成合力。2013年3月，中日韩自由贸易协议谈判启动，并于7～8月在上海举行第二轮谈判。总之，当前亚太一体化进程出现了美国线路图与亚洲线路图的争论，亚太区域经济一体化的演进及其发展趋势备受关注。可以说，TPP、RCEP与中日韩自贸协定，构成了三个齐头并进的亚太区域经济架构。此外，还需要注意美欧启动的TTIP谈判，欧日启动的经济伙伴协定（EPA）谈判以及美欧日启动的“诸边服务业协议”（PSA）谈判。美日欧力推新的贸易与投资协定，试图迟滞新兴经济体崛起，同时对亚太区域一体化进程产生重大影响。
此外，在南极区域治理中，已经形成以《南极条约》为核心的南极治理机制和条约体系，包括《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源保护公约》《南极矿产资源管理公约》《南极环境保护议定书》等，这些问题领域的众多议定书反映了南极治理机制的碎片化趋势。[25]究其原因，就在于“南极事务”的内涵与外延随着时间的变化不断演变与完善，同时也是由于该地区非法渔业捕捞、资源开发和大陆架划界纷争，原有的南极治理机制面临挑战和冲击的反应。
总之，全球治理机制碎片化的出现主要是由于现有的全球治理机制及其体系无法适应不断发展的现实需求，各领域的治理机制的完善滞后于全球治理实践发展的步伐，进而导致治理领域的碎片化大行其道。再细而划分，机制碎片化的产生来源于制度惰性（institutional inertia），也源于权力和利益的分散。同时，还源于全球法律规范的多元性和多元主义，这些全球法律治理既可能是公的、私的，也可能是混合型的。
机制碎片化状况的出现给全球治理构成了新的挑战，对全球治理的合法性与有效性产生了重要影响，进而也显著影响各类治理主体的选择和偏好。正如新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani）指出，多边主义，尤其是每年产生的成千上万的多边协议，是越来越多的多边会议的结果，反过来又带来了已被忽视的新的“万维网”，多边协议的万维网不仅约束而且指导民族国家[26]的行为。因而，如何有效应对全球治理碎片化特征，是一个有必要探讨的棘手命题。三 机制融合与全球治理机制的未来
从全球治理机制的发展演进方向来看，分为整体性机制[27]（integrated regimes）、碎片化机制两个类型。全球治理客观要求治理机制朝着整体性治理机制的方向迈进，这受到整体性治理理念的深刻影响。整体性治理机制是整体主义思维在全球治理领域的复兴，反映了对全球层面善治的追求。整体性治理原本是政府治理的一种新的提法，试图对公共部门重新组合，以期应对政府改革出现的空心化、碎片化以及政策目标间冲突的问题。总之，整体性治理是对传统官僚制和新公共管理等政府治理形式的扬弃、修正和发展，其最终目标是建立协同政府和整体性政府，实现公共利益最大化。
在全球治理领域，整体性治理是指为了组织协调不同利益体的分权倾向，整合并解决机制碎片化状态的一种理论形态，尤其关注功能整合以及公共领域与私人领域的整合。在全球治理领域，机制碎片化缺少一套单一的规则，容易导致规则模糊、规则不一致以及不确定性。从成本收益的角度看，碎片化使得整个治理系统陷入困境。比如，就金融体系的全球治理而言，无论是以银行为主导的金融体系或依赖银行和资本市场融资的混合金融体系，以松散的方式组合在一起的监管和体制框架，在监管国际金融市场上缺乏一致性和政治合法性。因此，在管理系统性风险上想要更加协调一致的努力，就必须建立一个具有[28]一致性的体制框架来管理和促进国际标准的执行。因而，整体性治理机制在未来如何建立，值得深入探讨。
机制融合是整体性治理演进过程与得以实现的中间环节。机制融合通过协调规则间的分歧，提升全球治理的协作程度，避免冲突型碎片化的发生，最终为整体性治理的确立提供了可能。为有效实现不同治理机制的融合，机制融合进程中的影响因素需要明确。塔娜·约翰逊（Tana Johnson）等人认为有五个因素可以解释机制融合或分离方面的变化：交易费用、问题领域的复杂性、分配冲突、履行和个体领导。具体而言，国家的参与数目与不确定性产生了交易成本，交易成本增加阻碍了机制融合，出现了机制分离的前景；机制融合或分离归因于有限理性，如果议题领域高度复杂，国家就会将相关机制进行隔绝；由于国家就不同问题领域的合作进行交换，分配性冲突本身可以形成制度整合；由于对一个机制的背叛可能导致另一个机制的合作受阻，国家通过融合机制提升履行能力；政策实施者作为个体也会影响[29]机制设计，对制度融合或分离产生影响。可以说，机制融合命题为机制设计提出了富有意义的理论命题。
当前，一些问题领域的国际组织之间进行了机制功能分工方面的融合，为机制融合提供了经验启示。比如，在全球进出口监督管理领域，世界贸易组织与世界海关组织（World Customs Organization）原本是两个平行、相互独立的国际组织，现在却出现了机制融合的情况，表现为世界贸易组织将与海关有关的两项协定（涉及海关评估委员会与原产地规则委员会）直接交由世界海关组织管理。这样，在世界海关组织布鲁塞尔总部就出现了两个国际组织的机构重叠，因而产生了两者间的关系协调问题。由于这两个协定涉及的只是海关的纯技术问题，因而可以发挥专业国际组织的特长。迄今为止，世界贸易组织机构与世界海关组织机构相互之间并没有发生任何冲突，这是因为[30]二者之间分工非常明确。
不过，也应该注意到，随着机制碎片化的凸显，人们对整体性治理机制的可能性及其合法性产生了怀疑。利益分散与偏好差异导致了机制扩散与机制碎片化的程度不断加深，阻碍了全球治理领域整体性治理机制的形成。机制的持续增加和法律进程加快导致国际制度间物质、功能和规范上的交叉重叠，使得全球治理特定领域的各类规则和[31]规范不能构成完全一致的体系。可能由于集中化的单一机制已经显示具有容易增加脆弱性的特点，整体性治理机制构建步履艰辛。
比如，在全球环境和气候变化领域就存在机制融合方面的挑战。在全球环境机制领域，一定水平的规制竞争有助于使风险分散，减少了互动时间，并增加机制的弹性。彼得·哈斯（Peter Haas）认为，“应对问题特征复杂性和环境政策不确定性的最佳制度结构是松散的、非中心化的、密集的制度网络和行为体网络，能够快速传递信息，提供充分的功能保障，以应对复杂性中一个机制的淘汰或无效不至于[32]危及整个网络”。这也可以用来解释为何通过整合联合国环境规划署（UNEP）、国际自然和自然资源保护联盟（IUCN）等现有环保治理机构，组建世界环境组织（World Environmental Organization）的主张受到质疑。
在气候领域，存在着相关行为体的阻碍性行为。美国拒绝批准《京都议定书》（Kyoto Protocol），加拿大虽然批准了该议定书，但并没有有效遵约，这使得《京都议定书》面临失败的风险，出现了新的受到部分团体青睐的气候变化机制。由美国、日本等六国商定成立的“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”（APP6）、美国等14国发起的“甲烷市场化伙伴计划”（MMP），体现了小规模俱乐部协商的特征。这些多少具有对立性质的气候机制迅速增加，涵盖了《联合国气候变化框架公约》未涉及的诸多方面，它们以一种相当组织化的方式进行[33]演进，为机制复杂性提供了弹性和适应性。总之，各行为体经济技术发展水平以及战略利益等方面的差异，导致了气候变化领域机制协同和融合方面的困难。四 结束语
二战结束以来，国际机制和组织一直由西方国家主导，特别是美国制度霸权对世界事务的控制。但是，近年来，中国、印度、巴西等其他国家经济、政治实力提升，增强了参与全球治理的话语权，突出反映在新兴市场国家参与的经济治理机制不断涌现，蓬勃发展上。机制碎片化的出现，反映并印证了国际体系结构中的权力变迁和偏好转移。在偏好各异的背景下，问题领域间的外溢构成了制度融合或分离的决定因素。这一观点为检验权力转移下的全球治理变迁提供了理论[34]视角。
当前，全球治理框架与机制发生了巨大变迁，为全球治理机制的整合与重组提供了机遇。一般而言，全球治理机制的重组既包括传统治理机制自身的改革与完善，同时出现了许多应对全球性问题的新治理平台和治理机制。当前，东亚地区各种机制迅速增加，这为新崛起的东亚和中国参与国际合作提供了难得的机遇，同时也迫切呼唤东亚视角下的全球治理观，要求东亚地区在全球治理中贡献更多的智慧与支持。一方面，东亚地区需要基于自身治理实践的区域治理与全球治理理论，提出应对机制碎片化的观点；另一方面，作为全球治理体系的建设者，中国必须对日益显现的机制碎片化、复杂性状况加强研究、有所应对，发挥中国自身应有的作用，进而全面提升全球治理机制的有效性与合法性。
[1] 王明国，上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所副教授。
[2] Frank Biermann，Philipp Pattberg，Harro van Asselt，and Fariborz Zelli，“The Fragmentation of Global Governance Architectures：A Framework for Analysis，” Global Environmental Politics，Vol.9，No.4，2009，p.15. 学界最新研究成果为《全球环境政治》（Global Environmental Politics）2013年秋季号刊载的特辑“世界环境治理的制度碎片化”，参见Fariborz Zelli and Harro van Asselt，“The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance：Causes，Consequences，and Responses，” Global Environmental Politics，Vol.13，No.3，2013，forthcoming。
[3] Gráinne de Búrca，Robert O.Keohane，and Charles Sabel，“New Modes of Pluralist Global Governance，” January 25，2013，p.2，http：//ssrn.com/abstract=2225603.
[4] Kal Raustiala，“Institutional Proliferation and the International Legal Order，” August 4，2012，p.19，http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=2124038.
[5] Fariborz Zelli and Harro van Asselt，“The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance：Causes，Consequences，and Responses，” Global Environmental Politics，Vol.13，No.3，2013，forthcoming.
[6] Andries F. Hof，Michel G. J. den Elzen and Detlef P.van Vuuren，“Environmental Effectiveness and Economic Consequences of Fragmented versus Universal Regimes：What can We Learn from Model Studies，” International Environmental Agreements：Politics，Law and Economics，Vol.9，No.1，2009，p.39.
[7] Geoffrey Palmer，“New Ways to Make International Environmental Law，” American Journal of International Law，Vol.86，No. 2，1992，pp.259-283.
[8] International Law Commission，“Fragmentation of International Law：Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law，” Report of the Study Group of the International Law Commission，A/CN.4/L.682，Geneva：ILC，13 April 2006. 转引自王玫黎、谭畅《冲突与协调：安理会与国际法院的关系新论》，《西南政法大学学报》2012年第5期，第40页。
[9] Kal Raustiala and David G. Victor，“The Regime Complex for Plant Genetic Resources，” International Organization，Vol.58，No.2，2004，p.279.
[10] Kenneth W. Abbott，Jessica F. Green，and Robert O.Keohane，“Organizational Ecology in World Politics：Institutional Density and Organizational Strategies，” March 9，2013，Prepared for the 2013 Annual Convention of the International Studies Association，April 3-6，2013，San Francisco，California，p.6，http：//www.iilj.org/research/documents/Organizational.Ecology. Abbott.Green.Keohane.pdf.
[11] Orsini Amandine，Jean-Frédéric Morin and Oran R. Young，“Regime Complexes：A Buzz，A Boom or A Boost for Global Governance？” Global Governance，Vol.19，2013，p.28.
[12] Robert O.Keohane，After Hegemony：Cooperation and Discord in the World Political Economy，Princeton：Princeton University Press，1984，p.61.
[13] Robert O.Keohane，“The Demand for International Regimes，” International Organization，Vol.36，No. 2，1982，p.341.
[14] Thomas Gehring and Sebastian Oberthür，“Comparative Empirical Analysis and Ideal Types of Institutional Interaction，” in Sebastian Oberthür and Thomas Gehring，eds.，Institutional Interaction in Global Environmental Governance：Synergy and Conflict among International and EU Policies，MIT Press，2006，pp.6-7.
[15] Frank Biermann，Philipp Pattberg，Harro van Asselt，and Fariborz Zelli，“The Fragmentation of Global Governance Architectures：A Framework for Analysis，” p.17.
[16] Marija Isailovic et al.，“Fragmentation of Global Environmental Governance Architectures：A Literature Review，” IVM Institute for Environmental Studies，July 2013，p.14，http：//dare.ubvu.vu.nl/bitstream/handle/1871/47122/R13-09.pdf？sequence=1.
[17] Kal Raustiala，“Institutional Proliferation and the International Legal Order，” p.24.
[18] Kenneth W. Abbott，Jessica F. Green，and Robert O.Keohane，“Organizational Ecology in World Politics：Institutional Density and Organizational Strategies，” pp.2-3.
[19] Sir Gerald Fitzmaurice，The Law and Procedure of the International Court of Justice，Vol.1-2，Cambridge：Grotius，1986，p.437.
[20] Kal Raustiala，“Institutional Proliferation and the International Legal Order，” p.13.
[21] Kal Raustiala，“Institutional Proliferation and the International Legal Order，” pp.23-24.
[22] 〔美〕斯图瓦特·帕特里克：《全球治理改革与美国的领导地位》，载杨力主编《二十国集团发展报告》，上海人民出版社，2013，第218页。
[23] 该数据库的网址为：http：//iea.uoregon.edu/page.php？query=home-contents.php。
[24] Julio Godoy，“Aid Fragmentation Worse Despite Paris Declaration，” March 10，2009，http：//www.ipsnews.net/2009/03/development-aid-fragmentation-worse-despite-paris-declaration/.
[25] 陈力、屠景芳：《南极国际治理：从南极协商国会议迈向永久性国际组织》，《复旦学报（社会科学版）》2013年第3期，第143～144页。
[26] 〔新〕马凯硕：《大融合：东方、西方，与世界的逻辑》，韦民等译，海南出版社，2013，第242页。
[27] 罗伯特·基欧汉等人还认为存在第三种治理形式：实验主义治理（Experimentalist Governance），是指不同类型的公私行为体公开参与、缺乏治理安排的正式等级以及慎重考虑决策制定及履行的一系列实践。整体性机制、碎片化机制与实验主义治理一起构成了多元主义治理系统。参见Gráinne de Búrca，Robert O.Keohane，and Charles Sabel，“New Modes of Pluralist Global Governance，” January 25，2013，pp.15-16，http：//ssrn.com/abstract=2225603。
[28] 〔英〕克恩·亚历山大、拉胡尔·都莫、约翰·伊特威尔：《金融体系的全球治理：系统性风险的国际监管》，赵彦志译，东北财经大学出版社，2010，第22页。
[29] Tana Johnson and Johannes Urpelainen，“A Strategic Theory of Regime Integration and Separation，” International Organization，Vol.66，No.3，Fall 2012，p.653.
[30] 何力：《世界海关组织与WTO合作的制度基础和体制融合》，《海关法评论》2013年第3卷，第44～46页。
[31] Fariborz Zelli and Harro van Asselt，“The Fragmentation of Global Climate Governance and its Consequences across Scales，” Paper Prepared for the Lund Conference on Earth System Governance，18-20 April 2012，p.4，http：//www.lund2012.earthsystemgovernance.org/LC2012-paper87.pdf.
[32] Peter M.Haas，“Addressing the Global Governance Deficit，” Global Environmental Politics，Vol.4，No.4，2004，pp.1-15.
[33] Robert O.Keohane and David G. Victor，“The Regime Complex for Climate Change，” Perspectives on Politics，Vol.9，No.1，2011，pp.7-23.
[34] Tana Johnson and Johannes Urpelainen，“A Strategic Theory of Regime Integration and Separation，” p.672.
去中心化：全球治理制度变迁的逻辑
[1]刘雨辰摘要：在后霸权时代，去中心化有两层内涵，其一是去霸权中心化；其二是去国家中心化，实质是要求全球治理权力合理再分配，实现国际关系的民主化重构。目前全球治理制度是单中心治理的产物，存在价值缺陷、程序缺陷、结构缺陷和效率缺陷，导致全球治理失灵，全球政治经济的系统性风险上升，这是去中心化的基本动因；在全球化语境下，全球治理变革成为全球治理制度去中心化的动力来源。多中心治理理论、俱乐部理论、网络化治理理论等为全球治理制度重构提供了理论工具。未来，全球治理制度变革应该以去中心化为价值选择，国际社会要转变陈旧观念，倡导共同责任，以平等协商、共同合作、建立信任关系为基本手段，尊重多样性的政治生态，努力构建全球治理网络，重塑霸权控制的单中心治理模式，生成民主化的多中心治理结构，以增强全球治理制度的合法性、合理性与正义性，提高治理质量，降低治理成本。
关键词：全球治理 去中心化 治理失灵 制度变迁一 导言（一）问题的提出
本文要试图回答的问题是在后霸权时代，如何重构更加合理与均衡的全球治理制度，以向世界更加有效地供给公共产品，确保全球治理实现“正义的善”？近年来，随着全球化的深入发展，全球治理正在成为一个高度争议的领域，当前的争议主要集中两个核心问题上：一是谁应当在国际层次上承担治理职能以及如何治理；二是它们治理[2]的内容应当是什么。“全球治理的本质在于提供一种制度安排”。[3]这两个问题简单地讲就是“谁供给制度”和“制度设计如何更合理”，它们都涉及全球治理的制度设计。全球治理必须对这两个基本问题进行回答。从某种程度上讲，没有科学的制度设计，全球治理自然难以提升治理质量和成效。当前，在全球化的发展过程中，各种全球性问题层出不穷，现有的全球治理制度却频频失灵，导致经济危机、政治动荡、社会混乱、气候变暖和环境恶化。对此，对全球治理的各种反思、质疑与批评也此起彼伏。人们有理由发问，在二战后建立起来的全球治理制度，为什么对解决当下的全球性问题如此乏力？什么导致了全球治理制度失灵？如何走出制度失灵的困局，使全球治理实现“善治”，让人类社会充满希望、公正和民主的曙光？对于这些问题，笔者试图从去中心化的视角，探讨当前全球治理制度失灵的根源以及寻找消解困境的路径，揭示全球化时代全球治理制度变迁的基本逻辑。
基于问题的论述需要，本文的论证结构如下：首先回答什么是去中心化的问题，从界定全球治理制度的概念出发，借用与引入公共行政学的术语“去中心化”，确立论证的逻辑前提；其次是回答为什么要去中心化的问题，从全球危机入手，探讨全球治理制度的失灵，分析全球治理制度去中心化的动因，剖析全球化对全球治理变革的影响，揭示去中心化的动力来源；再回答怎样实现去中心化的问题，一方面寻找支撑全球治理制度去中心化的理论依据；另一方面从实践层面对症下药，提出实现去中心化的路径选择。最后是回答如何认识去中心化的问题，从制度层面研究全球治理的去中心化问题，试图通过揭示去中心化的本质及价值所在，能对改革由霸权国提供的不合理制度，探讨全球合作治理，推动国际关系民主化，实现全球公平正义，提供一定的参考价值。（二）基本概念
本文中最重要的两个概念是全球治理制度和去中心化，这两个概念是本文论证的核心主题，下面对这两个概念的内涵进行必要的界定。1.全球治理制度
这个词语在国际学术界是个经典术语，国内对global governance institution一般译为全球治理机制，或者是全球治理制度，也有人译为全球治理规制。上述杂然不一的各种译法，其实大同小异，基本内涵都是一样的。为了论述需要，笔者在本文中倾向使用“全球治理制度”这一概念。全球治理制度是指针对全球政治、经济、社会、气候和环境等议题而设计的一系列相互联系的程序、规则和机构安排的总称，简言之就是对全球治理做出的顶层设计。为了构建一个正义、和平和可持续的世界，有效的全球治理制度应该基于“透明、问责与民主的[4]原则”进行设计。2.去中心化
去中心化是与中心化相对的，它与多中心是相近的，这一概念源自公共行政的专业术语，由美国政治经济学家艾莉诺·奥斯特罗姆创造，用以指20世纪90年代以来公共治理领域的新改革理念。在本文中，笔者把这个词转用到全球治理，用它表述全球治理中的制度变迁趋势。去中心化是指在后霸权时代，改变和修正由单一霸权国主导制定、维系的全球治理制度，构建由国家、全球公民社会、跨国公司和公民等多元治理主体生成的治理网络，彼此在相互信任的基础上，共同协商，共享资源，共担责任，实现互利共赢的新制度安排。去中心化构建的是合作治理模式，要求霸权与非霸权的合作，要求国家行为体与非国家行为体的合作，符合全球化时代的价值诉求，体现民主与公正的原则与精神，与全球治理的指导原则是契合的，因此，有助于提升全球治理制度的合法性、合理性与正当性。
实际上，这一概念表达了两层意思：其一，去中心化是指去霸权中心化，即弱化以美国为首的西方霸权在全球治理结构中的影响和控制，让新兴国家和广大发展中国家能够在全球事务中拥有充分的参与权、表决权、表达权、监督权等权力，体现国际政治的民主化而不是威权化。其二，去中心化也是指去国家中心化，即弱化国家在全球治理中的核心主体地位，让大量的非国家行为体如跨国公司、国际非政府组织和公民个人等广泛参与全球治理事务。因此，去中心化的价值性不言而喻，它追求“善”的全球治理，致力实现世界的共赢与正义，体现国际社会的共同期望。二 单中心治理失灵：去中心化的动因挖掘
当下全球治理存在很多失灵现象，究其根源就在于制度安排出现
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]