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作者：新玉言

出版社：国家行政学院出版社

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公共危机管控力试读：

序言

进入21世纪以来，各种传统的、非传统的安全威胁相互交织，公共危机和突发事件的不断增加，公共安全逐渐成为世界各国越来越关注的共同课题，很多国家的政府都投入了不小的人力物力来应对公共危机。公共安全直接关系到广大人民群众的切身利益，维护公共安全，确保群众利益，是党的群众路线的直接体现。

中国政府作为一个执政为民的人民民主政府，更加重视公共安全问题。当今世界和平与发展是主流，但是在和平的主旋律之下，依然隐藏着众多不稳定的因素，公共安全问题就是其中很重要的一点。改革开放以来，我国进入社会转型期，转型期的社会往往要面临许多新的问题，如果解决问题的步伐跟不上，就容易酿成公共安全问题。最常见的例子就是拆迁的问题，如果协商不好，拆迁方和被拆迁方就容易出现矛盾，一方一旦采用极端手段，必然要成为公共安全问题。此时，政府作为处理公共安全问题的第一责任人，就需要一套高效的危机处理方案。

当前，社会稳定是我国最大的一个优势，我们国家既没有反政府的示威游行，又没有不计后果的反对派武装，广大人民群众紧紧围绕在党中央周围，为中国的社会主义事业努力奋斗。但是，中国是个多民族的人口大国，国家在发展过程中还面临许多问题，一些人的利益一时间还难以照顾周全。这些公共安全问题难以预测，给社会带来潜在的的危害。这就需要政府科学合理的社会管理能力和公共危机管控力。

高效合理的解决公共安全问题不只是简单的写应急预案；也不只是领导三令五申的要求；更不只是加大资金投入、提高监控技术，而是在做好这些外部工作的同时，转变思想，将传统的“危机处理”变成“危机管理”，从被动应付变成主动解决。

政府只有真正实现了思想转型，认识到公共安全是政府应该对民众提供的最主要的职能，才有动力从事后管理向前瞻性管理转变，从危机管理向风险管理转变。也只有这样，才能够真正发挥地方政府的积极能动作用，保证人民群众安居乐业，维护社会稳定和谐。

公共危机管控力就是公共危机的管理主体，政府与企业、领导干部和管理者必须具备的一种危机管理的能力。本书所论述的公共安全危机管理是指政府及其他公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、应急处理等措施防止和减轻危机的管理活动。强调政府在公共危机管理中的责任和作用，着眼于提高政府和领导干部的危机管理能力，维护政府和领导干部的权威和形象。强调建立和完善公共危机管理机构，建立起各种有效的管控机制，包括公共危机治理中的信息沟通机制、社会参与机制、公共安全的应急机制、公共危机的预警机制、公共危机管理中的行政问责制。

书中大量运用国内外许多公共安全及突发事件的典型案例，特别是曾经一度成为社会热点的重大事件，揭示了国内外公共危机管理方面的许多危机处理经验和教训。

公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程。为了减轻公共危机对国家发展、社会安定的不利影响，政府及其工作人员必须掌握危机管控的能力，做到处变不惊、审慎应对，采取切实有效的措施，全方位地加强公共危机管理。有关部门针对潜在的或者当前的危机，在危机发生的不同阶段采取一定的控制管理行动，以便有效预防、处理和消除危机。2013年10月

第一章　公共安全与公共危机

公共危机直接影响“人的安全”、“社会安全”、“国家安全”乃至“全球安全”，关联着公民的生存权利、社会的公共秩序、国家的公共权力和国际社会的外交格局。公共危机是任何社会都要面对的首要问题，最大限度地降低各类悲剧发生的可能性是每个政府所要面对的首要任务。

一　公共安全

公共安全，首先应该尝试从公共性角度来理解。公共性，在现代已经成为公共管理学、公共行政学、政治学等众多学科研究的重要课题。这些学科无不将公共性作为本学科研究和发展的基础与核心。

在《辞海》中，“公”被解释为“公共，共同”，与“私”相对；在《汉语大词典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。在西方，“公共”一词起源于古希腊，当时它含有两重意义：一重是指具备公共精神和公共意识是衡量一个男性公民已成熟可以参加公共事务的标志；另一重是指人与人之间在相互交往中相互关心和照顾的一种状态。随着时代的发展，“公共”一度演变为“政府或政治的同义词”。公共性与公共权力及政府权力的同一，造成了公共性初始意义的丧失，从而引发了现代对公共性问题的大讨论以及复兴的倡导。此外，也可以简单地认为，对于公共的理解理应恢复其本身的含义，即多数人共同或公用。从这个意义上理解公共安全，就是多数人共同的安全。

对于安全的属性，大多数学者认同安全具有主观与客观二元性，即安全就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。安全的主观感觉，是指人们对于自己生命和相关事物的无忧和放心；安全的客观存在，则是指具有对抗一切现实或潜在威胁的实实在在的保障。

对于人自身的安全，有三个相对独立的应对系统，即与事故相对的生产安全系统；与违法犯罪相对的公安系统；与自然灾害相对的防灾、抗灾系统。这三个系统针对对人造成危害的不同因素开展了对生产安全、违法犯罪以及各种灾害的研究。这就是说，三者都是以维护人自身安全为目的，所做研究侧重于应对危害的手段。

从以维护生产安全为核心的安全科学来研究的“安全”，是指“各种事物对人不产生危害、不导致危险、不造成损失、不发生事故、运行正常、进展顺利的状态，即安全是指使人的身心不受到危害、感到有保障、太平、圆满等事物存在与变化的状态”。正是基于这样的认识，安全科学才从生产领域走进人的生活、生存领域。而在公安学中，对于公共安全的解释是：公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子的侵害和治安灾害事故的损害。由此可见，无论是安全科学角度还是公安学角度，安全都是指向人的，也就是说二者都是用以维护人自身的安全。不同的是，安全科学主要维护的是生产安全，预防和应对的主要是灾害事故；而公安主要维护的是社会秩序，预防、应对的是违法犯罪活动。它们与国家安全所关注的截然不同，作为国家安全的主体必然是国家本身。那么，针对国家的危害，随着传统的以军事为核心的安全观念向以人的安全为核心的安全观念的转变，也从仅仅关注战争（军事威胁），拓展到关注威胁国家安全的经济安全、金融安全、能源安全、环境安全、水资源安全、民族分裂、宗教极端主义、恐怖主义、文化安全、武器扩散、信息安全、流行疾病、人口安全等问题，甚至关注到了毒品走私、非法移民、海盗问题以及洗钱等严重的违法犯罪问题。

同时，在国家安全从传统向非传统的转变中，基于国家安全中的非传统安全问题几乎涵盖了除军事、政治安全以外一切国家安全的领域和问题，因此，有学者将非传统安全问题理解为“人的安全”或“综合安全”，并且提出这样的安全是指“行为主体（不论是个人或国家或其他集团）在自己生活、工作和对外交往的各个方面能够得到或保持一种不受侵害、免于恐惧、有保障的状态”。将人的安全作为与传统安全观相对应的概念提出来是有一定意义的，但是我们同时也必须看到，如果是基于国家安全角度将人的安全视为国家安全的一部分，那么人的安全就可能在国家安全的背景中背离其初衷。所谓的国家安全以大规模牺牲人的安全为代价的事件，在人类历史中比比皆是。也有学者认为人的安全与国家安全是目的和手段的关系，那么，忽视甚至是背离目的的手段研究，对于目的本身还有什么价值呢！

另外还有一种观点认为，“人类安全（human security，即人的安全），即人民的安全——逐渐成为全球安全的一个新的衡量标准和全球性国际行动的一个刺激要素”。将“人的安全”、“人类的安全”和“人民的安全”等同起来，显然是说不通的。“多数人”并不是“人类”或“人民”。关系到人类安全的问题必然是全球问题，关系到人民安全的问题必然是国家安全问题。虽然它们都可能对人的安全构成威胁，但基于人类安全及国家安全的“大利益”往往忽视甚至是牺牲“人的安全”的“小利益”。因此，基于公共意义上的安全，所研究的就是多数人的安全，而不是人类的安全或某个集体（群体，或称为组织）的安全。

因此，现在所提出的公共安全概念，是对多数（个）人安全的关注。这些个人分别属于不同的职业、社区、年龄以及其他背景条件等。需要指明的是，公共安全的主体虽然是个人，但公共安全所关注的是多数个人，亦即公共安全是对普通个体生命的普遍关怀，它不对属于个人的特定性安全问题展开研究。例如，自杀问题，当它是个别现象的时候，就不是公共安全问题。但是如果它成为一个社会普遍被采用解决个体所不能解决问题的手段的时候，就必然进入公共安全研究的视野，作为社会问题研究的一部分。同样，如果自杀所使用的手段足以威胁公共安全，也会进入公共安全研究领域，最为典型的就是当前自杀式恐怖主义行为。

相对于个体生命而言，安全的首要价值在于生存，其次是健康（包括生理和心理健康等），再次是财产。当然，随着我们对个体生存与生活理解的深入，对于生命、健康与财产的理解也会发生变化，从而公共安全的内涵也会发生相应的变化。在公共性复兴的今天，提出公共安全的概念，对于我们国家来说还有更深层次的意义。（二）公共安全产生的背景与意义

1.公共安全产生的背景

在人类历史中，危害公共安全的问题伴随着人类历史的始终，但是公共安全的观念却不是从来就有的。对于公共安全的关注，东西方所走的是截然不同的道路。在西方，对个人生命（含价值）的追求一直是作为一条主线来发展的。在经过了黑暗的中世纪之后，个性的张扬甚至冲破了宗教的樊篱。第二次世界大战之后，针对战争中的平民问题，各国之间缔结了《日内瓦协议》，并由此发展了民防事业。正是在民防的基础上，针对严重的自然灾害，欧美及澳大利亚等国家对紧急事态及其管理进行了研究与实践。今天，这些国家的紧急事态管理不仅用于预防和应对自然灾害，也广泛应用于灾害事故、恐怖主义等人为失误与破坏所造成的严重状况。虽然所使用的概念不同，但二者所关注的对象却是相同的，即普通公众的生命、健康和财产。

这种状况和中国有很大的区别。在中国漫长的历史中，先有“舍生取义”，后有“集体利益高于一切”，个体生命一直是消融于“集体生命”之中的。在“人命大如天”口号式语言的背后，是对个体普通生命的轻视。漫长的封建社会中，虽然也有民贵君轻的议论，但也是从封建“家天下万世不朽”的立场出发的。新中国建立之后，人民成为国家的主人，个人利益再一次淹没于人民的利益之中。在这个发展过程中，我国普通百姓与“天灾”进行了艰苦的斗争，但在“天灾”中人民很少问责于政府；而对于“人祸”，百姓往往处于隐忍状态。而改革开放的三十多年，使中国公共安全概念的孕生成为可能。（1）中国民主政治的发展，使得民意得以反映与实现。中国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度既是历史形成的，也是适合中国国情、有利于中国民主政治发展的民主政治制度。尤其是创造性地提出并实践的一国两制制度，在拓展了民主国家的结构形式的同时，展示了中国民主政治的宽容，有利地促进了中国民主政治的健康发展。中国特色的民主政治的基本特征是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。在近些年来的历次“两会”中，代表提出、政府关注的热点话题如贫富差距、房价物价、就业问题、安全生产、反腐倡廉、食品安全、精简机构、金融证券、行业垄断、教育收费、社会治安、医疗卫生、国企改革、三农问题等，可以说全都是老百姓最为关注的问题。这一方面体现了制度本身的完善；另一方面也体现了全社会民主法治意识的提高。这对于公共安全概念的发育是非常重要的土壤和环境。（2）中国经济体制改革成果显著，人民生活水平提高，使得对于自身生活质量与生存质量的要求成为可能。关注自己的生活质量与生存质量应该说是人的本能，而且每个人都在为此做出不懈的努力。但是在温饱难以解决的情况下，为了生存的“冒险”就是不可能避免的。而在解决了温饱之后，还产生了一个更为严重的后果，那就是个人私欲的膨胀。在“以经济为核心”的发展观部分地蜕化成“以钱为核心”或者说是“一切向钱看”时，道德缺位不可避免。在这种情况下，为满足私欲的“冒险”与为了生存的“冒险”相比，可以说是有过之而无不及。这种行为虽然有制度性、政策性和管理性的背景，但是也在某种程度上激起了公共意识的觉醒，从而使得个人对于自身生活质量与生存质量的关心逐渐转向对于他人的同样关心，这与公共安全的内涵是一致的。（3）危害公共安全的问题普遍存在。对于公共安全的危害，从表面上来看，除了自然因素之外，还包括卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素以及技术因素、文化因素、政治因素等。而且随着社会经济的发展以及城市化进程的发展，这些问题已经很难严格地区分，往往从表面上看是单一的事件，却隐含或者完全可以引发一系列危害的发生。因此，中国学者将这种现象归纳为：危害灾难性、范围广泛性、影响关联性、演变隐蔽性等。更为重要的是，这类危害公共安全的问题，其原因也相当复杂。以往对于“天灾人祸”的划分已经十分艰难。在风险社会理论中，针对现在西方的现代化进行了反思之后，认为西方的风险社会其风险的主要来源是制度以及科学技术本身，并以此来重新考虑国家的制度与政策。但是在中国，真正意义上的现代化进程，可以说就是最近三十几年的事情。这三十多年所取得的成绩举世瞩目，但也不能否认其发展的不均衡性。这也就是我们一再表明，不能完全以西方风险社会理论来看待中国目前的公共安全问题的原因。可以说，中国目前公共安全形势产生的原因，包含各种各样的因素，有自然的、有人为的，更有制度性的、管理性的原因，很难将哪一种原因作为主要原因来给予更多的关注。

2.公共安全产生的意义

公共安全问题不仅成为安全学以及灾害学的交点，随着公共安全及其管理的研究与实践的逐步深入，必将影响我国国民生活、生产乃至政策决策、管理方式甚至是民主政治的发展。公共安全的提出与研究以及实践，具有重大的理论意义与实践意义。

首先，它体现了以人为本的真正内涵。以人为本是中国共产党各项方针、政策所一再坚持与强调的。但是以人为本的“人”，既不能是特定性的个人，也不能是泛指性的人民，而应该是对个人价值的普遍关怀。其次，公共安全的提出有利于中国民主政治的发展。所谓民主，有学者概括为少数服从多数并保护少数。更多的学者认为民主的内涵混乱、复杂，民主政治没有定式。西方风险社会理论已经对其自由民主制度提出了挑战与质疑，在中国，公共安全的提出也势必会对中国民主制度的发展产生影响。

当然，由于公共性复兴的背景与其初始背景相比，已经发生了很大变化，因此，复兴的公共性在今天也就具有了新的内容。国内学者对这些新内容有过总结和归纳：首先，这种公共性被作为描述政府活动的基本性质与归宿的重要分析工具，即应该从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。而公共安全无疑是公民的最基本利益，因此，政府制定与执行公共政策的基本标准之一应该是维护正常的公共安全。

其次，将公共性作为一种现代行政精神，诸如，民主、法治、公正、服务等精神。公共精神要求逐步实现政府与公民的平等化、行政权力受到保护又受到制约、政府行政既有效率又有责任、民众驱动行政等，强调政府行政的民众参与合作。那么，由于公共安全是受到公众最为普遍、积极关注的问题，因此，它也就最可能成为推动现代公共精神形成、深化的转折点。

再次，现代公共性体现公平与正义。公共安全正是体现了这一点。公共安全要求一个现代责任政府担负其职责的同时，也看到了现代政府责任的有限性，因此，呼吁和推动非政府部门的广泛参与，并且承担相应的责任。环境保护、人的健康等问题进入公共安全领域，还体现了公共安全公平性中的代际公平，它不仅重视当代人的安全，也关心子孙后代的安全。在应对公共安全形势的过程中，必然考虑公权公共性的复兴，重新界定公权与私权的范围，其实就是国家民主政治发展乃至各项政策的制定与实施的过程。因此，我们强调以公共安全为契机，将我们的社会构建成和谐社会。

另外，从公共性角度理解和诠释公共安全，还有一个重要意义，就是能够理清几个相关概念。首先，从主体方面对公共安全、政府危机、社会安全、国家安全、人类安全、国际安全等概念进行区分。尽管公共安全的公共性决定了公共安全问题会对其他安全主体造成必然影响，但因为针对的主体不同，安全的内涵也不同。其次，在公共安全的内涵中，强调的是公众的生命、健康和财产，这样，危害公众的生命、健康和财产的行为、事件或态势，无论发生的原因如何，至少在表现形式上既有显性的爆发型，也有隐性的缓发型。这样就区分了公共安全与突发事件、公共安全管理与应急管理等概念。至于风险管理、综合减灾以及国外的防灾、减灾，正是公共安全及其管理研究中所要涉及的重点问题，即如何将这些行之有效的方法与观念应用到中国的公共安全管理中来。

公共安全的这种限定，还有利于避免对公共安全管理对象的泛化。有学者将公共安全系统按照传统安全领域和非传统安全领域划分，共涉及传统安全领域的食品安全、生产安全、能源安全、资源安全、社会安全、防灾减灾、经济安全等，非传统安全领域的生态安全、金融安全、核辐射安全、信息安全、文化安全、突发事件、反恐防恐等十四个领域。并提出了公共安全系统工程的功能、行为与环境，基本上涉及到社会生活的各个领域，这也是公共安全的公共性所决定的。但是我们要建设的公共安全管理体系却不是分别应对每个领域的，而是对危害公共安全的各种形势的综合应对。从本质上说，这种应对是基于普通公众期望和要求，以政府为主导的全社会力量对生命、健康、财产等所进行的救援以及对此类事件的预防、准备及灾后恢复等过程。（三）我国公共安全面临的形势和特点

所谓公共安全，主要是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。公共安全包含信息安全、食品安全、公共卫生安全、公众出行规律安全、避难者行为安全，人员疏散的场所的安全、建筑安全、城市生命线安全、恶意和非恶意的人身安全和人员疏散等。

公共安全是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。破坏公共安全的行为是指故意或过失危害不特定多数人生命健康和重大公私财产安全的行为。

由于公共安全一般具有突发性，往往很难做到事前有效预防。但是由于其造成的伤亡和财产损失相对来说比较重大，以及社会影响较深，要求必须做好事后应急处置，以最大限度控制和降低突发公共事件给公众生命财产带来的严重损失。公共安全从来没有像今天这样遭受到残酷的考验和严峻的挑战，人们对公共安全的现在和未来充满沉沉的顾虑和重重的忧患。

一般认为，公共安全分为四大类，其中第一大类是自然灾害，第二大类是一些事故灾难，第三大类是突发公共卫生事件，第四大类则是和社会、经济有关的一些突发社会安全事件。社会公共安全指的是恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病（如SARS等）、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全、水安全、金融安全、网络安全、重大交通事故等社会公共安全问题，这些人为灾害的杀伤力给生存者难以磨灭的痛苦记忆和心理压迫。

1.公共安全面临的形势

我国公共安全面临的形势主要表现为：（1）自然灾害严重。由于特有的地质构造和地理环境，中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，其基本特征是灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。（2）事故灾难严重。由于经济快速发展，粗放型的经济增长方式、一些企业安全管理水平和技术落后、非法开采、违规操作等原因导致的煤矿、交通、化学品等事故频发。（3）公共卫生事件威胁着人民群众的生命和健康。全球新发现的30余种传染病已有半数在中国发现，多种传染病尚未得到有效遏制；职业病危害严重；农村卫生发展滞后，传染病、慢性病和意外伤害并存；重大食物中毒事件时有发生。（4）影响国家稳定和社会安全的因素依然存在。一是人民内部矛盾凸显。二是刑事犯罪高发；三是国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及我国安宁，如西藏、新疆。

2.公共安全形势面临新特点（1）城镇化和城市现代化的挑战。改革开放以来，中国以年均增加18个城市和1.4%城镇人口的速度在发展。（2）工业化、信息化的挑战。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强，互相影响、互相转化，导致产生次生、衍生事件或成为各种事件的耦合。（3）市场化的挑战。中国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化，再加上民族宗教问题的影响，不稳定、不确定、不安全因素增加。（4）国际化的挑战。和平与发展是时代的主题，但世界并不太平，并不安宁，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击，局部战争，金融危机以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性的重大疫情的传播等不时出现，境外涉我和境内涉外的突发事件增多。

3.公共安全问题产生的原因

中国公共安全问题突出绝不是偶然的。它是我国社会转型期的深层社会矛盾及反映这些矛盾的社会问题的表征。究其原因，有以下几个方面。

首先，是体制转型期内产生的社会震荡。我国正处于由原有的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制转型期，在此过程中，价值观的多元化，客观上增加了社会控制的困难。中国的社会转型，从20世纪70年代末开始，到现在还远没有结束。这种转型一方面是从传统社会到现代化社会的社会结构转型；另一方面是从计划经济到市场经济的体制转型。在此过程中，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制还在建立与完善之中，尚未充分发挥作用，所以，诱发和加剧了一些特殊类型的风险。换句话说，当前中国转型时期的这种风险呈现出一种混合形态，具有共生特征，是一种共生风险。正由于这种共生风险，我们可以得出这样的判断，处于急剧社会变迁中的中国正在进入一个风险社会，甚至是高风险社会。

其次，是收入差距拉大产生的变态利益需求取向，使社会心理出现失衡，产生了各种利益集团之间的冲突与矛盾，利益冲突的加剧必然使违法犯罪行为增多。在以工业化、城市化进程中，还不断涌现出诸如失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会风险。中国社会高新技术日益发展，预示着新型社会风险对社会生活和自然环境的威胁也在不断积聚、扩大，并日益显现出来。同时，还应注意到，当前中国的社会转型是在全球化、信息化背景下发生的，国际主体之间的交流越来越频繁，联系越来越紧密，现代风险的影响已超越国家疆界，随时可能对中国的公共安全造成威胁。这些现象预示了高风险社会的来临，中国的公共安全面临十分严峻的挑战。

第三，大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。当前，除了农村民工潮之外，许多城市人口也加入了人口流动大军，给人口管理和治安带来巨大困难。在大规模的人口流动中，不可避免出现某些社会犯罪现象。

4.当前中国公共安全的特点

中国目前的公共安全问题大致可分为自然类、社会类和国际类。自然类的主要是由自然环境本身所导致，包括资源短缺、环境恶化、自然灾害等；社会类的主要由社会性因素导致，包括民族分裂主义、恐怖主义、极端主义、传染病流行、人口膨胀、交通安全、信息安全等；而国际类的则是由国际环境因素导致，包括国际敌对势力对中国政权的颠覆破坏、国际恐怖主义对中国安全的威胁等。

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂，危害程度各有差异，但这些事件却有一些共同的特征。（1）发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域发生。不少公共安全事件涉及范围广，如2003年的非典疫情扩散到全国20多个省市区，并波及欧美；2008年的低温雨雪冰冻灾害波及全国2/3省市区。这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。（2）危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。如近年来发生的非典、禽流感等，这些疾病传染性极强，死亡率很高，人类目前还不能有效地防范和治疗这些疾病，一个城市、一个地区甚至一个国家都有可能在一次灾难中陷于全面瘫痪。（3）影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。（4）原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；既有大自然自身的变化给人类带来的破坏，还有大自然对人类掠夺性破坏的报复等。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。（5）演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。正如贝克所指出的那样，风险本身并不是危险或灾难，而是一种危险和灾难的可能性。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。

综上所述，近些年来，随着中国社会现代化程度的不断提高，整个社会已经不再是传统的常态社会，社会风险与日俱增，公共安全面临严峻挑战。关注社会公共安全，防范和化解风险，构建完善的公共安全应急机制，已成为中国当前面临的一个重要议题。

二　公共安全风险

当今时代是一个充满悖论和矛盾的时代，也是一个充满机遇和希望的时代。由全球化悖论引发的不确定性因素和风险危机，已成为当今时代的重要特征；由发展悖论引发的发展进程中的不和谐与不协调，已成为制约科学发展与和谐发展的重大难题。

风险是与人类共存的，但风险社会理论的开创者贝克在《风险社会》中所说的风险，指的是“完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可预见的”。贝克认为，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念，或者说，在自然和传统失去它们无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。

贝克把“风险”看作是一个与“自然”和“传统”概念具有明显区别的概念，风险社会的“风险”不同于自然界的客观运动——地震、海啸、飓风等无法避免的自然现象——所导致的风险。风险是与面向未来的不确定性紧密相连的，风险现象是一种属于未来世界的现象。

公共安全事件的共同特点就是对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来了危害，“公共安全”的定义则是指不特定人或多数人的生命、健康或重大财产的安全。结合“风险”定义，我们可以得出“公共安全风险”的定义，即指对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来危害的事件发生的一种可能性。

公共安全风险因素是指引发公共安全风险事故，或公共安全风险事故发生时，致使损失增加的内在因素。公共安全风险因素通常包括实质风险因素、心理风险因素和道德风险因素。（一）公共安全风险及分类

所谓公共安全风险，是指可能对公共安全造成损失、威胁或潜在威胁的事件、形势或状况。依照事件或态势发生的状况，可以将之分为突发型和隐性公共安全风险两大类。

1.突发型公共安全风险

所谓突发型公共安全风险，是指某一事件以突然爆发为主要标志，并形成危害公共安全后果（或存在形成此类后果的潜在威胁）的那些事态。这些突发型公共安全风险，因为其发生令人震惊、易于传播而为世人所熟悉。其中包括自然灾害、公共卫生突发灾害事故、技术性事故以及人为灾难等。

所谓自然灾害是指人类依赖的自然界发生的异常现象，诸如，地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风等就是突发性自然灾害；而地面下沉、土地沙漠化、干旱、海岸线侵蚀等就是渐变型自然灾害；而由于人为活动所导致的臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨以及全球气候变暖等现象一般也应该被认为是渐变型的。在中国，除了较为专业的人士，一般大众并不对自然灾害作出突发或者渐发的类型区别。这是因为无论是突发型的还是渐发型的自然灾害，对于人类社会所造成的损失都是触目惊心的。因此，我们用了自然灾害这个统称。根据民政部、国家减灾委员会办公室2013年公布的数字，2012年，中国各类自然灾害共造成2.9亿人次受灾，直接经济损失4185.5亿元。而这一数字与建国初有天壤之别，建国初期的数字与其比较，简直是九牛一毛了。这倒不一定说明近些年的自然灾害情况加重了，而是说明我们的脆弱性增强了。例如，高层建筑与地下建筑的增多，不符合建筑标准的房屋、水坝、桥梁等的增多，还有建筑、道路、生命线等的自然老化，城市规划的不合理等，都会使我们自身在自然灾害面前更为脆弱。因此，在研究自然灾害公共安全风险的时候，要注意两个方面：一是对自然灾害的科学预测等基础性研究并在此基础上制定、实施对自然灾害的防御；二是对我们自身在自然灾害面前的脆弱性进行分析。只有结合这两方面，才可能将损失降低到最低限度。

中国政府公布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发公共卫生事件是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明疫病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。目前在中国，公共卫生突发灾难事故主要是传染性疾病、不明疾病的发作以及各类中毒事故。无论在国内还是在国外，这些疾病和中毒的直接伤害对象都不单指向人类。突发公共卫生事件的损失，在科技未发展时期有时候是灭国之灾，就是在今天，它造成的损失也相当大。仅就2003年发生于我国的SARS而言，据统计，整体损失要超过1500亿元。因此，对于疾病、流行病学的基础性研究是必要的，但我们也需要检讨自己包括个人卫生、饮食习惯、用药就医、保健健身习惯等在内的生活方式。当然，从国家和政府的角度来说，加强公共卫生医疗救助体系的制度建设也是一个重要的环节。因为“非典”表明，中国公共卫生问题方面的缺陷是全方位的、综合性的。

技术性事故包括生产事故、交通事故、生命线事故以及火灾爆炸事故等。所谓事故就是“人们生产、生活活动过程中突然发生的，违反人们意志的，迫使活动暂时或永久停止，可能造成人员伤害、财产损失或环境污染的意外事件”。作为威胁公共安全的风险类型，这些事故是无可争议的。但是从公共安全的角度来说，值得思考的问题是某次事故在怎样的级别上才能成为公共安全事故？如果从这个角度出发，我们很容易陷入一个数字误区：即一次事故伤亡多少人才可以称之为公共安全灾害事故？这是一个很难回答的问题。因此，我们可以从另外一个角度来理解和分析。“事故”这个词应该说是伴随着其发生的频率和强度而逐渐受到公众和政府的关注的。这也就是说，如果没有一定的频率和强度，我们往往只是把它归为一次偶发的意外事件。所以，从单一事件来说，仅仅是事故；而当将所有事故综合起来考察的时候，就成为威胁公共安全的灾害事故。可以说，正是基于对公共安全威胁的综合考察，才有了对事故的研究。因此，构成公共安全的灾害事故，一方面，体现在单一事故本身对于公众安全造成的普遍的实际损害或威胁（含潜在可能）；另一方面，则体现在该公共安全风险发生的频率上。从这两方面来看，中国的技术性事故都很严重，尤其是安全生产事故。2012年，全国各类安全事故共33万起，死亡72000人。33万起事故，几乎每天1000起。死亡72000人，平均每天200人在事故中丧生。重特大事故时有发生，去年是59起，平均6天左右一起。而从事故强度来看，近年来则以发生在2011年7月23日晚的甬温线特别重大铁路交通事故为典型代表。由此可见，中国安全事故的发生频率和强度都已经成为对公共安全的巨大危害。

总体上来说，技术性灾难事故是人们不愿意看到，并且极力避免出现的情况。与之相反的是人为故意的破坏活动对公共安全形成威胁，主要是指类似恐怖主义袭击的严重违法犯罪活动。在中国，全国公安机关刑事立案年均上升幅度为24.7%，刑事案件年度总量平均达到300万起，刑事案件死亡人数将近7万人/年，直接经济损失400亿元。而众多专家认为，由于中国正处于社会转型时期，失业、贫富分化、道德缺失、新旧观念交替碰撞、社会结构发生变化等，使得社会进入不稳定时期。而恐怖主义无疑是其中具有代表性的犯罪活动。自从2001年9月11日美国遭受恐怖主义打击之后，各国纷纷对恐怖主义犯罪进行立法规范。这类严重的违法犯罪活动无论是否有政治目的，只要造成了对公共安全的危害或者所使用的手段可以危害到公共安全，都可以认定为危害公共安全罪并依法进行惩处。另一方面，随着公众与国家公共意识的觉醒，对公共安全的理解日趋深入，针对危害公共安全罪的立法也会日趋完善。把恐怖主义作为危害公共安全犯罪活动的典型代表，不仅是因为它威胁的对象是普通的公众生命、健康和心理，而且也因为它所使用的手段超过一切普通的刑事犯罪。它不仅可以采用劫机、撞机、人体炸弹等极端方式，也可以采取生物、化学等高新技术手段对普通公众进行侵害。

突发型公共安全问题还有一种，就是管理型灾难事故。例如，2012年正月十五发生在山西的踩踏事故。关于管理型事故，在贝克的《风险社会》中有这样一段话，对之进行了形象的描述：苍茫的大海上，只有两条船，但是它们还是撞在了一起。再比如，中国一些建筑、桥梁的坍塌造成对公共安全的危害，虽然有技术等原因，但更重要的还是管理上的问题。突发型公共安全问题，在呈现出原因综合、复杂化的同时，也呈现出连锁性。例如，由于社会发展对能源、技术、设备等的依赖性所造成的危害公共安全的事故，如北美大停电事故。也就是说，事故本身的损失与连锁反应所带来的结果无法比较。

综合来说，突发型公共安全风险可以分为自然灾害和人为灾害两种。而公共卫生事件、技术性事故、管理性公共安全事故以及连锁反应型的事故，则可以归因于自然又可能归因于人为因素或者二者兼而有之。

2.影响深远的隐性公共安全问题

隐性公共安全问题最典型的特征是对生命没有即时性的损害，它往往是对健康的侵蚀，但是它影响的不仅是本代人的身体素质和寿命乃至他们的生活质量，也会影响到下一代甚至是几代乃至人类整体的素质与生存。在中国，由于突发型公共安全问题造成的损失惨重、影响巨大，因此，得到了更多的关注。随着人们对自身生活质量与生存质量越来越关注，以及中国加入WTO并在制度、规则上与国际接轨，越来越多的隐性公共安全问题也暴露出来。如果说突发型公共安全问题损失惨重、影响巨大的话，那么隐性公共安全问题可以用损失无法计量、影响非常深远来概括。目前，中国隐性公共安全问题基本上覆盖了普通公众生活、学习、工作的方方面面。可以说不安全因素普遍存在于人们的衣、食、住、行、娱乐以及就医、就学、工作等各个方面。

食品安全问题是中国目前最为关注的问题之一，关注的原因不仅仅是基于对民以食为天的认识，更重要的原因是目前的食品安全问题已经十分严重。大家对这些词汇一定非常熟悉又非常陌生：“苏丹红”、“转基因”、“碘超标”、“二英”等。说熟悉是因为这些词汇冲击着大众的耳膜，说陌生是因为没有专家做专业的解释，普通民众根本不知道它们是什么、为什么要关注它们。以往我们多把问题归咎于食品加工卫生条件简陋，然而，“苏丹红”问题一出现，在中国就牵连到了亨氏、肯德基等国际知名企业。据商务部《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示，消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50%。专家指出了食品安全的三方面问题：第一，是我们工业高速度发展，工业废水废气废渣造成的污染；第二，是农药残留问题，包括大量食品中包含的兽药问题、抗菌素残留问题、食品添加剂问题、工业污染物残留问题等；第三，是假冒伪劣问题。除此之外，食品加工过程的环境卫生——细菌超标也是一个比较严重的问题。除食品本身之外，还有流通食品安全法律法规缺失、食品安全标准体系不够完善、食品流通检测及环保体系不健全等管理性问题。此外，食品安全问题还表现在各类中毒事件频繁发生。从原材料、加工过程再到食品安全监管等各个方面，都存在不同程度的问题，给食品安全带来诸多隐患。

中国居民尤其是城市居民居住环境的不安全隐患也非常明显。首先，是建筑本身的不合格。如果以前说住房不合格是建筑面积缩水的话，那么现在是随着房子越来越漂亮、格局越来越合理，但是也越来越不符合国家和地区的建筑安全标准了。其次，是住房污染问题。住房污染包括三个方面：一是建筑材料本身污染；二是住户装修造成的污染；三是房屋所在位置周边环境的污染。污染一般都是有害材质散发出来的、看不见的气体，它会对身体造成损伤。最近，人们也开始关注噪音、辐射类等污染，它们会造成对身体和精神的损害。这些有害物质对人体、生殖甚至是胎儿都可能带来伤害。比如，目前证实的幼儿白血病、幼儿和老人的哮喘以及男性精子含量和活性降低等，都可能与住房环境污染有关。再次，是各住户用电、用水、用火方面的安全隐患。除了住户不小心引起灾害外，主要是假冒伪劣的水管、电线、煤气管道等在忽视安全、追求美观的条件下的不安全使用和安装。

人生病吃药是正常现象，但也同样会引起公共安全方面的问题。中国目前这方面的危害主要体现在以下几个方面：一个是用药方面潜在的问题；一个是就医过程中存在的问题；还有一个是保健方面的问题。关于用药方面的问题，主要是指药物不良反应问题。在中国，药物滥用是一个相当普遍的问题，不仅仅是抗生素类药品，还包括精神类药品、避孕性药品等。主要表现就是没有医生指导下的随便使用药品。在中国药学会、中国消费者报等联合举办的“首届中国药学服务论坛”上，国家药监局药品评价中心的孙忠实教授说：“我国每年到底有多少药物不良反应（ADR）病例，目前仍然没有确切统计数据。但是据世界卫生组织估计，我国每年有250万人因此住院，19万人因此死亡，由此造成的损失每年达40亿元人民币。”而在就医方面，既包含医院非法、违法操作问题，也包括非法行医问题。前者如非法采血，经济利益驱动下的一次性用品的循环使用等，后者在中国的情况也十分严重。据国家卫生管理部门统计，中国目前各级各类医疗机构接近100万家，其中，个体开业的诊所就有18万家之多。在对这些个体诊所的调查中发现，这些“行医者”大多不具备资格条件，更有甚者只具备一些医疗常识，看病是凭借“胆量”和“感觉”。总体来说，这些个体诊所存在漫天要价、药品过期、无证经营、医疗条件差、医疗事故不断等问题。在中国，随着人民生活水平的提高，人们越来越关注健康，而同时“亚健康”等词汇也进入老百姓的视野中。一时间老人要补钙、妇女要补血、儿童要补锌排铅，还有人要减肥、美容等，各种保健品层出不穷。随之而来的是虚假保健品宣传、违规保健品配方等问题的出现，不仅耗费了消费者的金钱，也直接损害着消费者的健康。

隐性公共安全问题，由于其危害是渐进的，因此，不像突发公共安全事件那样容易引起普遍的关注。对于它的关注，一方面，需要生活水平和教育水平的提高，民众具备基本的科学素养；另一方面，还需要专家系统的科学指导。可以说，中国目前的隐性公共安全问题已经十分严重，基本上和人接触到的各类用品都有潜在风险。值得警觉的是，对这些问题以及其他潜在风险还没有进行深入研究，缺乏相关数字统计与公布。只有掌握了真实情况，才可能采取切实可行的措施与对策；公众只有了解了真实情况，才能采取理智的行动。（二）中国公共安全风险的特点

所谓风险社会，是指风险逐渐接替财富，成为社会的主要关注对象和内在驱动力。作为社会的关注对象，风险具有客观性，这一现代文明制造的危险，是与现代化成果相伴相生的孪生子。在现代化进程的早期和中期，风险被视为偶然发生的概率性事件，在巨大现实利益的对照下，其造成的损失往往被忽略，因而长期处于社会发展副产品的地位。然而，当现代化进入当前阶段，风险已从副产品逐渐转为次产品，甚至已成为主产品，我们已不可能只见益处而无视风险，因为其造成的损失往往将超出承受的极限。

风险在追逐利益中与利益一并产生，它客观存在，不可消除，同时具有主观性——对风险的感知与关注，能够取代纯粹的利益追逐，成为推动社会发展的内在驱动力。风险社会中，人们将不仅仅关注制造财富，而开始聚焦于关乎切身利害的安全。美国著名社会心理学家马斯洛指出，在人类由低至高的五类需求中——生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求——较低层次的需求得到满足后，较高层次的需求就会产生活力驱动行为。事实上，经过改革开放30多年的发展，民众对安全的需求将自然接替对物质的需求成为社会内驱力。这同时也意味着，对社会公平的追求，将不会止步于财富分配的公平，而将关注到风险分配的公平，相对于前者“按劳分配”的公平原则，后者将更进一步，尊重人人平等的生命权。

正确认识风险的客观性和主观性，是面对和处理现代化进程中种种困难的根本前提。我们不能再将风险损失看作社会发展的副产品，不能再将生态环境、自然灾害、公共卫生、社会安全、事故灾难、心理危机等问题置于社会管理的主流之外，而必须将这个民生所望、民心所系的重担挑于一身。分析追寻现代化利益所必然产生的风险，从各个学科角度开展风险社会的研究，这对保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，具有重大的现实意义。

中国已经进入高风险社会，这已经是众多学者公认的事情了。学者们在论述高风险社会、谈及这种高风险社会的特征的时候，多从危机角度出发，认为这些事件具有突发性、紧迫性、破坏性、聚焦性以及连锁性等特点，而我们现在将从风险本身来分析中国公共安全的特点。

中国已经进入所谓的高风险社会，是从社会潜在风险增多、各类灾害事故频发的角度来说的。因此，中国的风险社会与西方风险社会理论所阐释的风险社会是有很大区别的。简单来说，西方风险社会理论是在认识到现代化的最大风险，或者说主要风险是来自于科学技术以及社会制度本身而产生和发展的。在这种风险社会中，自然风险、技术性事故等风险已经在相当程度上得到了规避，因此，不再是社会的主要风险来源。但是，中国的高风险社会，从风险来源来说却是西方工业化前风险（主要是自然风险）、工业化风险（主要是技术性事故风险）以及风险社会风险（主要是科学技术风险和制度性风险）等各阶段风险的综合。因此，中国的高风险社会呈现出异常复杂的特征。

1.没有所谓的主流风险

由于中国发展速度快，因此，不均衡性十分明显，无论是自然灾害还是技术性灾害事故或是高科技所带来的危害，都有不同程度的显示。在某一特定地区，可能有相对主要的风险类型，但是从整体上来说，各类风险相互作用明显，或者说是风险连锁反应明显。如果按照西方现代化模式发展，采用西方风险社会的理论——用于控制、规避风险的科技与制度，在控制、规避了“外在”风险的同时，将不可避免地内生更严重的风险，中国的发展必定陷入矛盾之中。正是基于这样的风险社会认识，风险管理的过程其实是对发展观念的重新审视与选择。

2.突发型和非突发型共存

以往谈及风险、危机、紧急事件、事故、意外等的时候，都是强调其突发的特性。但是，目前危害中国公共安全的风险除了危害巨大的突发型事件之外，还有非常普遍存在的非突发型问题，这些问题往往由于发展形成缓慢而不容易受到关注，但是其潜在影响却非常深远，是不能用经济学手段来衡量的。因此，我们在注重突发型公共安全事件的应对与管理的同时，必须关注对那些非突发型事件的管理，把公共安全作为最主要的社会意识进行培养、宣传与推广。

3.危机和非危机共存

对于危机，人们一直试图给出一个全面的定义，但是由于危机发生的实际场景千变万化，因此，很难一言以蔽之。也有学者认为，只有中国的汉字能够完整表达危机内涵：“危险与机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”。在中国危害公共安全的风险中，有一些是可以形成危机状态的，也就是国外所说的“Emergency”（紧急事态）；而另外一些是不会形成危机状态（紧急事态）的。这些不构成危机状态的公共安全问题，一部分是由于本身的损害性小，在我们正常的控制能力之中，还有一些如食品安全问题，除了恶性中毒事故，一般不会发展为紧急事态，因为对于健康侵蚀的缓慢性的特点，使得人们很难找到“转机与恶化”的那个“分水岭”，但是它确确实实已经成为对中国公共安全的一个巨大威胁。从理论上讲，公共安全管理的对象是一切公共安全问题，但从实际操作上来讲，公共安全管理的对象是那些能够发展形成紧急事态、需要多部门、非常规协调应对的事件和态势。

4.违法和非法、合法共存

在合乎法规的情况下，出现危害公共安全的情况应该说是正常的。这一方面需要法律的完善，另一方面是需要研究规避风险的手段。但是，对于那些违法和非法的危害公共安全问题，需要加大整治力度，因为前者还有无知的因素在其中，而后者却是明知道危害公共安全而为之。最为典型的就是在经济利益驱动下的违法、非法排放工业“三废”现象造成的环境污染问题。

5.事故发生在工厂内，影响则在工厂外

随着技术现代化的发展，工业事故的危害也增大。最主要的表现就是事故发生在工厂范围内，但影响却在工厂之外。典型的案例，国外有切尔诺贝利核事故，中国有重庆开县井喷事故。发生在1986年的切尔诺贝利核泄露事故，被称作“人类核历史上最惨烈的一幕”，受害者达到250万，核电站周围半径30公里的地区被定为“隔离区”。发生在2011年7月甬温铁路事故虽然没有切尔诺贝利核事故那么严重，但是它在中国显示出几个公共安全方面的问题：一是技术性灾害事故与社会生活的距离越来越近；二是公众在这些事故面前的无知，他们既不知道面对的是什么，也不知道怎样保护自己和家人，更不用说救护他人了；三是企业管理与政府监管制度存在缺失；四是人们安全意识、公共安全意识的薄淡。

6.形成原因复杂

按照西方风险社会理论，按成因对西方发展过程中所面临的风险进行分类，可以简单地分为自然的、人为的；外部的、人造的。但是中国目前公共安全风险的形成原因很少是单一自然或单一人为，更多的是综合因素造成的。在人为因素中，除了管理原因、制度性原因，也牵涉到了经济原因、法律原因、伦理道德原因、社会不公正以及社会公众心理因素、社会公共意识、公共安全意识、传统文化背景等与人类社会相关的各个方面。因此，可以这样说，公共安全问题的产生，是社会发展的综合结果；它可能关系到国家、政府、社会、公众甚至是国际的某些方面；反过来，这些方面对于公共安全形势的形成，都有或大或小的推动作用。

可以说，目前研究正热的城市公共安全问题，正是这些综合因素的典型作用结果。作为大量人口聚居地的城市，公共安全问题越来越多地受到专家和公众的关注。而城市公共安全问题的产生，综合性特征十分明显。这种综合性特征，要求解决城市公共安全的方法，超出了原有的机制与制度范围，仅靠任何单一部门和少数部门依照常规无法解决，从而使得城市公共安全问题的应对与管理，成为中国公共安全管理改革的切入点。正是对城市公共安全问题管理的要求，将传统的公安学、安全学、灾害学、公共管理学等综合起来，逐步形成了公共安全管理学。

7.基础研究薄弱，基本信息统计与发布工作欠缺

公共安全问题对普通公众来说关系其身家性命，解决它们又需依赖专家系统。因此，必须有权威的基础研究与统计机构进行信息收集、整理、评估与发布。这对政府而言是决策的需要，对公众而言是自救、救他、他救的需要，而从整体来说，则是对一个好社会不懈追求的基础。（三）中国公共安全风险的成因与管理

1.公共安全风险的成因

风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段。在这样的社会里，各种全球性风险对整个人类的生存和发展存在着严重的威胁。当今时代无所不在的风险在广度和深度上大大超过以往任何时代，它已经跨越了生产者和消费者、富人和穷人的界限，超越了地域、民族、国家和意识形态的界线，成为一种新型的、全球性的危险，一种巨大的、威胁人类安全和生存的危险。近年来中国涉及社会公共安全的意外事故和灾变性事件不断增加。例如，SARS、禽流感、矿难事故、艾滋病扩散等等。这些事件的发生和不断增长的趋势，使得目前的中国社会明显地带上了贝克所界定的“风险社会”的最基本特征：即具有不断扩散的、人为的不确定性；导致了现有社会结构、社会制度以及社会关系向更加复杂、分化状态的转变。

中国公共安全风险的成因与中国风险社会的特点是紧密相关的。西方风险社会关注的是科技风险、制度风险，而中国由于现代化发展时间短、速度快，造成了发展的不均衡，各发展阶段风险都有所呈现，并不能明显看出哪一个阶段的风险是主导社会风险。这也就是说，中国既存在自然与社会的传统的风险，而现代化进行中又产生了许多非传统的社会风险。

就我国公共安全风险的成因来说，中国对于公共安全的危害，有来自自然因素的，也有来自人为因素的，更多的是自然与人为因素相互作用的结果。从根本上说，中国公共安全风险是片面以经济增长为核心的社会发展观的必然结果。

片面的以经济增长为核心，已经受到越来越多的置疑，它是造成我国社会生活不和谐的最主要原因。首先，姑且不论单纯的GDP增长是否可以代表社会进步，就说经济增长与医疗卫生、教育等的不协调发展，已经使我们的社会平添了更多的脆弱性，使得我们在灾难面前要承受更多的损失。其次，对经济增长的片面追求还加速了环境污染的程度，使公共安全依赖的自然生态环境受到了很大的破坏，影响了人类的生存环境和生活质量。以经济为核心在部分公众中逐渐蜕化为一切向钱看，促使社会道德退步。也就是说，对于个人和组织而言，不再有基本的道德约束，而利润几乎成为唯一追求。这不仅造成假冒伪劣充斥，而且也是滋生腐败和犯罪的温床。而这一切对于公共安全来说，本身就是巨大的潜在危害，而在灾难来临的时候，又会加重灾难的损失。

中国的社会发展和西方现代化发展的共同之处，在于对科技以及制度建设的依赖。社会生活对于科技的依赖性所造成的损害，现在已经被越来越深刻地认识到。而就制度而言，由于现代化发展以经济增长为核心，因此，在制度建设和政策制定方面也是偏重于经济，从而造成社会体制和公共机构的所谓功能性缺失。可以说，中国目前的制度建设对于公共安全而言，一方面缺少对于自然灾害等传统风险的有效规避，同时对自身伴随性结果也没有充分的认识、理解与准备。

另外，经济社会转型也对我国公共安全有非常大的影响。中国社会的转型表现为结构转型与体制转轨的同步启动，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变。这样一种转变过程大致从20世纪70年代末期开始，到现在还远未结束，其基本趋势是市场化、流动化和多元化。一般来说，社会转型时期本身就是社会矛盾突显、社会进入不协调的动荡时期。在中国，伴随着经济社会转型的是过去那种严密的社会控制体系失灵了，给公共安全造成了巨大的风险。

作为经济增长和社会转型结果之一的贫富分化，目前也是中国社会风险产生的重要根源。中国正在制度性地产生富人，同时也在制度性地制造穷人。中国的医疗改革、教育改革以及社会保障制度的改革等都不同程度地参与了制造贫富分化。在这种不公正的社会背景中，社会矛盾的产生就成为必然。各类仇富性质以及社会不满性质的恶性犯罪就是证明。而这对于公共安全来说，同样是严重的威胁。

在中国，城市化也是现代化发展的一个重要标志，而城市化可以说是中国社会整体安全状况的一个缩影。截止目前，中国城市化水平已经超过50%。虽然对这个数字，国内学者有或高或低的判断，但是总体上认同城市化进程进入“加速阶段”。中国的城市化进程部分是由于官员追求“亮点工程”的结果，在城市发展问题中缺乏足够的科学的规划；城市化迅速发展与城市综合管理水平不配套，同样产生社会风险，对公共安全造成严重的威胁；还有，城市基础设施本身也存在自然老化问题，有些城市的扩展甚至就是建立在已经老化的基础设施的基础之上。由于人员高度集中，其危害就可想而知了。此外，中国城市化也是片面经济增长的结果。教育、娱乐以及公共卫生等配套设施不足。在突发流行性疾病等灾难面前就显得尤为脆弱。更为重要的是，中国的城市不具备配套的应急机制，在突发事件面前完全靠正常管理模式进行即时的应对。城市是一个有组织、高效率的社会，对于科技、制度、管理、基础设施等的依赖性更强，所以其脆弱性也更大，公共安全问题也就更为突出。

最后，中国社会风险意识整体薄弱，缺乏安全意识、公共意识。公共意识的缺乏可以以公共道德、利他主义的缺乏来证明。而安全意识的缺乏不仅仅是体现在国家监管不力以及黑心企业主的利欲熏心，也同样体现在普通公众对于现代风险的无知以及建立在无知基础上的冒险行为。这从关于居民安全感的评价中可略见一斑。在2006年2月7日的《中国青年报》上，公布了由零点调查公司公布的社会安全感调查报告。调查结果显示，在中国安全感最差的是中等偏上收入人群，安全感最高的是收入较低的人群，中等偏低收入人群和高收入人群的安全感中等。事实上，收入最低人群在中国是得到制度性保障最低的人群。与此相对应的是由国家统计局组织调查的全国群众安全感调查，其结果为：90%的人感觉安全。一方面，是关于中国已经进入“风险社会”甚至是“高风险社会”，公共安全形势严峻；另一方面，是90%的群众有安全感，这其实就是最大的风险。

总而言之，中国公共安全现状是以上诸多因素相互作用的结果，很难分清哪一个因素是最主要的因素。因此，也很难从单一角度出发对公共安全进行有效管理，必须从全方位、全风险角度对公共安全进行综合治理。

2.公共安全风险的管理

公共安全风险作为众多风险中的一种，具有风险的一般属性和特点，因此，可以借助风险管理中对于风险的处理方式对其进行处置和应对。在风险管理活动中，对于风险的处理方式一般包括风险规避、风险自留、风险预防、风险控制和风险转移等。而在使用这些方式应对公共安全风险时，又要结合该风险自身的特点而进行相应调整。

在经济管理理论领域，过去的所谓风险管理，就是通过社会控制使风险最小化，在各种风险选择中，选择最能够被社会所接受的风险。人们思考的是“怎样安全才是足够安全，”也就是说，人们普遍把风险看成是一种理所当然的客观现象。建立在此基础之上的风险管理理应是一个技术性的程序，像现代生活的所有方面，可以通过目的和手段的理性计算来进行，通过采用简单的、逻辑的步骤序列就可以去识别并管理风险。但在现代风险社会里，风险的性质正在发生转变：人们行为选择的不确定性愈加突出；而建立在“理性行动者范式”与功利主义伦理基础之上的风险管理技术，已难以控制新型的社会风险。总体来看，以往对风险的研究是按照理性主义的途径进行的，它的推论基础是建立在专家的科学测量以及计算是最精确的这一基本预设之上。

风险社会理论使风险管理的视角发生了很大变化，“不确定性”、“预期效用”等成为频繁出现的风险管理的新概念，人们用一套新的概念体系来分析新型社会风险，以应对群体、组织、社会政策和社会运动的挑战。风险评估和风险管理正逐步成为一种新的技术手段。表面看这是对过去“理性行动范式”的反思，但实则是要建立一种有新的“新理性行动范式”。“许多现代风险问题中利益非常大、不确定性很强。这样，我们需要一种新科学来提供可信而有用的答案。”对于风险的预期效用损失，最终目标则是按照资源的社会效用最大化原则来分配的。“中国应急管理创新论坛（2011）”主题报告指出，风险管理作为一种科学的管理手段，是完善政府社会管理和公共服务职能，促进科学发展、和谐发展的必然要求，是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、针对性、科学性和主动性的具体体现，是从更基础层面提升突发事件应对能力的重要抓手，影响深远，意义重大。

中国当前的社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合形态的社会。基于中国目前正处于社会转型时期，中国社会的风险呈现出共生特征，正是这种共生风险，我们说，处于社会变迁中的中国已进入一个风险社会，甚至是高风险社会。在这种大变迁、大转型的过程中，中国社会的公共安全面临十分严峻的挑战。

对于多种类型的风险共存的当代中国社会，风险管理策略应当是而且必然是多元化的、灵活而富有弹性的，不能局限于一种思路、一种策略，只有这样，才能确保整个社会的公共安全。对于某些类型的风险，我们还要继续借鉴传统中的积极成分进行管理；对于另外一些类型的风险，我们要借鉴发达国家的经验；充分利用那些行之有效的经验、知识、技术与制度，把风险的危害控制在最小范围内。与此同时，我们必须时刻保持高度清醒的头脑，正确判断中国社会风险形势的变化，及时反思、调整和改造整个社会体系，才有可能在危及公共安全的事件面前赢得主动权。

什么是公共安全风险管理？人们对可能遇到的各种风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会安全管理、应急管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种风险，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。风险无处不在，生活中面临的风险，诸如：辛辛苦苦写的文章没有备份，由于计算机硬盘的意外损坏，导致所有的努力全都白费了！企业厂房隔壁就是一个加油站，结果某一天加油站发生火灾，波及到企业的仓库，大量原料被烧毁，严重影响企业生产！政府组织节日庆典，结果因人流涌动、组织不力造成踩踏事故。一个国家的原油供应过于集中在某一地域，当地的政局动荡或不友好的外交关系严重影响到国内的油价和社会生产及居民生活！这样的例子举不胜举。

公共安全风险管理的基本流程：（1）建立背景：确定公共安全风险管理的策略和小区可能面临的问题，制定风险管理计划和基本的风险评价标准。（2）识别风险：识别并描述危险、小区和环境的基本属性，调查小区和环境的脆弱性，确定小区所面临的风险。（3）分析风险：从风险发生的可能性和产生的后果两个方面来计算风险，并确定风险水平。（4）评价风险：将求得的风险与风险评价标准进行比较（必要时可调整），并对这些风险进行排序，优先对高风险的灾害进行管理。（5）处置风险：选择并实施合适的风险管理措施来处置风险。

近年来，我国高度重视公共安全风险管理工作，在单灾种风险管理的理论研究和实际应用方面取得了重要进展。自然灾害、生产安全领域成果丰硕，金融风险、社会稳定风险、健康风险等领域扎实推进，《突发事件应对法》等法律法规对综合风险评估工作作了明确规定，北京、上海、广东等地在奥运、世博、亚运等重大活动中进行了积极探索并积累了一些好的经验。不过，我们也要清醒地看到，与全面落实应急管理关口前移的工作原则、有效应对复杂多变的公共安全形势、最大限度地保障民众生命财产安全的要求相比，我国公共安全综合风险管理工作还有不小的差距。这就要求我们认真研究风险管理工作的规律，系统总结各地区各部门的先进做法，学习借鉴世界各国的成功经验，加快构建我国公共安全综合风险管理体系。“当前和今后一段时期，我国推进公共安全综合风险管理工作的基本任务，就是坚持“统一领导、条块结合，分类管理、分级负责，依靠科技、重点突破，动态评估、综合控制，政府主导、社会参与”的原则，建立健全“各级政府分级负责、政府部门依法管理、责任主体认真履责，社会公众积极参与”的工作格局，实现对公共安全风险的全过程综合管理，切实增强应急管理工作的预见性、针对性、科学性和主动性，为促进经济社会的科学发展、和谐发展提供有力保障。

三　公共危机

伴随着全球化和现代性扩张，风险社会渗透到各个领域，成为人不可抗拒的场域。这意味着，风险已成为一种社会形态，超越了任何国家和社会制度的约束和限制。需要解释的是，风险社会的普遍性并不排斥民族国家形成具体的实践后果。这主要体现在发展中国家面临的特有风险，即转型社会所带来的社会结构风险。社会结构风险是风险社会的表征之一。其显著的特征是，剧烈的社会分化多引起的社会结构重组带来各种社会风险：第一，传统社会结构的稳定性在利益格局的变动中被动摇；第二，社会分化瓦解了原有的社会规范和社会交换规则，产生了规范真空和社会失范，进而引发社会秩序的失序；第三，新旧社会结构间的冲突与失衡在分化不均衡中愈发明显。由此，转型社会所带来的城乡结构的“失衡”和“断裂”，以及贫富分化的加剧所导致的社会阶层张力的加大和社会结构的功能失调，使得制度和结构性风险广泛存在。因此，无论在超越区域领域的全球化背景，还是具体在特殊的转型社会中，作为抽象意义上风险一旦发生，也必然引发具象的“危机”。

风险是与“危险”、“威胁”、“危机”等关联的，“风险”是因，“危机”是“果”，“危机”是“风险”的实践性后果，“公共危机”则是“风险社会”的实践性后果，并将更加频繁地发生。风险的社会层面是社会风险，危机的社会层面是公共危机，从风险到社会风险是逻辑演绎，从危机到公共危机也是逻辑演绎。因此，社会风险与公共危机之间也存在着因果关系，二者之间是一个“连续统”。在风险社会中，虽然人们在关注个人危机、组织危机，但我们需要更多地关注公共危机，因为只有“公共危机”才是“风险社会”的对应概念，“风险社会”是公共危机频现的时代背景，“公共危机”则是风险社会无法回避的表现。（一）公共危机的含义与特征

危机这个词来源于希腊语中的Krinein，原始含义是游离于生死之间的状态。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一种是指危险的根由；另一种是指严重困难的关头。在一般意义上，危机是一种非常态的事件，指的是险境、灾难和时机、转机，它是相对于人类社会生活中正常的社会关系而言的。对于危机的概念，不同的学者有着不同的认识。危机对策研究的先驱赫尔曼将危机定义为某种形势，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁，且作出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之外。美国学者罗森塔尔等人将危机界定为：对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。需要指出的是，不同学科由于角度不同对危机有不同的看法：危机管理理论将危机看成是事物的一种不稳定状态，认为应对危机的当务之急是要实行一种决定性的变革；企业管理学则认为，危机是一种情势紧迫的决策形势，企业的利益随时会因为任何拖延而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态，组织变革势在必行；经济学把危机看作是政府政策失败导致的宏观经济环境变化而带来的负面影响；社会学则常常把危机归于社会不公平、个人功利主义观念的上升及家庭和社团的衰落等；而心理学把危机看作是个体自我认识的崩溃。

结合危机的特点，具体到公共危机，则是指那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的紧急事件。从政府管理的角度来看，这些紧急事件具备以下特征：（1）这些紧急事件对政府或社会系统会产生严重威胁或损害；（2）这些紧急事件是一些不合常规、突发的重大事件，给予政府的反应时间极其有限；（3）政府必须快速作出决策；（4）在起因与时间方面，带有很大的偶然性，相关信息不可靠或不完备；（5）应对这些紧急事件所需要的人力、资金和设备可能超出实际可得到的；（6）需要采取超常的特殊措施来应对。

危机与突发事件是两个密切相关的概念。突发事件是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件。突发事件会对其相关的政府组织构成威胁，重大的、涉及面广的突发事件还可能使政府组织处于危机状态。因此，突发事件也可称为危机事件。实际上，危机、事故、灾难通常是一种公共事件。国务院于2006下发的《国家突发公共事件总体应急预案》所指称的突发公共事件，一是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。全国人大常委会于2007年制定的《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”在概念使用上，突发事件侧重于强调事件的突发性、偶然性，危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度，人们往往根据需要加以采用。有些重大突发事件就构成了危机，有些突发事件则可能引发或演变为危机，所以，必须及时有效地处理各种突发事件。

公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要政府为核心的公共管理系统作出决策来加以解决的事情。公共危机的表现形式是多样的，但从生成与演进的机制来看，它们又呈现出共有的性质，即公共危机具有公共性、破坏性、不确定性、紧急性和关联性等特征。可见，公共危机实质是威胁到社会大众生产生活秩序，乃至生命财产安全的一种事态，并影响社会的正常运行。由此，如何减少危机的发生可能性，降低危机的危害程度，成为人们始终关注的重要议题。

基于上述分析，公共危机往往具有以下共同特征：

1.公共危机的公共性

危机是一种涉及公共利益和公共安全的事件，即使是带有一定的区域性，也会因为迅速的传播而引起公众的关注，成为关注的焦点。因此，危机管理必然要涉及对公共资源的组织和协调，涉及对公共心理和认识的引导和提供，涉及公共组织的自我修复和完善。

2.公共危机的突发性

公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。公共危机事件的发生虽然是有原因的，也可能会有一些征兆，诚如“冰冻三尺，非一日之寒”。然而，由于人们的疏忽，可能对这些细小的事件一无所知，也可能对这些细小的事件习以为常、视而不见，因此，突发事件的发生经常出于人们的意料之外，其时间、地点以及影响的程度常常是人们始料未及的。比如，印度洋海啸事件，瞬间发生，出乎意料。又如，“非典”疫情，2002年11月16日，我国的广东省发现首例“非典”（SARS）病例。接着在短短的数月之内，“非典”病毒蔓延到世界30多个国家和地区。这场突如其来的疫病灾害，严重威胁了人民群众的健康和生命安全。据卫生部的“非典”疫情报告显示，2003年初以来，我国内地24个省、自治区、直辖市先后发生“非典”疫情，共波及206个县（市、区），累计报告“非典”临床诊断病例5327列，死亡349例。

3.公共危机的不确定性

公共危机的发生往往是意外的，出乎人们意料之外。这就决定了危机管理的不确定性。这种不确定性，不仅表现为其发生的不可预测性，而且其发展也有较大的不确定性，其发展演变速度快，方向不确定，应对处理不当极易升级，引起连锁反应。许多灾害如各种事故、火灾等，具有很大的偶然性和随机性，一般是无法准确预测或难以有效预防的。有些灾害，如地震、台风、旱灾、水灾等是由人们难以控制的客观因素引发的，对这些灾害发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。

4.公共危机的危害性

危机事件都是具有一定社会危害性的事件。公共危机的危害性在于它对人民的生命财产安全构成严重威胁，甚至会造成政治、经济、文化、社会、自然秩序的混乱，造成极大的危害。如“非典”事件对人的生命构成直接危害。由于危机事件威胁到公众的生命财产、社会秩序，具有公共危害性，因而，必须由政府应对处理，以保障社会公共安全、维护社会公共秩序。

5.公共危机的紧迫性

危机事件一旦爆发，紧迫性非常强烈。由于危机事件事出偶然，发展迅速，在出现时往往已经造成一定的后果，必须迅速控制事态发展，及时采取应对措施，缓解、防止事态升级、损失扩大，因而必须在第一时间作出决定。即使是在有关信息不充分、资源有限的条件下，也要快速果断决策。否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。

6.公共危机的群体性

公共危机事件大都为公共管理领域的群体性事件，涉及多人或在较大人群范围内具有较大影响。即便是自然灾害，也是涉及公共利益和群体活动，对社会公共秩序产生非常大的影响。尤其是在今天，危机事件严重程度的一个重要表现就是事件所造成的人员伤亡往往很大。如2013年4月发生在孟加拉国首都达卡郊区的一座八层建筑物倒塌，造成82人死亡，700人受伤。

7.公共危机的两面性

正如中国古语所云：“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”。公共危机事件是对政府的严峻挑战，如果处理不好，将给人们的生命财产安全带来严重损害，甚至会对政府的形象带来冲击。但是，如果处理得当，就叫化不利为有利。公共危机事件所带来的危害很好理解。危机带来的机会包括两个方面：一方面，危机的爆发使政府认识到自己的不足，如果能对症下药，就可以有效克服自己的弱点，避免今后危机再次爆发；另一方面，如果政府的危机处理措施得当，就可以使政府化险为夷，转危为安，坏事变好事，形成新的发展机遇。（二）公共危机事件的分类

公共危机事件是一个十分宽泛的概念，对各种公共危机事件进行分类研究能够为科学应对突发事件提供科学指导。同时，分类研究也是对公共危机事件进行法治管理的基础，因而具有重要的理论与实践意义。

总体上看，公共危机事件的起因无非是两种：一是天灾，二是人祸。所以，根据公共危机事件是否与人的行为有关，通常划分为自然灾害和人为灾难两大类。按照这一划分标准，公共危机事件还可具体分为五种类型：一是因不可抗力引起的自然灾害，如地震、火山爆发、干旱、水灾、风灾等灾害；二是由于人为疏忽因素造成的重大事故，如飞机失事、生产事故、危险化学品泄漏、爆炸和各种公共卫生事件等事故；三是由于人为故意因素造成的重大社会事件，如集体上访、社会骚乱、恐怖袭击、民族冲突、宗教对抗等事件；四是由于人为和不可抗力共同作用的结果，如由于人为的乱砍滥伐导致的“沙尘暴”。《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

1.自然灾害

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。自然灾害主要包括水旱灾害、台风、暴雨、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。据统计，我国70%以上人口，80%以上工农业和城市受到各种灾害严重威胁，2/3百万人口以上大城市位于地震高危险区，在台风、洪水、滑坡、泥石流等灾害中丧生的人数每年都有上万人，其中各类地质灾害平均每年造成上千人死亡，经济损失上百亿元，已有40多个大中城市出现较为严重的地面塌陷灾害，每年造成的直接损失达几十亿元。近些年来，发生在我国的自然灾害有汶川大地震、雅安地震、甘肃舟曲特大泥石流等。

2.事故灾难

事故灾难主要包括民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故；工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故；造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通信、信息网络、特种设备等安全事故；核辐射泄漏事故；重大环境污染和生态破坏事故等。近十多年来，我国安全生产事故居高不下，重特大事故屡屡发生。

3.突发公共卫生事件

突发公共卫生事件主要是指突然发生并造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件主要包括突然发生的、造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件，如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性“非典”型肺炎，食物中毒，禽流感等重大动物疫情以及外来有害生物入侵等。近些年来，有些已得到控制的传染病有所抬头，一些新的传染病开始发现，污染中毒事件、食品中毒事件、有毒化学品造成的职业中毒事件、各种灾害带来的疫情风险、生物侵害事件等有所增加、防不胜防，对人民群众的健康和生命安全造成威胁，有的甚至引起一定的恐慌，防治突发公共卫生事件的任务仍然艰巨。

4.社会安全事件

从广义上说，突发公共安全事件的外延可包括各类突发事件，因为多数突发事件都会直接或间接涉及公共安全问题。从狭义上说，突发公共安全事件常用来指人为的、直接威胁公共安全和社会秩序的重大治安事件、刑事案件、恐怖事件。突发社会安全事件主要包括重大刑事案件、恐怖袭击事件、经济安全事件。如恶性刑事案件、罢工、骚乱、恐怖袭击等。从后一种理解出发，近年来全国公安机关立案的刑事案件年平均上升幅度为24%，刑事案件总量每年达300万起以上。各种社会治安事件造成的损失每年约1500亿元，其中除了一般性治安管理事件外，相当部分是具有组织化、职业化、乃至具有黑社会性质的突发公共安全事件，对公共安全构成了直接的威胁和挑战。

在众多的公共危机中，群体性突发事件占有了重要的地位。群体性突发事件是指聚众突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的社会安全等事件。

规模较大的群体性事件是近年来我国频繁出现的典型的突发公共安全事件。突发群体性事件通常是指因人民内部矛盾和纠纷引起的，有部分公众参与并对社会秩序和稳定造成一定影响的突发事件，如群体上访、静坐请愿、聚众集会、阻塞交通、围堵党政机关等事件。在社会转型阶段，由于体制转轨、利益关系、社会变革、社会矛盾等因素的变动、变化，突发群体性事件发生的几率、规模和形式有所扩大，成为目前影响社会稳定的一个突出问题。处在社会转型期的特殊背景下，我国的群体性突发事件呈现出“参与人数增多，规模扩大”；“涉及范围广泛，工人、农民参与突出”；“行为激烈，对抗性加剧”；“有组织倾向明显，波及力强”等特点。2008年的贵州瓮安事件和2011年的广东乌坎事件等都是具有代表性的群体性事件。（三）公共危机事件的风险控制

社会风险存在于各个领域，公共危机事件的诱因各种各样。但归根结底，突发公共危机事件是不和谐的产物。要么是人与自然不和谐，违背自然规律，引发自然灾害、责任事故，危及公共安全，逼迫重新梳理和建构人与自然的关系；要么是人与社会不和谐，政治腐败、利益割据、价值冲突，经济失调、社会失序、心理失衡，引发公共卫生事件、群体性事件、恐怖袭击事件，危及公共安全，逼迫重新梳理和建构人与人、人与社会、社会与社会的关系。

1.科学发展，建构和谐

突发公共危机事件有其各自发育生长的土壤和集中爆发的环境。科学发展，建构和谐，是消解社会风险发育生长，化除公共危机事件集中爆发的有力“武器”。

建构人与自然的和谐。在规划建设，经济发展上，顺应自然规律，追求天人合一，尽量减少自然灾害，并减轻由此带来的公共危机。在水风险控制，水危机治理方面尤其如此。经济建设要向洪水让路，城市建设要维护河道行洪资源，实现人水和谐。要避免和杜绝“有组织的不负责”，阻断“风险接力”，消解“危机累积”。

建构人与社会的和谐。通过组织设计、制度安排、文化道德和政治民主建设，形成思想自由表达，价值观有效对接，各阶层平等对话协商的机制，提高社会满意度，实现区域、城乡、经济社会的统筹协调，尽量避免和减少利益对抗、文化冲突，消除突发社会事件诱发的公共危机。

树立科学发展理念，建构和谐发展机制，有利于统筹兼顾各方利益，让更多的人公平分享改革发展成果，实现经济社会又好又快发展，也有利于形成风险控制和危机治理的雄厚物质基础和精神力量。发展繁荣是一种境界，景气和谐是一种理想，两者都是我们的永恒追求。但发展与和谐的背后，潜藏着风险，暗含着危机。风险有一个积累过程，危机也有其演变规律。居安思危，优中有忧，就是在景气和谐，发展繁荣的时候，深刻洞察潜藏的风险和暗含的危机，未雨绸缪，防患未然。

2.居安思危，科学防范

突发公共危机事件的性质和量级表现在集中爆发期，但却决定于孕育潜伏期。必须“见事于先”，先机防范，切勿“临时抱佛脚”，被动应对处置。在公共危机潜伏期做好科学防范工作，可化风险于“蝴蝶”初飞，除危机于“萌芽”初发。花小钱控制风险，比花大钱治理危机更合算。在风险和危机的孕育潜伏期，无疑会有不少具有价值的信息，可以收集、分析、处理、利用，这是风险控制与危机治理的重要机遇期。要通过强化责任体系、建立保险制度等多种途径分散分摊风险，化解和阻止公共危机集中爆发，削减危机爆发的强度和危机危害的程度。要发挥好各专业风险防范和危机治理组织，比如，防汛抗旱指挥部、疾病预防控制中心等机构的作用，加强风险监控，隐患排查，危机预警，贮备好防范、应对与处置公共危机的物资器械。及时纠正违背自然规律、经济规律、社会规律的事件，防止和阻断风险和危机积累。

对于有可能集中爆发的公共危机事件，首先要有科学防范、应对和处置的预案。这是从最坏的可能性出发，进行组织设计、制度安排和资源动员。“危机处置有预案，临阵应急心不慌”。也许，有些应急预案多年都“派不上用场”，但有总比没有好，完备的预案总比不完备的好，更新的预案总比过时的好。

科层制是应对常态社会公共事件的正式组织。科层制组织习惯于“按部就班”、“照章办事”，在社会规范运作时具有比较高的效率。但当突发公共危机事件时，心理扭曲、行为失范、秩序混乱，科层制组织就会“力不从心”，“勉为其难”。应对与处置突发公共危机事件，要组建扁平化危机处理组织，比如，由危机处理专家和行政领导组成的应对与处置危机指挥部，从而具有更强的权威性，更大的资源动员力。进而能够根据科学应对与处置公共危机事件的需要，形成政府组织、社会组织、市场组织“三元”协调互动机制。

3.控制风险，治理危机

非常规时期的决策比常规时期的决策更能考验一个组织的治理能力。爆发公共危机事件，要及时研判事态性质，识别危机量级，评估危机潜在威胁，尽快控制事态局面，紧急防止事态恶化。要利用好应对与处置的“黄金时刻”，尽力挽救保全生命，减少财产损失。

危机情境，不确定性极高，信息很不充分，时间压力大，对处于危机情境中的决策不能“求全责备”。但要临危不惧，处变不惊。在危机面前，有足够的勇气和信心，神情镇定，沉着应对，尽量避免“脑袋发胀，头脑发蒙”，切忌“跟着感觉走”，要控制事态而不被事态所控制。要权衡轻重缓急、利益大小，当机立断，有取有舍，有坚持有放弃。人命关天，生命至上，临危决断，以人为本。

发展与和谐是主流、是大局，风险和危机是暗流、是漩涡。控制风险、治理危机，目的在于服务和服从发展与和谐的大局。发展是硬道理，又好又快发展是解决各种问题的关键。如果发展速度和发展质量降了下来，甚至坠入“拉美危机”，我们将会面对更多困难，更大风险，更深刻的危机。因此，无论我们遭遇什么公共危机、什么艰难险阻，都不能动摇前进的决心和改变前进的方向。必须毫不犹豫地推进科学发展，和谐发展，促进经济社会转型，实现经济社会的快速崛起。这既是满足人民幸福追求的迫切需要，也是更好进行风险控制与危机治理的现实选择。

对于一个组织而言，突发公共危机事件是一个“节点”，它既是旧秩序终结的“挽歌”，也是新时代开启的“序曲”。当危机事件来临时，像处在“十字路口”，如应对处置得当，就会沿着正确方向继续前进。反之，就如同穿越密林，不断遭遇挫折，甚至误入歧途末路。正确应对与科学处置公共危机事件，是我们朝着既定目标迈进，“从一个胜利走向另一个胜利”的必然选择，不容许有半点闪失。“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。公共危机事件为开启发展与和谐新阶段打开了一扇门。聪明的政府善于变革，与时俱进，从危机中学习，从危机中收益，能够不失时机地打开进入发展与和谐新阶段的另一扇门。拒绝危机、拒绝变革没有出路。突发公共危机是“前车之鉴”，要从中汲取教训，更新观念，改进政策，化害为利，转危为安，变被动为主动，化危机为生机。加强政府与社会互动，治愈伤痛，重构价值，再造活力，推动科学发展、和谐发展、可持续发展。

参考资料：危害食品安全就是危害“公共安全”

第二章　危机治理与领导能力

危机治理是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集与分析、问题决策、计划制订、措施施行、政策调整、经验总结和制度修复的全过程。其目的在于预防、消除或降低危机所带来的威胁和损失。并努力实现危机转换，变危险为机遇，使政府或者社会组织克服困境，进入新的发展阶段。同时也是政府和社会组织为了控制发生危机的因素而对市场和社会过程进行干预的过程。危机治理同时具有应急性、长期性、权变性、心理约束性和博弈互动性等五大特征。危机治理过程通常遵循以下几个步骤：危机的预防与规避；危机治理的措施预应；危机的确认；危机的控制与解决；从危机中吸取教训或者获利。

一　危机治理的内涵与特点

我们知道，社会需求与政府能力之间的关系实际上构成了社会冲突的基因。由此，社会危机治理是指为了有效维护社会秩序，推进社会和谐发展，实现危机消解和规避的目标，政府与社会组织运用权力和手段对社会资源实行计划、协调、控制、管辖，积极动员社会群体的有效参与，提高其应对各种危机和获得济护与安全保障的能力的过程；并通过法治原则规定政府、各种社会组织及社群和个人的权、责、利关系，由此形成的克服危机的目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。也就是说，社会危机治理包括了危机状态下的社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平；还包括了日常治理中为了规避危机而制定的各种规范和采取的一系列措施。它有以下几层含义。

1.政府和社会组织为了实现危机化解与规避而对市场和社会进行干预的过程

叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中指出：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性，危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要，而且不可逆转。”这就要求政府和社会要形成应对危机的预警机制和化解危机因素的长效治理过程。

2.国家协调各种社会组织和个人实现危机的控制、转化，有效维护社会秩序，推进社会和谐发展的诸多方式的总和

具体包括以下内容：建立在信任与互利基础上的社会协调网络；政府、企业与非营利性组织之间的合作与互动；通过激励机制和管理手段保证危机治理的有效性；政府与社会的政策实施必须尽可能以最小的成本获取最大的效益。

3.在不确定性增加的社会环境里，危机治理是政府和社会采取主动措施，构建克服危机、降低灾难损失的某种长效机制的过程

也就是说，把可能发生危机、危机应对治理和预后作为社会治理的基础性工作常备不懈。因为，危机治理是一个有机整体，不仅包含着社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平，还包括日常治理中为了规避危机而制定的各种规范、措施和准备。

综上所述，危机治理是指国家协调各种公共的或私人的机构和个人实现危机的控制、化解与规避的诸多方式的总和。这种治理既包括正式的强制公众服从的制度和规则，也包括公众确证符合其利益的各种非正式的制度安排。这样的定义，同时廓清了危机治理中的社会参与的内涵与本质。危机治理的过程同时也是国家在各种不同的制度关系中运用权力引导、控制和规范公民的行为，合理配置资源，以最大限度地济护危机受害者，维护社会秩序，减少损失乃至增进公共利益。

危机治理概念的确立，在理论上提供了社会在危机中所必须承载的责任与功能，也使得危机治理成为社会治理的常性概念，成为契合社会发展过程的基础性制度安排和政策选择。政府要积极鼓励各种非政府、非营利性的民间组织以及利益集团参与社会治理，增强整个社会的自组织性。

我国政府危机管理是基于对后工业社会的界定而展开的。尽管我们目前还处在现代化与工业化并行时期，但是世界市场的形成必然把中国卷入风险社会的核心地带。而技术进步在带来人们丰厚的物质及精神财富的同时，也破坏了传统工业社会的自然平衡结构和发展秩序，制造危害人类自身生存的要素，社会系统已经不再是一种对称性结构。危机治理既是一个技术性管理的问题，也是一个心理机制控制的问题。因而，对危机的防治既要遵循常规性思维，运用线性思维和因果定律找出危机的来源；又要采取非常规性思维处理突发性的事件。技术演进中的不确定性表明人类思维与管理的技能应该从传统的线性思维和因果关系管理的逻辑向非线性思维和混沌管理的结构上转换。（二）危机治理的特点

危机具有的不确定性、突发性、危害性、影响的持续性等特点对社会治理提出了严峻的挑战，重塑治理理念，改革政府职能，增强社会能力，就成为危机应对的长效机制，同时也是危机对治理成长所具有的现实价值。

1.现代社会的不确定性要求建构弹性政府

不确定性本身是个非常模糊的概念，沃克认为，不确定性是“任何对难以达到的完全决定论的偏离”。范·阿塞尔特认为，不确定性是“整套的信念或者疑惑，它们来自对过去和现在状况的有限的知识，以及预测未来事件”。由于世界本身的无限性、变动性、复杂性，认识主体存在的诸多局限性，及其包含着的大量偶然性和随机性等因素，决定了不确定性存在的必然性。不确定性在现代社会的普遍存在意味着风险社会的实在性。在治理层面上的不确定性可以简单表述为基于信息的不完备而使得系统之外的变量所引发的信息不对称和系统运行存在的不可控性、有限理性和不稳定性。与之相应的，所谓的不确定性信息包括了未确知信息、随机信息、模糊信息、粗糙信息、灰信息、泛灰信息等。人们通过主观努力或者借助技术等客观资源，可以在一定程度上削减不确定性。而激发这种主观努力同时也是一个管理问题。不确定性作为一种环境变量对组织运行及其政策过程有重要的影响。

危机的不确定性特征决定了人们只能够在常态社会里预设可能发生的事情，但是这种预测有时候往往是无效的和虚拟的，因为人们确定的危机生成要素和治理方案有时候只是设计者的一厢情愿。在不确定性极高的现代社会中，政府对于危机预设的制度与政策极易失去作用，因而建设弹性政府就显得十分迫切。所谓弹性政府，通常指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。即政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。

2.危机的突发性和紧迫性提出政府治理新的要求

不确定性内蕴的“非决定性”特征，暗含着人们对社会体制运行的解释方面有着深刻得多的确定性的缺失，这种确定性的缺失突显了社会风险与体制和社会行为的相互依赖。在实践过程中，基于信息不完备而展开的决策，往往容易忽视社会因素和其他认识主体的作用。而在一个日趋多元的价值环境中，政府过程所进行的价值判断、体制和制度安排，必然是一个社会协商的产物。不同的社会群体从自身的价值与利益需求出发对问题的解决提出思路和要求，这样的过程在提供更加充分的信息的同时，将带来新的不确定性，因为科学和经验都不可能提供政策制定的完备信息，从这个意义上说，治理过程的不确定性，实际上是一个信息匮乏和因此引致的制度安排和政策执行失灵的问题。因此，一个事件会成为危机，往往与当下的社会治理缺陷相联系。而危机的突发性和紧迫性特点，决定了危机应对的实质是非程序化决策问题，即要求政府在不确定性状态下给出具体明确的因应措施，实现对危机的有效处理，尽快恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。这个过程需要政府具有极强的决策能力和具备危机应对的灵活性，而紧急状态下社会的宽容和社会的耐受危机的能力无疑显得十分重要。另一方面，治理能力的增强还表现为社会抵御危机的心理承受力的增强，以及在政策失灵的情况下能够有效发挥社会的功能。

3.危机过程的破坏性和危害性要求危机治理机制具备强大的补偿功能和社会恢复能力

按照涂尔干的观点，社会演进是从机械社会向有机社会转变的过程。分化是有机社会的一个重要特征，而我们正在建构的社会主义和谐社会是一个寻求兼容和平衡的过程。社会变迁、社会冲突和社会危机的存在，要求社会有机体要能够实现自身在价值、利益诸方面的补偿和平衡。因此，平衡和补偿是社会系统的内在主题，社会系统因此而存在，即补偿是社会系统有序运行的固有机制。社会系统的均衡和补偿关联到社会系统的本质性构成要素。所谓的补偿功能，在其本质意义上，就是社会有机体实现自我平衡的机制和能力。而危机治理过程中的社会补偿功能，就是社会在既有价值框架内实现对社会关系的调适，避免价值冲突和失范，并维护社会一致性的过程。它是一个社会克服危机，实现有序发展的内在规定性。由此可知，我们强调社会补偿功能和恢复能力，实际上就是寻求在复杂性社会中建构规范和准则的过程，这个规范维护着社会的价值和意义，并实现对危机的强烈代偿，以此达成社会系统的动态平衡。这个平衡过程体现为社会系统能在整体性、转换性、自我调整性三个方面正常运作，但是危机的存在恰恰表明社会自身的补偿功能不但不排除，并且还是需要政府和社会加意培养的。

任何一次危机的爆发，都可能给人类留下深刻的关于危机认知与危机应对的印记。危机求治的过程，实际上就是人们按照以往的危机记忆而采取行动的过程。在阶级社会中，“污染者补偿原则”成为认识和消除风险的方法，即坚持对因果关系进行严格验证成为现代科学理性的核心。但是，在风险社会中，这一方法导致了对工业造成的文明污染和疾病的最大程度地无视和最小程度地承认，即由于污染源过多，导致无法追究谁应该承担主要责任，结果带来了一种“有组织的不负责任”。有组织的不负责任体现在两个方面：一是尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任。二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体。各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行“有组织地不承担真正责任”的活动。但就危机治理而言，在责任主体缺失的情况下，同样需要政府和社会通过有力的介入过程，阻断危机对人们利益的损害，同时采取应急措施提供人们用以恢复生产和生活秩序的补偿机制，并在日常管理过程中培养社会自我恢复能力。这种补偿机制既包括应急的利益弥补和精神抚慰，也包括长期的价值培养和规则强制。实际上，在日常管理中，我国基于维护人类生存环境而制定的节能减排政策和对企业节能减排的监督管理，也是一种有效补偿的过程。

4.危机影响的广泛性和持续性决定了危机治理过程是一个与发展相伴的常性过程

发达的信息技术和复杂社会的普遍联系使得现代社会危机具有很强的扩散性，它造成的影响和整个社会系统的运行都具有关联性。全球化背景下的国家治理形态越是发达，其所面临的综合性挑战就越多。有时候有机体的任何一分支系统或要素受到损害，均会立即引发全局性的问题。全球化背景下国际关系的日趋复杂和交往的深入，也使得国家之间的互动频率大大增强，任何一国的危机爆发，都会打破或影响到整个系统的均衡，影响相关国家的内外政策。因此，现代意义上的危机几乎都具有全球影响力，这就要求我们改变既有的治理理念，从全球视角考察危机可能产生的因素，并在危机治理中寻求国际合作。（三）公共危机治理的社会基础

风险社会下的公共危机的必然性以及对社会秩序的破坏性，使得人对公共危机的治理高度关注。需要说明的是，这里的治理（governance）是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它不仅包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，而且也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。从这一点来讲，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因而，“治理”比“应对”和“管理”在危机的处理内容、层面和技术上更为深刻。既然治理成为实现公共危机处理的路径，那么，问题的关键在，公共危机在治理上是如何实现“善治”的？换言之，善治的社会基础主要有哪些要素构成的？

一般而言，公共性是公共危机的首要特征。而公共性的表达主要是以公共利益为核心。因此，危机的治理便是实现公共利益最大化且动态的社会管理过程。这也就意味着，公共利益的最大化满足是善治围绕的核心。如何有效实现公共利益的最大化？对这一问题的回答必然涉及到公共利益“合法性”（legitimacy）路径。所谓合法性是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。公共利益的合法性来源则包括公众参与、程序正当性与主体间共识。由此，公共危机的治理关键在于如何实现公共利益的合法化上。这既关系公共危机治理中的构成要素，也关系到公共危机治理的绩效。可以总结的是，公共危机治理的社会基础包括以下三个基本要素：第一，多元性的主体参与。公共危机的治理主体，虽然来自于政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构在政府的权力认可下，都应当成为危机治理的不同层面上的权力中心。由此，政府组织与非政府（Non-governmental organization）或非赢利型组织、公民、企业、国际组织等构成了公共危机治理的主体。然而，这也暗含着，这并非肯定不同参与的主体在公共危机治理中扮演着平等的角色，在特定的民族国家内，以公共利益为核心的国家权力在危机治理中对参与的主体具有绝对的权威，任何领域的社会机构和行动者都对国家权力产生依赖；第二，合理的社会结构和制度环境。多元主体的参与公共危机治理的能力，需要有良好的制度环境和合理的社会结构。对于庞大且严密的政府机构而言，如何在政治体制上协调好各个部门、机构的组织能力，成为公共危机治理的关键所在。在科层制度条件下，组织协调能力离不开制度的建设，即相应的法制约束。公共危机作为一种潜在和显在的威胁，从治理的能力构建上需要有明确的分工和责任承担机制。只有这样，才能不限于集体行动中的“搭便车”行为。从这个意义上来说，政府权力在危机治理中具有优越性。因为政府可以在现有制度下，通过有效协调、整合各种社会资源，从而解决政策困境、责任分散、信息不畅等问题。另外，公共危机的治理也需要有合理的社会结构。而社会结构中最为关键的是，要有良好的社会流动机制的存在。一个非合理的社会结构，通常表现在，利益格局的非合理分配，社会分化的急剧，社会群体、阶层之间的张力大以及社会流动十分迟缓。这对于公共危机的治理无疑是潜在的、十分不利的外在环境。此外，合理的社会结构，也在一定程度上会降低公共危机治理的成本；第三，超越个体利益区隔的社会价值存在。共同的社会价值有利于增进主体间的共识，降低公共危机的治理成本。从某种程度上来讲，公共危机的治理是社会化机制在运作，这意味着个体化机制在公共危机治理中面临着种种缺陷：（1）自我为中心的个体利益分散了应对危机的社会责任的个体担当。从个体的理性选择来看，危机的产生，个体很容易基于个人或局部利益而缺乏对公共利益的尊重和服从；（2）公共危机的产生，带给个体利益或局部利益达到最大化的可能性导致对其治理带来威胁；（3）个体利益不仅在一定程度上使得危机集聚，而且还造成对社会关系的松散，破坏了社会结构。因此，公共利益的合法化必须超越个体的利益区隔，从而实现个体间认同为核心的社会价值。而利益区隔的消解与超越及其一定社会价值的形成，离不开公民精神的培育和制度文化的建设。由此可见，一定的社会价值的形成可以显著提高公共危机治理的绩效。

二　危机治理的结构和功能

危机治理是一个不断演进的过程，它受到危机的性质和危机环境的影响，并与危机状态下一定群体的利益要求相联系。由此，进一步分析危机治理的基本结构和相关要素，把握危机治理的功能对于实现危机治理，促进社会和谐具有重要价值。（一）危机治理的基本结构

现代社会是一个开放的体系，开放社会的管理必然是一个复杂的体系运行过程。因而，对于体系各要素及其运行机制的科学把握就成为研究危机治理的基础性环节。

所谓结构，通常指事物系统的诸要素所固有的相对稳定的组织方式或联结方式。两个以上的要素按一定方式结合组织起来，构成一个统一的整体，其中诸要素之间确定的构成关系，就是结构。皮亚杰认为：“结构包括了三个特性：整体性、转换性和自身调整性”。一个结构是由若干成分组成，这些成分服从于能说明体系之为体系特点的一些规律，这些所谓组成规律不能还原为一些成分简单相加的联合关系，而是把不同于各种成分所具有的种种性质的整体性质赋予全体。这些用以确立整体特性的组成规律从性质上说就起着结构的作用。结构本身的流变就是结构的转换性，而结构的自身调整性产生结构的守恒性和某种封闭性，它决定了一个结构本身固有的各种转换不会越出结构的边界，只会产生总是属于这个结构并保存该结构规律的成分。危机治理的结构包含着危机治理相关要素之间的有机联系，并需要确保要素得以在既有社会运行环境中发挥作用。为此首先需要确立危机

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