边缘与贫困：贫困群体研究反思(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱晓阳

出版社：社会科学文献出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

边缘与贫困：贫困群体研究反思试读：

贫困是什么？根据米佐维立和何费南（Misturelli and Heffman）的分析，有关贫困定义的话语从20世纪70年代到千禧年的演变，大[1]概可以总结为几个类型。（1）贫困表象话语的变化：从人类生存的经济和物质情况（衣食住行、水、营养健康以及贫困线、低收入、失业等）的单一维度逐步扩大到多维度的贫困状态。在生存和经济维度外，心理层面也涵盖缺乏自尊、退缩、悲观、绝望、社会尊严以及社会生活和社区参与等重要的指标。制度贫困的维度则关注贫困者缺乏获得基本社会教育和医疗服务的机会。政治权利维度则关注个人缺乏社区参与、个人发声以及政治参与等指标。（2）贫困因果话语的出现：在20世纪70年代，随着贫困的多维度概念逐步取得共识，到了80年代，贫困的话语在多维度概念的基础上寻找贫困的背后成因。譬如学术和政策研究关注控制资源权力的改变与贫困的关系，个人和社区由于缺乏或被剥夺了控制资本、土地、教育、生产工具以及健康的权利，成为制造贫困的重要原因。土地和自然资源的拥有与使用关系、阶级、性别、少数民族、社区以及国家间构成的权力关系成为80年代关注的制造贫困的结构性因素。（3）贫困的制度性因素与国家责任话语：到了20世纪90年代，在多维度贫困和结构性因素的分析基础上，贫困的分析逐步走向更详细的类型制度分析，特别针对由于制度的系统性失败所造成的贫困。贫困人群的死亡并不是因为他们贫困，而是因为他们缺乏洁净用水或医疗服务。贫困开始被看成不是不能避免的处境，而是可以追本溯源从而找到背后的制度和政治成因的。贫困亦从被认为是贫困人群的“发展”的不足，逐步转变为是制度的失败和国家政府的缺位。（4）分人群、贫困民众声音和发展目标的话语：进入千禧年，贫困的话语大致可以分成两个流派。第一个深受参与式范式的影响，以抗衡专家、政府和多边合作机构对贫困话语的垄断。这种范式强调贫困者的声音和分人群的主观定义在界定他/她们的贫困处境上的重要性。其影响可以世界银行作为国际发展合作重要一员，采纳“贫困者的声音”（Voices of the Poor）成为反映世界贫困状态的重要工具和指标而得到显示。第二个流派强调解决多维度贫困的目标指标。这个流派认为多维度贫困的成因以及其制度解决方法过于复杂，不一定拘泥于从制度性根源上解决贫困，反而通过辨认各群体的贫困状态和发展目标以制定具体的政策方案。联合国推动的千禧年发展目标计划（Millennium Development Goal Campaign）在一定程度上代表这一趋势。只要国际和国家在具体的脱贫人口数、教育、社会性别、环境、国际合作等重要的发展目标的指标上达标，就是重要的扶贫发展。

国际上有关贫困和扶贫的话语从定义贫困的多维度、贫困的结构性原因、贫困的制度性因素和政府责任，以及分人群贫困者的主观定义和宏观扶贫发展指标等范式的改变，对丰富国内有关贫困和扶贫的讨论都很有参考价值。从扶贫政策的实践意义而言，强调对贫困者的分类超越了简单的宏观结构和制度性分析，重新聚焦在特定人群的贫困处境的制度性因素，以及公共政策在协助贫困人群摆脱和改变其贫困处境与制度因素方面的角色及作用。

本书采取类似的思路，认为当前对贫困和扶贫的分析需要突破笼统的贫困定义和粗放的开发式扶贫的策略，各章基本认同新扶贫规划中的“大扶贫”理念，即拓展狭窄的扶贫策略。“大扶贫”需要在各贫困群体的贫困定义、制度性因素、社会保障和发展权利等公共政策、多部门联动机制和公众参与平台等方面拓展理论和实践。

首先，大扶贫视角下的贫困多维定义视角和致贫制度。各个群体贫困者所面临的“贫困”的定义和处境的差异巨大。少数民族贫困者面对的不仅是生活标准和水平比主流社会低下，更是因文化价值、信仰和生活方式的差异受到漠视甚至是歧视。在社会性别视角中，女性贫困者面对的不仅是生活水平、教育、医疗、就业机会和生计模式上比男性低下，而且面临由于社会性别不平等导致的现象。艾滋病感染者和不同类型的残疾人不仅在生活上面对生存、教育和医疗服务的严重不足，也由于缺乏相应的服务和制度保障，被剥夺了正常参与社会生活的条件，面临社会歧视。流动人口的贫困者受到市场失效和城乡二元制度不平等带来的就业、住房、教育、医疗、社会福利以及社会歧视等问题。在发展这把双刃剑下，在大量历史遗留的移民问题还待解决的情况下，发展计划、非自愿移民补偿政策和执行机制经常与社会经济的发展脱节，造成移民的贫困化。

其次，大扶贫视角下建立基本社会保障与发展权利保证制度的联动。大扶贫应因应各特殊群体的贫困定义和处境，从维护基本社会保障到公平的发展机会，将普惠与特惠的社会政策相结合。以基本的社会保障而言，除了维护妇女儿童的基本生存条件外，在防治基于社会性别的暴力的原则下，保障妇女、女童的基本人身安全也是一个重要部分。少数民族的基本生存条件还需要加上文化认同和传承的重要性。残疾和艾滋病人的基本保障还包括维护社会生活的基本功能，譬如疾病或肢体残缺带来生活护理或行动不便等的补偿或克服性措施。在维护各群体的公平发展条件上，少数民族除了获得与主流民族平等的发展机会外，还需要提供该少数民族特定的发展条件，譬如少数民族语言及其生活方式的发展机会。艾滋病和各种残疾人在其体力健康允许下，获得其发挥体力或智力劳动的条件，以体现其生活价值。贫困妇女面对生活条件的低下，缺乏发展机会，需要在社会性别维度，制定有针对性的妇女扶贫项目和性别项目，协助妇女获得特定的发展机会，以及矫正家庭和社区制度上对妇女的歧视。

再次，大扶贫视角下的多部门联动创新。对不同群体提供基本社会保障和公平发展权利的保证，制定一连串相互配合的社会保障政策和社会发展政策，实现不同政府部门之间的配合联动。大扶贫视角需要在公共政策领域中多部门联动的创新。问题界定，政策目标设定，政策设计、执行以及纠偏等，都需要各部门的相互协调和配合。就少数民族、妇女、艾滋病人、残疾人、流动人口、非自愿移民等群体而言，政府已经建立了相关职能的部门或群团组织，譬如民委、妇联、残联、防治艾滋病工作委员会、农民工联席会议等，但有些却没有相应的政府部门，譬如非自愿移民。即使那些有对应特殊群体的部门，由于职能和工作范围的局限，也无法统筹相关特殊群体的社会保障和发展政策。所以，针对各特殊群体的大扶贫政策，还需要各级政府具备更大的魄力进行社会管理创新的探索。

最后，大扶贫视角中的参与性扶贫与社会参与。扶贫应实现从参与式扶贫到参与性扶贫的拓展。参与性扶贫是一个从扶贫对象参与扶贫项目的选择，到社区决定扶贫项目的审批，逐步发展到由扶贫对象参与界定贫困，以及参与制定对应的社会保障和发展权利政策的过程。从现存的参与机制和各特殊群体的情况看，大扶贫的参与过程不可能一蹴而就。在建立和完善国家公众参与公共政策的过程中，还需要枢纽性或中介性的专家或社会组织作为沟通弱势群体与政府的桥梁。这些枢纽和中介角色可以积极协助弱势群体发声，积极向政府表达需求和政策期望。从政府推动公众参与完善扶贫的角度，可以提供更多的公共政策参与平台，吸收弱势群体、相关的专家和社会组织的意见。注解：[1] Misturelli，Federica and Claire Heffernan. 2008. “What is poverty？A diachronic exploration of the discourse on poverty from the 1970s to the 2000s.” The European Journal of Development Research 20：666-684.第二章非自愿移民与贫困问题研究综述荀丽丽 王晓毅一 导言

非自愿移民是一个与“现代化发展”密切相关的复杂的世界性社会现象。第二次世界大战之后，“发展”被看做可以终结一切战争的良药，可以为人类带来前所未有的福祉，因此始终被认为是合理的和可行的（Christopher McDowell，1996）。这些以加速经济增长为目标的发展项目通常包括：大型水利工程的建设，与快速的城市化进程相伴随的铁路、公路等运输通道的建设，城市基础设施建设，城市的改造与更新，大型矿区或工业项目，以及晚近出现的生态自然保护区的建设等。这些项目通常造成土地或水资源利用的重大改变，从而带来当地居民的“非自愿性”的搬迁和重新安置。

通过与其他类型的人类迁移运动的比较，社会科学研究者确立了非自愿移民的特有内涵。首先，非自愿移民与自愿性移民不同，在非自愿移民过程中只有“推力”而没有“拉力”，那些在大坝淹没区居住的人是没有另外的选择的。因此这些不得已而为之的搬迁通常伴随着更强的焦虑感和不安全感。其次，在自愿性移民搬迁中，迁移者通常是那些对新环境更具有适应能力的群体，比如年轻人群体；而且，迁移过程也是渐进的，人们可以在此过程中利用旧有的社会经济纽带帮助其重建新的生活。但非自愿移民却是无差别化地将受影响区域的人们在同一时间置于同样的境地，基层社会中普遍存在的风险规避策略和社会保障机制也会受到破坏。在人们同时被抛入一个资源受限的环境中时，在巨大的压力之下，地方性的应对策略很难奏效。再次，这里所讲的发展项目导致的非自愿移民与战争、饥荒和自然灾害导致的非自愿移民也存在很大的区别。因战争、饥荒和自然灾害所导致的非自愿移民通常是短期的或暂时的，这些迁移者可以在一段时间之后重新返回原居住地。国家通常将这类迁移者视为难民，并对其负有救助的义务。发展项目导致的非自愿移民则通常是永久性的，这类搬迁是出自理性的政治规划的结果，这些规划则以“最大多数人的最大利益”为合法化宣称。受影响的人口并不是在迁入地暂住，而是要在新的土地上重新建立自己的生活，他们要面对如何在新的社区建立社会关系、如何对新环境建立认同等一系列问题（Michael M.Cernea and Scott E.Guggenheim，1993：3-4）。尽管也有学者将难民列入非自愿移民的范畴（魏珊，2010），但本章依循世界银行和亚洲发展银行等国际机构，以及中外学者已经达成的共识，将非自愿移民视做“由于一定的经济发展方案所造成的深刻的社会问题”。也就是说，这里所探讨的非自愿移民是与发展规划和发展项目密切联系在一起的。在世界范围的现代化浪潮中，诱导型的经济发展确实有利于提高国家的生产力，增加能源的利用，改善交通状况。这些服务于国家发展利益的大坝、工业区、道路等的建设带来了大量的人口迁移。如果这些非自愿迁移的人口的生活长期处在贫困的状态，如果由发展带来的利益不能被受影响的人口分享反而造成他们的边缘化与弱势，那么强烈的社会不公正感必将引发激烈的社会冲突，从而进一步减损发展创造的效益。因此，非自愿移民的可持续安置与发展问题是所有涉及人口迁移的发展项目所必须优先考虑和高度重视的课题。

非自愿移民是一个世界性的现象，尤其在广大的发展中国家普遍存在。根据世界银行的统计，1980～1990年，印度的非自愿移民人口达1850万，巴西的非自愿移民数为400万，土耳其的非自愿移民数为300万。在从1980年到2000年的20年内，全世界由于水利、交通、机场、港口等工程建设产生的移民多达两亿人，平均每年1000万人（Michael M.Cernea and Scott E.Guggenheim，1993）。

中国更是一个非自愿移民大国。据统计，新中国成立之后的50年间，中国大规模的经济建设导致大约4000万以上的非自愿移民。在20世纪50、60年代，国家利益高于一切，移民被要求为国家的项目作出牺牲。移民仅能得到一些象征性的补偿，不但无法弥补搬迁造成的财产损失，也很难在搬迁之后恢复和改善自己的生活。可以说，这些受影响的人口处于绝对贫困的状态。尽管在20世纪60年代后期，一些专家提出兴建“移民工程”的设想，即通过移民投资来促进移民安置区的发展，但因为当时是在“政治挂帅”的“文化大革命”期间，移民工程的设想并没有在现实的移民实践中得到落实。到了20世纪80年代，中国才形成较为明晰的开发性移民安置的思路。在此思路下，移民区域不能仅仅局限于将移民搬出去，而是要将移民区域作为开发和发展的一部分，让移民们分享到发展的好处。开发性移民的前提是市场原则，“现代化发展”成为移民项目的合法化宣称。但究竟移民能否从发展项目中获益？回答是：在很多情况下仍不尽如人意。也正是从这一时期起，我国开始借鉴世界银行等国际组织以及其他国家的非自愿移民的经验，探索中国的非自愿移民的可持续发展之路（魏珊，2010：26～29）。二 非自愿移民的贫困问题

在Michael M.Cernea和Scott E.Guggenheim看来，经济发展所造成的非自愿移民，实际上包含两个过程：首先，被迫迁移所造成的受影响社区现有的社会经济组织结构的解体；其次，受影响人口在安置区社会经济生活系统的重建。他们明确地指出，一些计划人员、政府官员以及项目经理并不知道，被动搬迁对原有的经济结构和文化生活所造成的影响是何等严重，付出的代价又是如何高昂。这些破坏力往往是不易觉察，且难以量化的。“当人们被迫迁移时，生产系统解体，长期形成的居民社区和相关设施被拆散，邻里亲朋相互分离，提供日常生活互助的既成社会关系网络遭到破坏，生产者和消费者之间的贸易纽带被切断，当地的劳务市场也受到影响。由于移民将各奔东西，那些正式的或非正式的联合会或民间服务组织顷刻解体了，传统的权力和管理系统也失去了作用。抛弃了许多具有象征意义的标志物（如祖宗牌位或祖坟），以及他们所熟悉的空间结构（例如山脉、水源或往往包含有宗教和象征价值的足迹）；切断了与过去的实物上和心理上的联系，以及根植于人们文化特征的欣欣活力”（迈克尔·M.塞尼，1998：203）。

我们可以通过一些发展中国家的例子来了解非自愿移民所面临的贫困化风险。巴西圣弗朗西斯科流域的开发，包括几座大坝和圩田的建设（如塞拜迪、保罗·阿发松、依塔帕瑞卡等大坝），这些工程在服务国民经济的同时也制造了大量的移民。塞拜迪湖使65000人搬迁，其中24000人按照项目的规划应该搬迁到800公里之外的安置区，但实际上只有28%的人搬迁到了那里。许多人在搬迁的途中就遭遇了巨大的损失，在船上或汽车上失去了财产和许多牲畜，而且他们并没有得到对这些损失的任何补偿。更为严重的是，在划给移民的安置土地中，只有一半是适于农业耕种的。甚至在搬迁完成15年后，这一地区不稳固的经济状况并未得到充分改观。在肯尼亚的开姆拜水库的开发中，移民的平均土地拥有量从13公顷降到6公顷。他们的牲畜至少减少1/3，玉米产量减少69%，大豆减少75%，收入减少82%。直到工程初期结束，仍有超过1/3的移民还没有住进新居。在印度尼西亚，世界银行和帕地地亚大学于1985年开展了一次对获得现金补偿且定居于撒古琳和西塔水库沿岸的移民家庭的社会调查。调查发现，移民安置后，撒古琳的移民家庭收入比迁移前减少了49%，他们拥有的土地比迁移前减少47%。在西阿塔，59%的贫困家庭在搬迁后增加了收入，但约有21%的家庭在迁移后情况却变糟了，收入水平比先前降低25%。对印尼的另一座大坝——克杜奥博坝移民的收入调查表明，大约28%的移民的收入增加55%～62%，另外72%的移民收入降低12%～22%（迈克尔·M.塞尼，1998）。

非自愿移民这种普遍的贫困状态，也使“贫困”逐渐成为移民机构和专家学者关注的焦点。事实上，从20世纪80年代到90年代，国际非自愿移民的研究经历了一次由“震动—压力”模式（Scudder-Colson模型）向“贫困/重建”模式（IRR模型）的范式转换，从而确立了贫困问题在关于非自愿移民的理论、政策与实践研究中的核心地位。Scudder-Colson模型建立于1982年。该模型将移民安置过程分为四个阶段。（1）招募阶段（Recruitment）：政府、其他机构或政策制定者做出搬迁决议，制定搬迁计划。（2）过渡阶段（Transition）：非自愿人口知晓了未来的拆迁计划。搬迁后，潜在的发展也开始推进。（3）发展阶段（Preferential Development）：移民搬迁中所承受的各种压力开始减缓。移民开始重建经济和社会网络。其特点是移民创新性的增加。（4）整合阶段（Handing Over/Incorporation）：新搬迁者与迁入地的居民之间整合成一个新体系的过程。

Scudder-Colson模型通过将移民安置过程分成四个阶段，详细分析了每个阶段移民面临的压力和行为趋势。移民是充满压力的体验，在移民初期人们倾向于行为保守，规避风险，依附于家庭和群体。这种行为模式表现出高度的可预测性和一致性，因为压力本身就限制了人们的行为选择，而当社区得以在经济和社会层面实现重建，人们会慢慢度过高压和不安全期，从而表现出开放性和创新性的行为。但是根据20世纪80年代和90年代的移民安置案例，很多批评者认为，并不是所有的移民安置过程都包含这四个阶段。迈克尔·M.塞尼更认为非自愿移民能稳定地经历这四个阶段的是极少的例外而不是普遍的情况。因此Scudder-Colson模型能很好地应用于自愿性的移民，却无法解释非自愿移民中的诸多失败，无法预测贫困状况的出现。

迈克尔·M.塞尼在20世纪90年代提出了非自愿移民安置的“贫困（Impoverishment）、风险（Risk）、重建（Reconstruct）”模型，简称IRR模型。IRR模型将风险分析放在关注的中心，通过对移民安置过程中风险要素的确认来识别整个移民安置过程所需要注意的方面，从而有效地提高了对移民安置中的贫困状况进行预测、诊断和缓解的能力。根据IRR模型，非自愿移民中的贫困风险变量主要有八个。（1）失去土地（Landless）；（2）失业（Jobless）；（3）无家可归（Homeless）；（4）被边缘化（Marginalization）；（5）高发病率（Increased morbidity）；（6）食品不安全（Food insecurity）；（7）缺乏公共服务（Loss of access to common property）；（8）社会断裂（Social Disarticulation）。

塞尼的这个非自愿移民的风险模型成为一个有效的分析和解释非自愿移民过程的工具，使人们对移民过程中产生的难题有了更为清晰的认识。同时，它也是涉及移民的发展项目可资参考的规划与政策的指南。这是社会学、人类学知识对非自愿移民乃至整个诱导式发展的政策的贡献，它必然也成为其他对移民感兴趣的学者开展研究工作的一个框架。

在本部分中，笔者将针对我国最重要的三个非自愿移民的类型——水库移民、失地农民和生态移民，结合既有的对相关移民政策与实践的分析，分别总结各类移民贫困的现状与特点。值得一提的是，在城市改造、更新及扩张的过程中，也有大量的城市居民面临非自愿搬迁的问题。在搬迁到郊区之后，这些城市居民的“空间福利”大幅下降，上学、就医和通勤的成本大幅提高，生活满意度下降。另外，由于城市房地产价格的逐年上涨，拆迁补偿也广受争议。很多拆迁问题因处理不好造成激烈的社会冲突事件。但是，由于城市拆迁移民不涉及生计转换和丧失土地的问题，且房屋产权和补偿又相对复杂，本章便不把城市改造带来的非自愿移民作为主要分类来探讨。（一）水库移民贫困的现状与特点

20世纪50和60年代建设的新安江水库、三门峡水库和丹江口水库均产生了数十万的移民，目前在建的三峡工程动迁人口达百万之众。自1949年至1999年，全国共修建大、中、小型水利工程86000多座，包括在建的长江三峡工程、黄河小浪底工程在内，水利水电工程移民（含竣工蓄水前自然增长人口）总计约1750万人，中国是当今世界上水库移民人数最多的国家。

在1985年对水库移民的跟踪调查发现，移民生活及工作解决得较好的只有1/3，解决得勉强的占1/3，而生活和工作没有妥善安排的也占到1/3。目前，水库移民贫困现象集中表现为：①水库移民绝对贫困人口数量仍然较多；②水库移民抵抗贫困风险能力仍然较弱；③部分库区社会经济发展水平仍落后于地区平均发展水平，移民与非移民收入差距逐步拉大；④部分库区移民仍存在吃水难、用电难、上学难、就医难和出行难等诸多问题；⑤很多库区移民家庭返贫现象非常严重（孙中艮、余芳梅，2009）。

水库移民的特点是库区的损失面积大而集中，移民人口众多，涉及面广，影响巨大而持久。1.整体性贫困

水库移民是一种“面”状的工程，它会造成集中连片的区域成为淹没区。淹没区的原有社区所赖以生存的土地等自然资源、独具特点的经济模式，以及当地长期形成的社会文化网络等都遭受了毁灭性的破坏。所以，水库移民往往导致受影响区域的整体性贫困。

比如，湖南拓溪水库淹没区安化县琅塘镇，建库前是全省闻名的繁华古镇，因水陆相连，交通便利，集市贸易繁荣，素有“小上海”之称。在抗美援朝时，一个镇就曾捐献一架飞机。而建库后，交通被水阻，人均占有土地从2亩多降到0.45亩，年人均产粮仅140公斤，收入不足200元（人民币，如未特殊标明，下同），成了以国家救济为生的贫困镇。河北省平山县，新中国成立前是党中央所在地，人民丰衣足食，被称为晋察冀边区的“乌克兰”。现在，由于建岗南、黄壁庄两大水库，移民人均占有土地从2.49亩下降到0.4亩，从丰衣足食的“米粮川”降到吃粮靠返销、花钱靠贷款、生活靠救济的全国重点贫困县（张绍山，1992）。再如，三门峡水利枢纽工程是黄河干流上所建的第一座综合利用水库，也是中华人民共和国成立后兴建的第一个大型水利建设项目。三门峡水库的淹没影响是很大的。受影响人口42.1万，耕地89.2万亩，房屋40.2万间。总共淹没17个城镇，其中有5座县城，即有一半的县城被淹。从50年代末建库到80年代初，由于水库淹没影响，原来相对富裕的沿黄河渭河的一些居民成为移民，并逐渐变为贫困人口。2.次生性贫困和能力贫困

张绍山（1992）认为水库移民过程中，移民面临贫困风险，主要体现在土地面积减少、质量恶化、原有职业丧失、社会经济地位区域边缘化以及其他诸如失去公共资源权利。但这种贫困是因修水库而失去的，因此水库移民的贫困属于“次生贫困”。

在一项针对南水北调中线工程库区移民的调查中，研究者发现，这些地区居民的贫困发生率相对较高，总样本贫困发生率为28.09%。南水北调中线工程库区移民中有相当一部分是20世纪50年代丹江口水库移民，他们属于曾经经历过一次非自愿搬迁的二次移民。调查显示，这些二次移民家庭的贫困发生率更是高达31.5%，并且收入分化现象严重。如果按照我们以国家公布的极端低收入贫困线即人年均纯收入693元作为计算依据，根据调研的数据计算，南水北调工程库区待迁移民总的极度贫困发生率达21.5%，其中原居民极度贫困率为16.6%，而二次移民的贫困发生率为25%，比原居民的贫困率高将近9个百分点。若我们以低收入贫困线即年均纯收入958元作为计算的依据，总体的贫困发生率又上升了6.5个百分点，达28%，原居民的贫困率上升6.3个百分点，达22.9%，二次移民的贫困率为31.5%，上升了6.5个百分点（杨云彦、徐映梅、胡静、黄瑞芹，2008）。可见，移民给人们的生产生活带来的影响是非常持久的。在经历一次外力的冲击之后，移民的生活经历了几十年的恢复重建依然显得高度脆弱。研究者总结了移民贫困家庭的特征。第一，家庭的人力资本状况偏差，即全家的受教育水平偏低。第二，家庭的收入结构，即以农业收入为主的家庭比工资性收入和经营性收入为主的家庭更容易陷入贫困。而依赖移民项目转移支付生活的家庭比以农业收入为主的家庭还要脆弱。以农业收入为主的家庭陷入贫困的概率是以工资收入为主的家庭的3.6倍，是以经营性收入为主的家庭的1.73倍。但是如果家庭收入以转移性支出为主，则这类家庭陷入贫困的概率是以农业收入为主的家庭的1.432倍。尽管上述实证资料表明水库移民贫困和移民自身的家庭结构、收入结构等有密切的关系，移民内部的分化也很严重，但这也充分显示水库移民“次生贫困”的特性。换句话说，水库建设项目将部分受影响人口置于一种超出其自身驾驭能力的风险状态，并且导致他们应对风险能力的急剧减弱，这是一种制造“能力贫困”的过程。所以笔者认为，这种“能力贫困”看似是分析贫困原因的一条微观的解释路径，但仍然不可忽视“能力贫困”的生成是一个结构性的制度过程。3.贫困群体的高指靠性和不稳定性

水库移民作为政府主导的工程移民，其非自愿性与对政府的高指靠性之间呈显著的正相关关系。搬迁之前，移民对搬迁之后的生活存在较高的期望，很多人认为搬迁会使他们的生活水平提高，并认为政府需要为他们搬迁之后的生活负责。这种对政府的高指靠性具有连续性，进而发展成为我们熟知的“等、靠、要”思想。这在移民的贫困群体中更为突出（李强、陶传进，2000）。这种高指靠心理使移民面对搬迁后的生产生活风险时极易产生巨大的心理落差，同时也极大地弱化了他们积极主动应对风险的心理基础。

我国的水库项目是从20世纪50年代开始建设的，受当时极“左”思想的影响，普遍存在“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的问题，很多安置的遗留问题几十年都无法得到解决。很多移民因为补偿金不到位、安置地生产生活困难等问题不断到上级政府上访。在长期的上访实践中他们总结出“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的经验之谈，甚至比喻政府解决移民安置问题的政策为“挤牙膏”。这些被制造的“边缘群体”因为自身利益的受损和整体社会支持网络的缺失、社会不公正感强烈，从而陷入了与政府的冲突性的博弈关系，成为一个高度不稳定的社会群体（应星，2001）。2009年6月，溪洛渡水电站施工区部分移民以云南省移民开发局颁布的《溪洛渡水电站施工区移民安置调整方案》未满足其所提诉求为由，持续到县政府、溪洛渡镇、移民局、三峡公司溪洛渡工程建设部上访。上访人数最多达300余人，最少时也有150余人。上访过程中，移民群体不听接访领导和工作人员的解释、疏导，聚众阻断交通，破坏公物，辱骂围攻接访领导和工作人员，放置柴火在溪洛渡镇政府党政办公区生火煮食洋芋，用石块攻击执勤人员，打砸镇政府办公区大门，掀翻宣传车，砸毁溪洛渡镇党委政府牌子及附近居民住房门窗，严重干扰了机关正常的办公秩序和管理秩序（魏珊，2010：9）。可见，移民安置以及移民贫困是从水库项目规划开始就必须予以高度重视的问题。若没有详尽周密的移民可持续安置的可行性规划，无法保障移民搬迁后的生活恢复到搬迁前的相当水平，那么移民带来的社会冲突与危机将使工程项目带来的经济效益大打折扣。（二）失地农民贫困的现状与特点

目前，中国非农建设占用耕地的数量每年约200万～300万亩，如果按人均1亩推算，那就意味着每年大约有250万～300万农民失去土地。如果按我国东部地区人均0.5亩计算，失地农民的数量每年就高达500万～600万。国土资源部先前制定的用地规划显示，2000～2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000～2030年计划占用耕地将超过5450万亩。如果我们再考虑到违规占地的数量（一般是占地总量的20%～30%），那么，以失地农民为典型特征的非自愿移民的总量至少高达5000万～6000万（宋全成，2009）。

失地农民在失地后普遍面临着家庭收入减少、失业率高、缺乏基本的社会保障等风险。据国家统计局对16个省（市、区）2760个被征地农户的调查，约有46%的农户失地后收入下降。被征地前，失地农民的基本收入来源于土地；被征地后，失地农民失去了基本的收入来源，虽然有部分劳动力可以转移到二、三产业，但收入呈现不稳定状态。很多失地农民一方面由于年龄偏大、文化程度偏低等原因，难以找到工作，即使能找到工作，一般都是打短工，从事简单的搬运、建筑等体力劳动，工作极不稳定；另一方面，受地区经济发展的限制，在中西部地区，如宁夏、云南等省区，城市化滞后于工业化，第二、三产业发展水平低，无法为失地农民提供更大的就业空间。

2004年国务院颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），国土资源部也发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）（2004年11月3日起执行），列举了失地农民生计、收入水平恢复和失地农民社会保障的具体方法。但从不少地方政府或项目建设单位实施的情况来看，它们一方面没有关注到土地是农民赖以生存和发展的根本，土地被征用意味着生存和发展基础的完全丧失；另一方面，为了降低成本，减少对失地农民的责任，政府仍多以一次性货币补偿的方式给予失地农民补偿，对如何恢复失地农民的收入水平、安置失地农民的长久稳定的就业以及确保失地农民的基本生活、医疗保障、养老保障等工作关注不够，从而直接影响了失地农民的基本生存与未来发展。据统计，全国各地的土地上访案件中，有70%以上是因征地引发的。可见，我国在针对农民的征地、补偿、安置、移民生计恢复上依然存在很多问题，致使失地农民的生计与发展受到严重威胁。综合起来，我们可以发现，失地农民的贫困具有以下特点。1.相对剥夺

失地农民是“被动城市化”的产物。在我国早期的城市化和工业化进程中，被征地农民在政府的计划和安排下可以获得在工厂就业的招工指标。但20世纪90年代中后期以来，随着乡镇企业“私有化”的改制，土地已经无法为农民换来就业保障。近10多年来，各地地方政府加速推进城市化进程，依靠“土地经营”增加财政收入，“要地不要人”已经成为主导观念。以往的“土地”换“就业”也就变成了货币化的一次性征地补偿。

目前确定土地补偿费的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起执行，2004年8月28日修订）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起执行）。在上述两部法律法规中，确定土地补偿费的标准与尺度是依据该耕地被征用前3年平均亩产值来确定。《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。”

这种以产值倍数确定征地补偿费的方式存在严重缺陷。首先，土地的产值和土地的市场价格是两回事。城市中的土地价值更多地取决于其地理位置所形成的区位价格，而且土地使用权转移后用于工业开发或房产开发将带来巨大的土地增值收益，这些与以“田面”产值计算出来的土地补偿费形成天壤之别。比如，湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅仅是法定最低标准的10.4%；浙江上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，而付给农民的土地征用补偿费仅仅为每亩591元，占2.7%（胡俊生，2004）。再者，土地之于农民的价值是一种长远的生活保障，远非简单的一次性的货币价值所能衡量。长期以来，在城乡二元结构下，我国农民形成了“农工相辅”的生计模式。土地农业生产的收益尽管较低，但因为城市务工的收入通常是高风险且不稳定的，农民依然把土地收益看成最基本的保障，也是他们心目中公正观念的底线。失去土地的农民，在面对城市就业中的困难时会产生深切的相对剥夺感（宋全成，2009；折晓叶，2008；周飞舟，2006）。一项针对南京失地农民的调查显示，54.5%的失地农民觉得“前途渺茫，不知道将来会是什么样子”，认同失调让他们陷入深深的焦虑（张海波、童星，2006）。事实证明，当外界强势的压力将农民置于无地又无业的弱势地位时，他们必然会以各种形式为心目中的公正底线进行抗争。这不仅有悖于城市化的初衷，更给现有的城市化进程带来严重的阻碍。2.权利贫困

在某种意义上，我国失地农民的贫困是一种“权利贫困”，这与农民在城乡二元格局中长期形成的边缘地位是分不开的。很多研究者指出，我国农村集体土地产权不明晰、农地承包经营权不充分等结构性、制度性障碍使农民的权利无法得到保障，而这样的“权利贫困”则导致农民无法与政府、企业等征地主体建立对等的博弈关系，从而陷入利益受损甚至绝对贫困的尴尬境地。

我国农村集体土地制度不明晰，集中体现在如下三个方面。一是集体土地所有者和集体土地的产权主体的权能不明确。法律虽然规定了集体土地所有权主体是农民集体，但没有明确规定农民集体的组织形式。因此，土地一旦被征用，镇、村和农民个人对拥有集体土地应享有的权利不明确。二是集体土地产权边界不明晰。目前，无论在法律上还是在学理层面，集体土地的所有权、使用权、经营权和收益权界定不清。因此，集体土地在被征用的过程中，所有者无法依法正当地维护自身的合法权益。三是国有土地与集体土地的财产权不平等。国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体土地却不能。不允许农村存量建设用地出让、出租，限制了农村集体凭借土地所有权获得资产性收入。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。事实上，我国农村的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权和极其少量的处分权，与该法规定的土地承包经营权的真实内涵相比，其内容是很不充分的，其权能也是残缺的（宋全成，2009；章友德，2010）。（三）生态移民贫困的现状与特点

生态移民是2000年之后才为公众所熟知的概念，近年来更成为在西部生态脆弱地区广为流行的社会政策。内蒙古自治区、青海三江源地区以及宁夏回族自治区的生态移民工程尤为引人注目。关于生态移民的内涵曾在学者中间引起广泛的争议，引用较多的定义是“生态移民是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动，以及由此活动而产生的迁移人口”（包智明，2006）。尽管的确存在因自然环境恶劣而自愿搬迁的人口，在西部生态脆弱地区广泛实践的生态移民也多冠以“保护生态”之名，但近年来的生态移民更多地与当地的城市化进程与扶贫发展项目联系在一起，很多学者也将生态移民看成是生态脆弱、自然资源受限制地区的一条重要的“反贫困”策略（倪瑛，2007）。在这样的指导思想下，国家巨额的生态治理资金和扶贫资金被用于“整村推进”的生态移民工程中的基础设施建设，涉及的移民搬迁人口也有数百万之众。这样，生态移民也就具有上文中我们讨论的水库工程移民和失地农民相似的一些特点。毗邻城市的“移民村”建成了，搬迁来的农牧民却并没有如移民动员时所说的那样“致富”，而是承受更多生活风险的压力并陷入贫困当中，并出现了较为普遍的返迁现象。1.生态移民中的文化贫困

生态移民主要发生在西部生态脆弱带，比如内蒙古中西部的干旱区、半干旱区草原，青藏高原的高寒地带，以及宁夏南部的干旱缺水地带。值得注意的是，这些富于生态多样性的地区同时也是文化多样性的区域，是蒙古族、藏族、回族等少数民族聚居的地方。生态移民政策中有两种对当地“生态”进行标签化的形式：一是认为这些地区气候条件恶劣、自然资源贫乏，无法满足人类生存与发展的需要，因此应该通过搬迁另谋发展之路；二是认为少数民族传统的生产生活方式是落后的，是造成当地环境退化的罪魁祸首，必须通过移民搬迁来促进当地生态环境的恢复。事实上，这两种“标签化”的论述形式都忽视或否定了少数民族群体自身的社会文化能动性与当地生态环境之间的良性互动关系，同时也没有意识到移民过程中涉及的更深层次的少数民族传统生产生活方式转变的问题。以谢元媛研究的内蒙古敖鲁古雅鄂温克生态移民为例，生活在大兴安岭腹地的敖鲁古雅鄂温克猎民，以放养驯鹿为核心的森林游猎是他们的主要生计方式。2002年，当地以保护森林、改变落后生产方式、推动现代化发展为名实施“生态移民”。猎民搬迁到了根河市附近新建的具有现代化水电设施的移民新村，政府官员为猎民规划了无限美好的现代生活的愿景。但出人意料的是，下山来的驯鹿因不适应“圈养”大量死亡，猎民失去了生计来源，陷入贫困。同时，这次被动的搬迁破坏了猎民长期建立起来的社会信任网络和社会权威体系，很多族群的精英分子也因为搬迁决策和安置资源分配等问题受到民众的质疑，猎民之间也变得“谁也不敢相信谁了”。依靠政府救济过日子的猎民终日喝酒买醉，正如一位当地人所言“一个被养起来的民族是没有希望的”（谢元媛，2010）。“现代化发展”的强势话语迫使鄂温克猎民接受游猎文化“落后”的文化标签，但现代城市并没有为他们提供适合自身的发展道路，而是令其陷入文化边缘的痛苦挣扎。2.“反贫困”的贫困陷阱

很多西部的生态移民项目都是将“生态话语”作为其合法性宣称，而实际上作为地方发展项目来开展的。2000年后日益为社会舆论所关注的“生态危机”，成为地方政府争取国家生态治理投资、推动移民发展项目的最佳理由。而“反贫困”也是项目规划和移民动员时最为重要的合法性来源。在政策设计中，“搬迁”与“致富”是密切联系在一起的。然而，这些地方政府主导的“反贫困”项目中却存在诸多“贫困”的陷阱。首先，在很多地方政府看来，争取到了项目，盖起了移民村，“移民”工程便完成了。移民搬迁后的可持续发展战略并没有成为其政策关注的核心。很多移民规划中只是模糊地提及退出草场与山林的牧民可以在城市的第二、三产业就业。但移民西部城市经济容量有限，无法在短期内吸纳这么多的劳动力。退出了草场的牧民在城市的边缘地带只能获得一些季节性的短期打工机会。随着城市生活消费性支出的增加，移民们普遍开始入不敷出。而具有讽刺意味的是，他们的草场却因为无人看管而被外来者利用，有的甚至是被探矿者破坏性利用。再者，有些设计了搬迁后产业发展规划的移民项目也往往因为地方政府的“简单化”取向和“谋利化”取向而充满盲目性。以内蒙古锡林郭勒盟生态移民与奶牛养殖产业结合的项目为例，地方政府在获得中央的生态治理资金之后急于建设移民政绩工程，没有详细论证奶牛养殖产业与当地自然资源禀赋的契合性，在干旱区、半干旱区的草场上，以前靠天养畜的牧民变成为蒙牛、伊利等垄断奶制品企业提供奶源的个体养殖户。尽管牧户投入了巨大的财力和人力，但当地的干旱环境无法满足奶牛养殖所需要的高水平的饲草供给。与内地靠农作物的副产品做饲料的农民相比，牧民的饲养成本过高，又因奶源价格被垄断企业掌控，牧民几乎没有任何利润空间可言。很多投入多年积蓄养牛的牧民变成了债台高筑的贫困户，奶牛村也随之崩解（荀丽丽、包智明，2007；葛根高娃、乌云巴图，2003）。三 非自愿移民贫困的原因

移民安置规划上的缺陷；失去土地等赖以生存的生产资料；不合理的利益分配机制；经济基础薄弱、移民安置困难；社会歧视；移民心理素质较差，承受着很大的心理压力；移民文化知识和技能水平普遍偏低。

迈克尔·M.塞尼构建的“贫困∕重建”模型，通过上文中所列举的七个风险要素，使我们了解到非自愿移民所面临的这些社会经济风险必须通过建立“整体性的战略方案”才可以加以控制，并不是一些细枝末节的“经济补偿”所可以解决的问题。他列举了非自愿移民中四个重要的中介机制，正是这些不完善的中间环节令可能存在的“风险”变成贫困的“现实”。在这一小节中，笔者将借助塞尼所讨论的这四个环节，结合国内学者的相关研究，综合性地探讨非自愿移民贫困的原因。（一）政策（Policy）

塞尼认为世界范围内的大部分移民政策都是以征地和开发为中心，而不是以收入重建为中心的。更为重要的是，很多决策者或规划者并没有意识到经济补偿是一种非常有局限性的措施。补偿通常并不足以使受影响人口重置以前的土地和其他生活设施，补偿金额也因种种原因被低估。很多国家的法律并不保障人们能以“土地换土地”的方式获得补偿。

就由发展项目导致的非自愿移民而言，政策本身就是诱发贫困的主要力量。尽管很多发展项目的主旨是“反贫困”，但项目本身也是资源重组和社会重构的过程，这些在短时间内发生的政治经济重组往往将部分人群置于边缘化的弱势地位，从而使他们陷入长期的贫困。因此，一些研究者尖锐地指出，政策可能再造贫困，反贫困的历史也就是贫困本身的历史，社会政策导致的不平等是制造贫困的元凶（周怡，2002）。发展在“造福”的同时也制造着“贫穷”，那么，“发展”是谁的“发展”，就成为一个值得反思的问题（许宝强，2003）。笔者认为，怎样解决发展所带来的社会破坏的一面，是发展项目的移民规划在设计时即必须深入研究和慎重决策的问题。

在上文的非自愿移民现状的分析中，我们可以发现，无论是水库移民项目、城市和工业发展带来的移民项目还是生态移民项目，都存在严重的“重工程、轻移民，重搬迁，轻安置”的问题。这些政策在战略思想上就没有将移民的收入重建放在一个相当重要的位置，在规划方案中低估了社会破坏给移民带来的经济挫伤，这给政策本身的实施和后续发展都带来严峻的困难和不可估量的损失。（二）财政措施（Finances）

塞尼指出，各国都用财政手段来解决移民的补偿问题，但分配给移民的财政资源通常非常有限，并面临巨大的资金缺口。再加上政府对收入恢复缺乏政治承诺、预算紧张和分配程序僵化等问题，用于移民重建的财政资源通常是非常有限的。

在2000年，中国审计部门对三峡移民资金的使用情况进行审计时发现，三峡移民资金和移民建镇资金中，被挤占或挪用的资金达到5亿元，约占中央政府拨出的40亿移民预算的12%；发现贪污、私分三峡移民资金案件10起，涉案人员14人，挪用的资金被用于建房、开设公司和买卖股票（魏珊，2010）。（三）方法论（Methodology）

塞尼认为，目前普遍使用的关于移民代价的经济分析都是将成本外化而不是内化，也就是说，重建成本并没有作为项目预算的一部分。当然，当重建成本被严重低估时，这些损失只能由被迫迁移者自己承担，生活水平下降也就成为必然。

中国目前的移民费用的项目设置中只包括土地补偿费用、劳动力安置费用和青苗补偿费用。费用计算的标准是被征土地常年产值的倍数。这些补偿的总数是远低于土地价值的。据研究者计算，在中国，占用一亩耕地，除房屋外的各种补偿在2万元左右，不同的地区高低略有差异。这些补偿费并不足以支持农民开展新的生产。在失去农业收入的基本保障后，农民抵御生活风险的能力大幅降低。很多家庭因为子女教育费用支出和疾病医疗费用的支出很高，补偿金被迅速地消费于这些重大的生活开支，加之非农就业的不稳定性，全家便陷入贫困当中。移民为发展项目作出了重大的牺牲，极为有限的补偿金不仅不能使他们分享到发展的利益，而且加剧了他们的生活成本和生活风险，这将危及社会的公平与公正以及以此为基础的社会稳定。（四）弱化的制度（Weak institutions）

移民机构是非自愿移民过程中一个重要的利益相关者，它的角色与能力通常对移民重建工作发挥着重要的作用。塞尼认为，移民机构通常缺乏政策执行力、相应的组织能力以及恰当的社会工作的技巧，这间接地加剧了移民贫困的风险。

中国移民安置的组织机构由三个层次组成。第一个层次是中央政府的管理部门，即国务院及所属部委和其他办事机构。第二个层次是省、市、县级政府的行业主管部门及相关政府机构，包括行业主管部门，土地管理机构，城市房屋拆迁管理机构，监察、审计部门以及各级司法机关。第三个层次是实施服务机构，即建设项目业主（包括为业主服务的调查设计机构、监理监测评估机构和咨询机构）、受业主委托的移民安置实施机构。

移民机构较之非自愿搬迁的人口来说通常处于“强势”的地位。我们不难发现，在中国很多的发展项目开发机构和移民安置的责任机构存在高度的重叠，它们的立场并不必然是为移民的可持续安置负责，在“重工程、轻移民”的情况下，它们通常更倾向于组织完成搬迁工作，而搬迁后的生活重建则不在其工作范畴之列。移民机构在移民的社会调查和贫困监测上也缺乏有效的政策和行动。它们通常在移民前期进行了相关的社会调查以满足安置资金发放的需求，但对搬迁之后的生活重建与社会重构过程则完全没有进行长期的监测。事实上，在补偿金发放的短期内，似乎移民家庭的收入增加、生活改善，这时的移民机构倾向于判定移民安置项目成功。但是，由于移民的抗风险能力减弱，长期监测会显示相当部分的移民陷入贫困，并积累了相当的不满情绪。而这种长期动态的贫困监测机制是极为缺乏的。即使在移民前期安排的社会调查，也往往因为缺乏社会学和人类学专家的介入而忽视了家庭和社区社会组织方面的情况，而过度偏重于家庭收入情况的衡量，以便于货币补偿的测定，这也为移民规划的设计带来了巨大的盲区。更有甚者，个别移民机构利用职权进行暗箱操作、侵吞移民安置资金，这不仅使原本有限的安置补偿金更为缩减，亦会激起移民的强烈不满和抗议，进而危及社会稳定（魏珊，2010）。（五）威权主义（Authoritarianism）

塞尼认为，在既有的涉及非自愿移民的项目中，迁移者和迁入区的本土人口都无法充分地参与到项目的规划与实施过程当中，尤其缺乏解决问题的商谈机制。必要的商谈机制和申诉机制都难以获得法律的保障。这是造成移民安置规划不完善、移民生产生活中的困难难以解决、移民抗议行动加剧的重要根源。

在我国，主要的移民机构是各级的行政机构网络。在长期的计划体制影响下，这些移民机构习惯于自上而下的行动方式，受影响人口的意见和想法很难进入其政策决策与执行的过程中。然而，事实上，行政机构这种自上而下的方式往往会忽视基层社区中复杂多样的特征和需求，在对地方性的信息缺乏了解的情况下诞生的规划方案很难适应当地的情况，后期执行的失败也就成为必然。再者，行政组织的威权主义使移民的意见和不满情绪缺乏制度化的表达渠道，移民在重建生活中遇到的问题无法及时得到关注和解决，最终导致大量长期积聚的不满情绪爆发，引发大规模的群体性事件。事实上，移民积极的参与可以使移民规划更完善，同时参与过程本身也是移民机构与迁移者交流互动、共同寻找利益平衡机制的过程。这将有效地提高移民对项目的认知度，并有助于减轻其边缘感和弱势感，增加其面对新生活的勇气和信心，从而提高其应对贫困风险的能力。四 非自愿移民减贫的政策和方法（一）非自愿移民减贫的国际经验1.各国经验（1）印度

印度和中国一样属于亚洲的移民大国。1950～1990年，印度因发展项目导致的非自愿移民达2100万人。而在这2100万人中近1500万人的生计重建是失败的，换句话说，有3/4的非自愿移民变得比搬迁之前贫困（S.Parasurment，1999）。比如，印度的萨达尔萨罗瓦调水工程是世界上最具有野心的工程项目之一，计划在纳玛达（Narmada）河谷修建水库。这个水库将满足古吉拉特邦（Gujarat）1800万公顷土地的灌溉、131个城镇和4720个村庄的饮用水需求。它要将纳玛达河里的水运送到总长达75000公里的渠道和灌溉水道中，需要搬迁分布在三个不同邦的297个村163500人。这一工程在开展之初就激起了巨大的反抗运动，充分暴露了印度国家体系内部运作的矛盾和政府能力的脆弱。提供水库项目贷款的是中央政府，但在移民安置中地方政府并不一定与中央政府合作，每个邦政府的工程项目负责机构和移民安置机构又缺乏沟通，这都导致移民安置的具体实施过程与移民安置工作指南的标准差异巨大。

印度移民安置工作改善的压力主要来自社会反抗运动。印度的非政府组织相对发达。它们参与移民安置与重建活动的各个阶段，通常要与政府签订合同，其主要职能包括协助制定移民安置规划，为移民安置工作设计安置程序，在移民安置区内开展复兴重建恢复生产的活动，引导受影响人口生产能力的形成等。它相当于一个外部独立的对非自愿移民的监测机构。比如，在新古（Singoor）水利工程中，有五个非政府组织与政府签订了合同，参与到生产和生活重建工作中。这五个非政府组织采用参与评价法开展工作，它们广泛地使用乡村地图标示、横向比较、资产分析等方法，与人们广泛交流，了解受影响人口的生活方式和就业情况等。同时，它们协助建立各种群众性组织。这些组织建立后，就积极地参与到受影响人口的生产和生活恢复工作中。它们从事各种经济活动，如森林苗圃培育、羊毛编织，以及与村内外的其他组织谈判购买土地等事宜。这五个非政府组织准备了一个经济复兴方案，计划非常详尽，甚至每一户应添置什么样的财产与生产资料都清清楚楚。精心设计的数据收集与分析为生产能力和生活水平的恢复提供了决策的依据（魏珊，2010：142）。（2）巴西

1990～1999年，巴西要建设46座新的水库用于水力发电。这些遍布巴西的北部、南部和中西部地区的水库共占地13191平方公里。这些受影响的区域包括具有重要环保价值的热带雨林区，也包括人口稠密地区，这些都意味着水库建设将带来重大的环境影响和社会影响。这些工程将直接或间接影响到大约9000名印第安人，相当于巴西印第安人总数的4%。工程还需要13600名河谷居民迁移。这样的移民数量相对于巴西20世纪70～80年代的移民数量来说已经大为缩减。1989年，巴西的能源系统计划联合会（GCPS）考虑到水库工程给当地居民带来的巨大影响修改了1987～2010年的国家电力规划，这一规划原本计划移民15万～18万人。此后，巴西非常重视向公众澄清能源发展项目所带来的环境影响和社会影响。巴西能源部的“环

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书