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作者：宋贵伦

出版社：中国人民大学出版社

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北京社会建设概论试读：

序一

2007年5月，我担任北京市委常委后，按照市委、市政府的要求，与有关同志共同筹备成立市委社会工委、市社会办。新机构成立后，在市委、市政府的领导下，与宋贵伦等同志朝夕相处五年，一起起草社会建设“1＋4”文件、社会服务管理创新行动方案、市委十届九次全会文件、《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》，一起推动全市社会建设工作深入开展。在艰辛的探索实践中，有苦有乐、有付出有收获。特别是在社会建设体制机制创新和工作体系建设方面，我们进行了积极探索，取得了初步成效。北京市十一次党代会明确指出，过去五年，全市“社会建设和服务管理开创崭新局面”。这一高度评价，既是对北京市过去五年社会建设理论探索的高度评价，也是对过去五年北京市社会服务管理实践创新的高度评价。实践证明，北京体制——社会建设工作领导小组及其办公室机制，是科学有效的；北京体系——“五个更加、一个全覆盖”（社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会动员更加广泛、社会环境更加文明、社会关系更加和谐和社会领域党建工作全覆盖），是系统全面的。

2012年8月22日，在市委常委会上，郭金龙书记代表新一届市委对过去五年北京市社会建设工作给予了充分肯定，要求认真总结、梳理过去五年的工作经验，进一步创造新的业绩。宋贵伦同志带领市委社会工委、市社会办有关同志，用一年多的时间编写出这本书，是落实市委领导要求的具体行动。全书以《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》为框架，引用大量的理论观点和实践案例，系统论述北京社会建设工作的思路与举措，全面展示北京社会建设理论与实践成果，这对总结过去工作、指导当前实践、开创未来发展，都是十分有益的。所以，我非常赞同和支持他们开展这项工作。作为一名亲历者，我很高兴看到此书的出版，并感谢社会工委的同志做了这项十分有益的工作。

最后，我衷心地祝愿北京社会建设工作进一步开创崭新局面！2013年4月

序二

党的十六大以后，党中央作出构建社会主义和谐社会的重大战略部署，掀开了我国社会建设的新篇章。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，构建经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的新格局，把社会建设摆在更加突出的地位。党的十八大提出“五位一体”的总布局，强调在改善民生和创新管理中加强社会建设，使中国特色社会主义社会建设理论体系日臻完善。社会建设作为中国特色社会主义“五位一体”总布局的重要组成部分，事关广大人民群众的安居乐业和幸福安康，事关我国经济社会的全面协调可持续发展，事关我国改革开放和现代化事业的兴衰成败，事关我们党的长期执政、国家的长治久安和社会的和谐稳定。因此，加快推进社会建设，是摆在各级党委政府和全社会面前的非常重要而又十分迫切的重大战略任务，具有极其重要的现实意义。

多年来特别是党的十七大以来，北京市委、市政府高度重视社会建设，着力推动理论和实践创新，经过五年来的不懈努力，初步形成具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设体系框架，开创了首都社会服务管理崭新局面，首都社会建设走在了全国前列，站在了新的历史起点上。

创新理论源于创新实践，继而又指导实践创新发展。回顾五年来的北京社会建设工作，我们取得了显著成绩、积累了宝贵经验，必须加以充分肯定和巩固提升，必须倍加珍惜和发扬光大。作为北京社会建设理论和实践创新的参与者，北京市委社会工委、市社会办宋贵伦等同志编著了《北京社会建设概论》这本书，全面总结了首都社会建设与服务管理的最新进展，系统阐述了具有时代特征、中国特色、首都特点的北京社会建设科学体系框架，明确提出了今后北京社会建设的总体思路、原则目标、重点任务及其保障举措。这本书的出版，无论对于进一步做好北京社会建设工作，还是对于推动社会建设理论创新、为兄弟省市提供借鉴参考，都很有意义。

当前，我国重点领域改革进入深水区，包括社会体制改革等在内的重点领域改革处于关键节点或者说新的十字路口，路向何方事关事业成败，逆水行舟不进则退！重点领域改革涉及方方面面，亟待系统设计、科学谋划，创新实践、整体推进。这就要求我们，必须在党的十八大精神指引下，紧密结合社会建设实际，进一步推动理论创新和实践创新。我希望这本书的出版能和北京社会建设工作一样，起到抛砖引玉的作用，一花引来万花开，使我国社会建设的大花园里涌现更多更好的理论创新成果和实践创新经验。2013年4月

绪论

社会建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。社会服务和社会管理是中国特色社会主义社会建设的重要组成部分。为全面了解我国社会建设的主要历程，准确把握当前首都社会建设与社会服务管理创新的总体进展，进一步展望今后北京社会建设与管理创新发展前景，让我们首先了解一下社会建设概述、近年来北京社会建设主要成效、当前北京社会建设面临的总体形势和下一步的基本思路、应遵循的原则及其主要目标。

第一节 社会建设概述

社会建设虽然不是新话题，但在社会主义市场经济条件下、在中国特色社会主义总体布局中，如何加强和改进社会建设还是新事物、新课题，还需要进行深入探讨和研究，并不断达成共识。为此，这里主要介绍社会与社会建设的基本概念、国外社会建设主要理论与典型实践、中国特色社会建设历史进程和北京社会建设科学体系构成。一、社会建设概念由来和内涵外延

汉语里“社会”一词，最早见于唐代。《旧唐书·玄宗上》有这样的记载：“礼部奏请千秋节休假三日，及村闾社会”。这里所讲的“社会”是目前我们所见到“社”、“会”两个字的最早连用。这里“社”是指祭神的地方，“会”是聚集的意思，“社会”的意思是人们为祭神而聚集在一起，这是汉语里“社会”的原意。西方国家对“社会”这个词有多种解释，一种观点认为社会不仅是个体的集合，还是一个客观存在的实体；另一种观点认为，社会是代表具有相同特征的许多人的名称而并非实体，真实存在的只是个人。马克思认为，社会是人类生活的共同体，其本质是生产关系的总和，是以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的有机总体。

一般关于社会概念的界定主要包括以下几种观点：一是相对自然界而言的社会，主要是关注人类与自然界之间的“天人关系”。二是相对于国家而言的社会，个人、家庭之外是社会，社会之外是国家，主要关注的是“权力和权利”的关系。三是相对于政府、市场而言的社会，三者共同构成经济社会运行的主体和机制，主要讲的是第三部门。四是基于广义和狭义之分的“大社会”、“中社会”、“小社会”，“大社会”是指包括经济、政治、文化等在内的社会，比如我们经常提到的“社会主义社会”；“中社会”是指相对经济领域而言的其他领域，比如我们所说的“国民经济与社会发展计划”、“经济社会协调发展”；“小社会”是指相对于经济、政治、文化、生态而言的社会，就是党的十八大提出的中国特色社会主义“五位一体”总布局中的社会。

社会建设是一个综合性的概念，可以从不同学科的角度去定义，且从不同学科视角出发便有不同的内涵与外延。国外没有社会建设这个概念，西方学术界认为社会和经济一样，都有其自然发展规律，政府应该做的只是去引导和促进，而建设是以实施整体规划为基础的，这是计划经济体制的主要特征。国外主要表述为社会发展、社会福利、社会服务、社会工作、社会参与等。社会建设这一概念最早是20世纪初在中国出现的。孙中山先生在1917年撰写的《建国方略》之三《民权初步（社会建设）》中，提出社会建设的概念，其核心思想是“教国民行民权”。继孙中山先生提出社会建设这一名词概念之后，1933年我国著名社会学家孙本文博士创办过名叫《社会建设》的刊物，1935年其《社会学原理》一书出版，其中第28章第3节为“社会建设与社会指导”，并指出“依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种社会事业，谓之社会建设”。“社会建设”这个词，在我们党的文件中最早出现于党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（简称《决定》）。《决定》在提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”的战略任务时，强调“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。随后党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步提出了“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”的中国特色社会主义建设“四位一体”的总体布局。党的十七大报告专门单独成章来阐述“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，这在我们党历次全国代表大会报告中是首次，从而也正式拉开了中国特色社会主义社会建设理论与实践大发展的大幕。党的十八大报告单独一个部分阐述“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，把完善社会服务和创新社会管理作为当前社会建设的两大任务。但时至今日，不论是中央文件、领导讲话和各省区市相关文件及领导讲话等，还是我国理论学术界和相关领域的专家学者，都没能给出一个完整明确且得到普遍认同的社会建设的概念。

但无论如何，可以明确的是，我们现在经常提及的社会建设概念中的“社会”，是相对于经济、政治、文化、生态而言的“小社会”，是至少包括社会服务和社会管理两大方面内容的社会建设。也就是说，我们现在经常讲的社会建设，就是中央提出的中国特色社会主义“五位一体”总布局中的社会建设，是与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设并列的社会建设。本书就是基于这个基本界定，对社会建设理论和北京社会建设实践展开论述的。二、国外社会服务管理主要理论和典型模式

国外特别是西方国家虽然没有社会建设这个概念，但有关社会建设颇具代表性的理论观点很多。这里着重介绍一下与此相关的社会治理理论、社会控制理论、社会风险理论、福利国家理论、瑞典学派与福利社会主义理论及“第三条道路”理论等主要理论。（一）社会治理理论

社会治理理论的兴起，与西方社会意识形态和现实形势的变迁密切相关。一方面，在意识形态上，传统的西方社会思想将政府、市场和社会视为相互独立的三元主体格局，三者之间充满了对抗、冲突和制约。这种观点在古典经济学和社会学理论中体现得尤为明显。社会治理理论强调国家（政府为主体）、市场（企业为主体）以及社会合作治理的三足鼎立格局。自20世纪70年代石油危机以来，西方社会遭遇了严重的政府失灵和市场失灵的问题，这也促进了社会治理理论的兴起。当市场失灵和政府失灵同时发生时，资本主义社会便陷入前所未有的危机中。这典型地表现为20世纪80年代新自由主义改革下的西方国家的经济滞胀问题。在这种情况下，探索新的社会组织和秩序方式，实施社会治理，就提上了议事日程。社会治理理论认为，国家、市场和社会平等地构成了现代社会合作治理三足鼎立的格局。三者作为社会治理结构的主体，遵循着不同的行动逻辑。其中，政府主要通过等级控制、垄断性权威和强制性权力来提供公共物品和公共服务；市场通过自由竞争机制、价格机制和利润来配置社会资源；社会（具体表现为第三部门等）则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体行动来参与社会治理。不过，需要指出的是，国家、市场和社会之间的平衡，并不是对抗的零和博弈结果，而是一种建立在平等合作基础上的多方共赢。（二）社会控制理论

社会控制作为一种社会管理理论，可以追溯到19世纪末20世纪初的欧美社会学研究。19世纪末20世纪初，欧美的社会学家开始关注社会控制领域，从社会学的层面上对社会控制系统作了比较全面的阐述，对社会控制的原理、方式及其变迁进行了研究，以应对广泛存在的转型期越轨行为，探寻社会秩序的实现。20世纪初的美国社会学家罗斯作为第一个系统提出“社会控制”概念并对其进行大量研究的学者，极大地推动和丰富了社会控制理论。19世纪末20世纪初，正是美国经济社会迅速变迁时期，快速工业化、城市化与大规模的广泛人口流动和移民，导致了私有观念的极大增长，使得人性中的“自然秩序”遭到破坏，许多社会问题频繁发生。因此，必须建立一种新的共赢机制来维护社会秩序。社会控制是通过舆论、法律、信仰、社会暗示、宗教、个人理想、礼仪、人格、社会价值观、伦理法则等多种手段来实施的，而这些与社会心理密切相关。罗斯的社会控制是积极的，确保社会成员的共同利益，而不是以某一群体的利益为代价所实施的阶级控制。这就要求社会控制的主体必须是社会集体利益的保障者，具有正义、友善、无私等美好道德，而不是有私利动机的阶级统治者。社会控制由于阶级、文化和习惯等因素的变化，必然会发生变迁，但这种社会变迁应当有利于人类的福利，有利于个人的自由，促进社会竞争，从而达到保护社会财产和精神财富的目的。罗斯的社会控制理论是建立在社会美德基础上的优于自然秩序的社会管理理论。社会控制的实施在于确保社会公共利益和共同秩序，而这为政府等社会公共管理部门实施社会控制提供了直接的理论依据。（三）社会风险理论

德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在1986年出版的《风险社会》一书中提出风险社会（risk society）的概念。在风险社会理论看来，风险社会是一种全新的现代性，是自启蒙运动以来理性和科技现代性内部裂变所产生的现代性的新发展，是现代性发展的继续。和吉登斯的晚期现代性观点类似，贝克并不认同现代性的终结，人类社会仍存在着一个完全现代性的阶段。当今工业社会日益消逝，并不意味着现代性的终结，而是表明一种更具充分现代性的开端——这种新的现代性是一种超越古典工业设计的现代性，也可以称为反思性现代性或者第二次现代性。在工业社会中，财富生产的“逻辑”统治着风险生产的“逻辑”，而在风险社会中，这种关系颠倒过来了。当全球化到来时，这种“风险的逻辑”便超越了“生产的逻辑”。占据当今时代中心舞台的是现代化的风险和后果，表现为对人类及其他生命体的不可抗拒的威胁，比如环境污染、核事故等。因此，作为超越工业社会的风险社会，则将人们从工业社会的不确定性和生活模式中解放出来。（四）福利国家理论“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（William Temple）在1941年提出来的。1942年，《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）正式采用“福利国家”这个词。按照该报告，英国政府开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布建成“福利国家”。从此，福利国家模式在西方主要国家得到传播和复制，成为社会发展和国家进步的象征。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方国家社会福利制度的鼎盛时期。从20世纪50年代起社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、福利国家纷纷出现。普遍福利型的社会保障政策，使社会保障的覆盖向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化，并在西方世界建立起了从摇篮到坟墓的国家保障体系。福利国家以国家对社会领域的积极干预为典型特征。这种干预行为在战后资本主义社会的恢复和发展中，对于稳定社会、解决战争遗留创伤、促进就业、发展经济等都发挥了重要作用。福利国家的实施也产生了很多问题，其持续性不断受到质疑。早在20世纪70年代末80年代初，西方学术界就已意识到社会福利制度的严重弊端，这些弊端在20世纪80年代初期的经济危机中均以不同形式并在不同程度上暴露出来。这表现在：一方面，福利国家政策加重了福利国家政府的财政负担、赤字严重，在经济萧条时期缺乏持续性；另一方面，福利国家政策的实施造成了西方国家严重的“懒惰病”，社会成员工作积极性受到很大损害，自愿性失业严重，社会成员享受福利搭便车现象十分普遍，社会面临丧失活力和发展动力的潜在危险。此外，日益严重的老龄化、福利刚性等因素都进一步加剧了福利国家面临的挑战和危机。福利国家作为一种工业国家的国家形态，是为了应对工业化和市场化给整个社会带来的生存危机所实施的一项国家干预行动，但却在发展中遭遇了严重的制约。（五）瑞典学派与福利社会主义理论

瑞典学派关于国家调节经济生活的政策主张和关于“自由社会民主主义”的经济制度理论，在西方学界有很大影响，特别是二战后其政策主张与凯恩斯主义同样日益受到许多资本主义国家的重视。瑞典学派主要有两大战略思想：一是依靠政府干预，通过宏观经济调节平抑经济周期的波动；二是用收入再分配方法，主要利用累进所得税以及转移性支付举办社会福利，使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化，从而实现收入平等。瑞典学派不仅在理论上为福利制度奠定了基础，而且在实践中也得到了应用。由此，瑞典成为全世界第一个走上积极稳定政策道路的国家，开创了以国家干预实现充分就业和收入均等的瑞典福利模式，成为独特的“混合经济”下的“福利国家”。瑞典社会民主党在瑞典长期执政，广泛采取政治民主和经济民主措施，建立高水平福利制度。20世纪20年代末，阿尔宾·汉森（AlbinHansson）担任社会民主党主席，提出建立“人民之家”的口号，把提供各种保障、争取普遍福利、实现各社会集团的团结和合作作为中心任务，“人民之家”的构想主要体现为“福利社会主义”。从20世纪20年代到60年代末期，“福利社会主义”一直是瑞典社会民主党的基本方针。1969年，瑞典社会民主党理论家阿德勒·卡尔松提出“职能社会主义”，主张国家在形式上保留资本家所有权的基础上，通过政策和立法对某些资本所有权职能实行有利于社会利益的限制，或把它们分给不同的主体。瑞典福利社会主义的基本原则是：第一，资本主义原则和一些社会主义（社会民主党）原则相结合，即基于私有制的资本主义市场经济与大量的按需要重新进行的收入分配相结合；第二，社会民主原则和公民社会权利普遍化原则，包括保证每个人在生病、失业等意外情况下生活水平不降低，按照需要得到福利和补助，按照收入付税，每个人享有平等的健康和医疗服务，保证老年人的收入、住房、服务和健康护理，帮助和护理老年人的任务主要由公共部门承担，减少残疾人和社会其他成员之间的差异，使残疾人同正常人一样生活；第三，充分就业原则，采取积极的劳动力市场政策而不是消极的失业救济。（六）“第三条道路”理论

20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取“第三条道路”理论，社会政策的重点发生转移，主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。“第三条道路”理论寻求超越于传统的左派（社会民主党）与新右派（新自由主义）之外的中间道路。伦敦经济政治学院院长安东尼·吉登斯（AnthonyGiddens）把“第三条道路”界定为社会民主的复兴，是指一种思维框架或政策制定框架，其意义在于试图超越老派的社会民主主义和新自由主义。因此，它实际上是社会民主主义思想在英国的新发展。“第三条道路”的思想主要包括：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当作与自由同样重要的原则，通过实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会主义的手段，通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。在公共服务方面，“第三条道路”主张彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，不是要削减福利方面的支出，而是要把更多的资源用于人力资本的投资方面，通过在风险与安全、个人责任与集体责任之间建立一种新型的关系，来应对全球化时代的新问题。“第三条道路”认为政府应在社会重建中发挥基础性作用，同时依靠政府和社会双方面的力量推动社会发展。1992年，自称“新民主党人”、要推行“第三条道路”的新路线的克林顿当选美国总统。克林顿时期美国社会政策改革的基本特征是：把社会福利转为工作福利，强调工作伦理，以接受工作作为给予救助的条件，并对低收入的就业者给予帮助；强调家庭的作用，离开妻子儿女的父亲也要承担责任；增加社会投资，重新定义社会公正，把社会发展作为社会政策的基础，在教育、职业教育、职业培训以及开办企业等方面政府提供适当的支持。1997年布莱尔当选英国首相后，主张社会政策应在创造一个更具有竞争性的经济和更积极的社会方面发挥支持性的作用，使人们最大限度地参与到有报酬的工作中去，总的战略是推动人们“从福利转向工作”，主张通过教育和培训来提高人们的就业能力。1998年3月，英国政府发表的《一个福利的新契约》绿皮书体现了新工党的基本指导思想，提出“重构福利国家”，让大多数处于劳动年龄的人尽快通过工作脱离贫困。

受不同国家和地区历史、文化传统等国情因素影响，各个国家和地区表现出了比较明显的社会服务与管理模式差异。其中，以美国代表的新兴移民国家突出强调以市场机制为核心的市场取向型模式；以英国、瑞典为代表（包括法、德等国在内）的西欧和北欧国家形成了以中央政府福利干预为核心的福利国家取向型模式；东亚国家受转型前威权国家特征的影响而形成了目前的国家支配型模式，并试图在市场和福利国家的不同取向中实现平衡。需要强调的是，这三种模式是在结合各地区历史文化等国情因素和现实实践特征的基础上形成的，尽管其实现方式的取向存在差异，但这并不影响各自国家中政府、市场和第三部门等社会力量的发展和协调。换言之，这种概括性模式是不同国家和地区的比较性模式，作为社会服务与管理基础的政府、市场和社会则普遍存在，只不过三者间的关系差异形成了各自不同的模式特征。

一是，以美国为代表的市场取向型社会服务与管理模式。作为当今世界上最为强大的国家，美国在市场取向上的发展特征体现在其社会发展领域，具体包括这样几个方面的特征：一是在社会服务与管理理念上，强调运作灵活下的管理和服务效率问题，而效率追求是市场机制和理性价值观的根本特征。在服务选择和比较竞争的基础上，社会管理多元民主决策被置于比较突出的位置。需要指出的是，这种市场特征的效率表现并不是将市场购买置于唯一的位置，而是强调不同主体的比较效率。简单地说，就是采取有效率的社会服务与管理方式，而不同时期的效率方式也是有差异的。因此，积极改革以实现最佳效率是美国社会服务与管理的重要特征。这背后体现着美国实用主义的立国之本。二是在社会服务与管理体制上，尽管在表面形式上政府、市场和社会存在一个多元参与的体制实现格局，但在背后市场被置于社会秩序实现方式的核心位置。比如，联邦政府对地方州政府的管理并不是直接实现的，而是通过经济刺激政策等引导和激励而间接实现的，政府对社会组织等社会力量也是采取法律法规的政策引导和资金引导实现的。这种间接引导和监督的社会服务与管理模式背后的逻辑恰恰是一种市场刺激的经济逻辑。此外，在政府与社会的关系上，美国很明显具有一种“弱国家、强社会”的发展特征。政府与第三部门处于平等的法律地位，双方在功能配合、行为监督等方面密切合作。政府与第三部门建立起了一种平等的合作关系。这与其国内发达的公共精神不无关系。在美国，政府承担的公共服务职能常常是通过向市场和第三部门购买的方式实现，而这种购买方式恰恰体现出了强烈的市场特征和取向。三是在社会力量的发育和活动中，市场因素的作用比较明显。相比于东亚很多国家社会组织依赖于政府的资源供给而言，美国的社会组织更能够从市场中获得自身生存的依赖资源，这表现在公共慈善机构和私人基金会等非营利组织更多地依靠社会募捐等方式，获取参与社会管理和社会服务的资源，这对于改善社会自治具有重要影响。

二是，以英国、瑞典为代表的福利国家取向型社会服务与管理模式。英国是世界上第一个宣称建成“福利国家”的国家，而瑞典则被认为是当今社会福利水平最高的国家。福利国家是20世纪四五十年代一股率先从西欧开始的社会发展潮流。虽然在20世纪70年代石油危机后福利国家遭遇发展危机，以英国为首的西欧和北欧国家开始反思“福利国家”的发展战略和政策，并积极推进社会改革，但是这并没有改变其福利国家的根本特征。以英国和瑞典为代表的西欧和北欧国家仍是当今世界社会福利程度非常高的国家。尤其是在当今新自由主义社会发展思潮抬头的情况下仍是如此。而在社会秩序和社会管理方面，它们形成了以福利国家为核心的社会服务与管理体制和模式。这一模式所具有的主要特征为：一是在社会服务与管理理念上，这一模式比较强调国家在社会保障和公共服务等福利供给中的主要作用。但是在其他社会领域，社会的自治行动对于社会秩序的实现产生了十分重要的影响。二是在社会服务与管理体制上，形成了福利国家服务保障和社会自治相结合的社会建设与管理格局。一方面，国家尤其是中央政府具有比较强的能力来为全体国民提供社会福利供给；另一方面，伴随着供给的提供，不是国家权力对社会的控制和支配，而是社会仍保持了较好的自治和自我维持状态。三是社会公平和融合被置于社会服务与管理的主要追求目标。欧洲发达国家的社会政策比较强调社会的公平性和社会融合，很多政策是为了避免造成人群分化。因此，平均主义的政策倾向在其社会服务与管理中得到比较明显的体现，尤其是对外来移民与本国公民在社会福利水平上差别不是非常大，由此力图实现一种和谐融合的社会管理格局。

三是，以韩国和新加坡为代表的国家支配型社会服务与管理模式。作为儒家文化圈的重要主体和社会发展典型，韩国和新加坡是在20世纪70年代开始实现经济腾飞的，目前已经达到中等发达国家水平。这也基本体现了日本和中国台湾、中国香港等新兴经济发达国家和地区的基本发展路径。在20世纪八九十年代，主要东亚国家和地区逐渐摆脱威权政体，政治发展进入民主化阶段。但是要特别指出的是，这种社会发展转变并没有根本改变其社会发展逻辑和依赖路径，而恰恰是在原来路径的基础上继续前进。因此，其目前的社会服务与管理也具有这种延续特征，我们将其称为国家支配型社会服务与管理模式。其主要表现在以下四个方面：一是东亚国家的政府在公共服务和社会管理过程中扮演着相对“大政府”的角色。东亚政府是社会保障和社会福利的供给主体，在社会服务与管理体制中处于自上而下的核心领导地位。而这与儒家“父权”国家思想不无关系。二是在社会服务与管理体制上，由于受国家与社会力量差异的影响，在东亚国家政府内部建立中央到地方的垂直科层管理体制比较普遍，中央政府对地方政府实施行政领导。中央政府权力远大于地方政府。三是社区自治状况与政府的干预程度不无关系。在东亚国家中，社区在整个政府社会服务与管理科层体系中处于最低一层，政府承担社区建设的物质和资金投入、人员配备等，这也会影响到社区自治。但也必须认识到，这是在社区缺乏自我发展能力的情况下所实施的一项社区发展促进行动。四是尽管东亚国家的社会力量发展迅速，但无论是在社会成员参与程度还是非政府组织的游说能力和社会影响上，都要弱于欧美国家。譬如，在社会福利的参与程度上，东西方国家可能受到文化传统差异的影响，存在一定程度的差别。这表现在西方社会的慈善事业发展要高于东方，与此相对应的则是东方社会的血缘共同体（如家庭）保障功能比较强。三、中国特色社会主义社会建设历史进程

新中国成立以来，党领导全国人民进行了社会主义改造、社会主义建设与改革开放。在这个历史进程中，社会改造、社会建设、社会改革也伴随其中，既有成功经验，也有历史教训，都值得好好总结。新中国成立以来，党领导人民进行社会建设的主要历程可以划分如下。（一）以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体对社会建设问题的初步探索

毛泽东一向重视社会问题。《毛泽东选集》第一卷的开篇就是《中国社会各阶级的分析》。我们党也是靠社会起家的，把一切积极的社会力量团结起来、组织起来搞革命、搞建设，是我们党和毛泽东一以贯之的思想。新中国成立前一天，即1949年9月30日，毛泽东在《中国人民大团结万岁》这篇宣言中郑重宣告：“全国同胞们，我们应当进一步组织起来，我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”。当然，在计划经济体制的基础上，在“以阶级斗争为纲”的指导思想下，思想越来越僵化并严重束缚社会的发展活力，以至于发生了“文化大革命”。但在新中国成立之初，还是有许多成功经验的。

新中国成立之初，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体在阶级矛盾是主要矛盾、生产建设是中心工作的历史条件下，提出了“四面八方”的政策和符合中国实际的社会主义改造方针。1949年4月，毛泽东在一次谈话中指出：我们的经济政策可以概括为一句话，叫做“四面八方”。什么叫“四面八方”？“四面”即公私、劳资、城乡、内外。其中每一面都包括两方，所以合起来就是“四面八方”；我们的经济政策就是要处理好“四面八方”的关系，实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策。从1955年下半年起，作为过渡时期总路线“两翼”的农业、资本主义工商业和手工业的社会主义改造，只用一年多时间就基本完成了。我国社会主义革命的目的是解放生产力，所用的方法是和平的方法。“三大改造”的完成，为大规模的社会主义社会建设奠定了制度前提和物质基础。虽然当时并没有使用社会建设这个概念，但进入社会主义社会以后，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体提出了一系列关于社会建设的重要思想观点，至今对我们仍很有启发。

1．调动一切积极因素为建设社会主义服务

20世纪50年代中期，毛泽东先后撰写了《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》。毛泽东指出，社会主义建设的基本方针，“就是要把国内外一切积极因素调动起来，为社会主义事业服务”。这里讲的社会主义事业当然包括社会建设事业。这两篇著作明确论述了正确处理社会主义建设中的一些重大关系，其中关于正确处理国家、生产单位和生产者个人关系，汉族与少数民族关系，工商业者问题，知识分子问题，等等，都是社会建设问题，对今天仍有指导意义。

2．关于两类不同性质矛盾的学说

毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出社会主义社会基本矛盾的理论，回答了社会主义社会发展的动力问题，从而解决了社会主义思想史上悬而未决的重大理论问题。毛泽东把社会主义社会的矛盾划分为敌我矛盾和人民内部矛盾这两大类，并把解决人民内部矛盾作为我国政治生活的主题，提出要学会用民主的办法解决人民内部矛盾，包括坚持“百花齐放、百家争鸣”方针，坚持长期共存、互相监督的方针，等等。这些都是构建社会主义和谐社会的重要理论基础。

3．统筹兼顾的思想

1957年1月，毛泽东在省市自治区党委书记会议上首次提出，现在是我们管事了，我们的方针就是统筹兼顾，各得其所。这种统筹兼顾的思想，要向大家说清楚。在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中进一步展开了这个思想。毛泽东当时提出的“统筹兼顾、适当安排”的方针重点是在经济领域，但又不仅仅限于经济领域，还包括粮食、灾荒、就业、教育、知识分子、各种爱国力量的统一战线、少数民族以及其他各项问题上，毛泽东认为解决这些问题都要从统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排。可以说毛泽东提出的统筹兼顾思想，实际上是我们党执政后提出的治国理政的重要理念。

4．高度重视和正确处理汉族与少数民族的关系

这是新中国成立后党领导人民进行社会建设过程中要解决的一个重要问题。毛泽东把它列为我国社会主义建设的十大关系之一。毛泽东分析了汉族与少数民族的各自优势和不足，指出只有搞好汉族与少数民族关系，巩固我国各民族的大团结，才能建设好我们的社会主义国家。毛泽东还告诫全党，要吸取苏联在处理民族关系上所犯的大俄罗斯民族主义错误的教训，要谨慎对待我国民族地区的社会体制改革等。尤其需要指出的是，在筹建新中国的过程中，毛泽东亲自决策，把实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本方针，实行民族区域自治制度。

5．倡导妇女解放，主张男女平等

我们党和毛泽东都非常重视妇女解放和实现男女平等的问题。我们党曾经用“妇女能顶半边天”这个口号来比喻我国妇女在社会主义建设中的重要作用。毛泽东还深刻地指出，妇女解放不是口号，不能停留在思想层面，必须在改造客观世界过程中体现妇女的作用，实现男女平等。（二）以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体对社会建设问题的系列论述

党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体领导全国人民进行社会主义现代化建设。这一历史阶段的一个鲜明特点是，以经济建设为中心，坚持改革开放；一个重要的特征是，使中国社会活跃起来。1987年5月12日，邓小平在一次谈话中这样描述：“中国真正活跃起来，真正集中力量做人民所希望做的事情，还是在一九七八年底党的十一届三中全会以后。”这一时期，围绕经济建设这个中心，社会越来越活跃，也越来越把社会治理、社会稳定作为我国现代化建设的重要组成部分。有关重要观点如下：

1．科学概括社会主义本质

这就是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。这一科学概括，是我们进行社会主义和谐社会建设的前提。

2．明确提出社会主义现代化建设不能单打一，要注意综合平衡

20世纪80年代初，邓小平在总结我国社会主义现代化建设实践经验时指出，现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。他还指出，不能认为经济发展也就是教育、科学、文化、卫生等发展。根据邓小平这些重要战略思想，党中央从1982年提出“六五”计划的建议开始，就把以往“国民经济发展五年计划”的提法改为“国民经济和社会发展五年计划”。虽然只多了“和社会”这三个字，但这是我们党越来越重视社会建设的有力佐证。

3．高度重视树立和保持良好的社会风气

邓小平认为社会风气是社会建设的题中应有之义。针对20世纪80年代社会风气出现的问题，邓小平反复强调“两手抓，两手都要硬”。邓小平还把社会风气状况与社会主义制度优越性紧密联系起来。他在1992年南方谈话中针对广东提出20年内赶上亚洲“四小龙”时指出，不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好，两个文明建设都要超过他们，这才是有中国特色的社会主义。

4．强调切实抓好社会稳定问题

邓小平针对20世纪80年代由于多种原因而诱发的社会不稳定因素鲜明指出：“文化大革命的经验已经证明，动乱不能前进，只能后退，要有秩序才能前进。在我国目前的情况下，可以说，没有安定团结，就没有一切，包括民主、‘双百’方针等等，统统谈不上。过去我们已经吃了十来年的苦头，再乱，人民吃不消，人民也不答应。反之，我们在社会主义安定团结的基础上，就一定能够有计划、有步骤地实现可能实现的一切，最大限度地满足人民的要求。”在总结1989年发生的政治风波的教训时，邓小平再次强调：中国要摆脱贫困，实现四个现代化，最关键的问题是需要稳定。如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成。（三）以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体对社会建设理论的推进发展

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在领导全国人民推进建设中国特色社会主义伟大事业和党的建设伟大工程的过程中，形成了“三个代表”重要思想。坚持一脉相承又与时俱进，明确提出了正确处理改革、发展、稳定关系的战略思想和社会和谐的论断，中国特色社会主义社会建设理论“呼之欲出”。

1．首先使用“和谐”的概念来表达民主政治建设和社会建设要达到的状态和目标

在党的十六大报告中，江泽民同志用“安定和谐的政治局面”来表述我国社会主义民主政治建设要达到的一个重要目标。在阐述贯彻“三个代表”重要思想时，他指出，必须最广泛最充分地调动一切积极因素，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，这是社会主义社会建设要达到的根本目标。

2．揭示重视加强社会建设的深层原因，统一了全党认识

江泽民同志在2001年的“七一”讲话中提出了五个“多样化”的重要论断。他指出，由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作中不注意，是很容易搞散的。可以说，五个“多样化”揭示了我国经济社会体制发生转型的深层原因，是我们党越来越重视社会建设的重要理论依据。

3．阐明处理好改革、发展、稳定的关系

江泽民同志指出，改革、发展、稳定这三者关系涉及全局，必须高度重视，正确处理。发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键；改革是经济社会发展的强大动力，是解放和发展生产力的客观要求，是社会主义制度的自我完善；稳定是发展和改革的前提，发展和改革都必须有稳定的政治社会环境。江泽民同志指出，正确处理这三者关系不仅是当前而且是今后整个社会主义初级阶段都要解决好的重大战略任务。

4．提出并实施可持续发展战略

这一时期我们党提出并制定了可持续发展战略，党的十五大、十六大都把实施可持续发展战略写入党的代表大会报告。江泽民同志指出，可持续发展主要包括两个方面的可持续，一是人类代际之间的可持续发展，既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益；二是人类社会与自然界之间的可持续发展，要正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，促进人和自然的协调与和谐。从党的十五大开始，我们党就把实施可持续发展战略作为我国社会主义现代化建设的重大战略加以推进。（四）以胡锦涛同志为总书记的党中央对社会建设的理论创新

党的十六大以来，我们党对社会主义社会建设提出了一系列新思想、新论断、新观点，经历了从提出社会建设的战略任务到明确目标要求与工作重点、再到全面部署的过程，从而把对中国特色社会主义社会建设的认识提高到新的历史高度，初步形成中国特色社会主义社会建设理论框架。这个理论框架的核心，是“和谐起来”。这方面的理论创新成果，集中体现在党的十六届三中全会、十六届四中全会，特别是十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、党的十七大报告、党的十八大报告等重要文献中。

1．科学发展观理论

党的十六届三中全会提出了科学发展观的重大战略思想，强调坚持以人为本、经济社会全面协调可持续发展，为加强中国特色社会主义社会建设奠定了理论基础。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。要牢牢扭住经济建设这个中心，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断解放和发展社会生产力。着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快发展，为发展中国特色社会主义打下坚实基础。努力实现全面协调可持续的科学发展，实现各方面事业有机统一、社会成员团结和睦的和谐发展，必须坚持以人为本。党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。必须坚持全面协调可持续发展，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构、质量、效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展。必须坚持统筹兼顾，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性，善于从形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。

2．构建和谐社会理论

构建社会主义和谐社会理论，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想和理论创新成果。这一理论，从党的十六届三中全会、十六届四中全会到党的十七大、十八大逐步深入、完善和系统。这个理论深刻阐明了提出构建社会主义和谐社会的世情、国情和党情依据；指明了实现社会和谐是中国共产党不懈奋斗的目标，是中国特色社会主义的本质属性；论述了科学发展观与构建社会主义和谐社会是内在统一的，科学发展与社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求；明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和基本原则；阐述了构建社会主义和谐社会与建设中国特色社会主义以及与全面建设小康社会的关系等。强调社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。

3．以改善民生为重点的社会建设理论

党的十七大紧紧围绕构建中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局，把社会建设放在更加突出的位置，强调要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。党的十七大报告指出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。加强社会建设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重优先发展教育，实施扩大就业的发展战略，深化收入分配制度改革，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，完善社会管理，维护社会安定团结。和谐社会要靠全社会共同建设，要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。

4．加强和创新社会管理理论

2011年2月以来，中央先后举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，召开纪念建党90周年大会，印发《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，明确提出加强和创新社会管理的重大意义、总体思路、基本原则、目标任务和重要举措。强调社会管理说到底是对人的管理和服务，加强和创新社会管理根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好的社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，必须从维护最广大人民根本利益和实现国家长治久安的战略高度抓好社会建设，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。社会矛盾运动是推动社会发展的基本力量。要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，不断为减少和化解矛盾培植物质基础、增强精神力量、完善政策措施、强化制度保障，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素；要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。

5．在改善民生和创新管理中加强社会建设的理论

党的十八大进一步系统论述了社会建设理论，强调加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证，必须以保障和改善民生为重点，必须加快社会体制改革，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。要以加快推进社会体制改革加强社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。要以保障和改善民生为重点加强社会建设，努力办好人民满意的教育、推动实现更高质量的就业、千方百计增加居民收入、统筹推进城乡社会保障体系建设、提高人民健康水平。要努力开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。四、北京社会建设体系框架

多年来，北京市委、市政府高度重视社会建设，1998年后先后召开五次城市管理工作会议，在街道体制改革、和谐社区建设、和谐村镇创建等诸多方面提出了一系列新举措，产生了一系列新成果。特别是党的十七大以后，报经中央批准，率先成立社会建设工作机构，每年召开一次重要会议、出台一系列重要文件，在推动社会建设体制机制创新、工作体系创新、政策体系创新、方式方法创新、实践模式创新方面，不断取得新成效，形成了具有时代特征、中国特色、首都特点的北京社会建设体系框架。

党的十七大以来，北京社会建设开创了崭新的局面。2007年底，中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室正式成立。2008年北京奥运会和残奥会闭幕后，成立北京市社会建设工作领导小组及其办公室，拉开了体制创新大幕；召开北京市社会建设大会，出台《北京市加强社会建设实施纲要》等“1＋4”文件。2009年，召开北京市志愿者工作大会，出台加强志愿者工作的文件。2010年，召开北京市社会服务管理创新推进大会，出台《北京市社会服务管理创新行动方案》。2011年，召开中共北京市委十届九次全会，审议通过《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》；同年底，北京市人民政府发布全国首个省级社会建设五年规划——《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》。2012年，召开北京市网格化社会服务管理体系建设推进大会，印发《关于推进网格化社会服务管理体系建设的意见》；同年，北京市十一次党代会明确提出了“社会环境更加和谐、市民福祉明显改善”等奋斗目标和“全面推进社会建设和服务管理创新”等重要任务。五年多来，在北京市委、市政府的领导下，全市社会建设理论与实践不断深入探索、创新发展和丰富完善，从加强社会建设“1＋4”文件首次提出社会公共服务、社区管理、社会组织管理、社会工作运行、社会领域党建“五大体系”，到《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》、《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》明确提出社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会动员更加广泛、社会环境更加文明、社会关系更加和谐、社会领域党组织和党的工作全覆盖的“五个更加、一个全覆盖”目标，标志着以社会服务、社会管理、社会动员、社会环境、社会关系和党的建设“六大体系”为框架（见图0—1）的具有时代特征、中国特色、首都特点的北京社会建设科学体系总体构架的基本形成。图0—1 北京社会建设六大体系和六大目标

在北京社会建设科学体系总体框架（见图0—2）中，社会领域党的建设是“六大体系”构建的龙头，主要包括社区党的建设、社会组织党的建设、非公有制经济组织党的建设、流动党员教育管理等；完善社会服务是“六大体系”构建的重点，主要包括基本公共服务、社会保障、社会事业、社会福利等；创新社会管理是“六大体系”构建的关键，主要包括基层社会管理、各类人群服务管理、公共安全管理、互联网新媒体管理和网格化社会服务管理等；动员社会参与是“六大体系”构建的基础，主要包括公众广泛参与、社会组织培育发展、企业履行社会责任、全社会积极协同等；优化社会环境是“六大体系”构建的保障，主要包括思想道德建设、法治建设、人文建设、社会心态等社会软环境建设；促进社会和谐是“六大体系”构建的目标，主要包括健全群众利益协调机制、群众诉求表达机制、社会矛盾调处机制、社会稳定风险评估机制、社会和谐创建机制等。通过构建和完善“六大体系”，落实以人为本，保障改善民生，创新社会管理，激发社会活力，创建社会文明，改善社会关系，坚持党建引领，全面推进北京社会建设，不断满足广大人民群众对幸福生活的新期待，推动首都科学发展，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。图0—2 北京社会建设科学体系总体框架

第二节 北京社会建设主要成效

多年来特别是党的十七大以来，按照党中央、国务院的统一部署，在北京市委、市政府正确领导下，全市上下深入学习实践科学发展观，以贯彻党的十七大精神、成功举办北京奥运会、残奥会和圆满完成新中国成立60周年庆典活动以及应对国际金融危机为契机，不断推动社会服务管理创新，社会建设不断取得新成效，北京社会建设开创了崭新局面、走在了全国前列、站在了新的历史起点之上。一、社会保障制度率先实现城乡一体化

全市人民生活水平显著提高，城镇居民人均可支配收入年均实际增长9.2％，农村居民人均纯收入年均实际增长9％。实施“五无”目标动态管理，民生得到切实保障。率先实现养老、医疗保险制度城乡全覆盖，职工基本养老保险制度和居民养老保险制度实现城乡一体化，建立城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、“一老一小”大病统筹等医疗保障制度，城乡低保标准分别增长43％和152％，城镇登记失业率控制在2.2％以内。实施社保卡制度，累计发放社保卡825万张，1779家定点医疗机构实现持卡实时结算。实施“大民政”工作思路，社会福利由补缺型向适度普惠型发展，以最低生活保障制度为基础、专项救助制度相应配套、临时救助和社会互助为补充的城乡救助体系基本形成，以居家为基础、社区为依托、服务机构为支撑的新型养老助残服务格局基本形成。普惠加特惠的残疾人社会保障和服务体系制度框架初步建立，加快推进残疾人家庭无障碍设施改造，基本实现残疾人在家无障碍。城乡老人同等享受老年优待、高龄津贴、居家养老（助残）券、老年医疗补助、无保障老年居民福利养老金等待遇，养老床位由“十五”时期末的3万张增加到7万张。SOS儿童村建成使用，儿童福利床位由757张增加到1715张。重点优抚对象抚恤补助和义务兵优待金实现城乡同标准、全覆盖。大力实施保障性安居工程，解决了40多万户中低收入家庭的住房困难问题。二、社会公共服务体系建设取得显著进展

城乡公共服务体系日趋完善，基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全等服务资源人均拥有量和保障水平全国领先，有的指标接近或达到发达国家水平。教育投入持续增长，基本公共教育服务均等化水平进一步提高，城乡教育差距显著缩小，基础教育入学率保持较高水平，高等教育毛入学率已达到60％，全市常住人口平均受教育年限达到11.5年，主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达到35％，来京务工人员随迁子女接受义务教育得到切实保障，教育普及程度基本达到发达国家水平。卫生事业取得新突破，广泛开展全民健康促进行动，全面提升居民健康素质，居民平均期望寿命达到80.81岁。着力完善公共卫生体系，公共卫生突发事件处置、应急救治和大型活动保障能力显著提高。全市卫生资源总量显著增加，医疗机构实有床位92871张，较2005年增长了17.5％。医药卫生体制改革全面展开，医疗服务能力快速提高，药品供应保障体系进一步完善，中医药事业扶持力度继续加大，居民主要健康指标达到发达国家水平。文化设施建设成效显著，文化服务功能明显增强，市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级公共文化设施服务网络基本形成。全民健身活动蓬勃开展，体育生活化社区建设初见成效，城乡居民经常参加体育锻炼的人数比例达49.1％，达到国际化城市水平。基层基本公共服务设施建设加快推进，70％以上的城市社区办公和服务用房面积达到350平方米以上，城市社区服务站实现全覆盖。96156社区服务热线和社区公共服务信息平台建设取得新突破，形成了市、区、街、居四级社区公共服务平台网络。完成3363个社区卫生服务中心（站）标准化建设和配置，街道文化服务中心、行政村文化活动室、全民健身工程实现全覆盖，全市社区（村）公共服务网络基本形成。三、社会管理体制改革走在全国前列

2007年以来，北京市、区（县）两级都先后成立社会建设工作领导小组、设立社会建设工作机构，全市141个街道、102个乡镇建立社会工作党委；在社会组织构建“枢纽型”工作体系，建立社会组织党建“3＋1”工作机制；在规模以上非公有制经济组织基本实现党建工作全覆盖，在1249座商务楼宇实现社会工作站、党建工作站、工会工作站、共青团工作站、妇联工作站“五站合一”全覆盖；在社区全部建立社区党组织、社区居委会、社区服务站，形成社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”工作格局，从而基本形成社会服务管理纵向到社区、横向到“两新”组织全覆盖的工作网络，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。四、社会动员参与赢得世人瞩目

在成功举办北京奥运会、残奥会和圆满完成新中国成立60周年庆典、支援汶川抗震救灾和“7·21”抢险救灾等重大活动中，全市上下积极行动，社会各界广泛参与，社会动员机制不断完善，志愿服务世人称赞，群防群治成果显著。成功举办北京奥运会、残奥会后，北京市委、市政府及时把“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”理念转化为“人文北京、科技北京、绿色北京”重大发展战略，及时召开全市志愿者工作大会，先后出台《加强和改进志愿者工作的意见》、《北京市志愿者管理办法》，加快推进重大活动志愿服务、应急志愿服务、经常性志愿服务队伍与机制建设项目，推出志愿服务“蓝立方”、市民劝导队等一系列先进典型。与此同时，完善社区居民自治，推广社区居民常务会、市民劝导队等经验；加快推进社区工作者专业化、职业化，先后实施“大学生社工计划”、社区工作者提高待遇、创办社会工作事务所、购买社工岗位、万名社工培训等；大力培育发展社会组织，加大政府购买社会组织力度，开展“社会组织公益行”活动；加强和创新非公有制经济组织服务管理，深化企业履行社会责任，社会协同、公众参与的局面初步形成。五、和谐社会建设取得明显成效

围绕创建和谐社会首善之区，大力开展基层和谐创建活动，并取得明显成效。不断扩大各类人群服务管理覆盖面，着力加强流动人口和特定人群服务管理，加快推进“温馨家园”、“新居民互助服务站”、“阳光中途之家”建设步伐，完善和推广劳动纠纷调解“六方联动”机制、“人民调解进派出所”、“信访代理制”等，不断完善群众利益协调机制、群众权益保障机制、社会矛盾调处机制和社会稳定风险评估机制。不断完善社会治安防控体系，切实加强食品药品安全监管工作，进一步健全应急管理体制机制，公共安全保障能力显著提升，首都社会保持和谐稳定。六、社会领域党建工作扎实推进

加强基层党组织建设和流动党员服务管理，大力推动社会领域党建工作全覆盖。着力构建社区区域化党建工作格局，启动社区党建“三级联创”活动。积极探索街道（乡镇）区域化党建工作体制机制，全市各街道、乡镇全部成立社会工作党委。探索社会组织党建工作机制，全市27家市级“枢纽型”社会组织建立党建工作“3＋1”机制。实施“非公有制企业党建推进工程”，不断扩大党组织和党的工作在非公有制企业的覆盖面。近3年来全市社会领域建立基层党组织2910个，发展党员15119名，新联系流动党员1.6万余名，培养入党积极分子5万余名。积极推进商务楼宇党建工作，全市1249座商务楼宇“五站合一”基本实现全覆盖。认真坚持培训制度，对部分区县局领导、街道党工委书记及办事处主任和社区党组织负责人、“两新”组织党组织负责人进行了系统培训。广泛深入开展社会领域创先争优活动。

第三节 北京社会建设面临的形势和任务

当前和今后一个时期是全面建成小康社会的关键阶段和战略机遇期，也是深化社会领域重点改革的攻坚期和社会矛盾纠纷的凸显期。深刻认识并准确把握今后首都发展面临的新情况、新特点、新要求、新任务，紧紧抓住重要战略机遇期，巩固和发展已有工作成果，迎接挑战，积极探索，大胆实践，加强和创新社会管理、全面推进社会建设意义重大而深远，任务繁重而艰巨。一、北京社会建设处于大有作为的战略机遇期

党的十八大和北京市十一次党代会的召开，为北京市新时期加强和创新社会服务管理、全面推进首都社会建设提供了科学依据和行动指南。首都经济社会持续平稳较快发展和创新驱动转型，为全市社会建设提供了可靠保障和强大动力。近年来全市社会建设与服务管理创新探索实践所取得的成绩、积累的经验，为今后工作奠定了坚实基础和发展后劲。实施建设中国特色世界城市发展战略，进一步建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，努力打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都，为加快构建具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新体系和社会服务管理新格局创造了有利契机。当前和今后一个时期，加快推进首都社会建设机遇难得、大有可为、大有作为。为此，必须根据中央和市委、市政府的统一部署，按照巩固提高、拓展延伸、改革创新、务求实效的要求，进一步以保障和改善民生为重点，以社会体制改革为动力，以社会服务管理精细化为着力点，紧紧围绕社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会动员更加广泛、社会环境更加文明、社会关系更加和谐和社会领域党建全覆盖的目标，进一步推动社会服务管理创新，努力实现社会服务管理全覆盖、科学化、精细化，进一步开创首都社会建设新局面。二、北京社会建设面临许多新挑战

当今世界正经历着快速、广泛、深刻、巨大的变革，国际形势风云变幻，各种矛盾错综复杂，不稳定不确定因素增加，对经济、政治、社会发展都带来了直接或间接的影响。面对新形势新情况，加强和创新社会服务管理，全面加强社会建设，是时代潮流。当前我国社会主义现代化建设事业突飞猛进，同时也面临许多前所未有的新情况、新问题、新挑战，社会建设与管理的任务更为繁重而艰巨。随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程不断加快，一些发达国家在不同发展阶段渐次出现的诸多社会矛盾和社会问题在我国较短时期内同时显现出来；随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，在封闭半封闭环境和计划经济条件下形成的社会结构发生了全方位的深刻变化，社会流动性、开放性大为增强；随着经济社会快速发展、民主法治进程加快，人们思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变，各种思想文化交流交融交锋趋于激烈；随着互联网等新兴媒体的迅猛发展，网络虚拟社会对现实社会的影响越来越大；随着我国人口总量继续增多，流动人口、老龄人口和特殊人群不断扩大，社会管理的难度增加；随着国际经济与政治格局的深刻调整，各种传统安全和非传统安全威胁相互交织，也会对我国产生这样或那样的影响。加之现阶段我国经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，也给经济社会发展特别是社会建设与管理创新带来了不可回避的影响。这些问题，既是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映，也是发展过程中迫切需要解决的重点难点热点问题。科学应对和有效解决这些问题，给今后北京创新社会管理、加强社会建设带来了一系列的新挑战和新考验。

随着工业化、信息化、城市化、市场化、国际化的加速发展，特别是经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，北京作为全国政治、经济、文化中心，作为国家首都、世界城市、文化名城、宜居之都，其社会建设也面临许多可以预见和难以预见的风险与挑战，特别是人口与资源环境之间的矛盾凸显，社会矛盾纠纷多样多发，流动人口、各类人群和社会组织、非公有制经济组织服务管理的任务日益繁重，社会公共安全管理艰巨复杂，信息网络管理面临严峻挑战，等等。这些风险和挑战表明，加强和创新社会服务管理的任务越来越迫切、难度越来越大、要求越来越高，全面推进社会建设任重而道远。总之，现阶段北京社会建设机遇与挑战并存，困难与考验相伴，责任与使命同行。三、加强北京社会建设意义重大

加强和创新社会服务管理、全面推进社会建设，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、全面推进党和国家事业科学发展的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的必然要求，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的必然要求，对于实现全面建成小康社会宏伟目标，实现党和国家长治久安，确保人民群众安居乐业和幸福安康，都具有重大战略意义和深远影响。

加强和创新社会服务管理、全面推进社会建设，是践行北京精神、团结凝聚全市人民、形成共同理想追求的重大战略要求，是推动首都科学发展、促进社会和谐的重大战略任务，是适应建设中国特色世界城市新形势新任务，加快推进“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，努力打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都的重大战略行动。科学谋划、系统设计，深化改革、不断创新，重点突破、整体推进社会建设，是当前和今后一个时期首都科学发展的重大而紧迫、艰巨而繁重的战略任务。四、现阶段北京社会建设总体思路

根据党的十八大、北京市十一次党代会精神和《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》、《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》，当前和今后一个时期，北京社会建设的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于加强社会建设工作的一系列重要指示精神，紧紧围绕全面建成小康社会总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，适应建设中国特色世界城市的新形势，顺应广大人民群众过上更好生活的新期待，以解决关乎人民群众切身利益与影响社会和谐的突出问题为突破口，以实现社会领域党建工作全覆盖为龙头，以深化社会体制改革为主题，以完善社会服务为重点，以创新社会管理为动力，以动员社会参与为基础，以优化社会环境为保障，以促进社会和谐为目标，努力构建具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设科学体系和社会体制，为加快建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和建设中国特色世界城市作出新的更大贡献。

当前和今后一个时期北京社会建设必须遵循以下原则：

——坚持以人为本、服务为先。始终坚持把完善服务、让群众满意作为社会建设的根本出发点和落脚点。适应首都人口结构新变化、群众需求多样化实际，寓管理于服务之中，在完善服务中加强社会管理。不断提升社会保障和公共服务水平，促进普惠公平，让社会建设成果惠及广大人民群众。

——坚持依法办事、发扬民主。始终坚持把严格依法办事、充分发扬民主作为社会建设的基本要求。加快推进社会建设立法工作，依法调整社会关系、规范社会行为，使社会服务管理有法可依、有法必依。充分运用民主方式、群众工作方式、说服教育方式研究解决问题，努力通过平等沟通、协商、协调、引导等办法化解社会矛盾。

——坚持改革创新、完善制度。始终坚持把体制创新、制度建设作为推动社会建设的根本动力和基本保障。积极适应社会建设面临的新形势，着力解决基础性、普遍性、根本性问题，不断创新理念、健全体制、完善机制，不断推动社会建设规范化、法制化、制度化建设。

——坚持统筹协调、整体推进。始终坚持把综合协调、全面推进作为社会建设的基本工作原则。坚持统筹协调，科学规划、系统设计，由点到面、整体推进社会建设。坚持统筹兼顾，正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求。坚持综合施策，综合运用法律法规、经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，加强和创新社会服务管理。

——坚持广泛动员、共建共享。始终坚持把社会协同、公众参与作为社会建设的基本着力点。进一步激发社会创造活力，鼓励和支持社会各界广泛参与社会服务管理，动员和引导公众有序参与社会建设，努力形成共建共享的良好局面。

当前和今后一个时期北京社会建设的总体目标是，按照全力推动首都科学发展、为建设中国特色世界城市而努力奋斗的要求，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、责权明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，健全与社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明相适应的社会体制，构建具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设体系，使北京社会建设始终走在全国前列。

围绕上述总体思路和发展目标，紧密结合北京实际，不断深化社会改革创新，今后应从以下几方面健全和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制：

——加强党的领导。各级党委要把社会建设工作摆在更加突出位置，经常分析社会建设形势，科学制定社会服务管理政策，支持政府履行公共服务和社会管理职能，引导社会各方积极参与社会建设，充分发挥基层党组织和党员服务群众、凝聚人心的作用，全面加强和改进新形势下群众工作，调动一切积极力量参与社会服务管理。进一步发挥社会建设工作领导小组统筹协调作用，全面推进各项工作扎实有效、深入持久地开展。

——强化政府职责。各级政府按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能、依法行政的要求，健全职责体系，完善工作职能，加快推进法治政府和服务型政府建设，依法加强社会管理，有效提供基本公共服务。坚持依法决策、科学决策、民主决策，完善政策法规，依法高效履行职责。充分发挥政府主导作用，组织动员社会力量有序参与社会服务管理。充分发挥各职能部门作用，形成各负其责又相互配合的工作机制，确保各项工作运转协调、运行高效。进一步深化街道（乡镇）管理体制改革，推动街道（乡镇）把工作重心转移到社会管理和公共服务上来。

——推动社会协同。在党和政府领导下，注重发挥各类社会组织、各类经济组织、基层自治组织等社会力量的积极协同作用，共同做好社会服务管理工作。进一步发挥工青妇等人民团体的职能，做好组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益工作；充分发挥“枢纽型”社会组织桥梁纽带、业务龙头、服务管理平台作用，协助党和政府做好社会服务管理工作，加快形成现代社会组织体制；充分发挥行业协会等社会组织的专业优势，有效承接政府转移和委托的社会服务管理项目；充分发挥社区居委会、村民委员会自治功能，实现基层民主自治与政府行政管理的有机结合；充分发挥首都高校和科研单位优势，着力研究社会建设重大理论和现实问题。

——动员公众参与。扩大基层民主，扩大公民有序政治参与，依法保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，动员组织群众依法理性有序参与社会服务管理，积极探索群众参与社会服务管理的有效途径，保证市民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，推动居（村）民依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。进一步巩固发展北京奥运会、残奥会和庆祝新中国成立60周年志愿服务、群防群治成果，充分调动社会公众的积极性和主动性，依法有序参与社会事务，努力形成社会服务管理人人参与、社会建设成果人人共享的良好局面。

——推进法治保障。坚定不移地落实依法治国基本方略，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，保证人民依法享有广泛权利和自由、依法有序参与公共事务，把社会管理纳入法制化轨道。推进社会领域科学立法，加强社会建设政策法规体系建设，推进社会领域严格执法和公正司法，加大社会管理依法行政力度，深化社会领域法制宣传教育，深入开展法律进社区、进商务楼宇、进社会组织、进非公经济组织活动，不断强化全社会学法尊法守法用法观念，切实提高社会服务管理科学化、法治化水平，为社会建设营造良好的法治保障氛围。

当前和今后一个时期北京社会建设的主要目标（其主要发展指标见表0—1）是：表0—1 北京市“十二五”时期社会建设主要发展指标

——社会服务更加完善。基本公共服务居全国前列并基本达到中等发达国家水平。人人享有社会保障，城乡基本公共服务均等化程度明显提高，积极促进充分就业，5年提供100万套政策性保障住房，城乡居民年均收入与经济发展同步增长，居民平均期望寿命接近82岁，文化教育保持全国领先地位，使人民群众幸福感不断增强。

——社会管理更加科学。突出人文关怀，创新方式方法，进一步健全社会管理体制。坚持依法办事，充分发扬民主，注重运用科技创新成果，注重管理项目绩效评估和持续改进。基本实现社会服务管理网格化、社区建设规范化、村庄管理社区化，基本形成社会组织“枢纽型”工作体系，基本实现各类人群服务管理全覆盖。

——社会动员更加广泛。积极推动社会协同，广泛动员公众参与，最大限度激发社会活力。完善基层民主自治，培育社会组织发展，强化各类经济组织社会责任，加快推进社会工作专业化职业化，完善志愿服务长效机制，使社会创造活力竞相迸发。

——社会环境更加文明。不断提高市民文明素质和城市文明程度。加强社会主义核心价值体系建设，加强社会主义道德建设，深入开展法制宣传教育，大力弘扬北京精神，形成文明有礼、守法诚信、崇尚科学、积极向上的社会风尚，营造服务优质、环境优美、秩序优良的社会氛围，创建生产安全、生活安宁、社会安定的社会环境。

——社会关系更加和谐。不断加强社会主义和谐社会首善之区建设。完善群众利益协调机制、群众权益保障机制、社会矛盾调处机制、社会稳定风险评估机制，努力做好新形势下群众工作，不断促进人际关系、群体关系、劳动关系、邻里关系、家庭关系更加和谐，切实维护社会和谐稳定。

——社会领域党组织和党的工作全覆盖。进一步完善基层区域化党建格局，深化社区党建“三级联创”活动，实现社区党建“三有一化”。进一步加强社会组织党建工作，全面落实社会建设党建“3＋1”工作机制；进一步加快非公有制经济组织党的建设，实施非公有制企业党建推进工程，继续推进商务楼宇“五站合一”、非公有制企业“党建推进工程”和非公经济党组织“五个好”创建工作。

在新起点、新阶段加强和创新首都社会服务管理，全面推进北京社会建设，必须紧紧围绕上述总体思路、基本原则和发展目标，进一步完善社会服务、创新社会管理、动员社会参与、创建社会文明、促进社会和谐、推进社会领域党的建设，着力深化社会体制改革，着力推进社会治理创新，着力创新社会服务管理，着力夯实社区服务管理基础，着力改进各类社会组织和经济组织服务管理，着力提高信息网络服务管理水平，着力加强公共安全服务管理，着力创建社会文明环境，着力健全党和政府主导的维护群众权益机制，着力以党建工作创新引领社会服务管理创新、以党建工作全覆盖推动社会服务管理全覆盖，又好又快地推动首都科学发展。

参考文献

魏礼群主编．新形势下加强和创新社会管理研究．北京：国家行政学院出版社，2011

李培林．部分国家和地区社会管理经验与启示．北京：经济出版社，2012

梁树发主编．社会与社会建设．北京：人民出版社，2007

北京市“十二五”时期社会建设规划纲要（2011年10月11日北京市人民政府第105次常务会议通过）

第一章 完善社会服务体系

保障和改善民生是加强社会建设的重中之重。逐步完善社会服务体系是现阶段保障和改善民生、加强社会建设的基础和重点。北京从战略和全局的高度，坚持以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，不断完善社会服务体系，努力使发展成果更多更公平地惠及百姓，让人民群众生活更加美好，逐步探索出了一系列完善社会服务体系的新路径、新方式。

第一节 提高基本公共服务水平

完善社会服务体系，首要任务是坚持民生优先原则，建立健全政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在当前形势下，提高基本公共服务水平应坚持以实现基本公共服务全覆盖为目标，以完善和创新公共服务提供机制为核心，以发展社会服务业为手段，以加强社区基本公共服务体系建设为重点，努力为全体社会成员提供优质便捷的公共服务，满足城乡居民多层次、多样化的服务需求。一、基本公共服务的内涵

基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关。（一）公共服务“公共服务”（publicservice），是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，以合作为基础，强调政府的责任，突出公民的权利，是指政府为满足公众生存权和发展权，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直接提供的以共同享有为特征的各种产品和服务。广义的公共服务，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，旨在为公众参与社会、经济、政治、文化等活动提供保障。

从狭义上讲，公共服务则是指满足公民生活、生存与发展的直接需求，能使公民受益或享受的各种产品和服务。相较于广义的公共服务而言，狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义的公共服务。因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济社会发展所必需的政府工作，却并不是满足公民的某种直接需求，只是公民活动间接需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。

公共服务的主要类型，可以根据公益性和经营性程度分为基本公共服务和非基本公共服务，非基本公共服务又可分为准基本公共服务和经营性公共服务。根据内容和形式，公共服务又可以分为维护性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务。维护性公共服务主要指政府为维护国家安全及正常运转而提供的公共服务，如国防外交、行政管理、社会治安等；经济性公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等；社会性公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的教育、科学普及、医疗卫生、社会保障及环境保护等社会发展活动的直接需要所提供的服务，是满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

按照大的专业属性，还可做如下分类：国防建设、国内与国际公共救助与灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等；按照工程专业属性，则可以分为：国防工程、公用设施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。（二）基本公共服务

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国或地区经济社会发展阶段和总体水平，由政府主导提供的，为维持本国或地区经济社会稳定、基本社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本内涵：一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现基本公共服务既定目标所制定的技术和管理规范。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出了“实现基本公共服务均等化”的目标。“基本公共服务均等化”，是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，核心是机会均等，不是简单的平均化、无差异化，需要在操作层面明确界定内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展；所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

从上述标准判断，基本公共服务范围主要包括保障基本民生需求的义务教育、公共卫生和基本医疗、文化体育、公共就业、基本社会保障、公共安全、保障住房等领域的公共服务。其中，狭义上包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务；广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

总之，基本公共服务内涵丰富，涉及范围广、领域宽，是广大城乡居民最关心、最迫切需要的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本民生条件，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。（三）基本公共服务的功能作用

人类发展的本质是人的发展，人的发展取决于一个国家（地区）的基本公共服务供给状况。基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人类发展的重要内容。其中，教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直接影响人类发展的重要因素，是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径，有助于促进社会流动、社会整合与社会公平；公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会发展中具有独特的地位，是衡量人的素质的主要指标，构成一个社会人口素质的基础；基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，有助于提高全体社会成员的生活质量，营造安定有序的社会环境；就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，决定着每个家庭的生计，是劳动者赖以生存、融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利，关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证与促进社会和谐的重要基础。概言之，基本公共服务的功能作用包括：

1．基本公共服务是提高人的行为能力的重要条件

人的全面发展，重要标志之一是人的行为能力的提高。人的基本行为能力对人的自身发展具有极端重要性，也对人其他方面的行为能力的提高具有举足轻重的作用。比如，教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高，教育落后则直接制约着个体的技能，容易陷入“收入水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环；公共就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且还关系到人的尊严和自信；基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，还有可能影响家庭对子女教育的投资和下一代人的行为能力。

2．基本公共服务有助于建设人力资源强国

从1978年到2004年，在中国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为68％，全要素生产率的贡献仅为32％，而且近几年还呈现不断下降的趋势。劳动力素质不高、自主创新能力不强，已经成为掣肘中国经济发展的重要因素。完善基本公共服务，提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，其迫切性日益凸显。

3．基本公共服务有助于控制人口规模

中国要同时实现人口控制与人口素质提高的双重目标，除了传统的人口数量控制措施外，还应当注重基本公共服务的作用。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，构建社会化养老体系，替代家庭养老保障模式，消除中国传统养儿防老的保障观念，不仅有助于控制人口数量，还可以有效地提高人口素质。二、实现基本公共服务全覆盖

实现基本公共服务全覆盖，是政府公共服务的核心指标之一。北京从社会建设实际出发，确立了实现基本公共服务全覆盖的目标任务，开启了推进基本公共服务体系全覆盖的探索与实践。（一）推进基本公共服务全覆盖的意义

提供基本公共服务是政府公共服务的基本职能。建立健全基本公共服务体系，实现基本公共服务全覆盖，具有积极而重要的意义。

1．有利于缓解当前面临的各种突出社会问题

在努力建设社会主义和谐社会进程中，所面临的最大挑战在于地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题，这些问题与当前存在的两对突出矛盾密切相关。一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。基本公共服务是维护社会基本公平的基础，发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用，强化政府基本公共服务职能，加快改善基本公共服务状况，有利于缓解当前经济社会面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。

2．有利于健全基本公共服务供给的体制机制

当前政府在履行基本公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，严重影响了基本公共服务提供的数量和质量，制约了基本公共服务基本功能的有效发挥。加强政府基本公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门相关责任，促进政府间相关间接竞争机制的形成，有利于健全基本公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以基本公共服务为中心的政府职能观和绩效观。

3．有利于公众参与基本公共服务的管理与监督

随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对基本公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间基本公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在基本公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府基本公共服务绩效评估，形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善基本公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心目中的公信力。

4．有利于提高公共资源整体配置效率

政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。以2005年为例，虽然我国财政支出占GDP的比重仅为18.5％，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国还属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，不断改善政府管理水平，提高政府行政效率，特别是加强其核心职责——基本公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民的整体福利。

5．有利于提高政府管理能力和国际竞争力

在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，国际社会以跨国企业为代表的国际竞争已经逐步演变为包括国家、市场、企业、政府、资源等的全方位竞争，政府不再仅仅是在传统意义上提供后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台，政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。与此相关，政府竞争力则直接取决于政府在资源配置中的管理能力和行政效率。因此，加快完善政府管理体制、确保政府高效运行，充分发挥基本公共服务职能，不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为政府应对国际竞争的战略性选择。（二）推进基本公共服务全覆盖面临的挑战

当前，北京推进基本公共服务全覆盖还存在着许多问题和薄弱环节。具体而言，主要涉及以下几个方面：

第一，供给依然不足。基本公共服务总体供给能力仍不能满足人口增长和人民群众生活水平提高对改善公共服务的实际需要。优质教育资源不足，入园难、名校入学难矛盾突出。看病难问题依然存在，基层医疗卫生服务能力尚需进一步提高。代表首都水平的文化艺术精品、品牌性文体活动以及基层公共文化体育服务内容还不够丰富。社会保障总投入占GDP的比重还比较低，城乡待遇差别较大。

第二，布局不尽合理。基本公共服务资源空间布局还不适应城市建设、产业发展和人口分布变化的需要。优质资源主要集中在中心城区，新城、城南地区、城乡结合部、边远山区、大型居住区、产业功能区等区域配置相对不足，基层和农村地区社会公共服务设施水平和服务能力仍然偏低。社会公共服务资源尚未覆盖到全部流动人口，推进基本公共服务均等化依然任重道远。

第三，发展欠缺活力。基本公共服务和非基本公共服务划分还不清晰，满足基本需要与满足高端需要混同，社会公共服务供给渠道相对单一，政府投入在尚不能完全满足基本需要的同时，又承担了一些可以通过社会力量和产业发展解决的任务。管办不分，条块分割，多头管理依然存在，资源配置缺乏有效的协调和联通。

第四，效率尚待提高。基本公共服务发展方式还没有根本转变，重供给、轻需求，重数量、轻质量，重投入、轻管理，重外延扩张、轻内涵发展问题依然存在。投入管理统筹协调不足，超标配置和不达标现象并存。基层公共服务资源整合不充分，存量资源利用效率较低与增量投入不足并存。

与此同时，随着发展水平的不断提高、人口的快速增长、社会结构的深刻变动，北京经济社会进入了加速转型的新阶段，基本公共服务需求呈现出显著的新特征。主要体现在以下几个方面：

第一，人口规模的快速增长要求扩大基本公共服务供给。近年来，北京市常住人口数量快速增长，2012年底常住人口已突破2000万。人口规模持续膨胀，使基本公共服务的需求规模不断扩大，要求我们既要超前安排和配置基本公共服务资源，又要统筹处理好人口服务与管理和保障基本公共服务之间的关系。

第二，发展水平的不断提升要求提高基本公共服务质量。随着经济发展和社会进步，居民生活水平不断提高，社会结构深刻变动，人们的利益诉求和生活方式日趋多元，对自身全面发展有着更高的期待，要求我们更加关注多层次、多样化、差异化的基本公共服务内在需求特征；要求不断拓展基本公共服务新型业态，丰富服务内容，改进管理方式和管理手段，提升人性化、科学化、精细化管理水平。

第三，城市的快速发展要求优化基本公共服务资源配置。城市空间布局的调整、中心城区人口和功能的疏解以及新城和产业功能区的快速建设，迫切要求加快基本公共服务资源的空间布局调整，实现基本公共服务设施与城市总体规划、区（县）功能定位、人口变动和产业布局相匹配，提升服务的便捷程度。

第四，提升竞争实力要求加快构筑基本公共服务新优势。北京现代化建设进入新的发展阶段，建设世界城市的宏伟目标要求面向世界谋划北京基本公共服务发展，加快推进服务理念、服务水平和管理方式与国际接轨，发挥对全国发展的引领作用，成为展示中国发展与改革最新成果的窗口。

第五，发展方式的转变要求基本公共服务提供战略支撑。北京经济已形成服务型主导的经济结构，加快基本公共服务发展既是拉动居民消费需求和促进经济增长的重要内容，也是调整产业结构、转变经济发展方式的重要抓手。加快发展社会服务产业，着力扩大服务消费，成为北京经济发展的一个重要战略方向。（三）推进基本公共服务全覆盖的主要对策措施

提升基本公共服务水平，实现基本公共服务全覆盖，北京采取了一系列推进措施。主要包括以下几个方面：

1．健全基本公共服务体系

基本公共服务体系是由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。北京需要从实际出发，进一步完善城乡一体化的基本公共服务制度，进一步健全覆盖各类人群的基本公共服务体系，切实提高政府公共服务保障能力，切实解决城乡居民劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房保障等重大民生问题。优先支持农村保留学校办学条件达标，继续推进乡镇文化体育活动中心建设。加强农村订单定向医学生培养和中小学教师队伍建设，提升农村地区基本公共服务质量，促进城市优质资源向农村辐射，建设城乡一体的基本公共服务体系。专栏1—1 基本公共服务体系基本公共服务体系，是指为了人民群众的生存权、发展权等基本人权得到保障而建立的，由一系列基本公共服务组成的完整服务体系。主要包括三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务基本职能，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的不断提高，其范围逐步扩大，标准不断调整。基本公共服务主要包括四个方面的内容：●基本生存服务，包括公共就业服务、社会保障、社会福利、社会救助等●基本发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育等●基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护、居住服务等●基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等

2．推进基本公共服务均等化

按照基本、平等、普遍、均衡的原则，为全体公民提供与经济社会发展阶段水平相适应的、机会均等、水平大致相等的基本公共服务。遵循由低到高、最后实现结果均等的发展进程，在承认城乡、区域、人群间差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，实现和保障“底线均等”，超越所有居民都享有完全一致基本公共服务的均等化误区。统筹城乡、区域、人群差别，优化资源配置，重点投向基础薄弱地区，缩小城乡和区域间差距，推进老旧小区、新建小区、城乡结合部和郊区农村公共服务体系建设，努力实现基本公共服务均等化目标。

3．改善薄弱地区基本公共服务落后状况

健全薄弱地区基本公共服务体系，提升基本公共服务供给能力和服务水平。一是提升城南基本公共服务承载能力。实施“城南行动计划”，加快城南地区基本公共服务设施建设，完成一批教育、卫生、文体设施建设，增强城南教育、卫生、文体服务能力和历史文化吸引力。二是加快西部地区基本公共服务发展。按照京西发展战略和永定河绿色生态发展带战略部署，加快西部地区基本公共服务设施建设，增强西部地区教育、医疗、文体、福利服务能力。三是改善城乡结合部地区基本公共服务状况。结合“城中村”改造，加快中心城区基本公共服务设施和运行管理向城乡结合部地区延伸和覆盖。四是推进农村与城市基本公共服务一体化发展。以重点镇为着力点，推进基本公共服务和社会保障向农村延伸覆盖。三、完善公共服务提供机制

随着改革开放和现代化建设深入发展，北京按照政府保障基本公共服务、市场提供多样化选择的原则，创新社会服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革，探索出了一条政府主导、企事业单位和社会组织广泛参与的公共服务提供新机制——政府购买服务。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式。（一）近年来北京政府购买公共服务的基本情况

近年来北京政府购买公共服务的力度不断加大，在转变政府职能、扩大公共服务供给、改进公共服务方式方面进行了探索。主要表现在以下几个方面：

1．公共服务基础设施建设

长期以来，政府公益性投资项目实行投资、建设、管理、使用“四位一体”模式，缺乏有效的投资风险约束机制，不同程度地存在超规模、超标准、超预算和低水平、低质量、低效益问题。从2002年开始，北京在政府投资项目上进行代建制试点。代建制是通过招标等方式，选择专业化项目管理单位，负责建设组织实施，严格控制投资、质量、安全和工期，建成后移交使用单位的制度，近年来北京累计批复代建项目70项，涉及总投资约71亿元，其中市政府投资61亿元。

2．基本医疗卫生服务

2008年开始，北京实施“农村基本医疗卫生村级项目”政府购买政策，对本市乡村医生按《北京市村级基本医疗卫生服务免费项目表》实行政府购买，市区两级财政按每人每月800元拨付补助费。市卫生局返聘从全市二、三级医院退休的专家下社区出诊，2006—2008年专项经费合计2875万元。海淀区进行了政府付费购买医疗公共服务试点，实行管办分离的医疗体制改革，成立了公共服务委员会，划拨并统辖22家医疗卫生机构，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，向医疗机构购买服务。

3．社会福利和社会救助

2006年市财政拿出40亿元加大对公共交通的投入，引导更多市民乘坐公共交通工具，缓解交通拥堵问题。2008年市财政投入13.4亿元让55.9万名60岁以上城乡无社会保障老年人享受每月200元的福利金，投入2亿元保障老年人享受文化娱乐、卫生服务、居家养老等优待，为特殊老年人提供居家养老服务20余万人次。2009年安排运营补贴资金1800万元，对社会办养老机构给予补贴。投入1亿元，给予社会办养老机构一次性基本建设补助。鼓励有一定资质的社会组织为老年人提供居家养老服务，为低保、低收入老人等提供50～250元的养老服务补贴。

4．劳动就业

2006—2009年，为解决就业困难人员的再就业问题，根据市城市基础管理和社区居民的需要，开发了社区保洁、保绿、保安、公共设施维护、劳动保障协管、城管协管、交通协管、社区矫正协管和残疾人协管等社区公益性就业岗位，累计安置失业人员中的就业困难人员32924人，占认定就业特困人员的98.4％。在农村购买护林、护水、护路、资源看护等公益性岗位，安排10万农民就业。

5．公共文化体育事业

2007年，21台流动演出车往来于18个区县，把演出送到群众家门口；全市街道、乡镇配备了数字电影流动放映设备，每套设备每月放映电影15场次；在10个远郊区县，农村“文艺演出星火工程”把9000场演出送到田间地头；农村广播电视实现村村通、户户通。石景山游乐园、石景山雕塑公园和原崇文区玉蜓公园等10个面向大众的低票价露天剧场已经建成，6000多个全民健身工程配建完成。市财政局统计显示，北京文化事业经费投入由2001年的7.33亿元增长到2005年的15.88亿元，年均增长16.72％。

6．义务教育

2006年，北京市教育委员会、北京市财政局下发《关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》，市区两级财政提供“两免一补”专项经费2.4亿元。2007年秋季，又进一步完善了“两免一补”政策范围，城八区公办义务教育学校就读本市户籍学生免收杂费，本市农村户籍学生免交教科书费，所需资金由市级财政全额负担。2008年秋季起，此项减免政策所需经费由市、区县两级财政各负担50％。

7．公共安全

近年来，全市各级司法行政部门通过购买服务的方式聘用专职调解员。2003年起，全市两级机构法律援助经费已全部纳入财政预算，2007年法律援助经费合计604.42万元，2008年合计699.76万元。2006年至2008年全市共建立社区（村）法律服务室3979个，市财政累计投入资金700余万元用于基层法律服务机构的基本办公设备建设；2007—2008年区县财政每年提供300余万元专项资金，用于建设法律服务中心、聘用法律服务室工作人员的基本费用。

8．环境卫生

2000年北京进行了环卫行业的市场化改革，原北京市环卫局所属事业单位全部进行了企业化改制，经费由市财政按实际成本核算，以经济合同的方式拨付。（二）近年来北京政府购买公共服务存在的问题

据调查，近年来北京政府购买公共服务主要存在以下五个方面亟待解决的问题：

1．政府购买公共服务的界定不清楚

从理论上讲，公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务两个层面的内容。非基本公共服务还可以进一步划分为两类，即准公共服务和经营性公共服务。然而，在具体操作层面上，什么属于基本公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳入政府购买的序列，项目选择的原则、标准、条件是什么，都存在着这样或那样不同的理解，导致把政府部门应当承担的职责作为要求政府购买的“公共服务”，或是固守政府包揽一切的思路，把应该推向市场的项目变换方式仍由政府承担。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差，成为制约政府购买公共服务发展的重要影响因素。

2．政府购买公共服务的资金尚未纳入财政预算体系

除了个别区县设立专项资金，大多数区县都没设立这样的资金。政府购买公共服务的资金大都来自于各部门，从而造成这项工作难以全面推开、难以规范、难以形成工作机制。

3．缺乏规范严密的操作管理制度

政府购买公共服务具体实施过程中，缺乏规范严密的操作管理制度。比如，在创造公平、有效、竞争的发展环境方面，在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面没有给予私营部门公平机会；没有确立公平、合理、透明、科学的程序，吸引各相关方包括消费者、运营者和来自民间的社会组织参与公共服务项目的决策和投标；没有建立严格的评估监督机制，包括对民间组织服务质量的评估和监督，同时也包括对政府的监督。这使得政府有可能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。

4．社会组织自身建设和能力有待加强

政府购买公共服务，必然涉及大量的社会服务机构承接项目，为提高公共服务的质量和水平，应进行公开招标从而选择有资质的，具有专业优势、高效率的管理模式和拥有良好社会声誉的企业和民间组织来承接。但从承接服务项目的社会组织来看，明显存在一些不足。主要体现在：规模小，缺乏专业人才、经营管理人员，缺乏市场运作机制，难以承接较为复杂、涉及面广的社会公共服务项目，社会组织的自身规范化建设和能力建设需要进一步加强。只有迅速成长为一支新生力量，获得政府以及社会的信任，才能开展与政府的持续性合作，才能有更广阔的生存空间。

5．政府购买公共服务的竞争机制尚未形成

由于事业单位改革需要经过较长的过程，在政府购买公共服务的服务供应方中包含了大量事业单位，通过定向购买方式把购买服务试点项目仍交由原先的事业单位承担，财政拨款本质意义上还是“养人”，这些单位虽具有独立法人资格，但其决策、人员选拔激励等，通过各种纽带和规则，仍然集中在政府内部，从而或多或少体现着行政关系。政府购买公共服务仍只是一种形式上的购买或非竞争性的购买。此模式还需要进一步向契约服务发展，即政府理清自身的职能，明确可作为购买内容的公共服务，同时在程序上向主体独立的运作方式发展。（三）北京推进政府购买公共服务的主要对策措施

政府购买公共服务是扩大公共服务供给、改善民生的重要手段，是转变政府职能、建设服务型政府的重要途径，也是应对国内外各种挑战、推动经济又好又快发展的重要措施。结合北京实际，推进政府购买公共服务建设，需要从以下几个方面入手：

1．进一步加强政府购买公共服务的统筹协调

按照管办分离的模式和要求，政府购买公共服务必须在市政府的统一领导和协调下，由各部门通力合作、共同推动。要围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，建立城乡统一的公共服务体制，加大政府对公共服务的投入和支持力度，逐步完善公共服务体系。推进政府购买公共服务要同深化行政管理体制改革、事业单位改革和推进社区规范化建设、构建“枢纽型”社会组织管理模式、加强社会领域党建、推进志愿服务工作紧密结合起来，有计划、有步骤地推进各项工作。

2．进一步明确政府购买公共服务的范围

政府出资购买社会公共服务的领域主要是基本养老、社会福利、社会救济、社会慈善、抚恤优待、技能培训、公益性就业岗位、教育、医疗卫生等。与政府直接提供这类服务的形式相比，通过一定的政府采购程序，由政府出资购买这类服务，可降低政府成本，提高工作效率。

3．完善公共服务体系的准入机制

完善政府购买公共服务政策，健全和规范项目化运行管理机制。清理规范公共服务市场准入的地方性法规和政策规定，建立社会组织等级评估制度，完善社会组织承接公共服务项目的资质评审体系。在事业单位分类改革的基础上，进一步推进政事分开、管办分开，规范政府提供公共服务的领域、标准和方式，把事业单位建设成依法独立行使职能、高效运作的公共服务供给主体。

4．健全政府购买公共服务管理体制

坚持以社会需求为导向，建立健全政府购买公共服务的组织架构、程序、监督机制等，即要明确由谁来负责购买、谁来审核、谁来监督、谁来评估等责任主体，形成市、区县和街道（乡镇）三级政府责任清晰的工作框架，不断提高公共服务质量和效率。

5．加快社会组织的培育和发展

认真落实培育扶持社会组织的相关政策和措施，显著增强社会组织参与社会服务的功能，显著提升社会组织承接政府转移职能的能力。充分发挥“枢纽型”社会组织的骨干和龙头作用，先行先试，不断完善社会组织承接政府职能的管理制度，重点扶持一批具有示范导向作用的公益性社会组织，实现对政府公共职能有效承接。完善社会建设专项资金制度，加大政府购买社会组织服务力度。

6．创新财政资金投入方式

充分发挥政府投入的引导作用，加大对重点领域、重点项目的资金支持力度。专项支持资金由市财政列支，纳入预算管理，列入社会建设专项资金管理，确保专款专用。随着首都经济的发展，不断增加专项资金的额度。探索多种有效措施，鼓励社会资本以多种方式参与公共服务，推动公共服务社会化、多元化。四、大力发展社会服务业

社会服务业，就是为社会服务的行业。发达的社会服务业是一个国家和地区现代化的集中体现与重要标志，与社会生产、生活水平的提高息息相关。（一）社会服务业的内涵

社会服务业是基于社会服务的范畴。其中，社会服务狭义上是指生活福利性服务，即直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等；广义上是指政府、企事业单位、社会组织等主体为全社会所做的服务性工作，是以提供劳务的形式满足社会需求的各种社会活动，包括生活福利性服务、生产性服务与社会性服务。生产性服务是直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、能源供应、科技咨询、劳动力培训等；社会性服务是为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理等。

在发达国家或地区，社会服务与社会服务业相当发达。许多发达国家或地区，已经形成了政府部门、市场组织、社会组织、民众广泛参与社会服务或社会服务业的多元化格局。比如，美国政府设有如弗吉尼亚州社会服务部（Virginia DepartmentofSocialServices）的社会服务机构，以各种服务项目的形式，专门为民众实现至善生活提供帮助；香港特别行政区设有香港社会服务联会（简称社联），现有370多个机构会员，通过下属遍布全港的3000多个服务单位，为市民提供超过九成的社会福利服务，并于2010年1月与国家民政部签订《民政部港澳台办公室与香港社会服务联会关于加强双方合作的备忘录》，进一步推动双方在社会福利及慈善事业方面的合作。

目前，国家统计局没有使用“社会服务业”这一概念，也没有专题发布社会服务业方面的统计数据。上海、天津等地使用了“社会服务业”的概念，但内涵上或多或少存在差异，其他省市使用与之较为接近的“其他服务业”概念。南宁也使用了“社会服务业”概念，有“传统社会服务业”与“新兴社会服务业”之分。深圳借鉴了香港的做法，在2011年1月发布的《深圳市社会建设考核指标体系》中使用了“社会服务业”的概念。《北京市“十二五”时期社会建设规划实施纲要》将“社会服务”列为首要任务，提出大力发展社会服务业。同时，北京市统计局在相近领域使用“服务业”的概念，事实上为“社会服务业”提供相关支持预留了空间。

综上所述，结合我国三次产业划分规定，社会服务业属于第三产业，是指为社会提供各种服务的行业，狭义上指生活福利性服务业，广义上包括生产性服务业、消费性服务业与公共服务业。（二）社会服务业的行业范围

关于社会服务业的行业范围，主要有两个划分标准：一个是1994年《国民经济行业分类》（GB／T4754—1994），此标准政府部门在2004年之后已经废止，但至今仍广为非政府部门所采用；一个是2002年《国民经济行业分类》（GB／T 4754—2002），此标准政府部门在2004年之后采用。但是，2011年国家统计局发布了《国民经济行业分类》（GB／T4754—2011），为现行依据，并相应有所调整。

非政府部门（包括投资领域的分析报告）大多采用的是《国民经济行业分类》（GB／T4754—1994）。这一标准规定：社会服务业是国民经济16个门类中的第11个门类，具体包括公共服务业、居民服务业、旅馆业、旅游业、租赁服务业、娱乐服务业、信息咨询服务业、计算机应用服务业及其他社会服务业9个中类行业。之所以至今有如此多的单位仍采用这一废止的标准，除了因为非政府部门没有及时跟进标准更新外，主要是因为2002年标准在分类中没有明确将“社会服务业”单列出来。

政府部门2004年之前采用的是《国民经济行业分类》（GB／T4754—1994），2004年之后采用的是《国民经济行业分类》（GB／T4754—2002）。2004年，第一次全国经济普查将GDP初步核算数分为农林牧渔业、工业、建筑业、运输邮电仓储业、批零贸易餐饮业、金融业、房地产业和其他服务业八个行业。此后，全国各地在实际工作中，为了实现GDP初步核算的行业全覆盖，有的直接将“其他服务业”单列，如广州；有的则将“其他服务业”以“社会服务业”替代，如上海、天津。其中，上海在“其他服务业”基础上，还另外加上了“装卸搬运和其他运输服务业、仓储业”门类。北京在发布“其他服务业”统计数据时，则直接以“服务业”替代。《深圳市社会建设考核指标体系》对“社会服务业”行业范围的划定，则只选取了“其他服务业”中的后五个门类。

相应地，根据《国民经济行业分类》（GB／T4754—2002）以及第一次全国经济普查GDP核算行业划分，2004年之后，社会服务业所涵盖的行业范围就是第三产业中除交通运输、仓储和邮政业，批发与零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业以外的全部行业。具体包括的门类是：信息传输、计算机服务和软件业；租赁与商务服务业；科学研究、技术服务和地质勘察业；水利、环境和公共设施管理；居民服务和其他服务业；教育；卫生、社会保障和社会福利业；文化、体育与娱乐业；公共管理与社会组织，共九个行业门类。2011年国家统计局发布《国民经济行业分类》（GB／T4754—2011），划分范围为：第一产业是指农、林、牧、渔业。第二产业是指采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水的生产和供应业，建筑业。第三产业是指除第一、二产业以外的其他行业，包括：交通运输、仓储和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，批发和零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务、修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业，公共管理、社会保障和社会组织，国际组织。

因此，社会服务业的行业范围，广义上涵盖第三产业的所有行业，狭义上包括上述第三产业中九个行业门类，即信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务、修理和其他服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业，公共管理、社会保障和社会组织。（三）发展社会服务业的主要对策措施

作为现代社会的朝阳产业，社会服务业是改善民生、服务社会最具活力的产业之一。对于北京来说，需要结合实际，大力发展社会服务业。

第一，把发展社会服务业作为社会建设的主要任务之一，列为社会建设考核指标体系的主要指标之一。建立健全科学考评机制，把相关考评纳入各级领导班子和领导干部绩效考核，推动规划目标任务和年度工作全面落实。

第二，以群众需求为导向，整合社区服务项目，规范服务标准，把散落在不同街道社区面向居民提供的服务项目，按照统一标准组织和规范起来，运用企业化经营和产业化发展模式，形成规模化、集约式的社区社会服务业，提升供给能力和服务质量。

第三，完善社会服务业发展政策，支持社会力量和民间资本参与社会服务业，鼓励社会企业、社会组织发展社会服务业。拓展社会服务业领域，加大扶持和发展力度，增加就业岗位，提高服务质量。

第四，增加社会服务业在第三产业中的比重，鼓励和扶持发展家政等社会服务业，促进生活性服务业加快发展，发挥社会服务业在社会建设和经济发展中的作用。专栏1—2 北京市鼓励发展家政服务业政策（“家七条”）●鼓励家政服务企业实行员工制管理●建立家政服务员输入基地●加强家政服务员职业技能培训●鼓励各类人员在家政服务业创业、就业●加大对家政服务业的扶持力度●维护家政服务从业人员的合法权益●规范对家政服务业的管理和服务五、加强社区基本公共服务

提供优质便捷的公共服务，让居民生活更便利，是保障和改善民生的基础工程。北京结合实际，从基层基础入手，围绕推进社区基本公共服务全覆盖进行了积极的探索和实践。（一）加强社区基本公共服务的必要性

社区基本公共服务是以社区为载体提供的基本公共服务或基本公共服务社区化，即在政府引导和支持下，以公共利益为导向，以社区为基本单元，为全体居民尤其是弱势群体提供基本公共产品和服务，主要是福利性、公益性的公共产品和公共服务。加强社区基本公共服务，对于提高居民生活质量、改善社会管理、促进社会公平、维护社会和谐稳定，具有重要的现实意义。

1．加强社区基本公共服务，是贯彻落实党的十八大精神、加强基层社会管理和服务体系建设的必然要求

胡锦涛同志在2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，要健全新型社区管理和服务体制。党的十八大进一步明确提出，要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。只有社区服务工作做好了，才能增强广大居民群众对社区的认同感和归属感，才能激发他们参与社区建设的积极性和创造性，社区工作也才能有更扎实的群众基础。

2．加强社区基本公共服务，是推动世界城市建设、促进首都科学发展的现实需要

建设世界城市，以更高的标准做好首都的各项工作，提高社区服务水平，促进社区科学发展，是摆在首都面前的重要任务。近年来，北京市社区基本公共服务发展十分迅速，但随着首都经济社会转型的不断深化和居民需求的快速增长，一些问题也日益凸显，主要表现在：社区公共服务发展不均衡，供需矛盾尤为突出；政策制定和资源配置缺乏整体性、系统性和全局性，社区服务资源有待进一步整合优化；社区公共服务项目小而散、名称不统一、内容不规范、标准不明确，项目来源杂而乱等。这些问题都需要通过加快社区服务体系建设逐步加以解决。

3．加强社区基本公共服务，是加强社会管理、促进社会和谐稳定的客观要求

当前，正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各种利益关系的交会点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。只有持续推进社区基本公共服务，以服务促和谐，尽最大可能关心和帮助弱势群体，把大量矛盾解决在基层，解决在萌芽状态，才能从源头上防范和减少影响和谐稳定的因素，凝聚强大的社会动力。

4．加强社区基本公共服务，是保障和改善民生、提高居民群众满意度和幸福感的迫切需要

随着城市生活水平的不断提高，居民对社区人居环境、生活保障、医疗卫生、休闲娱乐、社会治安等方面不断提出新的更高要求，并呈多样性发展增长。人们的消费也由过去简单的衣食住行消费向追求高质量、多层次、信息化的精神文化消费延伸。只有顺应居民群众过上幸福美好新生活的新期待，加快推进社区服务体系建设，才能更好更有效地服务居民、造福群众，不断提高居民群众的幸福指数。（二）北京加强社区基本公共服务的实践探索

近年来，北京针对社区基本公共服务供需矛盾等突出问题，从调研梳理社区基本公共服务内容入手，积极探索推进社区基本公共服务全覆盖。

1．深入调查研究，摸清基本现状

2009年8月至10月，北京相关部门先后深入到朝阳、东城、西城等8个区县及其所属部分街道社区，进行社区公共服务专题调研，组织朝阳、东城、西城等15区县进行社区公共服务调查统计，较好地掌握了全市社区公共服务情况（见表1—1）。据统计，全市社区公共服务主要包括老年服务、助残服务等12大类。经梳理整合，统一归类为260项，其中医疗卫生与计划生育服务37项、老年服务31项、生活便利服务29项、文化教育体育和助残服务各为25项、就业与社保服务24项。2010年3月，又向38个市有关部门、各区县以及第一批完成试点任务的645个社区发放了《社区公共服务体系建设基本情况统计表》，重点了解社区公共服务现状，特别是社区急需的服务设施和项目情况。通过调查摸底，为实现提供的公共服务与居民需求的有效对接打下了坚实基础。表1—1 全市15个区县社区公共服务项目调查统计汇总表

2．重点走访座谈，起草政策文件

从2010年3月初起，北京集中一个多月时间，先后对市文化局、市体育局、市科委、市商务委、市卫生局等与社区服务工作密切相关的20个部门进行重点走访座谈，逐项研究确定相关服务内容或标准，实现工作对接、达成共识。经过深入研究中央60多个文件和有关部门规章，对全市社区服务项目进行梳理，研究起草了《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》（简称《指导目录》）。先后多次召开专题会，就《指导目录》的定位、内容、落实等问题进行研讨，在认真研究并充分吸纳各方意见建议的基础上，经过多次修改完善，反复论证，2010年9月出台了《指导目录》及其实施意见。

3．规范服务项目，明确目标任务《指导目录》主要包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区社会救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口和出租房屋服务、社区安全服务、社区环境美化服务、社区便利服务、其他服务10大类60项社区基本公共服务，明确了34个主责部门。2010年11月，北京再次在全市首批完成规范化建设试点任务的645个社区开展服务项目需求调查，在10大类60项公共服务项目框架内进一步细化出180项具体服务事项和标准，概括为“1060工程”。至此，北京市社区基本公共服务框架体系基本形成。

4．积极探索实践，取得初步成效

各主责部门积极落实《指导目录》，通过出台文件、召开部署会、专项调研等形式，加快推进社区基本公共服务体系建设。据2010年底统计，60项社区基本公共服务项目中已有32项在首批完成规范化建设的645个社区覆盖率达80％以上。覆盖率最高的前十项服务，主要有社区特殊群体帮扶、社区老年人（残疾人）优待、社区低保人员救助等，覆盖率均在90％以上，其中“社区特殊群体帮扶服务”高达96.6％（见表1—2）。2010年，各区县以《指导目录》为主要依据，大力推进“一刻钟社区服务圈”建设，共建166个“一刻钟社区服务圈”示范点，覆盖66个街道259个社区，315万名社区居民就近享受“看单点菜”式社区服务。2011年，北京市把“在600个社区开展基本公共服务全覆盖试点工作”列为群众拟办重要实事内容，受到广大居民群众普遍欢迎。表1—2 覆盖率最高的前十项服务（三）进一步加强社区基本公共服务的主要对策措施

随着政府职能转变、服务型政府建设的推进，群众对优质便捷公共服务的需求不断提升，对加强社区公共服务体系建设提出了新的更高的要求。北京从建设世界城市的战略和全局从发，将加强社区基本公共服务体系建设作为推进基层社会建设和社区管理创新的重要切入点和突破口，着力解决好居民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让居民生活更舒心、更安心、更顺心。

1．打造便民生活服务圈

构建以社区为单元的基层社会管理服务体系，打造“干净、规范、服务、安全、健康、文化”六型社区，增强城乡社区服务功能，让社区居民就近享受到“看单点菜”式的社区基本公共服务。不断完善96156社区信息服务平台，推进“一刻钟社区服务圈”建设，落实《指导目录》，逐步实现城乡社区基本公共服务全覆盖。加快推进公共图书馆、文化馆（站）、美术馆等公共活动设施免费向社会公众开放，鼓励和支持党政机关、企事业单位业余时间面向社区居民开放内部服务设施，优先发展公共交通，方便、服务广大居民。

2．健全统筹协调机制

推进社区基本公共服务工作是一项复杂的社会系统工程，也是一项宏大的民生工程，涉及多个层级和多个部门（单位），应系统设计、统筹协调、整体推进。充分发挥市、区县社会建设工作领导小组办公室的综合统筹作用，协调相应层面的各主责部门按照“缺什么、补什么”的原则，集成政策、集中资金、集聚资源、集合力量，实现有限的社区资源力量效益的最大化，形成全社会推进社区服务的强大合力。专栏1—3 “一刻钟社区服务圈”“一刻钟社区服务圈”是指社区居民步行15分钟之内，能够享受到社区就业、社会保障、社会救助、社区医疗卫生、社区养老助残、社区安全、社区文化体育教育、社区环境美化以及社区便利购物、餐饮、缴费、理发、日常修理、家政服务等方面的服务提供，使社区居民日常生活更加便利。

3．进一步加强工作对接

在摸清社区基本公共服务“缺什么”问题的基础上，着力研究解决“补什么、怎么补”的问题。按照“不求全、不求多，求实效、建机制”的原则，重点选择若干项主责部门积极性高、社区居民需求急迫、覆盖率较低的服务项目开展工作对接，推动建立长效工作机制。各区县、街道主动为主责部门推进社区服务创造条件，搭建平台，稳步推广本地区“一刻钟社区服务圈”示范点建设。

4．不断创新服务方式

各主责部门要结合实际，发挥主导作用，对服务项目未覆盖社区给予优先支持、帮扶和指导，做到服务设施优先建设，服务项目优先开展，服务人员优先配备，建设资金和工作经费优先投入，尽早实现社区基本公共服务的全覆盖。具备条件的项目可探索通过购买服务、补贴奖励、项目管理、资源共享等方式，鼓励和吸引有资质、公信力高、影响力大的社会组织参与，努力推动服务项目早启动、早覆盖。对于已覆盖的社区服务项目，重点在完善服务设施、健全服务网络、提升服务质量等方面下功夫、见成效。

5．加大督查落实力度

对《指导目录》中提出的目标任务和重点工作，市社会建设工作领导小组办公室要牵头协调各主责部门，逐一明确具体的“路线图”、“时间表”，实行“过程监督”，按步骤扎实予以推进。通过编发专报、专项督办等形式，实时跟踪工作进度，加强对落实《指导目录》的督促检查，推动社区基本公共服务全覆盖各项任务落到实处。专栏1-4 北京市社区基本公共服务指导目录（试行）

第二节 健全社会保障体系

按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，健全城乡一体、全面覆盖、服务均等、管理精细的社会保障体系，是完善社会服务体系的核心任务。北京围绕实现社会保障人群全覆盖的目标，着力加强劳动就业，推进保障性住房建设，推动居民收入增长，努力健全社会保障体系，使之社会服务功能得到充分发挥。一、社会保障的内涵

社会保障，“socialsecurity”一词来源于拉丁语，“security”中“se”＝“without”，“curi”＝“care”，意思是没有烦恼、担心和忧虑，“socialsecurity”的意思就是没有因社会原因引起的烦恼、担心和忧虑，但是，事实上人从一出生就面临着个人原因或社会原因引起的烦恼和忧虑，其中有的烦恼和忧虑可以自己解决，有的则要依靠外力来解决。社会保障的任务就是依靠社会的力量解决人们所面临的社会性威胁。（一）社会保障的内涵

社会保障的概念最早见于1935年美国的《社会保障法》，随之又在1938年新西兰的有关法案中出现过。1941年的《大西洋宪章》中两次使用这一概念。1944年，第26届国际劳工大会发表了《费城宣言》，国际组织开始正式采用社会保障一词。1952年6月28日，日内瓦召开的国际劳工会议通过了第102号文件，即《社会保障最低标准公约》，该公约作为社会保障的国际性文件，被视为社会保障制度建立的里程碑，并成为解释社会保障制度规定的基本依据。

尽管社会保障已经为世界大多数国家广泛采用并建立了相应制度，但由于各国的经济、文化发展水平等国情不同，对社会保障的理解和制度规定也有差异。根据对社会保障的各种理解，国际劳工组织对社会保障作了较为一般的宽泛解释：社会保障，是通过采取一系列综合性的政策和措施而达成的一种社会效果。这些政策和措施是对因疾病、失业、年老以及死亡而中断收入来源、陷入贫困的工种（或者是其中的大多数）加以保护。总体上说，社会保障除了现金的资助和补偿，越来越需要广泛的医疗和社会服务。这种对社会保障含义和实施方式的扩展，已得到国际社会的广泛认同。

鉴于上述对社会保障的理解，概括起来，社会保障的内涵涉及以下几方面的内容：

第一，社会保障的对象。完全的社会保障应该把全体社会成员列为保障的对象。每个人及其家庭，出于健康与幸福的需要，有权得到衣、食、住、医疗及其他必需的社会服务设施供给的保障。特别是对由于失业、疾病、伤残、寡居、年老等情况以及由个人不可抵抗力遭遇到生活危机，无法维生的这部分人，其有权通过保障体系得到基本生活的保障。但是，在各国的社会保障制度中，大部分国家尚未对全部的社会成员实施全面的社会保障项目，只是对部分成员或部分项目实施了保障措施。

第二，社会保障的责任主体。社会保障作为一种社会制度，其责任主体主要是政府。在一些国家，企业和社会团体也承担了社会保障的主要责任。社会保障需要通过国家立法、政策措施、统一管理来保障社会成员的基本生活权利，并体现出社会性。

第三，社会保障的目的。总体上，社会保障是为了保证社会的稳定，促进整个社会经济的协调、稳定发展。20世纪80年代中期，国际劳工组织发表的《21世纪社会保障展望》报告表明，社会保障的目标不止于减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信自己的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受到很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或者不可避免的伤残或损失的时候，尽可能做到妥善安排。

第四，社会保障的资金与受保障者收益。资金主要来源于政府财政支出、企业及个人的缴纳及社会成员的自愿捐献。对受保障者而言，其收益有的取决于投保和缴费的多少；有的则与其个人的投保无关，而取决于整个社会保障的待遇水平。

由此可见，社会保障是指国家通过立法对社会成员及其家庭在遇到年老、疾病、伤残、死亡、灾害或其他风险时给予相应的物质和服务帮助而建立起来的一种社会福利制度。随着社会的发展，社会保障的内涵也会不断扩大和完善。（二）社会保障的基本特征

一般来说，社会保障具有以下六个方面的基本特征：

1．保障性

社会保障是以保障社会成员的基本生活为基本目标来维持社会稳定的一种社会经济制度。在社会生活中，当成员遇到年老、疾病、失业和伤残等问题时及时给予物质帮助与服务，使其能够维持基本生活。这种保障性通常由国家立法加以确定，政府和社会组织加以保证。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第44、第45条规定：“退休人员的生活受到国家和社会的保障。”“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

2．强制性

社会保障通过立法确定国家和社会成员的权利义务关系。每个社会成员只要符合法律规定的条件，都必须参加社会保障并受到保障，任何社会保障机构和个人都无权拒绝社会成员享受其权利。国家必须保证社会成员在遇到年老、疾病、生育、死亡等风险时得到基本生活的保障，同时，必须依法向社会成员强制征收社会保障税（费）。

3．社会性

社会保障的社会性是与生俱来的，它的出现本身就是生产方式和生活方式社会化的产物，“社会”是这种“保障”的前提、范围和方式。社会保障不同于农业社会中的家庭保障，也不同于产品经济体制下的劳动保险，也就是说，社会保障早已跳出家庭和企业的狭小空间，立足于广阔的社会之中，不仅把社会作为自己的用武之地，同时又从社会中汲取营养，不断发展自我，使社会成为社会保障发展的成长土壤。社会保障的覆盖范围应是全体社会成员，各行各业的劳动者及无业者，一旦遇到生存危机，都应得到基本生活的保障。社会成员之间只存在保障基金的筹集方式，保障的范围、项目、标准以及采取的形式等方面的不同，而不应存在能否享有相应的社会保障待遇方面的差异。社会保障的社会性具体体现在：社会保障以国家为主体组织实施，社会保障资金实行统筹和调剂，社会保障实行社会化管理以及在全社会实行统一的社会保障制度等。

4．福利性

社会保障的福利性表现为社会保障事业是一种社会福利事业，它以非营利为基本目的，指导思想也以造福所有社会成员为前提。在对被保障者给予资金支付的同时，还提供医疗护理、伤残康复、职业介绍、职业培训以及各种社会服务。特别是对特殊群体如老年、儿童、残疾人等，设置了较高的福利待遇。有些社会保障项目直接由国家财政预算开支，使个人的负担相对较轻。

5．公平性

社会保障作为一种分配和再分配制度，追求的目标应是实现分配公平的最大化。社会保障的公平性主要体现在社会成员享受社会保障待遇的权利和机会是均等的。任何一位社会成员，当基本生活发生危机时，都能均等地获得社会保障的机会和权利。而社会保障的目标和作用，最终也在于促进社会公平目标的实现。

6．互济性

社会保障是按照社会成员共担风险的原理组织进行的。从原则上讲，社会保障具有权利义务的统一性；从实现操作来看，个人是否承担了义务以及承担了多少义务，是与本人享受社会保障待遇的多少相关的。社会保障的统筹制度充分体现了互助互济的原则。（三）社会保障的理念与功能重构

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，它的功能作用取决于社会保障制度的设计理念。综合国际情况来看，随着国家和市场关系的演变，不管是以公共部门为主体还是以私营部门为主体的社会保障制度都有着共同的理念，即社会保障以国家为责任主体，对公民权利保障，在收入再分配中以公平性优先并兼顾效率。这些基本理念决定了社会保障具有社会“安全网”和“减震器”、政治和经济“调节器”以及促进人文思想传播等社会功能。同时，20世纪80年代末以来，随着传统福利国家针对“福利病”的改革以及各国为适应经济社会发展对社会保障进行的修订，社会保障理念与功能的重构成为了各国的新议题。这涉及以下几个方面：

1．提供主体多元化，但社会保障仍是国家的基本责任

现代社会保障在产生之初完全是一项政府责任，国家承担了保证公民社会保障权实现的义务，政府扮演的是唯一提供者的角色。然而，20世纪70年代以来许多福利国家的高福利政策导致了严重的财政危机，也引发了一系列的社会问题。各国政府通过社会保障制度改革，减少国家对福利供给的干预范围和程度，改变以往国家是社会保障的唯一责任主体的观念，调动市场和个人机制的作用，实行国家、社会和个人责任分担的模式，将更多的责任分散到社会，强调个人、家庭、企业、第三部门以及社会的共同参与。同时，社会保障这种公共产品又具有一定的竞争性，其手段可以有水平高低之分，但无论如何，政府提供的社会保障都是维护全体公民基本权利的手段，这种公共服务的提供始终应是政府向每一位公民应尽的责任。

2．强调权利与义务的统一

权利与义务的统一是社会保障的基本原则，权利与义务的分离极易造成社会保障制度需求以及公共支出的急剧膨胀，也会影响到社会保障效率的提高。权利与义务的分离，主要表现为在大部分福利救济项目中受益一方与支付一方在一定程度上的分离，同时还表现在接受社会福利和社会救济者往往不需要同时履行相应的义务，一大批已实际就业者仍然可以堂而皇之地按时领取失业救济金和下岗生活补助。如果把社会保障由现金保障进一步拓展到服务保障，规定领取失业救济金和最低社会保障金者必须参加一定的社会保障服务活动，不承担相应义务者不得领取救济金，这样，可以杜绝冒领者，同时也可以通过增加服务保障工作而增加相应的就业渠道，从而提高社会保障成效。社会保障监督机制建设应得到加强，这是提高社会保障成效的重要手段。

3．公平性优先必须以效率为基本前提

社会保障制度作为社会的“安全网”和“减震器”，本身就是社会追求公平的产物。公平是社会保障制度的内在需求。社会保障制度对社会中减少或没有生活来源者、贫困者和遭遇不幸者给予救助，对一切工薪劳动者在丧失劳动能力、失业后给予救助，保证他们的基本生活要求。同时，通过收入再分配等手段，在一定程度上缩小贫富差距，从而在一定社会条件下实现某种程度的公平。但是，西方发达国家社会保障在20世纪70年代后陷入危机的普遍现象告诉人们，社会保障制度的设计，公平必须与效率相联系；社会公平的实现，要考虑到社会经济发展的效率要求，如果妨碍了效率的提高，社会经济不能顺利发展，社会公平的实现也就失去了物质基础。因此，公平与效率必须兼顾。公平的实现又必须建立在一定的物质基础之上，社会保障制度安排必须保证社会经济的顺利发展。二、实现社会保障人群全覆盖

高水平的社会保障是现代社会的重要标志之一。北京从建设中国特色世界城市的战略高度，大力推进社会保障建设，逐步打破户籍、地域、身份界限，努力实现社会保障人群全面覆盖。（一）近年来北京社会保障发展状况

近年来，北京按照“保基本、全覆盖，先保险、再救助，逐步完善提高”的思路，创新社会保障制度，填补制度体系空白，实现了城乡居民社会保障制度全覆盖，社会保障制度从职工保障向居民保障、从城乡二元保障向城乡一体化保障、从单一层次保障向多层次保障发展，切实有效地保障和改善了民生，促进了经济社会协调发展。

1．社会保障制度率先实现全覆盖

率先实现养老保险制度城乡一体化。创新建立个人账户与基础养老金相结合的新型农村养老保险制度，并在新型农村养老保险制度的基础上建立了城乡居民养老保险制度。城乡居民养老保险实现了制度模式、缴费标准、保险待遇城乡一体化。城乡居民参保率达到92％。率先建立城乡统一、标准一致的城乡无保障老年居民养老保障制度，61万老年人享受福利养老金。改革职工基本养老金计发办法，统一了农民工参加职工基本养老保险政策，职工养老保险参保率达到96％。目前，北京市初步形成了职工和居民的养老保障体系，参保人员达1630万。

2．社会保险基金管理水平不断提高

城镇各项社会保险基金收入3589亿元、支出2850亿元，均比“十五”时期增长1倍以上。为应对国际金融危机的巨大冲击，首次出台了增加居民收入、降低企业缴费费率、稳定和促进就业等一揽子政策措施，共涉及资金130亿元，为促进首都经济较快企稳回升、保障社会和谐安定发挥了重要作用。建立了行政监督、内部监督、专门监督和社会监督“四位一体”的社会保险基金监管体系，确保了基金安全。

3．社会保障待遇水平大幅提升

基本实现“穷了有人济、残了有人助、病了有人治、老了有人养、死了有人送”。与“十五”时期末相比，享受职工基本养老保险待遇人员平均养老金增长近1倍，达到2065元；城乡居民月人均养老保险待遇增长3倍，达到400元；失业保险金标准增长55％，达到632元／月～741元／月；工伤保险伤残津贴、护理费和供养亲属抚恤金平均水平分别增长95％、136.3％、98.5％，分别达到2200元／月、1445元／月和1308元／月。城镇职工、城镇居民基本医疗保险住院最高支付限额分别增长77％和114％，达到30万元和15万元；城镇职工门诊、住院医疗、社区就医报销比例分别由50％、70％、70％，提高到70％、85％、90％，退休人员门诊医疗费用报销比例由85％提高到90％；新型农村合作医疗住院最高补偿标准达到18万元。城乡居民最低生活保障标准分别增长43％和153％，城镇居民达到430元／月，农村居民最低标准达到210元／月。优抚对象抚恤补助标准实现城乡一体化，每人每月最高标准提高到2984元，增长145％。义务兵优待金标准实现城乡一体化，优待标准统一提高到每人每年1.8万元。实施“零百千万”殡葬惠民工程，城乡丧葬补贴统一调整为每人5000元。

4．社会保障管理服务体系基本建立

以社会保障经办机构为中坚、社会保障事务所为骨干、以银行及各类定点服务机构为依托的社会保障公共服务网络初步形成，325个街道（乡镇）建立了社会保障事务所，并逐步向社区（行政村）延伸，实现了为200万企业退休人员和社会保障对象提供就近、方便的社会化管理服务。（二）北京社会保障建设的发展要求

随着进入社会结构转型、城市功能扩展、发展动力转换、全面小康社会建设的关键阶段，北京对社会保障体系建设提出了新的更高的要求。

1．社会结构转型要求建立一体化的社会保障体系

随着国家工业化、城镇化加速推进，区域间人口流动更趋活跃，首都人口规模将持续增长。社会保障将面对更复杂的本地居民与外来居民、城市居民与农村居民的结构性问题。对北京市目前社会保险、社会福利、社会救助、住房保障制度之间，社会保险、企业补充保险、商业保险、慈善事业之间统筹协调不足的状况提出了新的挑战和更高的要求。要适应社会结构的快速变化，加快制度整合与衔接，建立制度统一、功能完备、水平多样、管理精细的一体化社会保障体系。

2．城市功能扩展要求形成包容开放的社会保障体系

北京进入建设世界城市的新阶段，需要在更高层次上参与国际竞争与合作。社会保障体系要满足来自全球范围不同领域、不同群体的需求。公众利益诉求多元化，既要满足本地居民的发展需求，还要满足全球化背景下人才流动的发展需求，这对北京市目前社会保障制度的开放性提出了新的要求。适应城市功能发展新要求，需要进一步建立和完善社会保障制度体系，尽快建立包容各类人群、可实现区域间转移接续的包容开放的社会保障体系。

3．发展动力转换要求增强社会保障的经济功能

当前和今后一个时期，北京市将实施创新和人才强市战略，推动经济发展方式向更多地依靠创新驱动转变。社会保障要发挥促进人力资本再生产的功能，促进人力资本合理流动，提升人力资本配置效率。适应人力资本发展变化，需要创新体制机制，建立健康有序的社会保障制度。同时，要发挥社会保障调节消费与积累的功能，促进经济持续健康发展。

4．全面建成小康社会要求建立科学的社会保障体系

当前和今后一个时期，是北京市率先全面建成小康社会的重要时期，社会保障建设从全面小康社会建设大局出发，要更加注重人文关怀，实现精细化管理；要更加关注消除薄弱环节和缩小区域差别，全面提高保障水平，建立人人享有的社会保障体系。这就要求北京市必须尽快建立一体化的管理信息平台和保障效果评价机制，提高社会保障公共服务能力，提升社会保障体系的管理精细化水平。

5．发展社会保障事业要求破解深层次的矛盾和问题

北京深入发展社会保障事业的进程中，仍然存在一些深层次的矛盾和问题：城乡一体化的社会保障制度尚未完全建立；企业补充保险、商业保险发展不足；社会保障资金监管体系建设有待加强；一体化的管理信息平台和保障效果评价机制尚未建立，管理水平有待提高；基层服务平台建设滞后，服务水平和能力亟待加强。同时，人口规模扩大，老龄化进程加快，居民的多样化需求日益增加，也对社会保障提出了挑战。（三）北京推进社会保障的主要对策措施

当前和今后一个时期，北京需要坚持以人为本、民生为重，按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以统筹城乡、整合制度、完善功能、强化服务为重点，加快健全城乡一体化、服务均等化、管理精细化的社会保障体系，努力实现社会保障人群全覆盖。

1．实现社会保障人群全覆盖

积极稳妥推进行政事业单位退休金制度与城镇职工养老保险制度并轨，实现公费医疗与城镇职工基本医疗保险并轨，将行政事业单位工作人员纳入失业、工伤、生育保险范围，将全市二、三产业自主创业、灵活就业人员纳入失业、生育保险范围，形成统一的城镇职工社会保险制度。整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，形成城乡统一的居民社会保险制度。逐步实行城乡居民养老、新型农村合作医疗保险市级统筹，统一缴费标准、待遇水平和基金管理。大力推行企业年金和行政事业单位职业年金，鼓励参加储蓄性养老保险，完善多形式的补充医疗保险，形成多层次的社会保险体系。积极推动本市与外省市社会保险制度间的转移接续，提高流动人员的社会保险便利性。

2．建立健全城乡一体化的社会保障公共服务体系

调动各种社会资源，为城乡居民提供规范、均等、优质的社会保障公共服务，逐步实现社会保障制度化、标准化、集约化的公共服务模式。加快建立覆盖城乡、惠及全民、水平适度发展的保障服务体系，各级社会保障公共服务平台逐步达到国家建设标准，区县、街道（社区）、居（村）建立布局合理、功能齐全、信息联网的社会保障基础服务设施。专栏1—5 城乡居民养老保险制度为了加快建立覆盖城乡的社会保障体系，解决本市农民老有所养的问题。北京市政府出台了《北京市新型农村社会养老保险试行办法》，并在此基础上制定出台了《北京市城乡居民养老保险办法》。制度的主要特点有：●覆盖范围扩大到城乡居民●确立个人账户与基础养老金相结合的制度模式●实行个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的筹资方式●实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本市上年农民人均纯收入的9％，最高缴费标准为上年城镇居民可支配收入的30％●享受待遇由个人账户养老金和基础养老金组成●财政分别在参保人缴费期和领取养老待遇时给予缴费和基础养老金补贴●建立城乡衔接机制

3．稳步提高社会保障待遇水平

建立社会保障标准与经济发展和物价上涨挂钩联动机制，逐步提高各项社会保障待遇水平。继续实施企业退休人员基本养老金调整制度，完善机关、事业单位退休人员退休费调整机制，建立城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金调整制度。继续扩大基本医疗保险报销范围，逐步缩小职工医疗保险、居民医疗保险和新型合作医疗制度报销比例差距，加大医疗救助，解决城乡居民疾病医疗的后顾之忧。完善失业保险金待遇调整机制，保障失业人员基本生活。继续较大幅度提高工伤保险定期待遇水平。

4．加强社会保障法制建设

完善本市社会保障制度体系，根据国家《社会保险法》及相关法规，研究制定社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、慈善事业等方面的地方性法规、规章以及与之相配套的政策，形成完备的社会保障法规体系，增强社会保障的规范性和稳定性。做好社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、住房保障等各项制度的衔接。加强监察执法，依据国家相关法律法规，积极开展规范企业用工和社会保险关系等方面的监察执法，加大对违法行为的打击力度。

5．完善社会保障支持机制

完善社会保障财政投入机制，调动社会力量共同促进社会保障事业的发展，提高社会保障财政投入的科学化、规范化、制度化水平。加强社会保障服务机构工作人员队伍建设，将基层服务平台工作经费、人员经费和项目经费纳入同级财政预算。健全社会保障管理及服务标准，强化专业培训，提高工作人员业务素质和服务水平。加快推进社会保障信息化建设，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）信息系统服务网络，逐步实现社会保障业务、服务对象、信息网络、公共服务全覆盖。实施社会保障重大项目，实现重大政策措施和重大工程项目有机结合，促进人力资源和社会保障基础设施改善、管理服务能力提升。三、促进城乡劳动者充分就业

就业是民生之本，决定着每个市民个人和家庭的生计与幸福。当前和今后一个时期，北京继续把实现充分就业作为重要的调控目标，坚持实施积极的就业政策，扩大就业规模，优化就业结构，确保就业安全，让所有劳动者的活力和创造力都得到充分发挥。（一）近年来北京促进就业的基本情况

近年来，北京坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”，市场就业机制不断完善，就业困难群体得到有效帮扶，统筹城乡就业格局初步形成，区域就业均衡发展，就业规模持续扩大，就业结构日趋合理，就业局势基本稳定。以“十一五”时期为例，全市城乡就业总量突破千万，第三产业就业人员比重达到73.8％，较“十五”时期末提高7.2个百分点，其中交通仓储和邮政业、信息传输计算机服务和软件业、金融业、租赁和商务服务业成为新的就业增长点，与经济产业结构同步发展。

1．初步建立覆盖城乡的促进就业格局

建立并完善了农村劳动力转移就业管理制度，将有转移就业要求的农村劳动力纳入全市统一的促进就业范围，城乡就业管理制度基本形成；积极的城乡就业政策体系不断完善，进一步扩展城镇促进就业政策功能并向农村延伸，实现岗位补贴、社会保险补贴、职业培训补贴、小额担保贷款等政策的城乡统一，形成了市级政策为主体、地区政策为补充的覆盖城乡的多层次积极就业政策体系；区域就业均衡发展机制基本形成，制定了促进高失业率地区和生态涵养区城乡劳动力就业的倾斜政策，缓解了区域就业矛盾。

2．基本健全对特殊群体的就业帮扶机制

继续完善了困难群体的就业援助制度，依托基层就业服务机构，提供“一对一”的就业援助服务；建立“零就业家庭”就业帮扶机制，通过促进就业实现“零就业家庭”生活状况的基本转变。建立高校毕业生就业政策体系，出台了包括就业指导和服务、面向城乡基层就业、鼓励毕业生到中小企业和非公有制企业就业、自主创业等“十五条”政策措施，本市高校毕业生就业率保持在95％以上。

3．有效提升城乡劳动者的职业技能水平

坚持以就业为导向，提升城乡劳动者技能水平和就业能力，通过建立政府购买培训成果机制，组织开展多层次、多形式的再就业培训和创业培训。实施“三年百万”职业技能培训和“五年五万”技师培养计划，提高劳动者技能素质。充分发挥行业企业在技能人才培养中的主体作用，积极开展面向城乡劳动者的职业培训，北京市技能人才总量已达到223万人。高级工及以上高技能人才由“十五”时期末的26.9万人增加到58.7万人。（二）北京促进就业中存在的主要问题

随着改革开放和市场经济的深入发展，北京就业形势更加复杂，就业总量压力继续加大，劳动者技能与岗位需求不相适应、劳动力供给与企业用工需求不相匹配的结构性矛盾将更加突出，就业任务更加繁重。

1．结构性就业矛盾更加突出

产业发展战略以及技术进步加快和产业优化升级，必然加速城乡劳动者在产业间、行业间和企业间的就业转移，技能劳动者、高技能人才短缺问题更加凸显，远不能满足社会经济发展的需要。劳动力供大于求的总量压力持续加大，城镇需就业的劳动力居高不下，还有相当数量的农业富余劳动力需要转移就业。部分地区、企业用工需求与劳动力供给失衡，造成企业招工难与劳动者就业难并存。

2．城市化进程中就业问题突出显现

土地征用、拆迁改造和规划建设中，将出现大量失业人员。同时，就业需求与征占地补偿、房屋动迁安置、集体经济利益分配、社会保障待遇等纠缠在一起，极易形成社会矛盾，加大就业难度。转变经济发展方式，推进产业升级、科技进步和管理创新对提高劳动者素质提出了更高的要求，推进城镇化使农业富余劳动力转移就业工作面临新的任务，经济社会环境变化对促进就业提出了新的挑战。

3．特殊群体就业矛盾突出

大学毕业生规模增加，2013年前后达到峰值，同时大学毕业生在学历结构、专业结构和技能结构上均与市场需求存在较大差距。城乡就业困难群体进一步扩大，就业困难群体占失业人员总量比例在53％左右；矿山关闭、保护性限制、资源枯竭地区的农村就业困难人员占有转移就业要求农村劳动力的比例达到60％以上。以高校毕业生为重点的青年就业、农业富余劳动力转移就业、失业人员再就业，以及就业困难群体实现就业难度依然很大。

4．就业管理服务尚存在问题

城乡就业分割局面尚未完全打破，政策和服务还未完全覆盖到需要帮助的城乡劳动者。“三级管理、四级服务”的公共就业服务体系发展还不平衡，基层公共就业服务平台远不能满足市场竞争条件下城乡劳动者日益增长的就业服务需求。公共就业和人才服务以及职业培训不能满足需要，人力资源市场信息化建设滞后，影响劳动力流动就业的体制机制障碍依然存在。经济社会转型过程中劳动关系矛盾凸显，劳动者利益诉求发生新的变化，劳动关系调整体制机制不完善的问题仍然比较突出，劳动关系协调难度加大。（三）北京促进就业的主要对策措施

当前和今后一个时期，北京需要把促进就业列为经济社会发展优先目标，建立并完善城乡统一的就业管理制度，实施更加积极的就业政策，推动城乡公共就业服务均等化发展，全面形成统一规范的人力资源市场，提高城乡劳动者的整体素质，构建城乡一体化充分就业新格局。

1．紧密结合社会经济发展，不断创造更多就业机会

坚持积极的就业政策导向，实施就业优先战略，不断完善就业公共服务，建立完善城乡统一的就业管理制度，构建城乡一体化充分就业新格局。优化经济结构，发挥产业引导就业作用。加大扶持中小企业、非公经济，提升其吸纳就业能力。建立创业机制，鼓励创业带动就业。大力开发就业岗位，以重大产业项目、重大基础设施和重点功能区建设带动就业岗位开发。以高校毕业生就业、困难群体就业、农村劳动力转移就业为重点，实施更加积极的就业政策。专栏1—6 “十二五”时期全国就业主要指标

2．适应城市发展要求，大力推进统筹城乡就业

推动城乡公共就业服务均等化，形成统一、规范、灵活的人力资源市场。逐步建立城乡一体的就业管理制度，将因土地功能转换、已无法从事农业生产经营活动的农村劳动力纳入失业登记范围，享受全市统一的公共就业服务和政策扶持。整合城乡促进就业政策体系，研究制定鼓励农村劳动力自谋职业、灵活就业和公益性“托底”安置就业的政策措施，使城乡促进就业政策趋于一致。强化城乡困难人员的就业援助，按照“精细化、长效化”的思路进一步完善就业援助工作机制。积极促进高校毕业生充分就业，综合利用财政、税收、贷款担保等杠杆，鼓励企业接收高校毕业生就业；扶持高校毕业生自主创业，对于以灵活就业方式就业的高校毕业生给予政策支持。

3．大力开发人力资源，全面提高劳动者就业能力和技能水平

加强劳动力技能培训，提高劳动者就业能力。完善技能培训工作机制，提升培训的针对性和有效性。实施高技能人才培养带动工程，加强高技能人才队伍建设，重点支持8所技师学院、10所高级技工学校、30个企业职工培训中心和100个首席技师工作室，形成较为完备的高技能人才培养网络体系。实施精细化就业援助，“十二五”时期帮助140万城镇登记失业人员和农村劳动力实现就业或转移就业，城镇登记失业率控制在3.5％以内。

4．培育和完善统一规范的人力资源市场

进一步完善人力资源市场管理体制，加强人力资源市场法制建设，完善调控和监管手段，维护人力资源市场运行秩序。健全完善市场供求信息统计和发布制度，引导人力资源合理流动。强化人力资源公共服务，整合人才市场和劳动力市场职能，组建市、区（县）两级人力资源公共服务中心，推进人力资源服务行业标准化建设，推进人力资源公共服务的制度化、专业化、社会化。

5．积极加强公共就业服务

按照“市级统筹一体化、区（县）综合专业化、街乡规范标准化、社区（村）方便个性化”的原则，完善市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级公共就业服务体系。大力发展现代服务业和社会服务业，改善中小企业和非公有制经济发展环境，大力开发社区服务、保洁、保绿、保安、物业、车辆管理等公益性就业岗位和护林、护矿等生态管护岗位，健全就业信息服务平台，完善城乡“零就业家庭”动态管理和长效帮扶机制，鼓励用人单位招用就业困难人员。四、推进保障性安居工程建设

住房保障是关系国计民生的基础工程。科学把握住房保障面临的新形势、新任务，统筹考虑人口资源环境因素，着力完善住房保障体制机制和政策体系，对于建立健全住房保障制度、加快解决城市中低收入家庭住房困难、逐步形成符合首都实际的保障性住房体系、全面实现“住有所居”目标、推动北京向建设中国特色世界城市迈进具有重要的意义。（一）近年来北京住房保障事业发展状况

近年来，北京高度重视住房保障工作，加快实施保障性安居工程，更多市民切实享受到了住房保障工作成果，为调结构、惠民生、促发展发挥了重要作用。

1．加大保障性安居工程建设力度，住房保障工作取得突破性进展

仅“十一五”时期，累计开工建设、收购各类保障性住房48.5万套，完成原定计划目标3000万平方米的近1.5倍。保障性住房新开工面积从2006年的115万平方米增加到2010年的1200万平方米，保障性住房新开工套数占全市住房新开工套数的比重由2006年的5.8％提高到2010年的61.5％。累计投放保障性住房用地3603公顷，占同期住宅供地的45.5％。以“十一五”时期为例，保障性住房建设完成投资1059亿元，是“十五”时期的2.7倍。通过实施保障性安居工程，累计解决了约40万户中低收入家庭的住房困难问题，是“十五”时期的2.5倍。

2．不断完善住房保障制度，基本建立起符合首都实际的住房保障政策体系

出台了近100个住房保障配套政策文件，建立起比较完备的政策管理体系。一是进一步健全廉租住房制度。动态调整准入标准，规范实物配租补贴方式，加强后期退出管理。二是改进和规范经济适用住房制度。将供应对象调整为低收入住房困难家庭，科学确定准入标准。三是建立和完善限价商品住房制度。2008年推出限价商品住房政策。四是在全国率先建立公共租赁住房制度。2009年推出公共租赁住房政策。五是加快推进城市棚户区改造、功能核心区人口疏解、城乡结合部改造、农村抗震节能住宅建设，多渠道、多方式解决群众住房困难。

3．统筹抓好保障性住房建设和管理，进一步完善住房保障实施体系

坚持建设和管理并重，紧紧围绕“建设、审核、分配、管理”四个重点环节，打造保障性住房“全程阳光工程”。一是强化建设管理。落实储备土地、交通沿线和站点周边、市区财政专项资金、审批“四个优先”措施，严格规范规划、设计、建材、工程与配套设施建设。二是创新审核机制。实行“三级审核、两次公示”，严格资格准入。三是推进分配公开。建立“公开摇号、顺序选房”房源分配制度，严格实行分配政策、程序、房源、对象、摇号过程、摇号结果“六公开”。四是规范后期管理。加强入住后检查，创新物业服务模式，严肃查处违法违规行为。

4．积极推动体制机制创新，进一步健全住房保障组织管理体系

建立完善“以区为主、全市统筹”工作体制，构建市区街三级组织管理体系。成立市住房保障工作领导小组及其办公室，建立住房保障工作联席会议制度，各区县成立专门的住房保障管理机构和实施机构，街道（乡镇）成立住房保障科。建立健全住房保障效能监察和绩效考核机制，将住房保障工作落实情况纳入监察和年度目标责任制考核。切实加强住房保障廉政风险防范管理，把廉政风险防范管理有机融入到住房保障建设管理的全过程，建立健全住房保障廉政风险防范管理监督网络，初步形成了内外监督、多方联动、上下协同的廉政风险防范管理体系。（二）北京推进住房保障建设的思路原则和目标

北京住房保障事业发展正处于调整转型的关键时期，是大有作为的战略机遇期，也面临着人口资源环境、住房供应结构、住房建设管理等重大挑战。2011年9月28日，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发［2011］45号）发布，为大规模推进保障性安居工程建设指明了方向。2012年1月13日，北京市政府办公厅印发了《关于贯彻国务院办公厅保障性安居工程建设和管理指导意见的实施意见》（京政办发［2012］2号），这是指导和规范北京市今后住房保障工作的一个重要文件，为深入推进全市保障性安居工程建设和管理工作提供了有力的制度保障。2012年1月，《北京市“十二五”时期住房保障规划》正式发布，进一步明确当前和今后一个时期北京市推进住房保障建设的思路、原则和目标。

1．总体思路

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，积极践行北京精神，着眼于建立符合首都实际的基本住房制度，全面实现“住有所居”目标，着力加大保障性安居工程建设力度，对符合保障条件的申请家庭努力做到应保尽保；着力优化保障性住房结构，大力发展公共租赁住房，推动住房保障方式向“以租为主”转变；着力完善建设、审核、分配和后期管理各项制度，全面实施“阳光工程”，建立健全长效工作机制，促进住房保障事业可持续发展。到“十二五”时期末，力争使全市城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。

2．基本原则（1）政府主导、社会参与。切实履行政府住房保障职责，完善支持和保障机制，优先安排保障性住房建设的财政资金、规划选址、土地供应等。发挥市场机制作用，通过相关政策引导和支持，鼓励社会力量通过投资建设、经营管理等多种方式参与住房保障工作。（2）因地制宜、持续发展。坚持从首都实际出发，统筹考虑首都功能定位、产业布局、人口资源环境承载能力和经济社会发展水平等因素，科学合理确定住房保障目标、方式、范围等制度安排和相关政策设计，确保具有发展上的可持续性。（3）以人为本、精细管理。充分考虑中低收入群体住房困难的现实需要，兼顾住房保障对象在就业、收入、年龄、资产状况和未来发展前景等方面的不同，采取合理有效的方式为保障对象提供更多住房选择，更好地满足保障对象差异化的需求。

3．发展目标（1）加大保障性安居工程建设力度。到“十二五”时期末，建设、收购各类保障性住房100万套，其中公开配租配售50万套，首都功能核心区人口疏解、棚户区改造等定向安置住房50万套。发放租金补贴家庭10万户。竣工各类保障性住房70万套。对符合保障条件的申请家庭努力做到应保尽保。（2）大力发展公共租赁住房。建设多元化的住房租赁体系，优化住房供应结构，合理引导住房消费，引导市民通过租赁方式解决住房问题。到“十二五”时期末，供应数量占到公开配租配售保障性住房的60％以上。（3）稳步推进首都功能核心区人口疏解和房屋保护性修缮工程。完成城市和国有工矿棚户区改造任务，加大农村抗震节能房屋改造建设力度，多措并举改善群众住房条件。（4）进一步健全保障性住房建设、审核、分配和后期管理机制。全面实施保障性住房“阳光工程”，全程引入廉政风险防范和效能监察机制，充分保障人民群众知情权、参与权和监督权，确保住房保障工作公开、公平、公正。（三）北京加快保障性安居工程建设的主要对策措施

结合新形势、新目标，北京从推进住房保障事业健康持续发展出发，全面布局保障性安居工程建设。具体而言，主要举措涉及以下几个方面：

1．进一步落实各项支持政策和保障措施，完成2015年前100万套建设收购任务

一是加强供应计划管理，加大土地供应力度。提高供地计划性，创新供应方式，建立建设用地定向储备制度，积极争取信贷资金和房屋征收政策支持。二是加强规划布局引导，提高规划设计水平。坚持“大分散、小集中”的布局模式，集中建设与配建相结合，适度加强配建。进一步完善规划设计专家评审机制，加大社会公众参与，优选设计方案，提高规划设计水平。三是加大资金投入力度，多渠道筹集建设资金。完善政府财政投入机制，鼓励和引导社会资本投入，支持金融产品创新，探索利用金融工具支持保障性住房建设和运营。四是加强工程质量管理，建设高品质保障性住房。强化建设行政主管部门质量监管责任，规范工程建设各方责任主体质量行为，实行住房保障终身责任制管理，推广使用绿色、环保、节能建材，提升保障性住房建设整体水平和品质。

2．创新建设管理模式，大力发展公共租赁住房

一是坚持多主体建设，多方式筹集房源，多渠道筹集资金，切实增加公共租赁住房供应比例和规模。除政府组织建设、收购外，鼓励产业园区、社会单位、投资机构参与。筹集房源的方式除新建方式外，还包括从市场上收购或长期租赁等方式。加大市区财政投入，多渠道吸引社会资金参与。二是加强公共租赁住房统筹管理，提高科学管理水平。各类主体建设均纳入全市年度建设计划统一管理。统一和规范公共租赁住房建设、设计标准，设计多样化公共租赁住房。按照“三级审核、两次公示”审核体系和“公开摇号、顺序选房”分配模式，加强审核分配工作。严格后期管理，建立完善退出机制。

3．完善保障性住房准入、审核和分配制度，科学有效配置住房保障资源

一是完善资格审核管理机制。进一步完善保障性住房资格审核系统，搭建资格审核信息平台，建立信用记录档案，完善申请人承诺和定期申报制度，全面实现数据动态化管理，提高审核效率和准确性。二是完善房源分配管理制度。科学制定不同类型房源的分配规则和顺序，完善出售型保障性住房配售政策，确保分配公平、公正、公开。三是完善准入标准动态调整机制。结合轮候人群数量、市民收入、居住水平以及住房价格等因素，动态调整保障性住房准入标准，对符合保障条件的住房困难家庭努力做到应保尽保。

4．加强保障性住房后期管理，促进其持续健康发展

一是健全后期管理机构，完善后期监管机制。健全市区街三级政府部门保障性住房后期管理机构，组建市场化公共租赁住房运营管理机构，委托物业服务机构协助日常检查工作，严肃查处保障性住房违法违规行为。二是创新物业服务模式，营造和谐社区环境。探索和创新保障性住房物业服务模式，及时协调解决群众最需要解决的困难和问题，共同营造互助友爱、和睦相处的社区环境。三是进一步完善保障性住房政府回购机制。完善出售型保障性住房再上市交易和政府回购制度，发挥保障性住房社会公共保障功效，遏制利用保障性住房进行投资投机行为，积极推进住房保障立法工作。

5．加快推进保障性安居工程建设，多渠道解决群众住房困难问题

一是全面完成棚户区改造任务，基本解决棚户区困难群体住房问题。按照“政府主导、市场运作、以人为本、全面改造、统筹规划、分步实施”的原则，全面完成棚户区改造任务，基本解决棚户区居民住房困难问题。二是加大旧城人口疏解安置和房屋保护性修缮力度，全面提升历史文化名城保护水平。建立功能核心区人口疏解补偿机制，提高核心区房屋保护性修缮的水准和品位，充分吸引社会力量参与旧城保护工作。三是加大农村抗震节能住宅新建和改造力度，保障农村困难群体住房安全。建立市、区、镇、村四级管理机制，成立专门的抗震安居工程领导机构和工作机构，2020年前实现全市既有农宅基本具备抗震功能的目标。五、实现居民收入稳步增长

收入分配公平是社会稳定的基础。与经济发展同步实现居民收入增长，构建科学合理、公平公正的收入分配体系，是建立健全社会保障体系的题中应有之义和现实需要。（一）居民收入增长与经济发展同步的背景与意义

改革开放30多年来，中国经济年均增速近10％，城镇居民可支配收入和农村居民纯收入的增长却在7％左右。十一届全国人大四次会议上的《政府工作报告》明确提出：“十二五”时期经济增长年均努力实现7％的目标，同时实现城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长超过7％。“居民收入增长和经济发展同步”，两个7％，彰显了政府的决心，也包含着民众的强烈期待，这两个7％正是政府对这种期待的回应。

第一，经济发展的最终目的，不是为了追求各种完美的经济指标，而是为人类社会的发展创造持续、充裕的物质财富，最终实现人的全面发展。与经济增长同步实现居民收入增长，让人民群众受益、享受发展成果，才是经济发展的根本宗旨。正是在这个意义上，只有以改善民生为出发点和落脚点，经济发展才有意义，包括国内生产总值在内的种种经济指标也才是“人性化”、“合理化”的指标。

第二，收入增长和经济增长同步，是改变收入分配结构更现实的路径选择。从国家现实发展需求看，我国经济社会中的几个突出矛盾，都与收入增长慢于经济增长有关。其中，最重要的一点，是收入分配不合理，收入分配差距过大。实际上，以现有收入为基础进行分配调节属于“存量改革”，在当前情况下有一定困难，分配问题的突破口应存在于“增量改革”中。在经济增长的同时，让居民收入的增加量，更多地倾斜于低收入群体，是改变收入分配结构更现实的路径。只有收入增长与经济增长同步，才能为解决收入分配差距问题提供更大的空间，才能有效改变不合理的国民收入分配格局。

第三，居民收入增长，才能不断刺激和扩大消费。按照国家统计局公布的数据估算，2010年全国人民一年所得约为16万亿元，而2011年全年社会消费品零售总额为15.7万亿元，比重已超过95％。要进一步扩大内需，只有通过不断提高居民收入。

第四，收入增长与经济增长同步，才能更好地形成一个稳定的社会结构。现代社会应该是“橄榄型社会”，是“中间大、两头小”的社会格局。而增加中等收入者、减少贫困人口，让居民收入增长与经济增长同步，也是关键。否则，经济增长带来的物质财富，会继续往金字塔塔尖集中，造成社会结构的进一步失衡。

所以，收入与经济的同步发展，已经不仅仅是短期的民生考量，更会形成一个良性循环，为长期的发展打下基础、带来活力。可以说，让收入增长和经济增长同步，既是转变经济发展方式的结果，也是其手段。（二）北京推进居民收入增长的思路、原则和目标

面对新形势、新任务，北京对促进全市居民收入增长进行部署，确立了北京市推进居民收入增长的思路、原则和目标。

1．总体思路

以保障和改善民生、维护社会稳定为出发点，以保持经济平稳较快发展、积极扩大就业为保障，以完善市场调节机制、加大公共财政投入、提高社会保障水平、规范收入分配秩序为手段，以着力提高中低收入群体收入水平、尽快扭转收入差距过大趋势为重点，多渠道增加城乡居民收入，逐步建立与经济发展水平和价格变动特点相适应、市场调节和政府调控相结合的居民收入增长机制，形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，加快形成合理有序的收入分配格局，促进居民收入较快增长，推动首都经济社会协调发展。

2．基本原则

——多措并举，增加收入。按照居民收入的不同来源，创造条件，多方面提高居民收入。采取发展经济、扩大就业、完善最低工资和工资指导线制度、推进工资集体协商、加强社会保障等多种手段，确保居民收入持续稳定增长。

——突出重点，缩小差距。着力提高城乡低收入群众收入水平，重点解决低收入群体和一线职工工资增长缓慢问题，缩小不同群体的收入差距。率先实现城乡一体化发展新格局，促进农民稳定增收，不断缩小城乡收入差距。

——完善机制，加强调控。发挥市场机制在初次分配中的基础性调节作用，加强再分配领域政府调控力度，丰富和完善社会保障、转移支付等调控手段，建立市场调节和政府调控相结合的居民收入增长机制。

——部门联动，综合施策。各部门根据职能分工，进一步细化实施方案，按照“紧密配合、形成合力、市区联动、统筹推进”的原则，多管齐下，多措并举，努力实现居民收入增长的总体目标。

3．基本目标

按照国家“提高两个比重、实现两个同步”的要求，稳步推进收入分配制度改革，健全初次分配和再分配调节体系，合理调整收入分配关系，扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势，实现全市“十二五”时期居民收入年均增长8％的目标，完成稳定价格总水平与促进居民收入增长的双重任务，进而全面在组织层面引入公平而又富有激励性的薪酬管理体系，在宏观经济领域实现收入分配合理化，推动组织内部形成和谐劳动关系，推进地区之间、城乡之间、行业之间均衡发展，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，逐步形成和谐有序、健康发展的社会经济关系，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，实现城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增长与经济发展同步。（三）北京实现居民收入稳步增长的主要对策措施

实现居民收入稳步增长，不仅要与物价指数增长相关联，还要与提高居民消费能力相适应。北京从自身实际出发，多领域、多举措、多渠道地实施了一揽子方案。具体而言，主要涉及以下几个方面：

1．坚定不移地发展经济，为居民收入增长提供持续、坚实的经济基础

做大国民收入分配总量，增强居民收入持续增长内生动力。坚持高端、高效、高辐射的产业发展方向，优化一产、做强二产、做大三产，构建首都现代产业体系，为收入增长创造条件。进一步开放市场和吸引要素流入，努力营造更具创造力和竞争力的发展环境。

2．实施积极的就业政策，把扩大就业作为促进居民增收的重要途径

健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业结合机制，发挥好失业保险基金作用，开发公益性就业岗位，做好大中专毕业生就业工作。建立统一的人力资源市场，健全用人单位、劳动力、服务机构三方合作机制和一站式就业服务。以创业带动就业，鼓励金融机构提供创业新产品和服务，推进创业培训，健全公共创业服务体系。

3．完善社会救助标准与物价上涨挂钩的联动机制，切实保障低收入群体基本生活

完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，进一步扩大应急救助保障范围。优化城乡低保标准测算办法，健全分类救助政策。研究建立重大疾病保障机制，有效解决困难家庭大病致贫、大病返贫的问题，更好地保障困难群众基本生活。

4．健全社会保障待遇标准调整机制，加大再分配调节力度

提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全社会保障待遇标准正常增长机制，稳步提高退休人员基本养老金、居民养老保险金、工伤保险定期待遇、失业保险金等待遇标准。扩大基本医疗保险报销范围，提高报销标准，完善居民与职工养老、医疗保险衔接政策。

5．建立工资正常增长机制，提升收入增长的可持续性

建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。完善企业工资指导线、劳动力市场工资指导价位、企业人工成本状况为主的工资宏观指导体系。推进工资集体协商、履约，完善最低工资制度，促进低收入职工收入增加。完善机关、事业单位人员工资制度，提高公益性岗位和社区工作者待遇水平。完善企业退休人员基本养老金、城乡最低生活保障等社会保障待遇标准正常增长机制。

6．千方百计促进农民增收，努力缩小城乡收入差距

落实《北京市促进农民增收行动计划》，促进农民非农就业，加快农村改革，确保农民财产性收入和转移性收入实现较快增长，培育农民自主创业、自我发展能力，挖掘经营性收入增长潜力，为农民创造更多的增收机会。

7．积极支持中小企业发展，鼓励中小企业增长工资

落实对中小企业的税收优惠政策和各项扶持政策，为职工工资增长创造条件。建立健全中小企业金融服务和信用担保体系，拓宽中小企业融资渠道，增强中小企业融资能力。继续推进区域性、行业性工资集体协商制度，逐步规范中小企业的工资支付增长比例，扩大工资集体协商覆盖面。

8．加强国有企业工资管理，调整优化分配结构

进一步完善国有企业工资总额预算管理机制，强化职工工资增长与企业负责人薪酬增长联动机制，理顺各层级企业、各类人员之间的收入分配关系，引导企业收入分配向一线职工倾斜，着力提高低收入职工和一线职工的工资水平。强化工资指导线的约束力，积极稳妥推进工资集体协商工作。

9．研究建立价格调节基金，切实维护首都市场稳定

充分借鉴外省市经验，研究建立本市价格调节基金。归集建立并丰富完善价格调节基金，统筹应对市场价格异常波动，丰富价格调控手段，增强价格监管能力，维护首都市场稳定，减轻价格上涨对居民实际收入的影响。

10．审慎推进价格改革，完善政府价格调整补贴机制

建立完善价格决策项目社会稳定风险评估制度，审慎出台新调价项目。科学制定调价方案，把握好政府调价的时机、节奏和力度。建立完善政府价格调整对低收入群体补贴机制，确保低收入群体生活水平不因政府调价而降低。

第三节 发展社会事业

近年来，北京社会事业取得了长足进展，基础教育、医疗卫生、文化、体育等服务资源人均拥有量和保障水平全国领先，一些指标接近或达到发达国家水平。新形势下，北京将继续以服务为导向，健全社会事业服务体系，完善社会事业服务设施，扩大社会事业服务覆盖，让社会事业发展成果更多更好地惠及广大人民群众。一、社会事业的内涵

社会事业，是一个具有时代性、历史性的概念。现代社会发展社会事业，对于转换发展方式、促进社会和谐以及培养人才等，发挥着越来越重要的作用。（一）社会事业的内涵

社会事业这一概念最早是在19世纪末由德国人提出的，是从慈善事业、救济事业等概念中概括和抽象出来的。基本的脉络是由慈善事业渐进成为社会救济事业，再发展到积极的福利事业，并最终形成社会事业。

在我国，新中国成立前对社会事业的认识仍然停留在“消除社会病态”的层面，认为，“社会事业是运用现代科学的知识与方法，办理各种社会救济事业，以免除个人当前的痛苦及解决社会当前的问题，消极地减少各种社会病态。同时，并注意于社会生活的改进，积极地预防各种社会病态的产生。其主要目标在于调整个人与社会生活的共同关系，增进大众的福利。凡消极的社会救济事业与积极的社会福利事业，通可包括在内”。新中国成立前将社会事业概括为三大类：一类是具有社会救济性质的，如社会救助、社会优抚、社会慈善、社会保险（失业、养老、医疗）等；一类是具有社会福利性质的，如义务教育、卫生保健、福利住房、社会保障等；一类是具有社会发展性质的，如科技教育（尤其是高等教育）、文化体育、环保旅游、促进就业等。1949年后，这一认识有了重大的转变，与我国实行的计划经济体制相适应，社会事业由国家全额出资的事业单位承办，而社会事业的内涵也逐渐演变成“国家公共事业”。这种社会事业的提供形式保障了我国居民（特别是城市居民）的基本社会活动需求，在一定时期发挥了积极的作用，然而也逐渐暴露出效率低下的缺点。为此，改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，国家逐步实施社会事业体制改革，通过组织模式和运行方式变革，力图减轻财政的压力，提高社会事业管理体制的运行效率。而社会事业的概念又演变为一个行业性或行业集合性概念，主要指人们从事的科技、教育、文化、卫生、体育等各种社会活动。

社会事业具有以下五个方面的特征：一是公共性。这是指社会事业是公众的事业，其受益者、参与者主要是全体居民，而不是哪个集团或个人的事业。二是公益性，即社会事业不是以局部利益或部门利益而是以社会整体利益为导向，这种整体利益通过非营利性活动来实现，受益者一般是大多数民众，因此这些活动产生的收益是社会性的。虽然有时也适当收费，但这种收费通常是辅助性、弥补性的，不是以营利为目的的。三是公共产品特性，即社会事业产品的消费具有非竞争性与非排他性。四是政府主导性。社会事业的提供主体和责任主体是政府，资金的来源是公共财政。五是发展叠加性。社会事业不是某一个方面或某一项工作，而是众多事业的集合。

进入21世纪，社会事业发展主要呈现以下四个趋势：

一是提供主体多元化。就政府提供服务而言，由单中心向发挥各级政府作用的多中心方向发展。同时供给方式也发生了很大变化，大量的非政府组织、企业和个人参与到社会事业中来。变传统的政府直接投资方式，为制定优惠政策措施，改革投融资制度，吸引和鼓励私人资本投入到社会事业领域，使政府由公共服务的直接提供者变为公共服务提供的调控者、促进者。

二是供给机制市场化。社会事业的供给责任在政府，但并不一定而且也不应该由政府独家直接提供，即把原来由政府包揽的社会事业，通过承包、委托或者合约等市场化方式交给企业、社区、中介组织、社团来完成，或通过公私合作的形式来实现“掌舵”与“划桨”的分离。这些市场化、社会化的机制有：BOT（建设——运营——转让，即民营机构按照政府的规划要求建设项目，按照政府批准的特许运营合同来经营公共项目，运营期满后，民营机构把该项目转让给政府）、TOT（转让——运营——转让，即由投资者购买城市建设项目的特许经营权，在约定的时间投资者拥有该资产的经营权，通过该资产的运作产生现金流，收回全部投资和合理回报后，再将该项资产的经营权无偿移交原产权所有人）、BBO（收购——建造——运营，即政府向民营机构出售某公共项目，并要求民营机构按照政府要求对该项目进行修整或扩建等，提高该项目的盈利能力）、LDO（承租——发展——运营）、BDO（建造——发展——运营）等。此外，还有合同外包、政府采购、特许经营、凭单制、代理制、使用者付费、志愿者协会等方式。

三是内涵属性交叉化。随着科学技术特别是信息技术的广泛使用，使得经济与社会之间、社会事业内部之间交叉融合，出现了许多新的领域，有时很难把它归为经济发展领域还是社会事业领域，属于社会事业大类的，也很难简单分清属于自身内部的哪个分类。如科技事业，过去属于社会事业分类，但随着科研院所的转企改制和科技促进经济发展程度的加强，在不少政策实践中已经把它归为经济范畴。

四是供给依据规范化。随着经济社会的发展进步，在经济立法大量出台之后，对于社会事业领域立法的需求逐渐迫切。通过对公共服务的主体资格、运行机制、活动开展、服务规范、绩效评估等作出详尽规定，指导改革进程，促进社会事业健康规范发展，收到了良好效果。（二）社会事业的功能与作用

一是大力发展社会事业有利于人才的培养。人才的培养离不开教育、文化、卫生等社会事业的发展。只有一流的教育，才能培养一流的人才，才能建设一流的国家。文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的决定性因素。思想、文化的力量，可以深刻影响一个国家发展的进程，改变一个民族的命运。可见，科技、教育、文化、卫生等社会事业对人这个生产力中最活跃的因素乃至整个国家的发展所起的作用是奠基性、引领性的。

二是大力发展社会事业有利于发挥需求拉动作用。这种需求拉动作用主要表现在两个方面：一方面，大力发展社会事业可以增加投资性需求。如我国在应对国际金融危机的4万亿投资中，民生工程，包括保障性安居工程、农村民生工程、农村基础设施建设以及教育、卫生、文化等社会事业的投资，占政府投资的比例达44％，对经济发展起到了巨大的拉动作用。另一方面，大力发展社会事业可以增加消费性需求。通过完善教育、医疗、文化、体育、养老、社保等基础设施，能够激发人们对这些方面的需求，更为重要的是，在由政府主导的社会事业所提供的公共产品或公共服务得到满足之后，可以使人们有更多的能力和意愿进行其他消费，从而把巨大的储蓄率转化为消费率。

三是大力发展社会事业有利于加快经济发展方式转变。大力发展社会事业，有利于促进第三产业的发展，对转变经济发展方式、提高经济增长质量的内生驱动作用日益增强。以文化产业为例，文化产业以创意为动力、以内容为核心，其发展主要依靠精神成果和智力投入，而不是物资形态的资源，是典型的绿色经济、低碳产业。

四是大力发展社会事业对和谐社会建设具有促进推动作用。社会事业在和谐社会建设中主要具有“四个器”的功能：其一，缓冲器功能。通过社会救济类社会事业发展，可以缓解由于改革和经济社会发展本身所带来的不确定性风险对经济社会的过大冲击。其二，减压器功能。通过社会救济型和社会福利型社会事业的发展，可以有效减轻改革开放给人们带来的如下岗、失业、大病、老龄化时代的养老等各种社会压力。其三，稳定器功能。社会事业的发展，可以缓解不同群体在改革开放过程中所形成的错综复杂的矛盾（如因贫富差距过大所带来的矛盾），进而确保社会相对稳定。其四，促进器功能。通过教育、文化、体育、环保、旅游等社会事业的发展，促进人的全面发展，进而推动社会进步。二、发展公共教育事业

发展公共教育，是社会事业的首要任务。北京从战略和全局的高度，坚持优先发展公共教育事业，在更高水平上提高教育质量，维护教育公平，努力打造建设中国特色世界城市的人才和智力支持体系。（一）发展公共教育事业的重要性

教育是民族振兴和社会进步的基石。广义的教育泛指一切有目的的影响人的身心发展的社会实践活动。狭义的教育主要指学校教育，即教育者根据一定的社会要求和受教育者的发展规律，有目的、有计划、有组织地对受教育者的身心施加影响，期望受教育者发生预期变化的活动。教育是人类社会特有的社会现象，是随人类社会的产生、发展而产生、发展起来的，有了人类社会就有了教育。教育事业与教育活动是有区别的，教育活动不论是广义还是狭义，其宗旨都是进行人的培养和训练。而教育事业则是把教育活动从其他的社会活动中分离出来，成为一个独立的社会部门，并有完善的组织机构、活动规章、各项制度规则、人员责任等，从而使其具有组织的严密性、活动的系统性、人员的规范性、评价的制度性、时间的秩序性等。发展公共教育事业的重要意义主要表现在以下几个方面：

一是发展公共教育事业为北京转变经济发展方式提供更有力的人才保障和知识贡献。人是生产力中最活跃的因素，经济发展能不能跃上更高层次，人才至关重要。发展公共教育事业，加快人才培养，全面提升教育现代化水平，为首都转变经济发展方式提供更有力的人才保障和知识贡献，有利于充分发挥首都科技智力优势，提高自主创新能力，促进首都产业结构调整和优化升级，推进经济结构的战略性调整，率先形成创新驱动的发展格局。

二是发展公共教育事业能够逐步满足人民群众对接受良好教育的新期待。随着经济社会的快速发展，人民群众对教育的需求呈现更加鲜明的时代特点。人民群众对教育质量的要求越来越高、对特色教育的需求日益增强、对教育公平的程度倍加关注。发展公共教育事业，加快现代化公共教育服务体系建设，有利于推进教育的优质化、多样化和均衡化，推动基本公共教育服务由户籍人口向常住人口拓展，由义务教育向其他教育领域延伸，让市民感受到北京教育的新变化，促进北京的和谐稳定。

三是发展公共教育事业能够缓解城市化进程带来的压力。随着城市化进程的加快，北京市区和城乡结合部人口规模迅速增加给首都基本公共教育服务供给水平带来了巨大压力。目前，学龄儿童少年数量呈现快速增长态势，学前教育和义务教育将面临新的需求高峰。加快完善现代化公共教育服务体系建设，提高优质公共教育资源供给有利于满足因中心城区人口疏散、城市功能拓展区和城市发展新区建设带来的对加快教育资源空间布局调整提出的新的更高的要求，有利于妥善解决来京务工人员随迁子女在京接受教育需求。

四是发展公共教育事业能够满足人才竞争对构筑首都教育新优势的需求。当前，科技、教育、人才已经成为增强城市竞争力和影响力的核心要素，因此要求北京更加积极、有力、创造性地落实教育优先发展的战略地位，突出首都教育特色，构筑首都教育发展新优势，在拔尖创新人才、专门人才和高素质劳动者培养上取得新的进展，继续发挥首都教育对全国教育发展的引领作用，使北京成为展示中国教育发展与改革最新成果的示范窗口。（二）北京公共教育事业发展现状“十一五”时期，北京在全国率先基本实现了教育现代化。各级各类教育入学率逐步提高，0～3岁婴幼儿接受早期教育率达到90％，学前三年毛入园率达到90％以上，义务教育毛入学率和高中阶段教育毛入学率继续保持在100％和98％以上，高等教育毛入学率达到60％，教育普及水平已超过中等发达国家同期平均水平。素质教育持续推进，形成了“社会大课堂”、“蓝天工程”等一系列首都品牌，学生的思想道德素质、创新精神和实践能力得到全面提升。公共教育服务体系不断完善，教育结构持续优化，义务教育均衡发展水平不断提高，普通高中优质资源覆盖范围显著扩大，职业教育服务能力显著增强，高等教育普及水平继续保持全国领先地位。教育公平迈出新的步伐，市级财政每年新增教育经费主要用于农村教育，农村学校办学条件得到明显改善；残疾儿童少年和家庭经济困难学生受教育的资助政策逐步完善；来京务工人员随迁子女接受义务教育的权利得到基本保障。教育改革继续深化，普通高中新课程改革稳步推进，人才培养模式改革取得积极成效，依法治教、依法治校工作取得积极进展。教育投入显著增长，“十一五”期间国家财政性教育经费比“十五”期间增长了1.42倍，占GDP比重提高了0.64个百分点。各级各类学校的办学条件不断改善。教师队伍建设得到加强，涌现出一大批师德高尚、业务精湛的优秀教师，适应教育现代化要求的高素质教师队伍正在逐步形成。（三）发展公共教育事业的主要对策措施

1．大力扩展学前教育资源

健全政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，多种形式扩大学前教育资源，为适龄儿童提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务，有效缓解入园矛盾。大力推进0～3岁儿童早期教育，让所有幼儿都享受到快乐的启蒙教育。统筹规划学前教育布局，新建和改扩建769所幼儿园，增加约7.5万个学位，到2015年北京市幼儿园达到1600所左右。加大政府投入，大力发展公办园；采取投资补助、购买服务、减免租金、以奖代补等方式，扶持社会力量办园，引导民办园提供普惠性服务；完善制度，确保新建住宅小区配套幼儿园同步建设和交付使用。充分利用中小学布局调整富余的校舍和师资举办幼儿园。加大学前教育经费投入，建立学前教育成本分担机制，加强民办幼儿园收费管理。建立困难家庭儿童、孤儿和残疾儿童入园资助制度。加强幼儿教育师资队伍建设，多种方式扩大幼儿教育师资力量。完善学前教育质量监控与评价管理机制，规范幼儿园办园行为，全面提升学前教育保教质量。

2．促进义务教育均衡发展

统筹调整优化中小学空间布局，实现义务教育资源的合理配置和高效使用。推广名校分校、学区化管理、学校联盟、委托管理、对口合作等办学形式创新，健全区域内教师、校长合理流动制度和城乡学校教师交流与合作机制，扩大优质教育资源辐射面，显著缩小区域、校际办学质量差距。继续推进中小学校舍达标工程建设，全面落实北京市中小学办学条件标准，优先支持农村保留学校办学条件达标，确保新建小区配套学校达标。全面完成中小学校舍安全工程任务，提高校舍综合防灾能力和学校安全防范能力，使中小学校成为家长最放心的地方。以公办学校接收为主，完善来京务工人员随迁子女接受义务教育的保障体制，让所有孩子共同成长进步。大力改善特殊教育办学条件，支持普通学校接收残疾学生入学。

3．推动普通高中多样发展

推进布局调整、资源整合和开发，提高优质高中资源的覆盖范围。以深化课程改革为重点，加强研究性学习和实验实践教学，建立健全督导评价制度，推动普通高中特色化、多样化发展，满足不同潜质学生的发展需求。开展新型综合高中实验，推进普通高中与职业教育的融通。探索建立高中和大学的有效合作机制，鼓励大学向高中开放课程、实验室等教学资源，为部分学有余力的高中学生开辟学习发展的新途径。完成新疆、西藏在京学生的培养工作。

4．加快职业教育集约发展

加强职业教育统筹管理与规划，推进中等和高等职业教育统筹协调发展，逐步提升职业教育发展重心，增强高素质劳动者和技能型人才培养能力。加快资源整合和布局调整，推动职业院校向产业功能区集聚，推进职业教育集团化办学。加强职业教育基础能力建设。推进中等职业教育改革示范校和优质特色校、高等职业教育示范校和骨干校建设。适应首都经济发展方式转变和高端产业发展要求，加快职业教育专业结构调整，建设一批符合首都产业发展方向的骨干特色专业。制定实施职业学校基本办学标准，建成亦庄职教园区、工贸技师学院、顺义职教中心等职业院校新校区和一批实训基地。采用仿真等手段开展实训教育，提高实验实训设备的现代化水平。建立有利于“双师型”教师队伍建设的评聘制度，通过兼职教师人才库、教师培训等方式提高职业教育师资水平。广泛推行工学结合、顶岗实习人才培养模式，促进校企合作制度化，实现产教互动、校企互惠。完善中等职业学校毕业生升学制度，拓宽学生继续学习渠道，增强职业教育吸引力。完善家庭经济困难学生资助政策。

5．坚持高等教育内涵发展

完善中央院校共建模式，统筹促进首都高等教育发展，支持世界一流大学、一流学科建设和科学研究。建立市属高校分类发展评价体系，推动高校合理定位、办出特色。加快国内一流、国际知名、有特色、高水平的地方大学及学科建设。扩大高等教育国际国内交流合作，提升首都教育影响力和竞争力，到2015年在京留学生数量超过12万人次。继续推进高校本科教学质量与教学改革工程、高校科学技术与研究生教育创新工程。以经济社会发展需求为导向，着力优化学科专业结构和招生结构，创新人才培养模式，提高人才培养的适应性。创新高校科研体制，进一步提高高校科研基地和大学科技园发展水平，增强高校自主创新能力。大力推进产学研用结合，提升高等教育为首都经济发展和社会建设的贡献能力。继续推进首都高等教育空间布局调整，加强高校校园总体建设规划与事业发展规划、年度招生计划的有机衔接。按照统筹规划、坚持标准，突出重点、保障急需的原则，全面完成《市属高校2010—2012年建设实施规划》确定的180万平方米教学科研设施和59万平方米大学生公寓建设任务，多种方式改善办学条件，拓展办学空间，优化育人环境。

6．完善终身教育服务体系

大力倡导全民学习、终身学习理念，建设学习氛围浓厚、充满创新精神和发展活力的“学习之都”。促进各级各类教育衔接沟通、学历证书与职业资格相互融通，建立不同类型学习成果互认衔接、学分银行和终身学习卡等制度，促进终身学习。推进社区学院和社区学校建设，鼓励企事业单位为社区、市民提供教育教学资源，扩大公益性文化设施免费开放范围，大力发展数字化远程教育，构建覆盖城乡的终身教育服务网络和平台，为市民提供丰富的学习资源和方便的学习环境。大力发展继续教育和培训，支持企事业单位和各类社会组织举办多层次、多类型的教育培训活动，拓展社区教育和成人教育。广泛创建学习型组织和学习型家庭。专栏1—7 “十二五”教育事业发展与人力资源开发主要指标三、发展公共文化事业

发展公共文化，是社会事业的灵魂。北京按照政府主导、社会参与的原则，通过实施公共文化工程，不断完善公共文化服务体系，不断满足城乡居民多样化、多层次精神文化需求，形成了一条以文化惠民工程为牵引发展公共文化事业的新路。（一）发展公共文化事业的重要性

公共文化是指由政府主导、社会参与形成的普及文化知识、传播先进文化、提供精神食粮，满足人民群众文化需求，保障人民群众基本文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和。

根据其与市场的关系，文化分为三大类：公益性文化、准公益性文化、经营性文化。公益性文化，最大的特征就是无偿性，主要是满足公众的文化需求，必须以政府投入作为保障，如图书馆、博物馆、群艺馆、科技馆、纪念馆、大型文艺晚会等。准公益性文化，其特点是市场经济法则只在一定范围内、一定程度上发挥着作用。如艺术院校、表演团体、国家重点文物保护单位、报纸、电台、电视台等，虽然可以通过产业方式进行经营并获得一定的经济效益，但其收入远不能达到本身的付出，只能实行部分产业化，在一定程度上受到市场经济法则的制约。因此，它们的发展，需要政府给予一定的投入和必要的扶持。经营性文化，其特点是市场调节文化活动，配置相关资源，其经营的目的主要是为了营利，它随市场的供求关系而不断地进行自我调节，如娱乐业、广告业、印刷业、旅游业等。政府主要是通过制定必要的政策法规，规范其经营，促进其发展。

文化事业的概念分为三个层次：第一个层次，泛指整个文化产业。像通常使用的“发展文化事业”，就是指发展整个文化。第二个层次，是指与文化产业相对的整个文化事业，具体包括公益性文化和部分准公益性文化，其特点主要是国家投资为主，其他如社会基金会、社会捐赠等投入为辅，主要目的是为了满足公众文化生活的需要，不是营利。第三个层次，是指文化事业单位，是受国家各级文化行政部门直接管理的，生产文化产品和提供文化服务的独立社会组织。具体包括各类艺术表演团体、地方公共图书馆、博物馆、文化馆、艺术馆、文物研究单位、画院等，其资金主要来源于国家财政拨款，无创利创税任务，服务对象是全社会大众。文化事业单位既不同于文化行政管理机关，也不同于文化企业单位。

发展公共文化事业的重要意义主要表现在以下几点：

一是发展文化事业是满足人民基本文化需求、保障人民基本文化权益的必然要求。社会主义文化建设的基本任务是满足人民基本文化需求，这一基本任务应当主要由文化事业来承担。文化事业具有公益性、基本性、均等性、便利性等特点。公益性，就是不以营利为目的，而是免费或优惠的；基本性，就是立足现实国情，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益；均等性，就是以全体人民为服务对象；便利性，就是努力使人民群众享有方便、快捷的公共文化服务。从文化事业的这些特点可以看出，发展文化事业，目的不是也不能是赚钱或者增加GDP，而是为了满足人民基本文化需求，促进人的全面发展。

二是发展文化事业为全面建成小康社会提供文化保障。全面建成小康社会，既要让人民过上殷实富足的物质生活，又要让人民享有健康丰富的文化生活。必须在坚持以经济建设为中心的同时，坚持发展文化事业，进一步推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设以及生态文明建设协调发展，为继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐提供坚强思想保证、强大精神动力、有力舆论支持和良好文化条件。

三是发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径。坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，推动文化产业跨越式发展，能够为推动科学发展提供重要支撑。通过构建现代文化产业体系，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局，推进文化科技创新，扩大文化消费，能够不断满足人民多样化的精神文化需求。（二）北京公共文化事业发展现状

1．公共文化设施建设成绩显著

北京市基本形成了市文化艺术活动中心、区县文化馆、街道（乡镇）文化服务中心和社区（行政村）文化室（多媒体综合文化中心）四级公共文化设施服务体系和网络，基本实现了街道文化服务中心和行政村多媒体综合文化中心全覆盖的目标。截至2010年底，拥有区县文化馆19个，街道乡镇文化中心317个，社区文化活动室2398个，以农村的综合数字影厅为依托，集文化信息、报刊阅览、文艺演出、数字电影放映等为一体，建成3884个行政村多媒体综合文化中心，基本实现了北京市农村基础文化设施全覆盖的目标。以现有公园、广场资源为依托，建成了13个露天景观剧场，26个奥运文化广场。北京市相继建成了国家大剧院、梅兰芳大剧院、北京广播大厦、北京电视中心等一批城市标志性重点文化设施。进一步整合了各类演出场所资源，现有设施得到有效利用。一批由市区财政和民营资本投资改扩建的剧场不断涌现，以戏剧演出为主体的剧场群落正在逐步形成。鸟巢、国家体育馆、水立方等一批奥运场馆得到充分利用，丰富了北京演出场馆资源。北京市现有电影院线13条，影院102家，银幕510块，观影座位10.25万个，截至2010年底，票房年收入达11.8亿元，位居全国之首。

2．文化惠民工程惠及全民

截至2010年底，已建成文化信息资源共享工程各级中心、基层服务点4295个，覆盖率达到100％。乡镇配置流动放映车331辆，农村数字影厅配置数字放映设备3897套，农村电影放映工程每年均超额完成放映任务，其中2010年实际放映48.13万场。圆满完成广播电视“村村通”工程建设任务，扩大了数字广播在远郊地区的无线覆盖。北京电视台的卫视频道、文艺频道实现高、标清同播。数字电视用户达到276.79万户，其中高清交互数字电视用户达到133.01万户、有线宽带用户11.2万户。读书益民工程完成预定目标，五年来共投入资金1.03349亿元，建成“益民书屋”3975家，配送图书549万册，音像制品83万余张（盘），电视机、DVD机共700余套，初步建立起农村公共阅读服务体系，取得了良好的社会效益。

3．品牌文化活动精彩纷呈

配合重大节庆活动，成功组织开展了2008年奥运文化广场系列活动、“为伟大祖国骄傲”——庆祝新中国成立60周年系列活动、“我的北京我的家”2010年北京市群众文化年系列活动等北京市范围大型文化活动。在调整、巩固和完善的基础上，北京市继续办好北京国际戏剧·舞蹈演出季、北京国际音乐节、北京新年音乐会、北京大学生电影节、“相约北京”联欢活动、北京图书节、“打开艺术之门”等一批品牌性文化活动。新创和扶持了大学生戏剧节、青年戏剧节、青少年公益电影节、北京国际文化创意产业博览会、北京大学生动漫节等一批国际性、公益性的文化艺术节活动。一批有区域特色的区县基层品牌文化活动也蓬勃开展。北京市2006年创新推出的基层公共文化服务品牌“文艺演出星火工程”、“周末场演出计划”、“民族艺术进校园”活动都取得了良好的效果。5年来，“周末场演出计划”共演出2956场，有效培育了京郊文化市场；农村“文艺演出星火工程”共演出42811场，在送文化的同时培育起一批农村自己的群众文艺演出队伍；“民族艺术进校园”活动共演出5000场，在北京市大中小学进行民族艺术普及活动，取得了良好的效果。（三）发展公共文化事业的主要对策措施

1．完善公共文化服务设施

按照“核心辐射、多极集聚、广泛覆盖”原则，构建文化设施“两轴一线、多极、广覆盖”的基本格局。健全基层公共文化设施。科学规划公共文化设施网络和布局，加强基层公共文化设施建设，着力提高利用效率。加快区（县）级文化馆、图书馆标准化建设，到2015年，实现区（县）级文化馆、图书馆达标率100％。加快乡镇文化体育活动中心、街道市民文化休闲中心建设，满足市民基本文化需求。继续推进多厅影院建设，使北京市影院总量达到100家以上，银幕接近800块。建设功能性重大文化设施。完成国家话剧院、国家国学中心、国家美术馆、中国工艺美术馆等国家级文化设施建设，争取新的国家大型文化设施落户北京。建成首都图书馆二期、北京人艺国际戏剧中心、北京市文化活动中心、北京歌舞剧院剧场等大型文化设施。推动建设北京美术馆、北京图书大厦二期、北京儿童文化艺术中心、首都交响音乐厅、北方昆曲艺术中心，增强首都公共文化服务功能。支持中国北京出版创意产业园区、中国出版博物馆、中国国际版权贸易中心建设，提升首都出版发行业影响力。

2．提高公共文化服务水平

加大文化惠民力度。开辟服务渠道，以政府购买、社会赞助等多种形式，不断满足群众基本文化需求。实施电影公益放映工程，丰富放映片源，年放映电影10万场以上。实施公益演出惠民工程，建立长效机制，实现演出常态化。扩大“周末场演出计划”，年均演出1000场。继续开展“民族艺术进校园”活动，年演出1000场，向青少年普及民族艺术。继续实施农村文艺演出“星火工程”，鼓励农村文艺队伍跨区（县）、乡镇、行政村交流演出。继续实施“读书益民工程”，推动“益民书屋”向社区延伸。丰富文化产品供给。继续实施文化精品工程，加大对爱国题材、北京题材、现实题材、农村题材、青少年题材作品的扶持力度，提供更多优秀精神文化产品。实施民族传统节日工程，组织策划好传统节日系列文化活动。实施传统文化保护工程，整理传统文化资源，培养传统技艺新人，传承优秀传统艺术。实施群众原创推新工程，建立群众广泛参与的优秀作品创作、选拔、出版和推广机制。实施数字文化精品工程，支持原创网络文学、数字音乐和游戏动漫的研发、制作和传播，推动文化产品数字化、网络化。整合演出市场信息资源，打造文艺演出信息平台。专栏1—8 公共文化服务十大工程

3．增强主流媒体传播能力

做大做强主流媒体。扩大市属报刊的发行量和市属电台的市场占有率，提高北京电视台卫视频道的落地率和收视率。加快传统媒体与新兴媒体融合，加强千龙网、首都之窗、北青网、北京广播网、BTV在线、京报网等市属重点网站建设。努力打造拥有自主知识产权的搜索引擎。积极推进移动多媒体广播电视、手机电视、车载电视、楼宇电视、地铁电视、户外大屏幕电视等新媒体建设，扩大信息传播覆盖面。加强媒体传播能力建设，不断推出具有品牌优势和市场竞争力的节目和栏目。整合并统筹使用现有出版补贴资源，重点扶持公益性出版项目。提高文化传播科技含量。推动电信网、广播电视网、互联网的“三网”融合，构建技术先进、功能完善、使用便捷的高速互联传输网络。积极促进数字化出版、印刷以及现代物流技术的研发应用。鼓励传统新闻出版企业的信息化改造，发展数字出版、网络出版、手机出版等新兴新闻出版业态。支持电子纸、电子阅读器等新闻出版新载体的技术开发、应用和产业化。推广多媒体技术和信息技术在博物馆藏品保护、展陈、研究方面的应用。四、发展公共卫生事业

发展公共卫生，是社会事业的关键部分。它直接关系到一个国家或一个地区人民大众的健康、幸福。北京从首都实际出发，改革医药卫生体制，适应多层次医疗卫生需求，努力构建起统筹城乡、人人享有的基本医疗卫生服务体系。（一）发展公共卫生事业的重要性

公共卫生作为关系人民大众健康的公共事业，是促进人的全面发展的必然要求。公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病（如结核、艾滋病、SARS等）的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。发展公共卫生事业的重要意义主要表现在以下几点：

一是发展公共卫生事业有利于应对首都人口特点对卫生事业提出的挑战。2010年，北京市常住人口已达1961.2万人，其中居住半年以上的流动人口达704.5万人。2010年北京市户籍总人口中60岁及以上老年人口为235万（占户籍总人口的18.7％），北京市常住老年人口达246万人（占常住人口的12.5％）。北京市人口总量及流动人口数急剧增加、老龄人口数量持续增加以及大量京外患者专门来京就医，服务人口基数的庞大以及人口快速变化的趋势都对卫生工作提出了新的要求，在服务供给总量、服务供给结构等方面给首都卫生工作带来了巨大的挑战。

二是发展公共卫生事业有利于满足经济社会发展对卫生的多样需求。2010年，北京市地区生产总值13777.9亿元，城镇居民人均可支配收入29073元，农村居民人均纯收入13262元。地区经济的发展使得政府财政收入不断增长，对卫生事业的投入也将越来越多。北京市城乡居民的生活水平和支付能力有了大幅提高，市民更加关注自身健康、医疗保险覆盖面扩大和保障水平提高、收入差距的加大等使得人民群众对医疗卫生服务的需求呈现多层次、多样化和个性化的发展趋势，群众卫生需求将从关注基本保障向更加关注高层面社会保障转变。

三是发展公共卫生事业有利于及时适应疾病谱的变化。2010年，北京市户籍人口的主要死因顺位前三位分别为恶性肿瘤、心脏病和脑血管病（三类死因占死亡人数的73.75％），而传染病仅排在第九位（占死亡人数的0.86％）。传染病和慢性非传染病的影响程度发生巨大改变，慢性非传染病的致病危险因素不断增加，慢性非传染病发病和死亡率不断上升。卫生工作必须能够及时调整策略，不断提高和改进医疗卫生服务能力来应对疾病谱变化的挑战。

四是发展公共卫生事业有利于实现城市发展对卫生工作提出的新要求。北京新确定了中国特色世界城市的发展目标。城市发展新目标要求北京卫生事业发展的远景目标设计要在健康指标、服务能力、管理水平等方面达到国际领先水平。世界城市的建设也将带来更多的国际旅游和来往交流，境内外人口流动规模和范围将进一步扩大，世界性的特大型城市运行管理将对公共卫生应急等带来新挑战，卫生事业发展必须按照世界城市建设新目标来规划。近年来，北京市城市功能区域规划、产业布局的调整加快推动中心城区人口疏散，重点功能区、城市发展新区建设步伐不断加快，这就要求医疗卫生资源配置适应城市发展新方向并提前规划布局。（二）北京公共卫生事业发展现状

1．居民健康指标达到发达国家水平

北京市居民平均期望寿命从2005年的80.09岁增长到2010年的80.81岁，孕产妇死亡率从2005年的15.91／10万下降到2010年的12.14／10万，婴儿死亡率从2005年的4.35‰下降到2010年的3.29‰。北京市居民主要健康指标和纽约、伦敦、巴黎等国际大都市水平相当。

2．卫生资源总量显著增加

2010年底，北京市卫生机构数达6539家（不含部队卫生机构及2972家村卫生室），较2005年增加了35.7％。北京市卫生技术人员17.1万人，较2005年增长了42.7％。北京市执业（助理）医师6.6万人、注册护士6.7万人，分别较2005年增加了30.3％和56.9％。北京市医疗机构实有床位达92871张，较2005年增长了17.5％。

3．深化医药卫生体制改革工作全面启动

组建了市医改领导小组及办公室，制定出台了《北京市2010—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，围绕“推进发展、提高效率、减轻负担、促进健康”的总体目标，认真落实国家五项重点改革任务，出台了一批惠民政策，各项医改工作稳步推进。成立了首都医药卫生协调委员会，积极筹建北京市公立医院管理机构，市药品监督管理局改革成为市卫生局的部门管理局，卫生事业统筹协调力度明显加大。

4．公共卫生服务水平明显提高

建立起以突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生执法监督体系和公共卫生信息系统等“一个机制、四个体系”为核心的较为完善的首都公共卫生体系，公共卫生突发事件处置、应急救治和大型活动保障能力显著提高。积极推进基本公共卫生服务逐步均等化，重点实施为0～6岁户籍儿童免费进行健康检查、为60岁以上老年人和在校中小学生免费注射流感疫苗、为适龄妇女免费开展宫颈癌和乳腺癌筛查等10类42项基本公共卫生服务项目和11项重大公共卫生项目。积极开展卫生监督执法，有效保障了北京市公共卫生和医疗安全。实施《健康北京人——全民健康促进十年行动规划》，首次发布北京市年度卫生与人群健康状况报告。完成农村无害化户厕改造67.8万户，无害化卫生厕所普及率90.9％，创建了一批国家和北京市的卫生区、卫生镇、卫生村、健康社区，北京市城乡居民生活工作环境得到进一步改善。

5．医疗服务能力日益增强

医疗服务总量快速增加，2010年北京市诊疗总人次为1.46亿人次，较2005年增长了51.1％，出院人数为182.8万人次，较2005年增长了51.2％。医疗机构工作效率逐步提高，北京市医疗机构出院者平均出院日为13.7天，较2005年缩短了1.9天，医疗机构实有病床使用率为82.2％，较2005年提高了6.7个百分点。基层医疗卫生服务体系快速发展，市、区（县）两级财政投资约30亿元进行社区卫生服务机构标准化建设和基本设备配置，形成了覆盖城乡的社区卫生服务网络。

6．医疗保障制度更加健全

建立健全城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等基本医疗保障制度，实现医疗保障制度覆盖全人群，医疗保障水平逐步提高，医疗保障管理服务水平提高显著。2010年，城镇职工参保率达到94％，新型农村合作医疗参合率达到96.74％，城镇居民参保率达到90％。职工在社区就医门诊医疗费报销比例由70％提高到90％，职工医保最高支付限额由17万提高到30万左右，“一老”和无业居民医保最高支付限额由7万提高到15万元。全面实施“医保卡工程”，在所有定点医疗机构实行职工和居民参保人员“持卡就医、即时结算”。新型农村合作医疗保障水平大幅提高，统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策，统一住院补偿“封顶线”18万元，统一推行“出院即报和随诊随报”，2010年人均筹资520元，政策范围内住院费用报销比例达到60％。为北京市符合条件的城乡低保对象和农村五保对象集中办理医疗保险手续，医疗救助比例由50％提高到60％，住院救助报销额度由1万元提高到3万元，有效缓解了城乡特困群体的就医困难。（三）发展公共卫生事业的主要对策措施

1．加快健康北京建设

一是开展健康教育。充分利用电视、广播、报纸、网络以及公益户外广告等媒体，大力开展保健常识、医药卫生知识和健康生活方式宣传和传播，培养市民健康生活理念。到2015年，35岁以上居民的体重腰围、血压和血糖等健康知识知晓率达到80％以上。健全北京市、区（县）两级健康教育专业机构，完善健康教育和健康促进体系。全面落实《健康北京人——全民健康促进十年行动规划》。创建“全民健康生活方式行动”示范单位和示范小区，在社区和单位积极普及健康知识和健康技能，扩大人群受益面。二是营造健康生活环境。建立健全公共场所、工作场所和居住场所等环境卫生监测监督机制，提高市民生活环境卫生水平。加强职业疾病预防监控体制，提升尘肺病、职业中毒和职业性放射性疾病等重点职业病的监测和预警能力。健全食品安全监管预警体系，完善餐饮服务量化分级管理标准。健全卫生监督执法体系，深入开展以食品卫生、职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、传染病防治监督为重点的卫生监督工作。

2．加强公共卫生服务

一是扩大基本公共卫生服务范围。完善基本公共卫生服务项目目录，逐步提高基本公共卫生服务标准和水平，到2015年人均基本公共卫生服务经费标准达到100元。二是提高突发公共卫生事件应急能力。统筹规划北京市卫生应急资源，进一步完善卫生应急预案体系。加快综合预警系统建设，提高各类突发公共卫生事件的监测预警和综合分析能力。进一步加强首都公共卫生联防联控机制。完善卫生应急物资储备目录，健全卫生应急物资调运机制。三是提高疾病预防控制能力。加快疾病预防控制机构建设，增强北京市疾病综合防控能力。进一步加强艾滋病、结核病等重大传染性疾病的预防控制，国家扩大免疫规划疫苗接种率达到98％以上。积极开展慢性病预防和管理，高血压和糖尿病患者的规范化管理率达到80％。四是提高精神卫生服务水平。健全心理健康疏导、干预机制和心理保健服务体系，让市民形成健康的心理素质。坚持防治结合，强化精神卫生专业机构的防治和社区康复功能。推行精神疾病社区康复和心理健康咨询服务。加强重点人群心理行为问题干预力度。建立重大灾害及突发事件后心理危机干预机制，开展受灾人群心理救援工作。推进安定医院、回龙观医院以及区（县）精神卫生医院和专业机构建设，改善精神卫生设施条件。五是强化妇女儿童保健服务。转变孕产期保健模式，提供孕产妇系统保健服务包。完善出生缺陷防治网络，有效落实出生缺陷三级预防措施。加强对妇女常见病预防知识的宣传和普及。为0～6岁儿童提供生长发育监测、早期综合发展、心理行为发育评估与指导、免疫规划、常见病防治、健康安全保护、健康教育等基本保健服务。加强计划生育生殖健康服务中心和妇幼保健机构建设，完善计划生育服务体系和妇幼保健体系。

3．改善医疗卫生服务

一是建立方便高效的就医格局。调整医疗服务体系结构，加快建立区域性医疗中心、专科医院、康复医院、护理院和基层医疗机构分工协作的医疗服务体系。完善社区卫生服务网络，强化服务功能，推行家庭医生式服务、山区巡诊服务和延长服务时间等措施，使社区卫生机构成为居民健康的“守门人”。制定分级诊疗标准，采取合理调整收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗向基层下沉，逐步形成“社区首诊、分级就诊、双向转诊”的有序就医格局，到2015年社区转诊预约成功率达到80％以上。二是完成11个新城区域性医疗中心建设，建立以区域医疗中心为龙头的区域医疗集团。加快北京儿童血液肿瘤中心建设，加强二级以上综合医院儿科设置，规划建设1～2所新的儿童医疗机构，缓解儿童看病困难。加强老年医疗机构建设，增强基层医疗卫生机构为老服务能力。将部分二级医院改制成康复医院和护理院，提高康复和护理服务能力。三是切实提升医疗服务质量。根据北京市疾病谱现状、居民健康需求，发挥重点学科的特色和优势，开展医学研究，提高医疗救治水平。加强医疗质量管理和医疗服务监管。推动预约诊疗服务，缩短患者等候时间。推动疾病诊疗规范和病种质量管理，开展临床路径试点。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。完善注册医师多点执业制度，引导医务人员合理流动。完善鼓励医务人员在基层服务的政策，调动医务人员服务基层的积极性。普遍建立城乡居民电子健康档案和电子病历，为居民提供更加方便可及的医疗卫生信息服务。专栏1—9 “百、千、万”社区居民健康管理工程“百”是培养百名社区慢病管理专家。在北京市社区卫生服务机构选择100名社区医生进行系统的慢病诊疗、管理、效果评估等知识和技能培训。“千”是在社区举办千场社区健康知识讲座。每年组织不低于1000场，以高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中等防治为主要内容的健康知识讲座。“万”是为社区配备万台自助健康监测设备。在北京市社区卫生服务中心（站）配备10000台（件）自助监测设备，为居民提供健康自助监测服务。社区居民健康管理工程还包括免费培养十万名家庭保健员。到2015年底，北京市慢性病家庭保健员达到200000名，以协助专业人员在家庭和社区承担起慢病防治职责。

4．完善社区卫生服务体系建设

一是健全面向全体市民的社区卫生服务体系。按照步行15～30分钟的可及标准，完善社区卫生服务网络建设。在已建成社区，进一步落实社区卫生服务机构配建要求。新建、改建居住区应按照《北京市居住公共服务设施规划设计指标》要求，预留社区卫生服务用房。村卫生室的设置、功能和工作与社区卫生服务机构进行统筹规划和管理，加强农村地区社区卫生服务机构建设。根据服务功能和任务调整，重新核定社区卫生服务机构人员等资源配置标准。逐步充实基层卫生技术人员，引进适宜人才，适当增加返聘人员数量。通过医疗保障等政策引导患者到社区就诊，实施社区卫生服务机构与二、三级医院转诊预约机制，逐步提高人民群众对基层医疗卫生服务体系的信任度和满意度。2015年，社区卫生服务机构门急诊总人次占北京市门急诊总人次比例达到30％以上，居民对社区卫生服务的满意率达到85％。二是提升面向全部人群的社区卫生服务水平。结合群众需求和机构服务能力，农村地区的社区卫生服务中心在全面履行六位一体功能基础上，进一步加强基本医疗职能，经区（县）卫生行政部门批准可增设治疗床位和外科、妇科、儿科等一级临床诊疗科目。加强二、三级医院对口支援社区卫生工作，提升基层医疗卫生机构服务水平。按照服务团队与服务家庭户数1600的比例，开展社区家庭医生式服务，为居民提供主动、连续、综合和稳定的健康责任制管理服务，2012年底家庭医生式服务在北京市范围内全面普及。适当延长社区卫生服务时间，探索全方位服务居民健康需求的新模式。加强社区慢性病规范管理水平，实施“百、千、万”社区居民健康管理工程，社区慢性病规范化管理率（规范管理人数／管理总人数）≥80％。加强城乡居民健康档案的建立、维护、使用和管理，电子健康档案建档率≥85％，满足居民自我健康管理的需要，使社区卫生服务机构掌握居民健康状况并及时为居民提供健康指导。专栏1—10 “十二五”时期卫生事业发展主要指标五、发展公共体育事业

发展公共体育事业，是发展社会事业的重要方面。北京以筹办2008年奥运会为契机，倡导体育生活化理念，完善公共体育服务体系，努力构筑覆盖城乡的全民健身公共服务体系。（一）发展公共体育事业的重要性

体育事业是指在社会生活中以一定的目标、组织、系统活动为基本框架，在国家相应部门的领导下，由国家财政支持生产或创造具有公益性、福利性公共产品（物质产品或精神产品）的组织单位的集合。发展公共体育事业的重要意义主要表现在以下几点：

一是发展公共体育事业有利于继承奥运成果，进一步发展群众体育。奥运会的成功举办，既提升了北京城市发展水平也提升了北京体育发展水平，群众参与体育的热情空前高涨，各类体育活动广泛开展，也要求与时俱进地变革体育发展理念和发展模式。

二是发展公共体育事业有利于拓展体育发展理念。随着经济发展方式的转变和产业结构的调整，体育在经济社会发展进程中的战略价值和重大意义日益凸显。经济社会发展转型要求体育事业与医疗卫生、科教文化、城市建设等相关领域全面对接。提高城市综合实力，促进人的全面发展，需要进一步提高人民身体素质；维护社会和谐稳定，保障和改善民生，提高人民生活质量，需要进一步发展全民健身事业。

三是发展公共体育事业有利于满足市民不断增长的对体育的需求。随着北京经济社会的快速发展和人民生活水平的迅速提高，市民的体育健身意识显著增强，群众体育需求大幅增长并呈多元化趋势。与群众体育需求相比，体育公共服务在群众体育设施、健身指导、体育人才等方面的供给仍显不足。推进体育基本公共服务均等化，需要进一步提升体育公共服务供给能力。（二）北京公共体育事业发展现状

1．群众体育蓬勃开展

建立了较为完善的社会化、网络化群众体育组织。加强了全民健身设施建设，健身条件显著改善。加强了群众体育骨干队伍建设，社会体育指导员等级制度和体育职业资格认证工作成效显著。建立和完善了市、区县、街乡三级国民体质测试网络，体质测试管理工作日趋规范。群体活动蓬勃开展，初步形成了具有首都特色的群体活动模式。全民健身法制建设取得了长足发展，群众体育宣传工作成效显著。积极探索社区体育发展新途径，体育生活化社区建设初见成效。积极推动非奥运会体育项目发展，统筹兼顾各类体育人群健身活动均衡发展。经常参加体育锻炼人数的比例达到49.1％，与国际化城市水平相当。

2．体育设施建设全面提速

借势奥运会，北京体育设施发展迅速，体育发展的硬件环境得到进一步改善。积极引导公共体育设施空间布局合理化，组织开展了各级公共体育设施标准化建设工作。基本形成了市级、区县级、街道（乡镇）级、社区（行政村）级组成的体育设施建设格局。优化了北京体育场馆发展环境，推进奥运场馆向公众开放。实施体育人才战略，人才总量全面增长，人才结构进一步优化。深化体育科研体制改革，体育科技经费增长10％，体育科技对体育事业发展的支持力度不断提升。加大了体育立法和执法力度，体育政策法规体系进一步完善。（三）发展公共体育事业的主要对策措施

1．完善全民健身公共服务体系

一是广泛开展形式多样的全民健身活动。倡导“体育生活化”理念，开展经常性体育健身活动，定期举办各类全民健身体育竞赛活动。组织开展好传统节日体育健身活动。打造一批群众性、国际性的全民健身品牌赛事活动，创建突出区域特色与文化的“一区一品”全民健身品牌活动。各级机关、企事业单位坚持开展工间（前）操和业余体育健身活动。开展适合老年人、农民、少数民族、残疾人、妇女儿童等人群的健身活动，创新健身活动形式，引导市民科学地参加体育健身活动。推进体育生活化社区达标进程，将体育生活化创建标准列入《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》中，推进社区基本公共体育服务全覆盖。

二是加快公共体育健身设施建设与开放。将公共体育健身设施建设纳入“十二五”市、区县建设规划和土地利用总体规划。按照国家城市居住区规划设计规范标准，设计建设公共体育健身设施。完善社区体育服务设施，加快北京市城南地区、西部地区、新建大型居住区公共体育基础设施建设。各区县按照《北京市全民健身工程管理办法》加强全民健身设施的管理与更新。实施国家全民健身示范基地工程，充分利用城市郊野公园建设一批专项球类活动场地。各区县体育行政部门按照资金配比规定给予经费保障，加大对全民健身设施的监管力度。将公共体育设施向公众开放，并对学生、老年人和残疾人优惠或者免费开放。促进学校体育设施在课余时间和节假日向学生开放，有条件的学校体育场地设施向公众开放，并由各级政府对向公众开放体育设施的学校给予经费补贴和奖励资助，办理有关责任保险。鼓励支持机关、企事业单位积极创造条件，将体育设施向社会开放。公共体育设施管理单位要加强对体育设施的维护更新，提高使用效率，防止闲置浪费或被挤占、挪用。

三是发展壮大社会体育指导员队伍。加大社会体育指导员培训力度。在全民健身各领域实现社会体育指导员培训全覆盖。按照规定利用好体育彩票公益金，免费提供相关知识和技能培训、业务交流、表彰奖励。加强社会体育指导员管理，研制北京市社会体育指导员管理及表彰奖励办法。发挥社会体育指导员协会开展再培训、业务交流的作用。实行职业资格社会体育指导员认证制度，加强对高危项目指导人员的管理。充分发挥优秀教练员、运动员在社会体育指导服务活动中的引领作用，形成志愿服务长效机制。

四是发挥全民健身组织网络的积极作用。充分发挥市、区（县）、街道（乡镇）体育组织组成的行政管理网络，工会、共青团、妇联、残联等组成的社会团体管理网络，市和区县体育总会、单项协会组成的体育社团指导网络，社区和行政村组成的基层体育运行网络在组织开展全民健身活动中的作用。加快体育协会实体化进程，规范各类体育行业协会发展，引导和鼓励群众自组自建体育社团发展，大力发展社区、青少年体育俱乐部，对其加强社会管理，推进其社会化。

五是加强全民健身法制宣传和体质监测。修改《北京市全民健身条例》，研究制定实施细则。各区县政府制定本区县《全民健身实施计划》，加强对《全民健身计划（2011—2015年）》实施情况的检查监督。建立全民健身宣传的长效机制，发挥广播电台、电视台、报刊和互联网的作用，不断加大宣传力度。建立国民体质监测和北京市群众体育现状调查制度，巩固和发展体质测试站点。继续开设全民健身科学指导大讲堂，加强科学健身指导。

2．完善体育设施配置

一是推进体育设施统筹规划与均衡配置。统筹市、区两级体育设施规划布局，推进各级各类体育设施均衡配置。会同相关部门结合体育用地功能需求，综合考虑环境、安全、交通等问题，研究提出体育用地规划控制指标，力争提高现有容积率指标水平，保证体育用地的高效利用。防止减少现有城市体育用地，增加市中心小型开放式群众体育运动场地。加强公共服务类体育设施规划的制定，建立体育设施分级分类标准与量化指标体系，扶持公益类体育设施建设与发展。结合城市公园、城市绿化用地安排部分公共体育健身设施。

二是根据发展需要加快体育设施建设。完善竞技体育训练设施布局，加快训练基地建设，发挥体育训练基地集约效应。推进北京体育职业学院、北京先农坛体育运动技术学校、北京芦城体育运动技术学校设施建设，以四块玉体育设施、陶然亭游泳场为试点探索体育设施开放运营管理新模式。积极推动体育培训的品牌效应，拓展北京市什刹海体育运动学校分校建设，使北京的体育名片发挥更大的辐射作用。完善市级、区县级、街道（乡镇）级、社区（行政村）级体育设施建设格局，推进区县体育中心建设。以基层设施和便利可及的中小型体育场地为重心，推进社区体育设施建设。

三是继续推进体育场馆标准化建设。充分发挥北京市体育标准化技术委员会作用，加大体育设施标准制定、修订力度。建立体育标准实施监管机制，逐步建立体育标准服务认证体系，推进体育场馆的等级评定工作。继续推进体育场馆双语标识、无障碍设施、应急图像信息系统建设工程，统一规范管理公共体育场馆环境建设。专栏1—11 北京市体育生活化社区建设标准

四是提高场馆服务水平和运营效益。推进体育健身“一卡通”配建工作，为群众健身提供便利条件。建立体育场馆信息管理平台，实现场馆数字化发展。强化公共体育设施服务监管责任，创新场馆管理体制和运营模式，提高场馆运营效益。加强学校、机关、厂矿体育场地的使用，提高体育场地开放率。利用体育产业引导资金，培养场馆运营管理团队，发展体育管理业。

第四节 完善社会福利体系

近年来，北京社会福利体系不断完善，逐步由补缺型向适度普惠型发展，并且覆盖范围不断扩大。新形势下，北京将按照覆盖全民、保障重点、层次有别、水平适中的原则，加强社会福利制度的整体设计和福利政策的整合，加大公共财政对福利事业的投入，加快福利设施建设，完善福利制度，增加福利项目，建立起覆盖全民、重点保障、层次有别、水平适中的民生福利体系，实现困了有人济、病了有人医、残了有人助、老了有人养、逝了有人送的目标，提高社会福祉水平。一、社会福利的内涵“社会福利”一词，译自英文“social welfare”，是现代社会下政府的一项重要社会职责。它的功能作用涉及保障社会弱势群体、促进社会公平、推动经济发展以及缓解初次分配矛盾、构筑“社会安全网”、保持社会稳定等方面。（一）社会福利的内涵

狭义的社会福利理论认为，所谓福利，仅仅是经济福利，即收入和财富给人们带来的效用；个人福利优先于社会福利，社会福利是个人福利的加总。广义的社会福利理论则认为，人们的福利除了经济福利之外，还应包括政治福利和文化福利；社会福利是社会中全体个人福利的总和，个人福利只是社会福利中的一部分，按照系统论整体决定部分的原则，个人福利是由社会福利决定的。社会福利是以提高社会成员的生活质量为目的的社会保障形式，是现代社会政府的一项重要社会职责。

不同国家、学者对社会福利的认识和理解各不相同，对社会福利概念的确定也不尽相同。美国的社会学家普遍认为，社会福利是指对一国或社会的满意状况作出贡献的社会福利计划的总和，是为了保证个人以及集团成员拥有平均的生活水平和身体健康而提供的各项社会服务和有关制度的组织体系。社会福利是指“一种由社会福利计划、社会福利津贴和社会服务构成的，帮助人们维持对社会运转必不可少的社会需要、教育需要和健康需要的国民制度”。就是说，社会福利是一种制度设置，含义有两个，一是帮助有困难的社会成员，维持其基本的物质和精神文化生活，二是提高全体社会成员的生活水平和质量，增进全民的社会福祉。在英国，社会福利被定义为“为了保障全体国民的物质的、精神的、社会的最低生活水平而由政府和民间提供的各项社会服务的总和”。日本认为社会福利是指对于国家扶助的对象、残疾者、儿童及其他需要援助的人，给予必要的生活指导、回归社会指导、生活保护等，以达到充分发挥他们的能力，使其走向自立为目的的事业。社会福利是以不能进行正常生活的人们为对象的，主要通过救济、保护、预防等援助，使其能维持一般的生活。

目前，我国学者对社会福利的界定可以划分为四种类型：一是剩余性狭义社会福利观，认为社会福利是“民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障”，是一种疗救社会病态、预防或矫治社会问题的制度或手段。二是制度性狭义社会福利观，认为社会福利是指国家和社会为保障其成员的基本生活而采取的措施及服务，其福利对象是全体社会成员，但福利层次仅限于社会成员的基本生活。三是发展性狭义社会福利观，认为社会福利是指在解决人们基本生存需要之后更好地生存或发展的一种状态，其福利对象是全体社会成员，其功能在于提高社会成员的生活质量。四是广义社会福利观，认为社会福利是指国家和社会为提高社会成员的物质和精神生活水平而采取的种种制度或措施。

根据福利形式，可以将社会福利划分为资源型福利与服务型福利；以福利层次为依据，可以将其划分为生存型福利、发展型福利与享受型福利。资源型福利是指社会为其成员提供的经济保障或实物援助，主要是指社会保障和一部分社会救助，包括养老保障、医疗保障、失业救济、住房保障、最低生活保障、现金补贴、实物救济与临时救济等福利项目。服务型福利是指社会为保障或提高社会成员生活质量而提供的一系列服务体系，主要是指福利服务和一部分社会救助，具体包括儿童与家庭照顾服务、康复服务、老年日间服务、医疗服务、法律与健康咨询服务、保健服务、疗养服务等福利项目。生存型福利是指为满足社会成员基本生活需要而提供的资源保障和服务支持，由社会保障和一部分社会救助项目及福利服务构成。发展型福利是指为满足社会成员发展需要而提供的资源保障和服务支持，具体包括教育福利、就业援助福利、康复服务和参与服务等福利项目。享受型福利是指为满足社会成员进一步提高生活质量需要而提供的服务支持，具体包括疗养服务、高档院舍服务等一系列用于满足社会成员身心愉悦需要的服务项目。

构建适度普惠社会福利，就是不断加强社会福利制度的整体设计和福利政策的整合，加大公共财政对福利事业的投入，加快福利设施建设，完善福利制度，增加福利项目，建立起覆盖全民、重点保障、层次有别、水平适中的民生福利体系，实现困了有人济、病了有人医、残了有人助、老了有人养、逝了有人送的目标，提高社会福祉水平。（二）社会福利的功能作用

1．社会福利能够满足社会弱势群体的基本需要

这里所说的社会弱势群体是指老年人、残疾人与儿童（特别是孤、残儿童）及特困户。现在，社会弱势群体的基本需要还难以满足。如我国已进入老龄化社会，但社会养老的水平较低；同时，家庭规模日趋小型化，也使我国家庭养老功能逐渐弱化，老年人的生活照料护理和精神慰藉正成为普遍的社会问题。我国各类残疾人数量多，生活、教育、就业、康复等方面的问题较多，特别是大多数有康复需求的残疾人还不能得到有效的康复服务，一部分无劳动能力的残疾人的生活困难问题还难以有效解决。孤残儿童的收养、康复、教育事业仍难以满足需求。教育、医疗的现代化使大多数城乡居民家庭，特别是农村家庭、城镇贫困家庭、有老年人的家庭切实感受到“上学贵”、“看病贵”的压力。很显然，要妥善解决上述问题，满足社会弱势群体的各种需要，不能通过上述初次分配领域和二次分配领域（社会保险、社会救助、社会优抚等）的措施，只能靠大力发展社会福利事业。

2．社会福利能促进社会公平

充分协调、统筹兼顾社会各阶层、各方面的利益，让全体社会成员各尽其能，各得其所，共享改革发展的成果，实现社会的公平正义，是建设和谐社会最重要的方面。公平正义是人类社会不懈追求的目标，在构建社会主义和谐社会的实践中，公平正义是和谐社会的题中应有之义。然而，由于历史和现实的原因，社会上还存在着一些不公平、不公正现象，公平正义面临着巨大的挑战。如部分社会成员收入差距拉大，区域差别和城乡差别显著，绝对和相对贫困人口数量仍然很大等。为此，政府要积极主动地领导构建有利于社会公平的分配体制，要通过改革和完善财政税收体制、社会保障体系等，实现社会财富的再分配，调节收入差距，解决贫富悬殊的问题，在提高效率的基础上实现社会公平。要建立健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的社会保障体系，向低收入者倾斜，确保低收入阶层的最低生活保障，集中力量解决失业、医疗、养老、教育保障，加大社会救助和社会福利投入，保证保障性收入分配到位。改善这些低收入群体和贫困群体的生活状况，逐步扭转收入差距拉大的趋势，建设“橄榄型”社会，不断向共同富裕的目标迈进。要逐步推进社会福利事业的发展，在国家财力持续增强的条件下，通过加大财政投入、调动社会资源，促进老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利以及教育福利事业的快速发展，如推进政府办的福利设施社会化、支持单位福利社会化、扶持民办福利事业发展等，这些举措，不但可以满足不同社会群体的福利增长需求，而且可更好地维护社会公平与正义，实现共享发展成果，进而更好地推进和谐社会的构建。

3．社会福利能缓解初次分配领域的矛盾，保持社会稳定

改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，城乡居民的收入水平与生活水平大幅提升，社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设取得了巨大成就。然而，贫富差距偏大、劳动关系失衡、城乡收入差距与地区收入差距拉大等社会问题的出现，直接影响着社会的稳定与发展。据有关部门统计，2007年全国城镇中有1200万人处于相对贫困中，其人均年收入1059元，月收入比全国平均收入水平低54.7％。2004年，按人均纯收入低于668元标准计算，贫困人口为2610万；按人均纯收入669～924元标准计算，低收入人口为4977万。为解决这些问题，各级政府和学术界一般比较重视从两个大的方面着手：一是在初次分配领域改革收入分配制度，规范收入分配秩序，主要是调节高收入，限制垄断性收入，取缔非法收入，提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重；二是调整国民收入分配格局，加大二次分配（再分配）的比重，主要是健全、完善城乡社会保障体系（其中重点是社会保险、社会救助、社会优抚）。这两方面的努力对于缩小社会各阶层的收入差距，缓解各阶层之间的利益矛盾，特别是提高城乡低收入群体的收入水平，保障他们的基本生活水平是必要的和有效的。只有发展社会福利，才能缓解初次分配领域的矛盾，保持社会稳定。

4．构建适度普惠社会福利的重要性

构建适度普惠社会福利的重要性，主要有以下两点：

一是适度普惠型社会福利制度可起到“社会安全网”的作用。适度普惠型社会福利制度可以在国民基本生活得到保障的基础上，通过对国民收入进行再分配，起到稳定社会、缓和社会矛盾的作用。目前我国贫富差距较大，与现行社会福利制度不健全、收入分配差距的调节功能得不到充分发挥直接相关。而贫困和贫富悬殊是导致社会动荡的主要导火索，对社会制度和社会秩序的威胁较大。适度普惠型社会福利制度正是通过对贫困和贫富悬殊现象的调控，起到缓解社会矛盾的“社会安全网”作用。因此，建立适度普惠型社会福利制度已成为我国实现社会和谐发展的客观基础与必要条件。

二是适度普惠型社会福利制度可大力推动社会经济的发展。社会福利的内在特征是用经济手段解决社会问题。一方面，没有经济增长的支持，社会福利将无从谈起；另一方面，作为一项重大的社会公共政策，社会福利对社会生活的各个层面都会产生广泛而深远的影响。它通过改变受保者的预算约束和福利状况影响个人的储蓄、消费和投资等微观经济决策，进而影响经济运行中的物质资本积累和人力资本形成，并不可避免地对经济增长产生影响。西方发达国家通过研究社会福利转移支付占GDP比例对经济增长的贡献，认为社会福利对经济增长的贡献为正。国际劳工局将社会福利视为一种投资，一种社会凝聚力的动因和国家的宝贵财富。作为投资，社会福利有助于个人健康的提高和家庭状况的改善；具有反周期性的经济影响，可以在高失业率期间保持消费者的商品和服务需求；有利于促进劳动力的流动，使人们在变换工作时不至于失去已积累的应得权利，从而促进社会的凝聚力和民族团结。这说明现代社会福利制度已经由传统被动、消极的保障，转变为主动、积极的制度。二、大力发展老龄事业

发展老龄事业，是党和政府的一项重要职责。北京坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的原则，以构建“9064”养老服务格局为目标，逐步完善以居家养老为基础、社区服务为依托、服务机构养老为支撑的社会养老服务体系，努力实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。（一）发展老龄事业的重要性

人口学家把一个人口群体按年龄分为三部分，即0～14岁为少年人口（也称抚养人口）；15～59岁或64岁称劳动人口；60岁或65岁及以上称老年人口（也称赡养人口）。这三部分人口的具体数字还可以换算成百分数。按照联合国人口机构确定的原则，凡是一个人口群体中，60岁及以上人口达到10％或65岁及以上人口达到7％，这个人口群体就被认为已进入了人口的老龄化阶段。2010年，北京市户籍人口中60周岁及以上老年人口为235万，占户籍人口的18.7％。“十二五”时期，老年人口将以年均17万的数量增长，老年人口比例将增加2.8个百分点，处于快速增长期。到2015年，户籍人口中60周岁及以上老年人口将达到320万，占户籍人口的23％；65周岁及以上人口将达到212万，占户籍人口的15％；80周岁以上人口将达到54万，占户籍人口的4％。人口老龄化加速发展。

当前北京市经济社会发展水平和人口老龄化程度，相当于发达国家和地区20世纪80年代中后期水平。在当时，这些国家和地区建立了一套完备的老龄工作机构，规范的社会保障和社会福利法规体系，养老福利事业向多元化模式发展，构建了政府监管下的养老服务社会化、市场化运作机制，开始由重在养老机构建设向加快发展社区照料和居家养老服务转变。

面对日益严峻的人口老龄化形势和老年人口日益增长带来的养老保障与养老服务需求，北京市完善社会保障制度、提高社会保障水平的压力更加凸显，统筹解决人口数量、质量、结构、分布问题的形势更加紧迫，加快发展社会养老服务、满足老年人多样化、个性化服务需求的任务更加繁重，构建老年宜居社会环境氛围的需要更加强烈，健全老龄工作体制机制的要求更加急迫。（二）北京老龄事业发展现状

1．社会养老保障制度覆盖城乡全体人口

以制度建设为重点，建立了广覆盖、多层次、可持续的社会养老保障制度，在制度上实现城乡居民人人享有基本养老保障的目标。建立了企业退休人员基本养老金科学调整机制，196.6万名企业退休人员养老金逐年上调。建立了城乡居民养老保险制度，17.2万名参保人员享受到保险待遇。建立了福利养老金制度，61.3万名无社会保障城乡老年居民享受福利养老金待遇。建立了以最低生活保障制度为基础的城乡老年社会救助体系，4万名老年人应保尽保。建立了新型农村五保供养制度，实现了五保人员供养模式从村民互助向公共财政供养的转变。建立了高龄津贴制度，2.2万名90周岁及以上的老年人享受高龄津贴。完善了征地超转人员生活保障制度。实行了农村部分计划生育家庭老年父母奖励扶助制度。

2．老年人医疗保障和服务水平不断提高

建立了覆盖城乡全体居民的医疗保障制度，老年人医疗待遇水平不断提高，医疗费用负担逐步减轻。完善了城镇居民医疗保险制度，不断提高新型农村合作医疗参合率。制定了城镇无医疗保障老年人大病医疗保险制度，18万名老年人每年享受参保费用补贴。提高了征地超转人员的医疗保障水平。进一步健全了覆盖老年人群的医疗卫生服务网络，以老年人为服务重点的康复医院、护理院正在试点，临终关怀医院（或病区）已出现。大、中型医疗机构为老年人提供“六优先”（挂号、就诊、化验、检查、交费、取药）服务，社区卫生服务机构将老年医疗服务作为重点，大力推行社区首诊制并为老年人提供“三优先”（就诊、出诊、建立家庭病床）服务，为老年人免费建立健康档案，普及老年人健康知识，提高老年人健康水平。

3．敬老优待项目取得重大突破

充分利用现有公共服务资源，为老年人提供日常生活、文体娱乐等方面共11项优待措施。为160万65周岁及以上老年人办理优待卡，老年人持卡免费乘坐市域内969条线路公交车，部分公园、景区、文化活动中心、博物馆（院）、公共体育场馆、老年活动中心、社区服务中心等场所为老年人提供免费或优惠服务。市、区老年心理咨询热线96156为老年人提供免费心理咨询服务。社会法律服务机构为老年人免费或优惠提供法律咨询和援助服务。

4．养老服务体系实现创新发展

提出“9064”养老服务新模式和新目标（即到2020年，90％的老年人通过社会化服务在家庭养老，6％的老年人通过政府购买服务在社区托老，4％的老年人入住养老服务机构集中养老），制定实施《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，建立了居家养老（助残）券服务制度和百岁老年人补助医疗制度，大力发展社区服务，加快发展养老服务机构，养老床位总数达到71589张，基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，多元化投资、多层次发展、专业化服务的社会化养老服务格局。

5．老年人精神文化生活日益丰富

开辟适合老年人使用和活动的文化娱乐场所，配备相关设施，提供优质、便利的服务。实施“山区星光计划”，共投入资金近3亿元，城乡老年人福利服务设施初具规模，成为老年人养老服务、文化娱乐、健身休闲的场所。积极开展社区老年人文化娱乐和体育活动，配备适合老年人使用的体育器材。积极发展老年教育，整合教育资源，培育学习品牌，探索实践终身学习的实现形式和途径。积极组织有益于老年人科学养老和文化养老等方面的选题出版。（三）发展老龄事业的主要对策措施

1．大力发展居家养老服务

一是完善居家养老服务政策。落实“九养政策”，出台《关于全面推进北京市居家养老服务工作的意见》。制定政策扶持和资金引导办法，鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业。研究建立居家养老床位补贴制度，建立服务商准入和退出机制，制定入户家政服务、老年餐饮服务、日间托老服务、精神关怀服务等行业服务标准。

二是加强居家养老服务设施建设。建立四级养老服务中心，承担居家养老服务工作组织管理、指导监督职能，具备老年人日间照料、生活护理、家政服务、文体娱乐、学习培训、康复保健、精神慰藉等功能。依托市级老年活动中心，建设市级养老管理服务中心。整合社区服务资源，将区（县）、街道（乡镇）养老服务中心的功能和人员设置纳入社区服务中心中统筹安排。依托城乡星光老年福利服务设施，建立社区（村）级养老服务中心。

三是加快居家养老服务队伍建设。大力发展居家养老（助残）服务员队伍，为居家养老服务提供管理人才。鼓励专业技术学校开设养老服务相关专业，完善培训、取证、上岗制度，培育专业化的养老护理员队伍，实现每万名老年人拥有护理员数达到50人。组建助老敬老志愿服务队伍，试点开展老年家庭长期照护者关爱行动，扶助、培训家庭成员长期照料护理老年人。

2．加快完善社区养老服务

一是整合社区养老服务功能。加强社区护理院建设，重点满足高龄、独居、生活不能自理以及需临终护理的老年人的养老需求。规范建设6000个社区（村）托老（残）所，北京市托老床位达到6万张，养老（助残）餐桌达到1万个，实现老年人日间照料服务和助餐服务全覆盖。发挥社区（村）托老（残）所作用，引导生活能够自理的老年人参加活动、享受服务；对生活不能自理和高龄老年人提供家务、家庭保健、辅具配置、送饭上门等服务。依托街道（乡镇）敬老院的设施资源，为社区老年人提供日间照料、短期托养、配餐等社会化服务。完善安全服务网、医疗服务网、生活服务网、温情服务网“四网合一”的社区空巢家庭老年人帮扶服务网络。

二是提升社区养老服务水平。加快实现社会保障服务社会化，服务网络覆盖所有社区（村），将非公经济组织、高新科技企业和安置型企业的退休人员逐步纳入社区管理。以社区老年人服务需求为导向，利用96156热线、“小帮手”电子服务器、社区呼叫系统、有线电视网络等技术手段，构建社区养老服务信息网络，为老年人提供便捷高效的生活照料、紧急救助、信息咨询等服务。

3．加强养老机构建设管理

一是加快推进养老机构建设。严格执行《北京市养老设施专项规划（2010—2020年）》，按照“低端有保障、中端有市场、高端有控制”的思路，统筹城乡养老设施发展，满足养老服务需求。合理规划养老机构建设用地，以有偿出让的方式，支持社会力量兴办养老机构。“十二五”期间，北京市养老床位达到12万张，百名老年人拥有床位达3.8张，全面满足老年人机构养老需求。

二是加强养老机构布局规划。城南地区新建一所市级养老机构。加快推进老年社区二期工程。各区县均要有1所400张以上床位的区县级养老服务机构。每个街道、乡镇应至少设置1所养老机构。根据区域特点，发展不同类型养老机构，合理配置养老资源。重点发展护养型养老机构，护养型养老床位达到50％。

三是加大养老服务机构扶持力度。继续实施社会力量兴办养老服务机构的资助和扶持政策，扩大资助范围，提高资助标准。探索民办养老机构建设用地供给扶持政策，建立健全外资进入制度。鼓励社会资本发展高端养老产业，投资建设专业化的服务设施，兴办养（托）老服务和残疾人康复等各类社会福利机构。探索社会福利机构用水、用电、供暖、用气等价格与居民用户实行同价，将符合规定的福利机构附属及内设非营利性医疗机构纳入城镇基本医疗保险定点范围。支持养老机构开展残疾人托养服务。

四是加强养老机构标准化管理。制定《社会福利机构管理办法》，完善养老机构分级分类标准和服务标准监控评估体系，实行星级与收费标准挂钩，重点打造一批养老服务机构品牌，推进养老服务机构管理标准化、规范化。专栏1—12 “9064”养老服务格局2008年底，北京市民政局、市发展改革委、市规划委、市财政局和市国土资源局联合印发《关于加快养老服务机构发展的意见》，提出养老服务“全面关怀、重点照顾”的理念，努力实现“9064”养老服务新模式，到2020年逐步建立起集中照料服务与社区居家服务互为补充的养老服务体系，推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。“9064”是指：●90％的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老●6％的老年人通过政府购买社区照顾服务养老●4％的老年人入住养老服务机构集中养老三、推动残疾人平等参与社会

发展残疾人事业，是社会福利事业的重要内容。北京以健全覆盖城乡全体残疾人的社会保障和服务体系为主线，通过完善残疾人社会福利政策，大力发展残疾人服务业，全面推进城市“无障碍”化建设，不断为残疾人平等参与社会创造良好条件。（一）发展残疾人事业的重要性

1990年12月28日通过的《中华人民共和国残疾人保障法》第2条规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。1987年公布的《中国残疾人评定标准》并于1996年修改公布的《中国残疾人实用评定标准》中，对包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾人在内的各类残疾人的分级和标准作出了具体规定。

加快推进残疾人事业发展的重要性，主要有以下几点：

一是加快推进残疾人事业发展，进一步完善残疾人社会保障和服务体系，有利于在经济平稳较快发展、社会结构加快转型、收入分配面临重大调整的背景下，进一步缩小残疾人状况与北京市平均水平的差距。

二是加快推进残疾人事业发展，提高残疾人受教育程度，加强残疾人的就业竞争力，有利于使残疾人在经济发展方式转变、产业结构优化升级、对劳动者素质提出更高要求的情况下，通过劳动实现增加收入和参与社会生活。

三是加快推进残疾人事业发展，完善残疾人医疗卫生体系、社会保障体系和养老服务体系，在促进首都经济社会发展的过程中，统筹兼顾残疾人事业发展，能够有效应对随着人口老龄化进程加快，进一步加大的全社会残疾风险。（二）残疾人事业发展现状

1．残疾人生存发展状况全面改善

残疾人收入增长速度略高于社会平均水平，残健差距开始呈逐步缩小趋势。残疾人就业状况得到改善，就业总人数达8.7万名；有效扶持1.3万名农村残疾人从事生产劳动。城乡残疾人基本生活保障实现全覆盖，5.5万名残疾人享受最低生活保障，4万名重残无业人员按月领取生活补助。残疾人基本养老、基本医疗有了稳定的制度性保障，城镇残疾职工普遍参加社会保险，城乡居民养老保险残疾人参保率达86.1％，城镇居民医疗保险和新农合残疾人参保率分别达90.4％和95.0％。率先实现残疾儿童少年康复服务保障全覆盖，残疾人享受辅助器具免费配发、购买补贴和系列化服务。残疾儿童少年义务教育实现“零拒绝”，残疾学生和贫困残疾人家庭子女全面纳入助学对象范围。16岁以上重度残疾人全部纳入居家服务范围。城镇保障性住房优先配租配售给符合条件的重度残疾人，农村完成了贫困残疾人家庭危旧房翻建维修任务。

2．残疾人参与社会能力显著增强

45名残疾人和残疾人工作者在各级人大、政协履行职责，建言献策。一批残疾人走上各级领导岗位，5000名残疾人专职委员、1.2万名社区残疾人骨干在基层为群众服务。100多名自强模范成为社会学习的榜样，涌现出了1000多名残疾人技术能手和致富明星。30多万残疾人参与“快乐残奥”活动，一大批残疾人成为北京奥运会、残奥会志愿者，活跃在赛场内外。北京市残疾人在国内外重大残疾人文艺、体育和职业技能赛事中获得700多枚奖牌。

3．残疾人服务体系建设成效明显

市、区（县）、街道（乡镇）和社区（村）四级残疾人组织体系基本形成，基层残疾人组织建设得到加强，317个街道（乡镇）残联和5556个社区（村）残协有效发挥作用。公共服务机构向残疾人开放，提供优先优惠服务。政府举办的残疾人专业服务机构达150多家，市和区（县）残疾人服务设施面积超过13万平方米。创建362个示范残疾人温馨家园，搭建了社区综合助残服务平台。建立462家职业康复劳动站，帮助1.1万名智力残疾人和稳定期精神残疾人走出家门融入社会。

4．扶残助残的社会环境更加文明

残疾人保障法和有关法律法规得到贯彻执行，无障碍设施建设管理、精神卫生等方面的地方法规颁布施行，北京市残疾人保障法实施办法修订工作如期推进，市委、市政府和有关部门先后制定了50多项与法律法规相配套的残疾人政策。法律援助和司法救助范围进一步扩大，残疾人合法权益得到保障。城市无障碍水平显著提升，奥运场馆和公共设施配套建设了一批高水平的无障碍设施，北京市无障碍改造项目达8000多项，对4万户残疾人家庭免费实施无障碍改造。人道主义精神和扶残助残传统美德深入人心，社会助残活动活跃开展，尊重、关爱、扶助残疾人的社会风尚日益形成。民办残疾人服务机构达到174家，残疾人慈善事业得到发展，10万名志愿者深入残疾人机构和家庭开展服务。残疾人事业对外交流日趋活跃。（三）发展残疾人事业的主要对策措施

1．深化残疾人康复服务

一是强化残疾预防。研究制定贯彻落实《残疾预防和残疾人康复条例》办法。全面开展以社区为基础的三级预防工作。针对遗传因素、疾病伤害、环境行为、精神障碍等主要致残因素，实施一批重点预防工程。普及孕前检查和产前筛查与咨询服务，做好新生儿疾病筛查和0～1岁儿童出生缺陷监测，加强出生缺陷三级预防。重视精神残疾预防，开展心理健康教育和日常心理危机干预服务。倡导健康生活方式，强化安全生产、劳动保护和交通安全等措施，有效控制残疾的发生和发展。

二是加快康复医疗服务体系建设。卫生行政部门有计划地在二级以上综合医院设立康复医学科室，开展康复医疗与训练、人员培训、技术指导、康复技术研究等工作。加快建设北京市康复医院，逐步将部分一、二级医院转型为康复医院。加强市、区（县）残疾人康复服务机构标准化建设。社区卫生服务机构全面落实康复职能，配备适宜的服务设施和人员，规范康复服务内容。进一步完善社区康复服务标准，将适宜的社区康复训练项目列入北京市公共卫生服务项目。建立综合医院、康复医院和社区卫生服务机构之间的转诊机制，实现医院治疗、机构康复、社区康复之间的有效衔接。完善民办康复服务机构的星级评定和质量管理办法，支持社会力量兴办康复机构。

三是实施重点康复项目。建立儿童残疾报告制度和信息共享机制，完善残疾儿童早期筛查、早期诊断、早期干预的服务网络。支持孤独症、脑瘫、听力障碍等残疾儿童康复技术研究和推广，制定残疾儿童康复技术和服务规范，提高专业化服务水平。建立残疾儿童家长协会，提供康复技术咨询服务。加大精神病防治康复力度，提高精神疾病康复服务水平。支持郊区（县）和其他有条件的精神病专科医疗机构开展职业康复劳动和托养服务。研究建立精神残疾人专门托养机构的可行性，探索开展北京市精神残疾人长期康复护理服务。强化社区卫生机构精神卫生服务功能，根据需求逐年提高开展精神疾病社区康复和心理健康咨询服务的街道、乡镇比例。

四是提升辅助器具服务。建立健全北京市、区（县）、街道（乡镇）三级辅助器具服务网络，加快推进辅助器具服务机构规范化建设，不断提升辅助器具专业化、个性化服务水平。实施好北京市残疾人辅助器具服务办法，逐步将辅助器具购买补贴的政策扩大到老年残疾人，使辅助器具适配服务覆盖全部有需求的城乡残疾人。支持社会力量研发、引进、推广适合残疾人使用的辅助器具技术和产品，加强辅助器具产品质量监管。

五是加强康复专业队伍建设。研究制定北京市各级各类康复服务机构和基层卫生机构康复服务专业人员、精防工作人员配置标准。卫生、教育等部门联手培养康复医学专业技术人才，建立健全有关资格认证、职称评定、培训奖励制度。“十二五”期间，每年选聘、培养康复和辅具服务专业人才200名，为康复服务提供智力支持和人才保障。支持康复医学和技术研究，完善听力语言康复、脑瘫、孤独症儿童康复训练等技术标准。

2．积极促进残疾人就业

一是完善按比例就业制度。修订《北京市按比例安排残疾人就业办法》，完善残疾人就业保障金征缴方式，依法推进按比例安排残疾人就业工作。加强残疾人就业保障金征缴和使用效益的宣传，引导用人单位依法履行安置残疾人就业、缴纳残疾人就业保障金的义务。整合完善残疾人就业岗位补贴和超比例安置奖励等政策措施，适当提高补贴和奖励标准。支持用人单位开展无障碍环境改造和残疾人就业岗位开发。加强劳动监察，进一步规范企业用工行为，保障残疾人劳动者合法权益。

二是稳定和发展集中就业。认真贯彻落实促进残疾人就业的各项税收优惠政策，制定促进集中安置残疾人就业单位发展的办法和系列配套措施，加大对集中安置残疾人就业单位扶持和服务力度，提高集中就业残疾人收入水平。民政部门组织确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，由集中安排残疾人就业单位优先生产或者经营，并根据生产特点确定某些产品由其专产。政府采购在同等条件下优先购买残疾人生产、经营的产品和服务。

三是扶持个体就业和自主创业。采取资金帮扶、贷款贴息、项目推介等多种扶持方式，加大对残疾人个体就业和自主创业扶持力度。完善鼓励残疾人通过自主创业、非全日制就业、灵活就业等形式实现就业的残疾人社会保险补贴政策，适当提高社会保险费补贴标准。实施残疾人自主创业工程，编制残疾人自主创业引导项目，加强创业培训，扶持残疾人在电子商务、文化创意等新兴行业从业。

四是扩大公益性岗位就业规模。开发适合残疾人特点的公益性就业岗位。探索用残疾人就业保障金购买社区就业岗位，优先安置中轻度智力残疾人、精神残疾人等就业困难残疾人实现社区就业。

五是加强农村就业工作。区（县）农村扶持整体规划优先考虑残疾人。落实农村扶贫助残基地扶持管理办法，组织力量在技术、项目、销售等方面提供服务，支持开展种养业和多种经营项目。扶持建设3～5个规模较大、带动能力强、综合效应明显的扶贫助残基地，带动农村残疾人从事生产劳动。加强对城镇化地区农村残疾人就近就业的指导。

六是提高就业服务水平。制定北京市残疾人就业服务的实施意见，全面提升就业服务能力。公共就业服务机构要积极向残疾人提供就业服务，设立服务窗口。建立人力资源市场信息和残疾人就业服务信息资源共享机制。实施市和区（县）残疾人就业服务机构规范化工程。每个街道（乡镇）要有1～2名残疾人就业辅导员，为残疾人就业提供服务。创新就业服务机制，通过政府购买服务的方式，鼓励社会力量开展残疾人就业服务。开发适宜残疾人特点的信息化就业岗位，支持残疾人通过电子商务、心理热线、虚拟呼叫中心平台实现在社区或在家就业。按照“提早干预、全程服务”的原则，创新对中高等教育阶段残疾学生就业服务模式。继续开展残疾人专项就业援助。

七是加强职业技能培训。加强各级残疾人培训机构规范化建设，订单、定向和定岗培训占培训总量的比例不断提高，促进残疾人培训后实现就业。完善就业服务和职业技能培训的衔接机制，确保失业登记人员职业技能培训率达到100％。帮助福利企业等用人单位开展残疾员工在岗培训。完善残疾人职业技能人才奖励办法，办好残疾人职业技能竞赛和展示活动。

八是扶持盲人和聋人就业。加强盲人按摩行业规范管理，维护盲人按摩师合法权益。制定盲人保健按摩机构评级标准，进一步加大扶持力度，培育3～5个盲人保健按摩服务企业连锁品牌。制定盲人医疗按摩管理办法和盲人医疗按摩师就业扶持办法，拓宽盲人就业渠道。建设首都盲人按摩医院，集中安排盲人医疗按摩师就业。加强盲人按摩人员培训，扩大中高级盲人按摩人才规模。探索适宜聋人集中就业的行业或岗位，加大对聋人就业的扶持力度。

九是完善职业康复劳动服务体系。抓好市政府转发的《关于本市残疾人职业康复劳动项目发展的意见》的落实，完善对职业康复劳动项目的管理、服务和扶持措施，推动职业康复劳动项目规范化、可持续发展。鼓励有条件的职业康复劳动站（中心）建设成为庇护性就业场所，拓展残疾人就业形式，推进职业康复劳动分类分层次发展。完善市、区（县）和基层三级职业康复劳动服务体系，区（县）职业康复中心力争在“十二五”中期建成，有条件的街道（乡镇）要建立专门面向精神残疾人服务的职业康复劳动站。积极开发职业康复劳动项目，每个区（县）培育3～4个职业康复劳动品牌项目。鼓励社会力量开办职业康复劳动站。

3．全面开展残疾人养护照料服务

一是深入推进居家助残服务。实施好《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，继续推进居家养老（助残）一体化服务体系建设。引导和支持社会力量拓展满足残疾人及其家庭特殊需求的服务项目，不断完善服务标准，规范服务行为，进一步做实做好居家助残服务工作。建立服务单位准入、评估和退出机制，通过资金补贴、以奖代补等方式，加大对服务单位的扶持力度。试点建立重度残疾人家庭病床，为残疾人开展家庭医生式服务，取得经验后在北京市推广。

二是丰富社区助残服务内容。制定残疾人温馨家园运营资助和管理办法，加大对温馨家园的投入力度，充实温馨家园的有效服务载荷。统筹规划北京市残疾人温馨家园建设，在目前温馨家园服务无法有效覆盖、残疾人口150人以上的社区（村），可以再统筹建设一个示范残疾人温馨家园，重点开展职业康复劳动、日间照料和精神文化服务。完善社区日间照料服务政策措施，满足残疾程度较重，不宜参加职业康复劳动的残疾人的社区日间照料需求。建立助残公益心理热线，加强残疾人及其家庭心理咨询服务。健全社区养老（助残）志愿者队伍。

三是积极发展机构托养服务。落实《北京市养老设施专项规划》，通过床位补贴、以奖代补、人员培训等方式，鼓励养老机构开展残疾人托养服务，实现资源的有机整合和充分利用。有条件的区（县）残疾人职业康复中心开展示范型残疾人托养服务。支持社会力量举办残疾人托养服务机构。研究制定北京市残疾人托养机构管理规定，加强专业护理人员培养，提升托养服务质量。

4．提升城市无障碍水平

一是深入推进无障碍设施建设。宣传贯彻北京市无障碍法规和标准。继续有效发挥无障碍联席会议的作用，推动北京市无障碍设施建设和改造年度计划的制定落实。对免费向残疾人开放的公共服务机构、公共文化设施和旅游景点等，有计划地安排无障碍设施改造。继续对有需求的残疾人家庭进行无障碍改造。推进居住社区无障碍设施的配套建设。加强小城镇和农村地区无障碍环境建设。深入开展每季度一次的无障碍推动日活动，完善无障碍设施管理监督办法。

二是加快推进城市交通无障碍。有计划推进城市主要交通枢纽、公交站台、交通信号和交通信息服务系统无障碍改造。增加无障碍公交车、无障碍出租车的数量，完善无障碍出租车运营模式。加强对残疾人驾驶汽车的管理和服务，公共停车场、住宅小区按照有关规定设置残疾人专用停车位。

三是积极促进信息交流无障碍。制定北京市政府网站信息无障碍建设指导性意见。推进向残疾人提供服务的有关政府网站完成无障碍改造。市公共电视台、广播电台开设残疾人专题节目。实施字幕工程，推动北京市电视台播出的新拍摄影视等节目配备字幕。支持公共服务行业、公共场所建立语音提示、显示屏幕系统。活跃市手语研究会工作，建立市手语服务资源中心，为有需求的政府部门、社会机构及相关团体、组织提供手语服务。专栏1—13 居家养老（助残）服务“九养政策”北京市出台《北京市市民居家养老（助残）服务“九养”办法》。主要内容包括：●建立万名“孝星”和千家为老服务先进单位评选表彰制度●建立居家养老（助残）券服务制度和老人补助医疗制度●建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌●建立城乡社区（村）托老（残）所●招聘居家服务养老（助残）员●配备养老（助残）无障碍服务车●开展养老（助残）精神关怀服务●实施家庭无障碍设施改造●为老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器案例1：北京构筑残疾人温馨家园：同在蓝天下共享人间情用心关怀 温馨如家北京市的温馨家园主要是以本地区内的公共活动中心为载体，提供服务于残疾人的各类综合性活动，广大残疾人不出社区，即可得到康复、教育、就业、社会保障、维权、生活照料、文体活动、托养等各项服务。北京王府井商圈可谓是寸土寸金，东华门街道依然加大投入，在该地区建设了一座规模不小的残疾人温馨家园。在这里，多功能活动室、职业技能培训室、心理咨询谈心室、电教阅览室、个性化技能训练室等不仅一应俱全，而且全部免费向学员开放。凡是本地区的残疾人和16岁以上的智障人士、精神病稳定期康复者，都可以根据自己的特点和兴趣，在这里开展丰富多彩的文化体育活动和享受全方位的个性化服务。东四街道的温馨家园则与健全人的活动设施建在一起，健全人活动收费，残疾人免费。这样做不浪费、人气旺，残疾人和健全人一起活动，还有利于增进相互了解。更为难能可贵的是，温馨家园门前还辟出专门的区域，供轮椅康复人员驻停残摩。高碑店社区早在2003年便建起温馨家园，2008年又实施了扩建，每天都有来自附近的60多名残疾人在这里活动。所有康复人员每天中午都可以得到三菜一汤的免费午餐，与此同时还有每月300元的劳动补贴。康复者孙玲一说起在这里的生活，脸上便绽开了笑容，连声说：“在这里真好，像家一样！”自立自强 全家幸福正如它的名字那样，温馨家园处处体现着如家般的温馨，让残疾人朋友有了一份安全感、归属感，而完善的设施和周到的关怀，又帮助了残疾人朋友自强自立，展现他们的人生价值。21岁的智障残疾人小岳，刚来到社区温馨家园的时候，他缺少基本的自信心，也不爱跟其他人说话，参加40多次活动后，不仅大大增加了自信心，各方面技能也得到显著提高，现在小岳已在一家宾馆做客房服务员。对此，小岳的母亲特别欣慰，家庭的看护负担也大大减轻了。在东华门街道残疾人温馨家园，记者赶上了一次特别的聚会，17名学员汇聚一堂为同伴庆祝生日。在老师的耐心指导下，大家学会了如何包饺子，尽管完成一件作品多则需要五六分钟，但是学员们的积极性无比高涨，互相比着谁包得好、谁包得多，学员们还纷纷告诉老师，以后家里包饺子自己也可以帮忙了。20岁的聋哑人小旭起初是很不情愿地来到麦子店枣营南里的温馨家园的，在这里她认识了教授串珠工艺和编织的几位老师，还结识了像她一样有先天听力障碍的胡雪琪。两个人互相学习，做了伙伴。小旭妈妈说：“小旭主动告诉我交到了新朋友，还学习了穿珠子，将来学会了要给我做一个手提包……”参与社会 同享蓝天就业是残疾人改善生活状况、参与社会事务的基础，温馨家园如今已成为北京残疾人就业培训的新渠道。什刹海街道辖区有北海公园、恭王府、梅兰芳故居等旅游景点，而很多残疾人由于自身条件限制找不到合适的工作，街道的残疾人温馨家园就对学员们进行相关技能的培训，奥运福娃刺绣、中国结编织、剪纸等学员们的作品，经常被外国游客购买留作纪念，既丰富了残疾人的社会生活，也让他们有了一些经济收入。在老山东里社区的残疾人温馨家园，由残疾人制作的手工艺品早已小有名气，有关部门正在酝酿“小红马”系列品牌的注册，并努力探索形成手工艺品生产、销售的长效机制。在朝阳区高碑店社区残疾人温馨家园，盲人曹军通过上网，使自己的按摩店实现了网络管理，同时运用自己的智慧和能力每年盈利几十万元，安排了40多名残疾人朋友就业，带动更多残疾人朋友一起致富。据了解，很多残疾人在温馨家园接受生活能力和职业技能培训后，不仅找到了满意的工作能自食其力，很多人还特别热心社区的公益事业。在社区重大节日值班的巡逻中，在迎奥运宣传活动中，在清洁街巷卫生的队伍中，经常能看到残疾人雷春华的身影。他告诉记者：“党和政府关心我们残疾人，地区单位还和我结成帮扶对子，我虽然身体上有残疾，但我在精神上很满足，能够做点力所能及的事情，我心里高兴啊。”四、健全社会救助体系

健全社会救助体系，是社会福利事业的基础工程。北京从首都实际出发，通过完善社会救助政策，提高救助标准，扩大救助范围，建立城乡一体化社会救助体系，努力保障困难群众的基本生活，让每个特困家庭和人员都能得到救助。（一）健全社会救助体系的重要性

社会救助是指社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的物质援助和非物质援助的社会保障制度。社会救助与社会救济有大致相同的含义，但社会救助包括了物质救助和非物质救助两方面含义，而社会救济主要指物质方面的救助。

我国的救助体系主要有两部分组成，即作为一般制度实施的最低生活保障制度和作为特殊制度实施的失业救济制度、灾害救助以及对特殊对象的救助等。主要包括四方面内容：一是最低生活保障制度；二是专项救助政策，主要是失业救济制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度和司法援助；三是临时救助；四是社会互助和社会服务。

发展社会救助体系的重要意义主要表现在以下几点：

一是社会救助有利于缩小贫富差距。社会救助属于二次分配范畴，针对社会贫困群体，提供直接的现金救助和物质帮助，使他们的收入得到最直接的、明显的改变，这对于缩小不同社会成员间的收入差距必然有明显作用。

二是社会救助有利于促进社会协同。政府和社会通过社会救助制度，为贫困人员提供帮助，满足他们最基本的生存需求，这既是大多数人民群众根本利益的反映，也体现了党和政府对困难群众的关怀，使他们感受互助社会价值观的同时，能够对政府、对社会成员充满认同和信任，不至于分离于社会之外。

三是社会救助有利于促进社会公正。社会救助，能够给贫困家庭提供培训、教育等，从而提升其自身竞争力，以确保贫困群体在竞争上的社会公正。

四是社会救助有利于化解社会矛盾。社会救助有利于解决孤、老、病、残、幼、贫等生活困难人群的基本生活问题，缓解其失落感和不满情绪，调节和减少社会矛盾，巩固党的执政基础，保持国家的长治久安，为社会的健康协调发展起到积极的推动作用。

五是社会救助有利于促进精神文明建设。社会救助水平是社会文明程度的重要标志。社会的全面发展和进步，不仅需要物质文明的支撑，还需要精神文明的提升。构筑城乡社会救助体系，完善救助社会贫困群体的各项措施，就能形成互相关心、互相帮助的社会风气，提高社会公德水平；就能营造团结和谐的人际关系，形成良好的社会秩序；就能增强社会凝聚力，强化全社会的集体主义意识；就能进一步弘扬人道主义精神和慈善意识，培养全社会的爱心；就能调动全社会道德关怀的积极性，促进团结友爱、平等互助道德风尚和价值观念的形成。可以说，构筑城乡社会救助体系，可以极大地促进精神文明建设，也会带动社会主义先进文化的不断发展和进步。

六是社会救助有利于社会成员共享社会改革发展的成果。在社会救助制度安排下，通过不断提高社会救助的标准，使之生活维持在一定的水平上，实质上就是为他们共享社会发展成果提供保障。（二）社会救助体系的发展现状

北京现已建立起以城乡低保为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相配套，以灾害救助、临时救助等应急救助和社会互助为补充的社会救助体系，并实现了城乡统筹，较好地保障了困难群众的基本生活。

1．城乡低保应保尽保救助标准不断提高

近年来，北京按照城乡统筹发展的思路，着力提高低保制度的科学性和合理性。一是建立低保标准调整机制，使低保标准随城乡经济发展不断提高。从2009年1月1日起，北京城市低保标准调整为家庭月人均收入410元，各区县农村低保标准为家庭年人均收入2040元至4920元不等；二是实施分类救助政策，对“三无”人员、五保人员、重残人员以及老年人、未成年人等，分别按超过低保标准5％、10％、15％等标准增加系数实施救助；三是实施就业援助机制。有劳动能力的低保对象主动就业的，按城市低保标准80％给予就业奖励。对符合就业条件的低保对象全部进行登记，给予免费技能培训，实施三次推荐岗位，对自谋职业者及用工单位给予资金奖励。北京市从1996年开始正式实施城市低保制度，2002年又在全国较早实施了农村低保制度。截至2010年，全市共将12万户、23万人纳入城乡低保，基本实现应保尽保。近几年政府每年发放低保金约6亿元，每年约有12万人享受超过低保标准的分类救助。

2．专项救助逐步健全

看病难、住房难、就业难、就学难等是低收入群体普遍面临的困难。北京近年来先后建立城乡医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、灾害救助和临时救助等专项救助制度，社会救助的综合效应日益明显。北京市从2002年开始建立医疗救助制度，使社会救助对象人人享有医保，参加医保的救助对象个人需要支付的部分由政府资助；城乡低保对象就诊费用经医疗保险报销后，其个人承担部分还可享受“门诊救助”和“住院救助”；实施医疗费用减免政策，城乡低保对象可享受普通住院床位费减免50％等费用减免政策；实施生育救助政策，对城乡贫困孕妇、产妇给予专项救助。自建立医疗救助制度至2009年底，城乡医疗救助已累计支出资金1.31亿元，共救助47.91万人次。

在住房救助方面，北京市实施租金补贴政策，对家庭人均住房使用面积低于10平方米，家庭月人均收入低于全市低收入家庭认定标准的家庭，有关部门按配租标准给予每月每平方米40元的补贴；城乡低保家庭租住的房屋享受新增租金减免政策；实物配租。对烈属、孤老、重残等特殊家庭由有关部门提供住房，按其家庭月收入的5％收取月租金；建立农村特困户危房翻建制度，资金由市、区县、街道和乡镇专项投入。1995年至2009年底，北京市各级政府累计投入4.5亿余元，为近2万户农村优抚和社会救助对象翻建维修危旧房近7万间。

在教育救助方面，北京市建立了人民助学金制度。对城乡低保及低收入家庭、革命烈士家庭、优抚对象家庭子女中高中阶段的学生，每月发放人民助学金；全市对义务教育普遍实行“两免一补”政策，对寄宿学校的特困生还给予住宿费补贴；实施高等教育新生入学教育救助。对当年考取普通高等院校，接受本科、专科或高等职业教育的城乡低保家庭和享受生活困难补助的重残人员家庭的学生，给予4000元的入学救助。2007—2009年，北京仅高等教育入学救助一项就救助11121名学生，支出救助金4400多万元。

1994年以来，全市累计安排救灾资金2.3亿多元，救助受灾群众190多万人次；全市每年给8万多户提供冬季供暖补贴，政府每年为此支出2400多万元。

3．应急救助不断拓宽，社会互助广泛开展

北京从2003年开始建立临时救助制度。城市低保对象和生活困难补助对象、低保边缘对象等均可因医疗、住房、教育等困难申请临时救助。2009年规范临时救助制度后，低保边缘家庭可直接申请享受医疗、教育、住房等专项救助待遇。从2006年起，北京制定了基本消费品价格波动应急救助预案，凡维持全市城市居民基本生活的衣、食、住以及水、电、燃煤（气）等价格指数出现较大增长幅度且持续一定时间，造成城市低收入家庭基本生活消费支出明显增加、影响基本生活时，即启动应急救助预案给予救助。北京还不断培育慈善公益组织，拓宽慈善募捐渠道，广泛开展社会互助活动。在每年元旦、春节之际，给所有城乡低保户送上数百元慰问金。据统计，迄今北京全市已累计安排临时救助资金2.3亿元，及时救助274万余人次；全市接受捐赠的站点发展到1424个，建立“爱心家园”227家。（三）完善社会救助体系的主要对策措施

完善社会救助政策，提高救助标准，扩大救助范围，建立城乡一体化社会救助体系，保障困难群众的基本生活。

1．统筹城乡社会救助制度

一是推进城乡低保制度一体化。健全与经济发展和物价水平相适应的救助标准动态调整机制，加快推进城乡低保标准一体化进程。进一步提高低保分类救助系数，加大对“三无”人员、五保人员、老人、残疾人、单亲家庭等特殊群体的救助力度。

二是完善城乡低收入家庭救助制度。出台实施低收入家庭收入和财产认定、核查办法，研究探索对低收入对象与低保对象实施救助的合理差别，实现低保制度与低收入家庭救助制度的有效衔接。

三是健全城乡专项救助制度。完善城乡一体的医疗、教育、住房、采暖等专项救助制度，合理设定专项救助范围，适度提高救助水平。提高医疗救助报销额度，设立慈善医疗救助基金，建立特困人员住院押金减免制度。提高高等教育阶段新生入学教育救助标准，探索建立学龄前儿童教育救助制度。完善农村住房救助制度，将低收入家庭纳入救助范围。完善城乡一体的冬季采暖救助，适时提高救助标准，建立集中供暖救助制度。完善低保对象就业奖励、救助渐退和公益活动制度。

四是规范临时救助制度。规范北京市临时救助制度和标准。完善应急救助预案和及时沟通会商机制。

五是加强征地超转人员服务保障。落实征地超转人员的生活、医疗待遇，稳步提高待遇标准，逐步将其纳入城镇职工基本养老保险和医疗保险体系。

2．提升社会救助管理水平

一是建立城乡居民经济状况认定核查机制。建立民政、人力社保、公安、工商、税务、住房、金融等多部门参与的城乡社会救助对象家庭经济状况核查机制，组建各级核查机构和核查专业队伍，建立北京市居民经济状况认定管理信息系统平台，提高救助对象认定的准确性，完善退出机制，实现动态管理下的应保尽保。

二是推进社会救助规范化管理。制定社会救助规范化评估标准。出台社会救助工作人员配备和机构建设标准，充实基层社会救助机构工作力量。鼓励社会组织参与社会救助工作，引导社会工作者开展社会救助服务。

3．完善流浪乞讨人员救助制度

一是加快救助管理机构建设。建成北京市救助管理总站，设床位900张。启动救助管理总站二期1500张床位建设项目。加强区县永久性救助管理设施建设，确保区县床位总数达到1000张。在各级救助管理机构设立反家庭暴力救助中心，健全完善区县、街道、社区三级救助网络体系。

二是健全救助管理工作机制。完善集中救助、跨省救助、社会参与等救助管理机制，推进救助管理机构规范化建设。探索未成年人特殊教育、长期滞留受助未成年人户籍管理，完善长期滞留人员安置工作。五、发展社会慈善事业

发展社会慈善事业，是完善社会福利体系的必要补充。当前和今后一个时期，北京将继续打造慈善公益品牌，推进慈善组织建设，创新慈善项目运作机制，努力形成遍布城乡、方便快捷、公开透明的慈善捐助体系，让慈善公益成为首都社会风尚。（一）发展社会慈善事业的重要性

慈善事业是一种有益于社会与人群的社会公益事业，是政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充。慈善事业是在政府的倡导或帮助、扶持下，由民间的团体和个人自愿组织与开展活动的、对社会中遇到灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一种无私的支持与奉献的事业。慈善事业实质上也是一种社会再分配的实现形式。

从道德层面看，慈善属于道德范畴。扶危济困、乐善好施是中华民族的传统美德。五千年的悠久历史，孕育了“慈悲为怀”的道德伦理，积淀了“与人为善”的为人准则。慈善是以“人道”和“爱”为基础的道德活动。作为一种道德规范，慈善是基于仁慈、爱心、慷慨等前提的救助行为。慈善理念的核心是道德，道德是慈善的动力，慈善是高尚的德行。慈善事业的开展，慈善组织的建立，各项善举行为，都来自于人的慈善意识、慈善心理。慈善是建立在自愿基础上的一种无偿行为，其主要方式就是各种捐赠，慈善事业具有非强制性特征，不图“投桃报李”，因而被称作道德工程。“人人可慈善”是现代慈善事业方兴未艾发展的一个理念。捐赠资金、参加志愿服务活动和组织实施面向困难群体的慈善项目，都是慈善行为的范畴。由于人们社会工作和生活的角度不同，能力和个人的状况不同，企业的发展水平和发展规模也不同，因此，践行这个理念，是按照自己能力大小来体现。任何一份爱都是慈善事业发展的宝贵动力和不可缺少的能量。

从社会分配体制层面看，慈善事业属于第三次分配。第一次分配是劳动者按照个人的劳动，多劳多得、不劳不得。第二次分配是指国家财政正式划拨的各种社会保障。慈善事业是在第一次分配、第二次分配的基础上，社会组织和个人为了解决弱势群体及因自然、社会因素造成的灾难、痛苦，通过捐献等途径进行的第三次分配。从这个意义上说，慈善事业对于缩小收入差距，维护社会稳定，促进经济发展、社会和谐具有重要作用。

从社会制度层面看，慈善事业是社会保障体系的重要组成部分。党的十六届四中全会明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，要“在全社会大力提倡团结互助、扶贫济困的良好风尚，形成平等友爱、融洽和谐的人际环境”。这是我们党第一次在其文献中明确提出发展慈善事业，并第一次明确其为中国特色保障体系的有机组成部分。社会保障是国家和社会依法建立，通过国民收入再分配，保障全民基本生活的制度。它包括正式制度安排和非正式制度安排，其中正式制度包括社会保险、社会救助和社会福利。非正式制度包括慈善事业、社区服务、商业保险和企业年金等，是对正式制度的补充，在社会中起着安老助孤、扶贫济困，梳理社会人际关系，缓和社会摩擦力，稳定社会秩序的作用，对于完善社会保障体系具有十分重要的作用。（二）社会慈善事业发展现状

1．社会慈善事业的参与主体呈现出多元化特征

目前，北京市参与慈善事业的主体主要有七类：一是从事慈善事业的社会团体，如北京市慈善协会、北京受灾者救助协会、北京残疾人社会公益事业促进会等。二是国际性的人道主义组织，如北京市红十字会等。三是基金会组织，如北京市青少年发展基金会、北京市儿童少年发展基金会等。四是参与慈善活动的事业单位及群团组织，如希望工程北京捐助中心等。工会、妇联、共青团等群众团体以及佛教协会等宗教团体也通过组织实施一些具体的慈善工程，积极投身慈善事业。五是社区性慈善组织。主要是在社区居委会成立的服务性机构，如社区服务中心等，这些机构在从事社区服务的同时，也开展一些慈善活动。六是单位内设附属性慈善组织，如首钢、京煤集团、建工集团等一些大型企业都设置了公益基金参与帮困、助学等慈善活动。七是政府接收机构，如北京市接收捐赠工作站。八是志愿者活动。主要包括由团市委主管的青年志愿者、由民政系统主管的社区志愿者（即义工），工会、妇联系统也分别有志愿者组织，此外，一些企业也成立了自己的志愿者队伍。

2．慈善事业的活动领域不断扩大

目前，慈善事业内容已从安老、救灾、扶贫、济困等传统领域向教育、就业、科技、文化等更广泛的领域发展，即从仅满足生存权的慈善救助向满足生存权与实现发展权并重的慈善事业转化。同时，慈善救助的方式也越来越多样化，除了财力的投放、物品的供给、劳动力安置以及其他对人们不幸、贫苦的援助外，还有各种教育培训、心理辅导、志愿服务等。

3．慈善组织的管理和活动逐步规范

近年来，各个慈善组织在实践中积极总结经验、探索规律，逐步形成了一些好的做法。如希望工程北京捐助中心不断完善组织机构建设和队伍建设，实施“三公开”、全透明的财务管理机制。北京市慈善协会着力加强规章制度、组织机构、救助项目、摸底调查等基础性工作，在报纸、协会网站上进行财务公开，承诺随时接受捐赠者和各界人士审查账目等。（三）发展慈善捐赠事业的主要对策措施

1．加大政策扶持和管理

出台具有首都特色的慈善法规，建立政府购买慈善组织服务长效机制。加大对募捐市场和捐赠活动监管，规范慈善公益社会捐赠和项目实施工作，增强社会公信力。

2．加快慈善组织培育发展

加强慈善组织建设，健全慈善组织体系，壮大慈善工作队伍，扶持慈善组织发展。加强与国际慈善机构交流合作。创新慈善项目运作机制，打造“善行天下”系列慈善品牌。

3．加强慈善文化建设

弘扬慈善意识，宣传慈善文化，奖励和表彰对慈善事业有突出贡献的机构和个人，引导开展慈善公益活动，大力推进全民慈善。

4．完善慈善捐赠网络体系

创新慈善募捐方式，拓展募捐渠道，进一步挖掘社会慈善资源。创新慈善超市（爱心家园）的管理体制和运营模式，分类再加工慈善捐赠物品，提高捐赠物品利用率。加强社区捐助站点建设，2015年城区社区捐助站点实现全覆盖。专栏1—14 “善行天下”主题慈善公益活动2007年12月26日，首都慈善公益组织联合会正式成立以来就明确了“善行天下”是首都慈善公益事业的永恒主题，并以“善行天下”为主题每年都开展了一系列形式多样的慈善公益活动，有效整合了北京市慈善公益资源，并形成了一批比较有代表性的公益服务项目，为社会各界参与慈善公益活动搭建了很好的平台，有力地推动了首都慈善公益事业的发展。

参考文献

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胡象明．广义的社会福利理论及其对公共政策的意义．武汉大学学报（哲学社会科学版），2002（4）

第二章 创新社会管理体制

创新和完善社会管理体制，不仅对于实现社会公平正义、促进人的全面发展至关重要，对于维护良好发展秩序、促进社会和谐也具有重要的现实意义。现阶段，北京市加强和创新社会管理体制机制，实现人口服务管理全覆盖是目标，夯实基层社会管理是基础，加强和完善公共安全管理是重点，改进和完善互联网新媒体管理是难点，构建网格化社会服务体系是手段，加强社会建设信息化建设是保障，根本目的是推动首都科学发展、社会和谐稳定。

第一节 推进实有人口服务管理全覆盖

人口问题是影响经济社会发展的关键因素，关系到改革开放和社会主义现代化建设的成功，关系到中华民族与首都的发展未来。我国是一个拥有13亿多人口的发展中大国，北京是实有人口超过2000万的国际大都市。不论我国还是首都，经济发展和社会管理面临的重大问题都与人口数量、素质、结构、分布问题密切相关。胡锦涛同志曾经指出：“以人的全面发展统筹解决好人口问题，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。”因此，做好人口服务管理工作显得尤为重要。一、人口服务管理概述

人口是一个综合多种社会关系的社会实体，具有性别和年龄等自然构成，社会关系和经济关系等社会构成。人口的出生、死亡、婚配、迁移等活动构成了人类社会的基本活动，一切社会活动、社会关系、社会现象和社会问题都同人口发展息息相关。（一）人口服务管理的内涵

从狭义角度来看，人口服务管理是指对人口出生、死亡、婚配、迁移等人口事件的服务和管理，人口服务管理包括人口服务和人口管理两方面内容，是公共服务、社会管理的重要组成部分。从广义角度来讲，人口服务管理包括各类人群就业、社会保障、教育、卫生、居住、养老等与人口社会经济活动相关的方面的服务管理，通过提高人口公共服务和社会管理水平，调控人口规模、引导人口合理分布和有序流动，推动人口长期均衡发展，促进全体人口福祉不断得到提高。（二）人口服务管理的功能作用

人口问题既是发展问题，也是民生问题。首都人口问题不仅是影响首都全面协调可持续发展的重大问题，还是影响北京经济社会又好又快发展的关键因素。加强人口服务管理，推进人口基本公共服务均等化和管理精细化科学化，是实现人口与经济社会、资源环境协调可持续发展，促进人的全面发展的有效手段和重要保证。

第一，加强人口服务管理是解决经济社会发展过程中人口问题的有效手段。当前北京市正处于经济社会转型的关键时期，在发展过程中面临产业升级、能源、交通、就医、就学、就业、居住和公共安全等突出问题，这些都是首都经济社会的长远发展问题，无不与人口规模、结构、分布及人口科学管理密切相关。因此，注重人口与经济社会发展的统一性，在解决人口问题过程中促进经济社会发展，在经济社会发展中注重解决人口与资源环境问题，通过经济、法律、行政、社会等综合手段，加快以人口服务管理为主的社会管理和公共服务体系建设，统筹经济社会全面发展和人口服务管理重点突破的关系，在科学把握首都经济社会发展大局的前提下，把调控人口规模和引导人口合理分布摆到突出的位置，统筹人口发展目标的连续性和阶段性的关系，促进人口长期均衡发展，实现人口发展适应首都经济社会发展的客观要求，充分发挥人口宏观调控体系的基础性作用，为首都经济社会科学发展创造良好的人口环境。

第二，加强人口服务管理是适应资源环境承载力的必然要求。截至2011年底，北京市常住人口为2018.6万人，与2000年相比增长48.8％。北京的行政区域面积为16410.54平方公里，而山区、半山区占总面积的60％，平原面积不过6000多平方公里，土地资源异常紧缺。水资源严重匮乏，人均水资源在300立方米以下的城市通常被认为是严重缺水城市，而北京的人均水资源只有200立方米左右。如果人口增长势头继续加快，必然会加剧北京环境资源与人口之间的矛盾，使首都资源环境不堪重负，资源环境的人口承载力已经成为首都发展进程中不容回避的一个重大而紧迫的现实问题。只有通过有效的人口服务管理，引导人口有序流动、合理分布，将人口规模控制在资源环境所能承受范围之内，才能实现首都科学发展，人与自然全面协调可持续发展，加快推进建设人口均衡型、资源节约型和环境友好型社会。

第三，加强人口服务管理是促进人的全面发展的重要保证。科学发展观的核心是以人为本，促进人的全面发展。加强人口服务管理即是保障和改善人民群众在就业、社会保障、教育、卫生、居住等方面的民生问题。贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，把促进人的全面发展作为处理好人口与发展关系的出发点和落脚点，不仅是维护最广大人民群众根本利益的必然要求，对于实现全面建成小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安也具有重大战略意义和深远影响。二、科学调控人口规模

人口与资源环境问题实质是人口规模调控问题，这是城市发展必须首先解决的重大问题。大城市发展的过程往往是伴随人口聚集的过程。根据“适度城市化”理论，当人口增长和资源环境承载能力相适应时，称之为“适度城市化”；而当人口增长超出了城市的承载能力时，就被称为“过度城市化”。当“过度城市化”现象出现时，政府部门一般会采取调控人口的政策和措施，包括制定规划、建设新城、改变产业布局等来疏解人口压力。因此，政府在人口过度集聚时适时采取分散人口、延缓人口急剧膨胀的措施，实现人口增长与城市承载能力相适应，是大城市可持续发展的必然要求和一般规律。

尽管我国城市化进程不断加快，但不同地区发展很不平衡，大量外省市务工人员持续流入北京市。从20世纪90年代至今，北京市人口以平均每年31.9‰的速度增长，其中人口机械增长即流动人口的大量涌入，成为人口快速增长的最主要因素。人口的过快增长对北京市交通、住房、资源环境、社会服务管理等都产生了巨大的压力，北京市政府及相关部门逐渐认识到人口规模和分布的重要性，着手制定并实施人口政策，控制城市人口规模，调整人口空间分布，促进人口规模增长适度、结构优化、流动有序。（一）统筹解决人口问题

2007年，北京市出台《关于深入贯彻落实科学发展观统筹解决人口问题的决定》，明确了新时期统筹解决首都人口问题的总体思路和主要任务，重点理顺首都人口宏观调控的职能。调整充实各级人口计生领导小组职责和成员单位，分解落实了统筹解决人口问题的职责任务。健全人口规模调控机制，落实人口总量调控区（县）属地责任，建立市级统筹、部门分管、属地负责的人口服务管理机制。重点理顺首都人口发展与宏观调控的职能，将涉及人口宏观调控的相关部门的职能进行有效整合，加强与人口宏观调控相关部门的合作机制建设。充分发挥非政府组织和社会力量参与首都人口宏观调控，实施人口规模调控的综合治理。健全人口政策协调制度，坚持人口规划的基础性作用，建立重大政策、重大项目及公共资源配置人口评估机制。建立区域人口承载预警、重大决策人口评估、人口流动区域协作和流动人口规模动态监测等相关工作机制，从源头上加强人口规模调控工作。（二）推动产业结构优化升级

经济增长方式带来的产业结构调整对人口规模有重要的影响作用。国外经验表明，通过调整产业结构，可以实现经济增长和人口科学增长与分布的目的。“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期。当前，北京市正抓住加快转变经济发展方式的有利契机，转变低端服务业占主体的服务业结构，加快金融产业、文化创意产业、高新技术产业、教育科技产业、文化娱乐产业、会展业、电子商务业、现代物流业等现代服务业的发展，不断提升现代服务业水平。同时，采取严格的产业限制政策，制定行业准入标准，限制并逐步淘汰落后、低端的产业项目，提升传统产业组织化程度和现代化水平，促进产业发展方式从主要依靠劳动力数量增加向更多依靠劳动生产率提高转变，推进产业结构的高端化升级。坚持“以业引人”，发挥产业发展对人口规模和人口结构的调节作用，建立产业规划、产业政策和重大项目的人口影响评价机制，引导人口向高端产业聚集。（三）引导人口科学合理分布

北京市划定了四大城市功能区域，即首都功能核心区、首都功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。首都功能核心区包括东城和西城两个区，城市功能拓展区包括朝阳、海淀、丰台和石景山四个区，城市发展新区包括通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区，生态涵养发展区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区县。北京市首都功能核心区人口密度超过2.2万人／平方公里，首都功能拓展区人口密度超过7000人／平方公里，而远郊平原地区人口密度不足1000人／平方公里，占全市面积8.4％的中心城区（首都功能核心区和首都功能拓展区）聚集了60％的常住人口。北京市人口空间分布不均衡，造成中心城区承载人口压力过大，许多城市问题如交通拥堵、公共服务供应紧张、环境污染、高房价等都在北京市的中心城区充分暴露出来。近年来，北京市通过建设保障性安置房项目、拆迁改造等多种方式逐步向新城区疏解中心城区人口。同时，大力提升新城产业规模和发展水平，在新城创造更多就业机会。加快推进新城区配套设施建设步伐，吸引人口到新城就业居住。在东城区和西城区最新发布的关于“十二五”时期区域人口发展的相关规划中，明确提出了未来五年分别向大兴、昌平等新城疏解10万人的目标。根据“两轴—两带—多中心”的城市空间结构，积极引导中心城区公共服务设施的合理疏散，发挥公共投资导向性作用，促进城市人口空间分布的调整。

一是城市功能向新城转移。在新城建设产业园区，与中关村自主创新示范区等高端产业功能区对接，引导和鼓励国家级科研院所、高等院校、央企总部、外企总部及分支机构以及市属院所、事业单位等向新城发展和布局。依托重大产业项目，打造一批综合竞争力强的产业集聚区，使新城成为科技成果产业化、高端制造业和生产性服务业的重要承载地。促进城市功能、产业和人口向外疏散，在更大范围内引导人口合理分布，缓解中心城区人口压力。

二是中心城区改造和资源整合。针对中心城区设施陈旧、环境污染整治难、交通负担重和公共服务资源过度集中等问题，加大政府主导力度，综合利用合并、改建、置换、重组、转让等运作方式，清理中心城区低端服务产业，加大公共服务资源整合力度。严格控制城市核心区新建住宅开发项目和大型公建项目，限制医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建。

三是加快城市发展新区新城建设。《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，未来北京市将在城市功能新区重点建设一批新城。其中通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为70万～90万人，同时预留达到百万人口规模的发展空间；大兴、昌平、房山新城规划人口规模约为60万人。进一步加大新城建设投资和政策支持力度，推动学校、医院、商业、物流和公交场站等优质城市公共服务资源向新城转移和延伸，提高新城的宜居性，增强其对中心城区人口的吸引力和承载力。加强发展新区新城的医疗卫生、文化、体育、教育、警务和社区等社会事业建设，使新城的基础设施和公共服务更为完善，社区服务发展更为成熟，居民生活更为便捷。三、加强流动人口服务管理

流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚无明确、准确和统一的定义。人口流动主要是由农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。流动人口在当今经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。

近10多年来，以青壮年为主体的流动人口大量进入北京，改善了北京市人口的年龄结构，在有效补充北京市经济建设和社会发展所需要的劳动力资源方面发挥了不可替代的重要作用，为经济和社会快速发展作出了巨大贡献。但是，在京流动人口还存在社会保障参保率较低、就业指导服务不够、少数流动人口的合法权益得不到有效维护、生活居住条件有待改善等方面的问题。近年来，北京市日益重视流动人口的服务管理，将其作为人口政策的重要组成部分。党的十八大强调，要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。为促进流动人口更好地融入北京，共享经济社会发展成果，进一步完善和改进流动人口的服务管理，坚持以人为本、改善民生、促进公平的原则，以保障流动人口的合法权益、促进流动人口的发展为目标，把流动人口作为城市人口的有机组成部分予以高度关注，完善人口居住服务管理，推进人口基本公共服务均等化，逐步把流动人口全面纳入社会保障、教育、医疗、就业、住房等公共服务范围，保障流动人口的合法权益和“市民待遇”，为流动人口创造市民化的社会舆论环境、工作生活环境和公平公正的社会法制环境。（一）推进人口基本公共服务均等化

当前北京市的基本公共服务在城乡、区域和不同人群之间存在不均衡，流动人口基本公共服务和户籍人口基本公共服务还存在差异。适应统筹区域和城乡一体化发展的形势，积极推进流动人口基本公共服务均等化，建立以实有人口管理为主的社会管理和公共服务体系，实行“市民化服务、常住化管理”，通过健全改善民生、维护利益等政策解决流动人口问题，切实解决流动人口居住、生活、子女入学等实际困难。

一是流动人口就业服务管理。政府部门加强对外来务工人员的就业指导和引导，定期发布用工信息，规范企业用工管理，在所有用工单位全面实施劳动合同制度，执行最低工资标准，加强劳动保障监察，让外来务工人员享受平等的劳动保障。加强劳动技能培训和就业指导力度，提高流动人口就业能力和水平。

二是流动人口社会保障服务管理。健全外来务工人员社会保障制度，严格监督用工单位为职工缴纳医疗、养老、工伤等社会保险。积极扩大农民工参保面。各级公共就业服务机构积极为外地农民工提供免费职业介绍和职业指导等服务。加大查处拖欠农民工工资案件力度，切实维护流动人口合法权益。

三是流动人口子女就学服务管理。近年来，大量流动人口举家迁移到北京工作生活，随迁子女入学问题成为流动人口最为关心的民生问题之一。据统计，在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人，迅速增长到2009年的41.8万人，占北京市接受义务教育学生总数的40％，其中66.9％在公办中小学就读，但仍有10万多在京流动人口子女在200多所民办学校就读。为解决这一问题，北京市每年投入专项经费约1亿元最大限度地安置流动人口子女到公办学校就读。同时，规范民办流动人口学校管理，清理淘汰不符合基本办学条件的民办学校，加快对符合条件的民办学校审批，并对其进行政策和资金扶持，将其纳入政府教育服务管理体系。（二）完善人口居住服务管理

实施居住证制度，实现户籍人口与流动人口居住管理一体化。

一是流动人口动态管理。底数清、情况明，是进一步加强流动人口服务管理和实现有序管理的重要基础。建立及时准确的流动人口信息登记和统计系统，使流动人口信息能够得到及时采集和更新，并在政府部门间实现共享。同时，建立流动人口动态信息与服务管理联动机制，实现流动人口的权益维护和保障、就业指导和引导功能，提高流动人口服务管理信息化和精细化水平。加强人口流动的区域协作，搭建人口区县流动的监管和引导合作平台，推动与人口流出大省以及京津冀和环渤海区域的合作，加强劳务派遣机制建设和流动人口双向管理，引导人口有序流动。

二是出租房屋管理。及时准确登记房屋出租信息，实现人口、房屋基础信息的动态掌控。加强流动人口聚居区和出租房屋治安管理，依法治理出租房屋安全隐患，推广出租房屋统一出租、集中经营、规范管理、多方共赢的集中经营管理模式。修订《北京市房屋租赁管理办法》，强化出租房屋治安、消防、建筑结构等安全监督管理，显著改善流动人口居住条件。修订《北京市人防工程和普通地下室安全使用管理办法》，严格限制将人防工程和规划用途为非居住功能的地下室用于出租居住，大力推进人防工程的公益性应用。依法拆除违章建筑，严格禁止违规建房出租。规范房屋租赁管理和中介市场秩序，制止违规出租行为。鼓励企业和产业园区提供职工公寓。

三是居住证信息管理。在美国普遍实行“社会保障号”制度，通过个人缴纳的社会保险等信息，实现了对人口的跟踪和管理；日本也通过住民票制度，要求公民迁入迁出，必须到相关部门登记，否则不能正常办理社会保险等事宜，实现对人口流动数据的实时统计。借鉴国外经验，目前北京市正探索实施居住证制度，通过扩展居住证功能，将外来人口在京活动的必要信息，如社会保险、子女就学、不动产登记、就业、车辆登记等事项纳入居住证的使用范畴，使居住证成为流动人口必要的身份和办事证件，为政府部门加强流动人口服务管理提供保障。专栏2—1 新居民互助服务站截至2010年，北京流动人口已超过700万人，传统的社会管理方式和手段已经严重不适应当前状况。北京市石景山区于2009年开始创新流动人口管理模式，尝试政府主导、外来人员自愿参与的“新居民互助服务站”，把“外地人”变为“新居民”。社区将留守在家中的妇女或失业的男子组织起来，建立“新居民互助服务站”，这种服务站类似于居委会，进行自我管理，而街道或者有关单位则与这一些服务站建立联系，进行工作上的指导和帮助。把在家待业的闲散人员变为志愿者，由“被别人管”变为“自己管自己”。除了这种自治式管理外，“新居民互助服务站”的另一大特点就是实行流动人口与户籍人口同管理、同服务、同教育，依托服务站，政府部门将服务延伸到出租大院，办暂住证、计划生育服务证、职业介绍等，新居民坐在家中就可以等待上门服务。基层政府在政策许可范围内解决流动人口在生产、生活、就业、就医、就学等方面的实际困难。石景山区还成立了新居民矛盾调解小组，形成了区、街道、社区服务站、“新居民互助服务站”四级矛盾调解机制，为新居民提供了反映合理诉求的渠道，将矛盾纠纷化解在基层。这种“新居民互助服务站”模式已在北京全市推广。这些举措体现了一种“同城待遇”、“同等待遇”的理念，让流动人口对城市有了归属感，调动了外来人口参与社会管理、自觉维护社会秩序的积极性。（三）促进流动人口有序融入北京

树立平等、共享和融合的理念，以北京精神倡导流动人口更好地融入北京，营造尊重、关心、支持流动人口在京工作生活、户籍人口与流动人口相互包容的和谐社会氛围。加强流动人口自我服务和自我管理，推广“新居民互助服务站”模式。“新居民互助服务站”由社区协管员、房东和大院新居民组成，主要是组织来京务工人员家属在社区进行巡逻、管理、防火防盗等工作，实行自我服务、管理和监督，实现流动人口的居民式待遇、互助式服务、自治式管理。建立健全青年流动人口服务管理机制，为其在京创业和工作生活创造良好环境。专栏2—2 青年流动人口服务项目

加强对流动人口中少数民族、青年群体、新生代群体及流动人口自组织的引导、管理与服务，推广“社区（村）流动人口青年汇”建设，促进流动人口融入社区。加强外籍人员服务管理，推动外籍人员集中居住地区探索，建立具有首都特色的国际化社区服务管理模式，也为推动中国特色世界城市建设创造条件。专栏2—3 社区（村）流动人口青年汇社区（村）流动人口青年汇，是团组织在社区、乡村建立的联系服务青年流动人口的终端综合服务平台，引导青年流动人口积极参与社会建设、更好地融入社区。社区（村）青年流动人口可通过青年汇参与社区和社会组织举办的文体活动，丰富业余生活，还能享受街道提供的创业帮扶、心理辅导等服务。截至2011年，全市各级各类社区青年汇已达400余家，许多散落在各个社区的青年流动人口广泛参与所在社区的青年汇组织，青年流动人口聚集重点区域的社区流动人口青年汇创建工作均已启动。西城区德胜街道的新市民学校——社区青年汇是较为成功的试点项目。四、完善各类人群服务管理

人口是由各类人群构成的，人口服务管理实质是各类人群的服务管理。加强各类人群动态服务管理，不断提高各类人群服务管理精细化、信息化和科学化水平，促进妇女全面发展，保护儿童优先发展，完善特定人群管理和服务，努力实现各类人群社会服务管理全覆盖。（一）实有人口动态管理

实有人口是指在北京市行政区域内的常住户籍人口以及来京的外省（直辖市、自治区）户籍人口和境外人员。由于近年来人口流动性增强，通过经常性登记管理获得的人口信息和数据资料已经不能满足人口管理的需求，需要建立全市联网、部门联动、覆盖城乡的全员人口统筹管理信息系统，实现对辖区内实有人口的动态管理。提高人口管理信息化水平，加强人口信息化的跨部门协作机制，强化公安、流动人口管理、人口计生、人力资源和社会保障、民政和卫生等部门在人口基础信息采集方面的合作，丰富和充实人口社会管理基础信息内容。及时有效地加强流动人口、人户分离基础信息采集，建立健全人口动态预警机制。2011年9月，北京市公安局启动实有人口服务管理全覆盖体系建设，按照居住地管理的原则，按照居住房屋地址登记和管理北京市行政区域内的户籍人口、流动人口和境外人员。该系统已于2012年10月建成并投入使用，为北京市实有人口动态管理提供基础数据。专栏2—4 全员人口统筹管理信息系统全员人口统筹管理信息系统，是以全员人口数据库为基础，围绕城镇化、教育素质、健康保障、收入分配以及老龄化等主题，形成人口统筹管理信息采集、人口统筹管理统计分析、人口统筹管理决策支持、人口计划生育服务管理四大业务应用信息系统，包含人口数量控制类、人口素质提升类、人口结构优化类、人口分布引导类和内部综合管理类等内容。该项目建设单位为国家人口计生委，31个省（自治区、直辖市）为项目参建单位，国务院相关部委为项目参与协作单位。该系统是《国家人口发展“十二五”规划》重要项目，有利于各级政府部门掌握人口数量、素质、结构、分布现状及趋势，科学分析人口与经济、社会、资源、环境内在关系，为科学决策、加强人口规模调控和综合服务管理提供重要的信息支撑。按照国家统一部署，北京市将在“十二五”时期完成市级建设项目。（二）促进妇女全面发展

妇女是人类社会的“半边天”，与男子同是社会物质财富、精神财富的创造者，同是人类历史前进的推动者。妇女在我国的经济社会建设中发挥了不可替代的主力军作用。北京市妇女发展一直走在全国前列，贯彻男女平等基本国策，优化妇女发展的社会环境，保障妇女充分享有各项权利，不断满足妇女生存、发展的需求，提高妇女的综合素质，保障妇女得到参与决策和管理、劳动就业、社会保障、文化教育、卫生保健、权益保护等多元化、全方位的公共服务。

一是妇女平等参与决策和公共事务管理。健全女干部选拔培养机制和培训锻炼，逐步提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中女性的比例，不断提高各级领导班子中女性领导干部的比例，扩大妇女参与社区服务和管理的渠道，重视农村妇女参与基层民主建设工作，提升妇女参与社会管理和公共服务的能力和水平。

二是妇女平等就业和社会保障。消除就业歧视，推动城乡妇女充分就业，保障男女同工同酬，劳动合同、集体合同中应依法列入女职工特殊劳动保护条款，维护女职工合法权益，鼓励妇女创业，对失业妇女进行帮扶和就业援助；提高妇女社会保险参保率，对妇女特殊群体进行社会救助，提高妇女享有社会福利的水平。

三是保障妇女平等受教育权利。保障女性平等接受学校教育的权利，从义务教育抓起，保证女童全部入学并接受义务教育，使高等教育女生在校生比例达到50％，推进妇女职业技能和职业素养提升，加强对女性专业技术人员的继续教育。

四是提高妇女健康水平。加快公共卫生服务均等化建设，为妇女提供公平可及的基本卫生保健服务，提高妇幼卫生保健技术水平和服务质量，保障妇女人人享有计划生育优质服务和卫生保健服务，提高妇女生殖健康水平。

五是优化妇女发展的社会环境。倡导先进的性别文化，提高全社会的性别平等意识，倡导妇女积极参与社会志愿服务，提升妇女的文明素质，加强社区和家庭文化建设，提高妇女的生活质量。（三）保护儿童优先发展

儿童是国家的希望、民族的未来，是社会可持续发展的重要保障。最大限度地满足儿童发展需要，不断提高儿童的综合素质，对于推动经济社会发展、促进文化传承、增强国际竞争力具有重要意义，还将为首都率先基本实现社会主义现代化提供强有力的智力支持和人才保障。按照儿童优先、最大利益和平等、参与的原则，不断优化儿童保护、发展、参与的社会环境，保障儿童充分享有各项权利；不断满足儿童发展的需求，进一步提高儿童的综合素质，保证儿童得到文化教育、医疗保健、生活娱乐、权益保障等全方位的公共服务。确保北京市儿童发展水平在全国处于领先地位，并接近或达到世界发达国家和地区儿童发展的平均水平。

一是提高儿童健康水平。保障儿童生存、健康、发展的权利及获得平等的卫生保健服务，提高出生人口素质，完善儿童保健服务体系，预防、控制儿童疾病，提高儿童身体素质和心理素质。

二是保障儿童人人享有受教育权利。推进基础教育均衡发展，推进教育基本公共服务均等化，北京市义务教育入学率连续三年达到100％，高中阶段毛入学率达到99％，基本保证儿童人人接受义务教育；整合学前教育资源，扩大学前教育的可及性；全面推进素质教育，减轻中小学生负担，着力提高学生的社会责任感、创新精神和实践能力；提高特殊教育水平，为残疾儿童提供良好的学习和康复环境。

三是提高儿童社会保障水平。不断完善儿童医疗保障体系和救助制度，逐步提高儿童基本医疗保障质量，为贫困家庭重病、大病儿童提供医疗救助；扩大儿童福利范围，提高儿童享有公共服务的水平，保障孤残儿童生活。

四是保障儿童合法权益。完善保护儿童的法律体系，尊重和维护儿童的主体意识，保护儿童参与权，培养儿童的公民意识；关爱女孩，遏制出生人口性别比升高趋势；保障儿童切实获得有效监护，保护儿童人身权利，反对一切形式针对儿童的侵害行为；预防和控制未成年人犯罪。

五是优化儿童成长环境。对儿童食品、玩具及用品加强安全监测，鼓励创作优秀的健康儿童文化产品，加强儿童上网引导，保证儿童的身心健康；对幼儿园、校园及周边治安环境进行整治，维护校园周边治安秩序；完善学校、家庭、社会相结合的未成年人思想道德体系建设，加强儿童爱国主义教育；营造安全文明的社会氛围，促进儿童健康、快乐成长。（四）完善特定人群服务管理

特定人群是社会的弱势群体，包括刑满释放人员、精神病患者、吸毒人员、艾滋病人、流浪人员等受到犯罪、疾病、无家可归或其他特殊原因困扰的社会边缘化群体。特定人群脱离社会主流，一些甚至更具有犯罪倾向，是社会服务管理需要特殊管理的人群。对待特定人群需要在人格上尊重、感情上亲近、生活上关心、权益上保障、心理上疏导，教育、帮助他们遵纪守法、与社会和谐相处。坚持政府主责与动员社会参与相结合，在把服务管理特定人群责任落实到各级党委政府、落实到基层组织和家庭的同时，鼓励社会力量积极参与，形成全社会关心帮助特定人群的良好局面，建立社会化关怀帮扶机制，帮助他们融入社会正常生活。

一是对特定人群提供社会化服务。完善服务管理政策，加快过渡性安置基地、精神病医院、流浪儿童保护中心、专门学校等基础性设施建设，为做好特定人群服务管理工作创造条件。对刑释解教和社区服刑人员提供服务，北京市各区县全部建立“阳光中途之家”，有效提供释前辅导、法制教育、社会认知教育、职业技能培训、心理辅导和临时救助等服务。健全精神病患者社会化服务，使之得到及时救助、治疗和康复。加强流浪少年儿童救助工作，开展“接送流浪孩子回家”项目，使其回归正常社会生活。

二是加强特定人群服务管理。完善社区矫正工作机制，加强和改进社会闲散人员、不良青少年服务管理，引入社会力量开展个性化帮扶活动，有效预防重点青少年违法犯罪。加强吸毒人员、具有肇事肇祸倾向精神病人、艾滋病患者和易感染艾滋病病毒人群的服务管理，建立社会化关怀帮扶机制，帮助他们融入社会。专栏2—5 阳光中途之家为加强刑释解教人员和社区服刑人员管理和服务，加大教育引导和帮扶力度，朝阳区借鉴国内外先进经验，在全市率先建立“阳光中途之家”，主要为社区刑满释放“三无”人员（无家可归、无亲可投、无生活来源）提供过渡性食宿、就业培训、心理辅导等服务。案例1： 北京市第六次全国人口普查数据公报（普查以2010年11月1日为标准时点）一、全市常住人口达到1961.2万人通过普查，北京市共登记常住人口1961.2万人，与2000年第五次全国人口普查相比，十年共增加604.3万人，增长44.5％。平均每年增加60.4万人，年平均增长率为3.8％。北京市常住人口中，外省市来京人员为704.5万人，与2000年相比，外省市来京人员增加447.7万人，平均每年增加44.8万人，年平均增长率为10.6％。外来人口在常住人口中的比重由2000年的18.9％提高到2010年的35.9％。外来人口增长是常住人口增长的主要因素。二、家庭户平均户规模继续缩小北京市常住人口中共有家庭户668.1万户，家庭户人口为1639.0万人，占常住人口的83.6％。平均每个家庭户的人口为2.45人，比2000年的2.91人减少了0.46人。家庭户规模缩小，主要是由于生育水平不断下降、生活观念发生变化、人口迁移流动增加等因素的影响。三、常住人口性别比略有下降北京市常住人口中，男性为1012.6万人，占常住人口的51.6％；女性为948.6万人，占常住人口的48.4％。常住人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为106.8，与2000年的108.9相比略有下降。四、人口年龄构成发生变化北京市常住人口中，0～14岁人口为168.7万人，占8.6％；15～64岁人口为1621.6万人，占82.7％；65岁及以上人口170.9万人，占8.7％。与2000年相比，0～14岁人口减少15.7万人，比重下降5个百分点；15～64岁人口增加563.4万人，比重上升4.7个百分点；65岁及以上人口增加56.6万人，比重上升0.3个百分点。另外，60岁及以上人口246万人，占常住人口的12.5％，与2000年相比，增加75.9万人，比重没有变化。五、各少数民族人口占常住人口的4.1％北京市有56个民族，常住人口中，汉族人口为1881.1万人，占常住人口的95.9％，各少数民族人口为80.1万人，占常住人口的4.1％。与2000年相比，汉族人口增加582.7万人，增长44.9％；少数民族人口增加21.6万人，增长36.8％。各少数民族人口中，排名前四位的依次是满族、回族、蒙古族和朝鲜族，这4个民族的人口占少数民族人口总数的87.3％。六、受教育程度进一步提高与2000年相比，北京市常住人口的文化素质明显提高，平均受教育年限由2000年的10年提高到2010年的11.5年。每10万人中具有大学程度的由16839人上升为31499人；具有高中程度的由23165人下降为21220人；具有初中程度的由34380人下降为31396人；具有小学程度的由16963人下降为9956人。文盲人口（15岁及以上不识字的人）为33.3万人，文盲率（常住人口中15岁及以上不识字的人口所占比重）为1.7％。与2000年相比，文盲人口减少24.5万人，文盲率下降2.6个百分点。七、城镇人口比重进一步提高北京市常住人口中，居住在城镇的人口为1685.9万人，占常住人口的86.0％；居住在乡村的人口为275.3万人，占常住人口的14.0％。与2000年相比，城镇人口占常住人口的比重上升了8.5个百分点。这表明2000年以来，随着北京市经济社会和城市建设的发展，城镇化水平进一步提高。八、79.5％的人口集中在城市功能拓展区和城市发展新区分功能区看，城市功能拓展区（朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区）常住人口最多，占全市常住人口的48.7％；其次是城市发展新区（房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区），占30.8％；首都功能核心区（东城区、西城区）、生态涵养发展区（门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县）常住人口较少，所占比重分别为11％和9.5％。分区县看，朝阳区常住人口最多，为354.5万人，其次是海淀区和丰台区，分别为328.1万人和211.2万人，这三个区集中了北京市45.6％的常住人口。此外，昌平区、大兴区、西城区和通州区的常住人口总量也都突破百万。九、接受普查登记的港澳台居民和外籍人员情况普查登记的人员是指普查标准时点在北京市居住三个月以上或能够确定将居住三个月以上的港澳台居民和外籍人员，但不包括出差、旅游等在境内短期停留的港澳台居民和外籍人员。这次普查中，居住在北京市并接受普查登记的港澳台居民和外籍人员为107445人，其中，香港特别行政区居民8045人、澳门特别行政区居民500人、台湾地区居民7772人，外籍人员91128人。

第二节 夯实基层社会管理

社会管理的关键在基层，重点在基层，难点在基层，力量和源泉也在基层。党的十八大强调，要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。一、基层社会管理概述

经过60多年的探索发展，我国城市基层社会管理体制经历了“单位制”、“街居制”、“社区制”的发展演变，基层社会管理的内涵和功能逐步充实完善，基层社会管理服务的多元主体作用、城乡社区的基础平台作用、社会组织的协同参与作用和社会工作队伍的服务群众作用不断增强。（一）基层社会管理体制的变迁

新中国成立后，我国城市基层社会管理体制经历了一个复杂的变化发展和探索创新的过程，主要经历了从具有中国特色的“单位制”，到以街道办事处和社区居委会两个组织开展工作的“街居制”，再到“社区制”三个阶段。

1．“单位制”的形成发展“单位制”是新中国成立后社会管理的产物，是适应计划经济体制而设立的一种特殊组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为主要特征。新中国成立后，全国工作重点转移到城市，在高度集中的政治体制和计划经济体制背景下，实行“单位制”起到了整合社会秩序、提高工作效率的作用。同时，单位通过垄断政治、经济和社会资源等，形成了对单位成员的支配关系和个人对单位的依赖。

2．“街居制”的形成发展

在计划经济体制时期，我国基层社会管理“街居制”与“单位制”相互渗透、相互交织，形成了以“单位制”管理为主、“街居制”管理为辅的体制，城市基层管理主要通过街道办事处和社区居委会两个基层组织开展。近年来，随着改革深入和社会转型，我国城市基层管理出现了很多新情况、新问题，街居制面临着不少现实难题，主要表现为职能超载、职权有限和角色尴尬等。同时，随着物业公司、业主委员会等组织的发展，社区居委会工作面临着更大挑战。

3．“社区制”的形成发展“社区”作为现代学术概念，最早由德国社会学家斐迪南·滕尼斯提出。20世纪30年代初，费孝通等社会学家首先引进使用“社区”一词。1986年，民政部把“社区”一词引入实际工作中，在全国范围内倡导开展城市社区服务，城市社区建设开始从学术领域进入公共政策领域，并逐步被政府部门和社会各界所接受。2000年11月，中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发［2000］23号）明确提出：社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。此后，城市社区建设在全国各地全面开展起来。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。2000年6月，北京市第三次城市管理工作会议明确，社区辖区的居民户数一般在1000～3000户，家委会要转制为社区居委会或纳入社区居委会管理。2011年，市委办公厅、市政府办公厅印发的《关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见》再次明确，要按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则，确定社区居委会的管辖范围，社区规模原则上在1000～3000户之间。（二）基层社会管理的内涵

基层社会管理是社会管理的重要内容，主要是地方政府和社会组织为促进基层社会协调运转，对社会的组成部分、不同领域等进行组织、协调、监督和控制的过程。其主要内容包括基层组织建设、工作力量建设、基层资源整合、社区自治、社区管理和服务体制建设等。（三）加强基层社会管理

随着社会主义市场经济的发展，原有的以“单位制”为基础的城市基层社会管理体制被打破，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到城乡社区，越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城乡社区，越来越多的居民生产生活需求集中到城乡社区，城乡社区日益成为社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。特别是由于我国目前正处于社会转型时期和改革攻坚阶段，因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的群体性事件呈多发态势，城乡社区在表达诉求、协调利益、调处矛盾、保障权益、维护稳定等方面的作用更加突出。

社区是社会的基本单元，社区生活是社会生活的缩影，社区与社会之间体现为微观与宏观、局部与整体的关系，社区管理体制创新既是基层社会管理体系创新的重要一环，也为更大范围的社会管理创新提供了有力借鉴。近年来，中央多次强调，要将城乡社区作为加强和创新社会管理的基础平台。只有不断强化城乡社区管理和服务功能，把问题和矛盾解决在城乡社区、化解在萌芽状态，才能使城乡基层保持和谐稳定，为整个社会安定团结和国家长治久安打牢基础。二、完善社区服务管理格局

社区是社会的细胞。社区管理体制是社会管理体制的具体化。从治理的角度看，党的十八大提出的“五句话”的社会管理体制，是一个崭新的具有中国特色的社会治理体制。因此，北京社区服务管理格局应按照中央提出的总体要求，构建新型社区治理体制，推动形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。（一）社区治理的概念

社区治理是指在一定的地域范围内，坚持以党的领导核心为统领，以政府的社会管理和公共服务为先导，以社区民主自治为基础，充分发挥社会组织和市场机制作用，形成政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动，对全社会进行有效覆盖和全面管理的社区治理体制和运行机制。在宏观层面，坚持加强党的领导、完善居民自治和严格依法办事的有机统一，按照条块结合、属地为主、责权统一、强化基层的原则，建立健全党委政府领导、部门密切配合、社区依法自治、社会积极协同、公众广泛参与的社区建设管理新格局，推动社会管理方式由传统向现代转变，由集权向分权转变，由集中管理向由政府组织、市场组织、社会组织、公民参与的多元治理转变。在微观层面，建立健全多元协作治理机制，着眼于提高社区运行效率，理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，构筑与社会主义市场经济相适应的居站并设、议办协调、公众参与、共建共享的社区治理新模式。（二）构建社区“三位一体”工作格局

社区治理体制的基本目标，就是构建社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”的工作格局。

进一步加强和改进社区党的领导。党组织既是同级政府组织的领导者，又是基层群众自治组织的领导者，基层党组织对于协调行政主体和自治主体的关系、整合行政管理和自治管理资源具有突出优势。目前，北京市基本实现了党建工作在社区的全覆盖，社区党组织普遍建立。利用这一优势，充分发挥社区党组织在社区管理中的领导、组织和协调作用，通过机制创新加强和改进社区党的领导，协调解决行政管理和社区自治间可能出现的矛盾，引导基层民主自治健康发展。社区党组织需从办理具体事务中解脱出来，主要以党建协调会等组织形式、“党心连民心”等活动形式，整合“单位党员”资源，强化“社区党员”意识，以良好的党群关系带动社区管理和谐运转。

强化社区居民自治组织的职能。一是保障社区自治资源。政府应将属于社区自治范围的管理资源有序转移到社区自治组织，同时在依法监管的前提下，允许社区自治组织从多种渠道筹集自治资源；在建立健全相关制度的基础上，逐步落实社区自治组织相对独立的人事权、资金支配权和资产管理权。二是加强社区自治组织建设。在充分发挥社区居民会议、社区议事协商会议职能作用的同时，通过做实社区居民代表会议，进一步规范社区民主决策程序，提高民主决策水平，保障居民对社区事务的知情权、参与权、决策权和监督权。剥离行政性事务后，社区居委会尽快实现从完成上级指令性任务为主向重点满足居民需求转变，从专项业务服务为主向专项业务服务与分片包户服务并重转变，从直接服务为主向通过调动社会组织、驻区单位和居民间接服务为主转变。大力加强社区居委会组织体系建设，充分发挥其下属委员会、居民小组、楼门小组的组织支撑作用。三是建立健全各项民主自治机制。及时总结、适时推广社区事务听证、社情民意表达、利益诉求等经验做法，不断完善社区民主自治机制。

推进社区服务站的专业化、社会化和网络化。社区服务站的长远性、根本性定位是非营利性公共服务组织，在专业化人才和信息化设施的支撑下，提供和组织提供高效便捷的公共服务、公益服务和便民服务。但考虑到当前政府职能转变不到位、社会发展不成熟的现实情况，社区服务站必然具有一系列过渡性特征。（三）完善现代社区治理结构

现代社区治理结构强调社区内部各主体的积极参与，在加强社区党组织、居委会和服务站建设的基础上，进一步培育发展社区社会组织，动员居民参与社区建设，完善社区服务管理格局。

加快培育发展社区社会组织。近年来，北京市一些区县采取成立服务指导机构、政府购买服务等措施，在促进社区社会组织发展方面取得了一定效果。但从总体上看，社区社会组织对社区管理的参与程度较低，仍面临法律地位、资金、场地、人才、机制等多方面问题。促进社区社会组织健康发展，首先需要有力的法律和政策保障，包括建立健全登记、备案和日常管理等制度，对社区管理服务事务的委托授权机制，获取政府补贴或政府购买服务的相关制度以及评估监管体系，等等。其次需要突出培育发展重点。适应社会管理重心下移的要求，对常年活跃在社区由居民自发形成的社区社会组织，政府积极加以引导和扶持，增强其服务功能、扩大社会覆盖面。适应政府职能转变和经济市场化的需要，重点以项目支持的方式着力引导社会组织参与社区建设和管理，为社会组织承接政府转移职能提供透明信息和良好运作平台。

搭建居民参与平台。居民参与是社区活力之源。但是目前的社区参与总体上有待提升和加强，主要表现在：参与率较低，参与人员群体不均衡，参与形式比较单一。今后，应逐步把社区参与事项扩大到社区公共事务领域，为居民创造更多参与平台，发动居民参与社区管理决策、社会事务监督等，逐步实现居民从被动式、执行性、浅层次参与向主动式、创造性、深层次参与转变。（四）搭建社区综合服务管理平台《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发［2006］14号）明确指出，大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务，包括就业服务，社会保障服务，救助服务，卫生和计划生育服务，文化、教育、体育服务，流动人口管理和服务、安全服务，覆盖到社区。为实现这个目标，必须整合资源，在社区层面搭建综合服务管理平台。

1．规范基层专业服务机构建设

完善社区服务管理体系，推动社会管理重心下移，延伸公共服务职能。以社区服务中心（站）为依托，规范社区警务工作站、社区卫生服务中心（站）等基层专业服务机构，有效承接政府委托事项，形成政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动。以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、文化以及综治、维稳、信访、城管等管理职能和服务资源，健全社区综合服务管理平台。

2．加强社区服务管理综合信息系统建设

改造和提升96156社区信息服务平台，加强社区服务管理综合信息系统建设，实现社区管理信息化、服务智能化。整合社区现有信息网络资源，实现数据一次收集、资源多方共享。整合市、区县、街道、社区面向居民群众和驻区单位服务的内容和流程，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的社区信息服务网络，提高社区居民信息技术运用能力，全面支撑社区管理和服务工作。积极推进社区组织内部管理电子化，减轻工作负担，提高工作效率。三、推进社区规范化建设

为了规范社区管理、完善社区服务、加强社区自治，建立健全社区治理机制，2009年，北京市社会建设工作领导小组办公室印发《关于推进社区规范化建设试点工作的实施方案》，全市按照试点先行、点面结合、循序渐进、逐步延伸的基本原则，全面推进社区规范化建设。全市各区县、街道和社区以提高社区公共服务水平、满足群众公共服务需求为出发点和落脚点，以规范社区服务站建设为重点，以推动社区居委会和社区服务站职能分开为切入点，在加强队伍建设、完善服务设施、健全运行机制、整合社区资源、加大经费投入等方面积极探索，大胆创新。经过三年的扎实推进，截至2011年底，全市所有城市社区基本达到规范化要求，初步形成了社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”的工作格局。（一）社区规范化建设的基本要求

社区规范化建设着眼于提高社区运行效率，理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系。其基本要求是努力实现“一分”、“三定”和“两目标”。所谓“一分”，就是要合理划分社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责任务，核心是通过社区居委会与社区服务站职能分开，逐步剥离本来不应该由社区居委会承担的大量行政性事务，使社区居委会回归其群众性自治组织的本来面目；所谓“三定”，即“定事、定人、定钱”。“定事”就是要明确和规范社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责范围、工作任务以及相互之间的工作关系，做到各类组织职责明确、边界清晰、关系协调、运转顺畅，确保工作到位；“定人”就是要明确和规范社区党组织、社区居委会和社区服务站人员的产生方式、配备标准和管理制度，努力建设一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的专业化、职业化的社区工作队伍，确保人员到位；“定钱”就是要明确和规范社区党组织、社区居委会和社区服务站的经费投入方式、构成部分、来源渠道和拨付标准，满足各类组织日常运转和开展活动的资金需求，确保经费到位。

通过这些努力，实现“两目标”，就是努力建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍，努力建设一批具有中国特色的社会主义新型社区。（二）社区规范化建设的主要任务

1．规范社区服务站建设，实现社区公共服务的有效承接

规范社区服务站的建设，是现阶段社区建设的核心内容和关键环节。其主要目的是将政府的公共服务和行政性事务从社区居委会中剥离出来，实现公共服务在社区层面的有效承接。从操作层面上看，重点在于规范社区服务站的设置模式和工作关系。

规范社区服务平台的设立方式，并统一名称。将政府在社区层面设立的综合性服务平台，统一命名为“社区服务站”。除法律法规明确规定需在社区独立设置的工作平台外，将社区其他各类工作站、活动站、服务站等逐步纳入社区服务站，统筹承担相关工作任务，实行综合管理、一站多能服务。

规范社区服务站的工作关系，按照《北京市社区管理办法（试行）》的新要求，社区服务站应在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导、社区居委会的监督和居民群众的评议。

规范社区服务站的工作流程，使社区服务站与街道各科室、职能站所、一站式办公大厅和社区服务中心实现工作的有机衔接，明确社区服务站各个岗位与街道相关部门的对应关系和各自职责，将96156社区信息服务平台及街道其他相关信息化办公系统延伸到社区服务站，将与居民切身利益密切相关的各类公共服务落实到社区。

规范社区服务站的管理制度，建立健全社区服务站一口受理制度、首问责任制度、分办落实制度、组织协调制度、投诉处理制度等规范的业务管理制度，制定规范的服务流程示意图和工作台账，对受理事项、办理过程、办理时间、办复结果进行动态跟踪，全程监控，保证受理事项及时办理和反馈。

2．规范社区工作职能，实现社区治理主体的适度分化

将社区服务站从社区居委会中分离出来以后，社区治理主体开始了由单一化向多元化的转变过程，社区中出现了三个最重要的治理主体，即社区党组织、社区居委会和社区服务站。社区治理主体的适度分化必然要求明确组织的独立功能和职责边界，因此，需要按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”的原则，对社区目前承担的各项工作进行全面梳理，合理划分社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责任务，进一步细化各自的具体工作或服务项目。

社区党组织作为党在社区的基层组织，是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区内各类组织和各项工作的领导核心，主要侧重于充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以服务群众为重点，加强政治、思想和组织领导，统筹协调各方利益关系，组织动员社区内各方面力量共同推进社区建设，不断提高党组织在基层的执政能力。专栏2—6 北京市社区党组织主要职责（试行）一、加强宣传引导工作。1．宣传和执行党的路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织和本组织的决议。2．围绕本社区的中心工作，开展多种形式的宣传活动。3．维护与管理社区党建工作阵地。4．采取多种方式，团结、组织干部群众努力完成社区各项任务。二、讨论决定重要问题和重大事项。5．负责组织召开社区党组织、社区居委会、社区服务站三方联席会议，讨论决定本社区建设、管理和服务中的重要问题、重大事项，并协调推进。三、领导社区各类组织。6．领导社区居民自治组织，支持和保证其依法充分行使职权，完善公开办事制度，推进社区居民自治。7．领导社区服务站和各类社区服务组织开展社区服务工作，创新社区服务机制，提高社区服务水平。8．领导社区群众组织，支持和保证其依照各自的章程开展工作。四、凝聚群众力量。9．深入群众，开展调查研究，了解居民群众的需求和期望，做好经常性的思想政治工作，发现问题及时解决。10．畅通民意诉求渠道，反映群众的意见和要求。11．定期走访慰问社区内老弱病残和困难群众，帮助他们排忧解难。12．开展社区精神文明建设，坚持对居民群众进行爱国主义、社会主义和集体主义教育，凝聚群众力量参与和谐社区建设、共同创造幸福生活。13．开展社区老干部工作，社区统战和侨联工作。14．负责联系人大代表与选民，政协委员进社区工作。15．建立社会预警机制，及时掌握社会动态，做好社区内社会治安综合治理工作，化解社会矛盾，维护社会稳定。五、加强社区党建协调工作。16．负责社区党建协调委员会日常工作。17．指导社区社会组织党组织、新经济组织党组织开展党建工作。18．组织、协调驻区单位党组织开展区域性党建工作，广泛发动驻区单位党组织参与社区建设的积极性，充分挖掘社区资源，促进资源共享。六、加强党员教育、管理和服务。19．严格按照“三会一课”制度要求，定期组织好党组织会议（支部党员大会、支部委员会、党小组会）、民主生活会和党课。20．组织社区党员开展各类主题活动。21．走访、慰问、帮扶社区内困难党员。22．做好社区自管党员的教育管理、党员发展、出具接转党组织关系证明、收取自管党员党费等工作，充分发挥党员的先锋模范作用。23．与有关部门搞好社区流动党员的教育、管理和服务工作。七、加强民主监督工作。24．社区党务公开工作。25．廉政文化进社区工作。26．社区党组织党内监督工作。27．协助街道党工委查处社区违纪行为。28．对社区居委会、社区服务站工作人员进行监督评议。八、其他工作。29．积极完成上级党组织交办的其他工作任务。

社区居委会作为社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，主要侧重于组织居民开展民主自治，以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，增强社区自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，不断提高社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业的能力。专栏2—7 北京市社区居委会主要职责（试行）一、做好宣传动员教育引导工作，开展精神文明建设活动。1．宣传宪法、法律法规和国家的政策，教育引导居民履行依法应尽的义务。2．教育引导居民遵守《居民自治章程》和《居民公约》；执行社区居民会议的有关决定。3．负责开办社区市民学校，组织开展科学普及、国防、环保、健康和未成年人思想道德教育等多方面的教育培训活动。4．负责组织开展社区文化、科普、环保和体育等多种形式的社会主义精神文明建设活动，动员社区成员广泛参与爱国卫生运动，引导居民争做文明市民，提高居民对社区的认同感和归属感。二、依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。5．根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的居民自治。6．加强社区居委会班子建设，完善居委会各项工作制度和工作程序。明确社区居委会下属委员会的职责任务和工作机制，领导下属委员会开展工作，积极发挥各委员会作用。7．依法组织补选社区居委会成员、居民代表和居民小组长工作。8．召集和主持社区居民会议，讨论本社区重要事项和涉及本社区居民重大利益的事项。9．定期向社区居民会议报告工作，执行社区居民会议的决定，完成社区居民会议提出的各项任务。10．建立完善社区事务听证会、议事协商会等会议制度，召集社区各方代表参与研究社区内共同关注的问题，协调处理涉及社区成员利益的重大事项。11．负责管理和维护本社区居委会财产，管理社区居委会办公用房。参与管理社区各类文化活动场所和服务设施。12．实行居务公开，通过居务公开栏、公示牌以及召开会议等多种形式公开让社区居民及时了解社区各项事务，并接受社区居民质询和监督。13．经居民会议讨论决定兴办本居住区地区的公益事业，可根据自愿原则向居民和本居住地区的受益单位筹集本社区公益事业资金，定期公开收支账目，并完善资金使用和监督机制。14．在社区党组织领导下，组织居民有序开展民主监督和民主评议活动，参与对本市各级政府、街道办事处、社区服务站相关工作的民主监督和民主评议。15．指导、监督业主大会、业主委员会和物业管理工作。三、维护社区居民的合法权益，创造和谐稳定的良好环境。16．依法维护社区居民合法权益，按照法律法规和政策的有关规定，为社区居民办理涉及切身利益的有关事项和有关需要盖章的手续。17．根据本社区的实际情况，创新居民工作方法，广泛收集社区居民的意见建议和利益诉求。18．了解掌握和关心困难群体和弱势群体，及时为居民群众排忧解难。19．组织动员楼（门、院）长、居民组长、居民代表、社区志愿者充分发挥骨干作用，引导居民群众以理性、合法的形式表达个人意愿。20．负责协调民间纠纷，及时化解社会矛盾。21．制定社区突发公共事件应急反应工作制度，协调社区各方力量，加强社区综合应急队伍建设。22．及时向人民政府或其派出机构反映居民的意见、要求和提出建议。四、扶持和发展社区各方力量，积极推动社区的共驻共建。23．组织动员驻区单位参与社区建设，同时为驻区单位创造良好的社区环境，促进驻区单位事业的发展。24．组织动员社区居民开展救灾、救济、募捐等公益性活动和社区志愿活动，及时向社区居民公开有关款物管理情况和去向，培育发展社区志愿者队伍。25．在广泛征求社区居民意见的基础上，经居民会议决定，与驻区单位签订有关协议，积极引导社区内或周边机关、团体、企事业单位将内部设施向社区居民开放，开展共驻共建。26．动员社区成员广泛参与爱国卫生运动，督促本居住区的社会单位做好“门前三包”，督促保洁单位搞好环境卫生。27．支持妇联、团组织、工会、老年人协会、残疾人协会、红十字会等社会组织在社区开展活动。28．培育扶持具有自治性质的社区社会组织，引导其发挥扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的积极作用。五、协助政府做好有关工作，提高社区公共服务水平。29．依托社区服务站协助政府或其派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。30．依托社区服务站协助人民政府及其派出机构办理本社区居民的公共事务和公益事业，为社区居民提供便利的服务。31．协助政府或其派出机构维护社会治安，协助社区帮教工作，发动社区居民参与社区群防群治工作。六、其他工作。32．结合本社区实际，完成其他工作任务。

社区服务站作为政府在社区层面设立的公益性综合服务平台，主要侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进就业服务、社会保障服务、劳动维权服务、文化教育体育服务等公共服务覆盖到社区，组织开展多种形式的公益服务和便民利民服务，不断满足社区居民需求。专栏2—8 北京市社区服务站主要职责（试行）一、开展社区劳动就业、社会保障和社会事务管理工作。1．开展失业人员动态管理和就业服务工作，协助做好就业困难人员、“零就业家庭”劳动力就业再就业援助工作。2．协助有关部门为社区低保对象、残疾人、离退休人员、失业人员、老年人、优抚对象、困难群众等群体提供政策咨询、社会救助和相关服务。3．开展企业离退休人员社会化管理服务工作，加强对退休人员自管组织的管理。4．开展社会保险政策咨询及相关服务。5．协助处理劳动保障信访，维护劳动者合法权益。6．协助做好征兵工作。二、参与社区治安维护工作。7．落实各类安全防范措施，参与群防群治，维护社区治安。8．支持和配合社区居委会开展人民调解，及时化解矛盾，维护社区和谐稳定。9．协助有关部门做好社区流动人口和出租房屋管理工作。10．协助开展刑满释放、解除劳教人员、监外执行人员和有不良行为青少年的帮助、教育和转化工作，消除不稳定因素。三、提供社区法律服务。11．组织开展法律咨询。12．为有经济困难、无力支付法律服务费用的居民以及残疾人、老年人等特殊人群联系法律援助。13．协助开展维护消费者权益工作。14．协助开展老年人、妇女儿童及残疾人等弱势群体的法律维权工作。四、协助开展社区健康管理与服务工作。15．宣传卫生保健知识，开展社区健康知识普及工作。16．协助有关部门开展健康调查，建立社区家庭健康档案。五、做好社区计划生育服务。17．了解社区育龄人群的情况，做好社区居民计划生育管理与服务工作。18．指导落实避孕节育措施，发放避孕药具。19．协助做好独生子女父母各类奖励和服务工作。六、组织开展社区教育和文化体育活动。20．配合社区居委会组织开展科学普及、国防、环保和未成年人思想道德教育等多方面的教育培训活动。21．配合社区居委会组织开展形式多样的文化体育活动，加强社区精神文明建设。七、组织开展社区公益服务。22．配合社区居委会，组织社区居民开展救灾、救济、募捐等公益性活动，代收爱心捐赠款、物。23．进行社区志愿者培训和志愿服务登记，配合社区居委会组织安排志愿者开展面向社区居民的各种公益性服务。八、组织开展社区便民服务。24．充分利用社区资源，动员社会力量，开展家政服务、为老服务等形式多样的便民利民服务，不断满足社区居民的生活需求，方便居民生活。九、培育和壮大社区社会组织。25．培育和壮大具有公益性质、服务居民的社区志愿服务类、慈善公益类、生活服务类、社区事务类、文体活动类社会组织。26．支持和引导社区社会组织在法律允许范围内，按照各自章程，自主开展活动，发挥积极作用。27．对社区社会组织进行备案、公示。十、畅通民意诉求渠道。28．设置服务窗口接待居民来访，与社区居委会密切配合，及时了解社区居民的意见和建议，并努力解决存在问题。29．为社区居民向有关单位和部门反映居民的意见、要求和提出建议。30．为社区居民向政府部门咨询政策、办事手续。十一、协助开展社区基础管理工作。31．协助做好社区人口、单位、设施等各类信息的采集、管理和维护。32．协助开展社区统计工作。33．参与管理社区基础设施。34．组织开展相关社区创建评比活动。十二、其他工作。35．积极支持和配合社区居委会依法开展社区民主自治工作。36．承办街道办事处交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务。37．定期向街道办事处、社区党组织汇报工作，向社区居委会通报工作，接受社区居委会的监督和居民群众的评议。

3．规范社区运行机制，实现社区治理主体的有效互动

明确和理顺社区党组织、居委会和服务站之间的关系。社区党组织是包括社区居委会和社区服务站在内的社区各类组织和各项工作的领导核心，支持、保证社区居委会和社区服务站依照各自职责开展工作；社区居委会在社区党组织领导下，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行职能；社区服务站定期向街道办事处、社区党组织汇报工作，向社区居委会通报工作。

建立在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站紧密对接、协调联动的工作机制，完善社区党组织牵头、社区居委会和社区服务站参加的联席会或例会制度，社区党组织定期组织并主持召开联席会或例会，研究讨论社区建设、管理、服务中的重要问题和重大事项，协调沟通有关工作。

加强社区自治机制建设，充分发挥社区居民会议的作用，涉及社区居民利益的重大事项、社区建设发展规划、经费筹集、财务收支、公益事业专项补助资金的使用、重大活动方案等都需经过社区居民会议讨论决定。

提升社区工作的制度化水平，规范完善社区党组织工作制度、社区居委会工作制度、社区服务站工作制度、社区社会组织培育和参与制度、社区事务听证会制度、楼门院管理制度、业主委员会工作制度等各项规章制度，实现社区管理规范化、制度化、科学化。

4．规范社区志愿服务，实现志愿服务的常态化

社区志愿服务是志愿服务体系的重要组成部分，是志愿服务最经常、最普遍的形式，也是社区服务的重要内容。从社区治理的角度来讲，社区志愿服务是社区成员参与社区活动、体现主体作用的主要渠道，是培养社区参与意识、提高社区认同感和归属感的有效方式。当前，社区志愿服务需要从以下几方面入手，逐步实现规范化和常态化。

首先，明确社区志愿服务重点领域。按照“社区所需、志愿者所能”的原则，以社区老年人、未成年人、来京务工人员、下岗失业人员、优抚对象、残疾人和低收入家庭为重点服务对象，开发就业援助、慈善公益、优抚助残、敬老扶幼、治安巡逻、环境保护、民间调解、社区教育等项目，形成特色鲜明、效果明显、影响广泛的志愿服务品牌。

其次，整合社区志愿服务资源。鼓励和动员社区党员、身体健康的离退休人员、有一技之长的居民，积极参加社区志愿服务活动；根据在职党员、国家公务员的职业特点和个人专长，适宜、适时、适度地组织他们参加社区志愿活动；协调社区内各种组织和志愿者有序开展活动，并力所能及地给予支持和帮助；为社会上的各种组织和人士到社区从事志愿服务搭建平台。

最后，完善社区志愿者招募管理制度。志愿者人数较少的，可依托社区服务站组织管理；人数较多的，指导成立社区志愿者组织，并依法进行登记或备案。健全培训制度，对已招募的社区志愿者，要进行服务态度、权利义务、服务技能等方面的培训，推动社区志愿者不断改进服务态度，增强服务技能，提高服务质量，促进社区志愿服务队伍向专业化方向发展。

5．规范社区工作者管理，实现社区工作队伍的职业化、专业化

社区工作者是指在社区党组织、社区居委会和社区服务站专职从事社区管理和服务、并与街道（乡镇）签订服务协议的工作人员。规范社区工作者的招录和管理是社区规范化建设的一项基础性工作。从目前情况来看，绝大部分社区工作都需要专业化的社区工作者来开展和完成。针对社区工作者队伍建设中存在的主要问题，需要进一步规范社区工作者配备标准，落实管理制度，提高社区工作者队伍职业化、专业化水平。

明确社区工作者的配备标准。从北京实际来看，可以结合社区党组织、社区居委会换届选举的有关要求，明确以下标准：社区党组织至少配备专职党建工作者1名，社区党组织书记、社区居委会主任“一肩挑”的社区，设1名专职副书记或专职党建工作者；党员人数100名以上（含100名）的社区，根据需要可适当增设专职党建工作者。社区居委会由主任1人、副主任1～2人、委员若干人，共5～9人组成，1000户以下的设置5人，1000～2000户的设置7人，2000户以上的设置9人。社区服务站按照社区实有户数配备工作人员，原则上按每500户1人配备（1500户以下的配备3人）。社区服务站一般设站长、副站长各1名，原则上专设，也可由社区党组织或社区居委会负责人兼任；社区党组织、社区居委会相关人员与社区服务站工作人员可视情况适度交叉任职。

提高社区工作者专业化水平。社区服务站工作人员应全部实行公开招录，招录对象年龄一般在40岁以下，具有大专以上学历。社区工作者实行全员培训，并明确规定培训时间。鼓励和引导各类社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，取得社会工作师、助理社会工作师等职业水平证书。按照规范化、专业化、职业化要求，通过在岗培训、转岗安排等方式，逐步将符合条件的各类社区协管员、社区事务助理纳入社区工作者规范化管理。

6．规范社区基础设施配置，提高社区硬件建设水平

居民参与社区生活，必须具备一些基本条件。其中，充足的公共活动空间和便利的社区服务设施是不可缺少的基本要素之一。然而，目前北京市社区基础设施建设薄弱的问题仍很突出，社区办公和服务用房紧张，社区服务设施缺乏，社区公共空间十分有限。这些问题不但制约了社区事业的发展，而且影响了社区服务水平的提升。因此，进一步加大社区服务设施建设力度，把社区服务设施纳入城市基础设施建设规划，切实解决好社区有地方办事、居民有地方活动、服务有地方开展的问题。

加强社区办公和服务用房建设。采取新建、改扩建、购买以及落实配建指标、资源整合利用等多种方式，逐步使社区的办公和服务用房达到350平方米左右。其中，社区服务站工作和服务用房相对独立使用，“一门式”服务用房面积不低于50平方米，其所在地交通便利，居民居住相对集中，服务半径合理，便于服务开展和居民办事。

明确社区办公和服务用房基本标准。社区办公和服务用房外部环境整洁、形象良好，逐步实现统一标识，内部区域清晰、安全方便、舒适美观，具备水、电、暖、卫、通信、信息网络等正常使用功能，配备能够满足工作需要的电脑、打印机、电话、传真机、复印机等办公设备。

完善社区公共服务设施。建设具有医疗保健、体育健身、教育培训、为老服务等功能的其他公共服务设施和室内外文化活动场所，打造集商业、生活、文体娱乐等功能于一体的“一刻钟社区服务圈”，满足社区居民的多层次、多样化和个性化需求。

7．规范社区经费投入，实现社区建设资金保障的制度化

随着政府职能的转变和社区居民服务需求的不断增长，加大政府投入力度，保障社区组织正常运转所需经费，加快培育发展社区社会组织、创新社区公共服务方式已成为当前推进社区治理的必然要求。从北京市实际情况来看，社区经费投入大致包括基本设施建设经费、社区公益事业专项补助资金、社区办公经费和其他经费（人员经费等）四个部分。

将社区服务设施配套纳入城市基础设施建设规划。从北京市实际情况来看，区县政府承担社区办公和服务用房项目建设主体责任。按照市、区两级共同负担的原则，投入必要的资金，对符合市政府固定资产投资支持范围项目，原则上给予一定的市级资金补助，以促进实现社区办公和服务用房面积达标。社区办公和服务用房建设达标后，由区县政府按照全市社区服务设施设备配置统一要求，根据本区县资金资产管理实际情况及相关经费标准，结合实际需要购置或调配相关必要设备。

加大对社区公益事业的支持力度，适当提高社区公益事业专项补助资金拨付标准。补助资金主要用于社区通过项目购买、项目补贴、项目奖励等形式，大力开展社区困难群体帮扶、助老、助托、助残等居民急需的服务项目；积极培育发展社区社会组织，以及全面开展社区公益事业活动所需要的活动场地、活动器械、活动宣传、活动奖品、活动劳务等费用。同时，逐步规范和完善社区公益事业专项补助资金的使用管理。根据社区公益事业开展实际情况，在遵守有关财务会计管理制度的情况下，设计符合本地区经济社会特点的资金管理流程。

适当提高并合理确定社区的办公经费标准。从北京市实际情况来看，社区办公经费按照不低于每户50元的标准核定。同时，还应研究制定合理的办公经费使用办法，明确经费使用主体，确保社区党组织、社区居委会、社区服务站的会议费、办公用品购置费、学习培训费、水电气暖费、电话费、报刊订阅费等日常经费支出有可靠的资金保障。

切实将社区工作者的工资、福利待遇，社区信息网络建设及管理、运营、维护等经费全部纳入政府年度财政预算管理，并足额拨付。社区协助完成上级行政部门有关工作事项所需经费，按照“费随事转”原则，由相关部门转移拨付。四、提升老旧小区服务管理水平

加强老旧小区服务管理，是关注民生、改善民生的现实需要，是提升首都城市整体管理水平、建设中国特色世界城市的迫切要求，也是加强社区建设、促进社会和谐稳定的重要举措。由于历史原因，老旧小区无论在公建配套设施的规划设计、建设标准方面，还是在管理模式、运作机制方面，都与当前居民日益增长的居住需求存在一定差距。应在总结基层工作经验的基础上，进一步加强和改进对老旧小区的服务管理。（一）老旧小区现状

目前，我国各地对老旧小区的界定稍有不同，但一般是指早期建设的那些设计建设标准低、配套不全、设备过时老化、管理不善、人文环境差的旧住宅小区。北京市的老旧小区一般建于20世纪90年代以前，约1580个，在全市3000多个小区中占有半壁江山。（二）老旧小区存在问题

主要表现为：一是房屋本体和基础设施陈旧老化，甚至缺失，缺乏系统保养和维修。如房屋外墙粉刷面起壳风化；内楼道墙面楼梯扶手脱落锈蚀，没有公共照明；房屋前后下水管道破损、堵塞，雨水、污水混流，化粪池得不到定期清理；小区道路老化，路面破损；绿地杂草丛生、布局混乱等。二是生活环境脏、乱、差现象严重。主要表现为各类违章搭建、破墙开门、“房中房”现象、无证摊点、车辆乱停、阳台改厨房或厕所等，严重影响城市容貌。三是公共配套设施缺少、被占用现象严重。一些老旧住宅小区建设之初只是为了解决居民住房困难，规划比较简单。造成目前居民活动场所、公共绿地、自行车库、停车场等配套设施与居民实际需求的矛盾相当突出。（三）加强老旧小区服务管理

加强老旧小区服务管理是一项顺民意、得民心的惠民工程。通过解决管理责任主体、资金来源、管理机制等问题，建立适合老旧小区特点的管理模式和长效管理机制，巩固整治成果，从根本上改变老旧小区的居住环境。在管理模式上，可以根据房屋、环境、配套设施、业主或使用人的经济承受能力，以及对物业管理的实际需求情况，按照符合老旧小区实际、尊重居民意愿的原则，区分小区不同情况和特点，采取灵活多样的后续管理模式，促进老旧小区管理良性循环。对于配套设施相对独立，较为完善，又有一定规模的老旧小区，可以组织召开业主大会并选举业主委员会，依法选聘物业服务企业，对小区进行物业服务。对于不具备实行物业企业服务条件的小区，可以由社区居委会代表社区居民，依法与房屋和设施设备维修、保洁、保安等专业服务企业签订委托管理和服务合同，获取物业及相关服务；也可以由社区居委会组织成立自管组织，或组织社区待业、失业人员组成维修、保洁、绿化等队伍，进行自我管理、自我服务。五、加快城乡结合部社区建设

城乡结合部矛盾是一个世界性难题，城乡结合部建设是一项艰巨复杂的系统工程。北京市将城乡结合部作为推进首都城市化第一位的着力点，从推进50个重点村建设入手，在产业结构、社会结构、体制结构等方面大胆创新，为破解这一世界性难题、破除城乡二元分割的体制性障碍、统筹城乡发展进行了有益探索。（一）北京市城乡结合部总体情况

按照《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，北京市城乡结合部主要分布在朝阳、海淀、丰台、大兴和昌平等区，共有301个行政村，总占地面积约753平方公里，其中37％地处四环路和五环路之间，54％地处五环路和六环路之间。（二）推进城乡结合部社区建设的时代背景

城市化的高速发展和流动人口的大量涌入，引发了一系列的政治、经济和社会问题。城乡结合部地区许多顽症，城市管不到，农村管不了，成了困扰性难题。北京市委、市政府根据首都经济社会发展新形势，按照“先难后易”原则，选择人口资源环境矛盾最突出、社会秩序最紊乱、利益诉求最复杂、城乡反差最明显的50个重点村，率先实施城市化工程。50个重点村聚集了120多万人，其中户籍人口21.4万，流动人口超过100万。（三）城乡结合部社区建设的主要特点

城乡结合部由于地处城市和乡村交界处，在经济结构、社会结构、人口构成和体制机制等方面，呈现出与城市和农村社区不同的发展态势，具有三个突出特点。

一是复杂性。主要表现在：人员结构十分复杂，城市居民、农村居民以及外地流动人口混合居住，且具有较大的不确定性，特别是50个重点村地区流动人口与户籍人口严重倒挂；管理体制复杂，普遍存在着街道办事处与乡镇政府（地区办事处）并存的现象，在某些方面存在交叉管理或管理空白；私搭乱建现象非常严重，安全隐患较多，地区市容环境脏乱差；社会治安形势复杂，社会矛盾比较突出，刑事案件和治安案件居高不下。

二是艰巨性。城乡结合部重点村社会建设工作包括拆迁建设、集体资产管理使用、劳动就业、社会保障、流动人口服务管理等多项内容，工作面较广，涉及部门较多，统筹推进难度加大。流动人口高度聚集，人员流动性强，致使人口信息难以准确掌握，管理难度大。拆迁上楼后的居民在思想观念、生活习惯、服务需求、管理方式等方面与城市居民的差异较大，给社会管理服务带来新的挑战。

三是长期性。推进城乡结合部社会建设工作是一项新的重大课题，尚处在起步和探索阶段，目前还没有相对成熟的模式。在硬件建设上，城乡结合部大部分基础设施建设原来仅是针对本地居住分散的农民，供给还不充分，不能适应村转居后高密度居住人口的服务需求，配建完善相关服务设施还需要较长一段时间。在软件建设上，对村转居的居民和社区工作者进行系统的教育培训，引导居民转变观念、提高文明素质，引导社区工作者更新工作理念和方式、提升社区服务管理水平，也需要经历一个相当长的过程。（四）推进城乡结合部社区建设的基本思路

按照构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，以城乡一体化发展和基本公共服务均等化为目标，在旧村拆迁、撤村建居的同时，逐步将现代化的社区服务管理的理念思路、体制机制、方法手段引入城乡结合部地区，逐步规范社区组织体系、社区工作者队伍、社区服务设施、社区服务体系建设，不断提高城乡结合部地区的社区服务管理水平，实现“安居、乐业、一体化”。（五）加快推进城乡结合部社区建设的对策

按照城乡一体化建设的总体要求，根据调、拆、建、转、管等重点工作的推进情况，北京市在认真总结北坞村和大望京村试点经验的基础上，结合重点村社会重建工作实际，着力推进以下六项工作：

1．着力构建社区组织体系

按照1000～3000户的标准，充分考虑公共服务资源配置、现有集体经济情况、发展空间和居民风俗习惯等因素，合理划定社区。明确社区党组织、居民委员会、服务站和集体经济组织的职责任务，细化各自的具体工作或服务项目，进一步理顺相互关系，确保各类组织有效运转，共同发挥作用。

2．大力加强社区党的建设

以“三有一化”（即有人有钱有场所、构建区域化党建格局）为重点，积极推进社区党组织建设，充分发挥社区党组织的领导核心作用，充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。实行村居并行模式的社区（村），村党组织以做好涉及集体经济管理、旧村改造、新农村建设、“三级联创”等工作为重点，并与社区党组织有序衔接、平稳过渡。

3．努力壮大社区工作者队伍

实行整建制农转居模式的社区，可参照《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》（京社领办发［2010］3号）的相关规定，确定社区工作者的配备标准。社区规模超过3000户的，配备人数适当增加，具体人数由各区县确定。社区工作者总体待遇不得低于所在区县上年度执行事业单位工资制度的全额拨款事业单位（不含教师）待遇水平。通过对原有村干部的转岗培训、面向社会公开招录等方式，充实社区工作者队伍。鼓励社区民警通过民主选举程序担任社区居委会成员。实施城乡结合部“社区工作者骨干培养计划”，多层次、分步骤地开展理论知识和专业知识培训。鼓励社区工作者参加全国社会工作者职业水平培训和考试，促进社区工作者队伍的专业化、职业化建设。实行村居并行模式的社区（村），可适当增加社区工作力量。

4．不断完善社区服务设施

实行整建制农转居模式的社区，应将社区办公和服务用房、居民公益性服务设施建设，纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划建设。严格落实《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》、《北京市居住公共服务设施规划设计指标》（市规发［2006］384号）等文件，对不符合规定配置标准和要求的不予批准。原则上每个社区办公和服务用房不低于350平方米，其中社区服务站“一门式”办公面积不少于50平方米。管辖区域较大、服务对象较多的社区，可适当提高用房标准。服务设施的供暖、水电、煤气、电信等费用应按照当地居民使用价格标准收取。

5．切实加大社区经费投入

参照城市社区的标准和办法，建立社区工作经费保障机制，将社区工作者的培训、选聘以及工资、福利待遇，社区办公经费，社区信息网络建设及管理、运营、维护等经费全部纳入区县政府年度财政预算管理，落实社区公益事业专项补助资金。新建社区由区县政府按照全市社区服务设施设备配置统一要求，根据本区县资金资产管理情况及相关经费标准，结合实际需要购置或者调配相关必要设备。社区办公经费按照每户50元标准核拨，主要用于办公用品购置费、学习培训费、水电气暖费、电话费、报刊订阅费等日常经费支出。管辖区域较大、服务对象较多或办公和服务用房较大的社区（村）可结合区县财力及实际情况，适当提高拨付标准；对原集体经济薄弱或者债务较重的社区（村），加大财政保障力度，确保正常运转。

6．积极提升社区服务水平

一是逐步推进基本公共服务全覆盖。参照《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》，梳理现状，制定计划，按照“缺什么、补什么”的原则，推动社会保障、劳动就业、医疗卫生、计划生育、社区安全、文化教育等公共服务覆盖到社区。二是大力发展社区志愿互助服务。针对社区老年人、未成年人、下岗失业人员、优抚对象、残疾人和低收入家庭等群体，通过重点帮助、结对帮扶等形式，为他们提供有针对性的志愿服务。通过购买服务、项目奖励、项目补贴等方式，培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织，重点为社区居民提供就业保障、创业扶持、房屋租赁、法律援助等服务，为驻区单位和经济组织提供社会治安、绿化保洁、人力资源等服务。三是加快推进社区便民利民服务。有效整合辖区服务设施资源，鼓励各类组织、单位和个人兴办社区服务业，构筑便捷、舒适的“一刻钟社区服务圈”，满足居民群众日益增长的服务需求。

实行村居并行模式的社区（村），积极引导各类经济组织围绕本地区功能定位，发展相关产业，为社区失地农民和流动人员提供就业岗位和创业空间。在社区综合服务设施功能难以覆盖的自然村（居民区），可建设一批具有专项服务功能的服务网点，满足社区居民最为直接、最为迫切的需求。六、探索推行村庄社区化建设

村庄社区化建设是适应农村城市化和城乡一体化的新形势，在党和政府的领导下，借鉴城市社区建设模式，依靠村庄社区力量，利用村庄社区资源，强化村庄社区功能，解决村庄社区问题，不断提高村民群众的生活水平和生活质量的过程。近年来，北京市顺应城乡经济社会发展一体化、建设中国特色世界城市的新形势，将村庄社区化建设作为全市社会服务管理创新的重要举措，探索将城市社区建设的经验和理念向农村地区延伸，不断提升城乡社区服务管理水平。（一）村庄社区化建设的起源

村庄社区化建设最初源于城乡结合部地区的治安管理，特别是对流动人口的管理服务。早在2007年，浙江宁波镇海区就开始在农村开展社区化管理试点工作。2010年初，北京市大兴区针对本地区流动人口与户籍人口严重倒挂、违法建筑和无序出租房屋现象凸显、社会治安情况复杂等情况，借鉴城市社区管理的经验，率先在流动人口较多的西红门镇大生庄村等16个村庄，探索实行村庄社区化管理模式，采取“砌围墙、安街门、把路口、设岗亭、人车持证出入”等做法，通过建站统一化、村庄社区化、人防专业化、技防现代化、服务人性化五项措施，有效实现了“三下降、三提升”（即村庄刑事案发率下降、矛盾纠纷下降、安全事故下降，群众安全感提升、群众满意度提升、群众生活水平提升），流动人口享受与村民趋同的服务，为农村地区特别是城乡结合部地区的社会建设和管理工作提供了重要经验。中央领导多次到西红门镇进行调研，对村庄社区化管理工作给予了充分肯定。随后，北京市在13个城郊区县大力推广村庄社区化管理经验。（二）推进村庄社区化建设的基本思路

村庄社区化建设源于治安管理，核心在于丰富服务管理内涵，最终目的是实现基本公共服务均等化、城乡发展一体化。推进村庄社区化建设的基本思路是，按照“三个延伸”（从村内向村外延伸、从管理向服务延伸、从硬件向软件延伸）的基本要求，以城乡社区建设一体化和基本公共服务均等化为目标，以解决当前社会服务管理的薄弱环节和突出问题为突破口，逐步将现代化的城市社区服务管理的理念思路、体制机制、方法手段引入农村地区，进一步强化管理、深化自治、优化服务，推动形成城乡经济社会发展一体化格局，促进农村地区和谐稳定、村民群众安居乐业。（三）加快推进村庄社区化建设的对策

一是科学规划村庄社区。根据自然文化资源、经济社会发展水平、村民生活习惯等不同情况，按照统筹城乡发展、聚居人口适度、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全等原则，以乡镇为单位，组织编制村庄社区布局规划，科学设置村庄社区建设模式。

二是建立现代村庄社区治理结构。加强村庄社区党组织建设，明确村庄社区组织职责任务。健全村民自治机制，充分发挥村民（代表）会议的作用，将土地监管、环境卫生、文化教育、流动人口管理、出租房屋管理等内容，纳入自治章程；涉及村庄社区群众利益的重大事项、村庄社区建设发展规划、经费筹集、财务收支、公益事业专项补助资金的使用、重大活动方案等都需经过村民代表会议讨论决定。大力培育和发展社区社会组织，拓展其在村民文化、教育、理财等方面的功能，积极引导其参与社区事务。

三是着力强化村庄社区管理工作。加强村庄社区环境治理，深入开展村庄综合整治，做好村庄道路整修、宅院改建、垃圾分类处理、噪声污染治理、水资源的再生利用等工作，实现“五化”（布局优化、村庄绿化、路灯亮化、污水净化、垃圾无害化）。加大对私搭乱建等违法建设的查处力度，为村民营造优美整洁的生活环境。加强村庄社区公共安全管理，深入开展基层平安创建和社会治安综合治理，加强村庄综治工作中心建设。建立健全人防、物防、技防相结合的社区防范机制，修建必要的物防设施，充实基层管理力量，积极构筑以社区民警为主导、社区治保会和物业保安为依托、村民积极参与的治安防控网络，不断提高社区防控水平。完善矛盾纠纷排查、调处工作机制，使民间调解、行政调解、司法调解有机结合，维护农村地区正常秩序和公共安全。加强对流动人口的管理和服务，建立健全实有人口和出租房屋电子台账，对租房人和出租房事项专人管理，做到“来有登记、走有注销”。组织流动人口积极参与社区管理，在治安管理、计划生育、法律援助、劳动就业咨询、卫生医疗、子女升学等方面为流动人口提供与常住人口同质化服务。在流动人口聚居地区，推广建立“新居民互助服务站”等形式，逐步实现流动人口自我教育、自我管理和自我服务。探索实行村庄社区网格化管理，借鉴城市社会服务管理网格化的理念，将每个村庄合理划分为若干个网格，将区县职能部门派驻乡镇的工作力量、村级组织工作人员统一纳入、灵活配置到网格单元中，实现对本地区全部地域、全体人员和各类组织的有效管理服务。

四是构建新型村庄社区服务体系。加快建立村庄社区服务站，主要承担办理公共事务、开展公益服务、提供社区便利服务等，根据需要可设立社会保障、社会救助、就业培训、法律服务等窗口，提供一站式服务，方便群众办事。依托村庄社区服务管理平台，推动与村民基本生活密切相关的社会保障和救助、劳动就业、医疗卫生、文化体育教育服务、计划生育，以及宅基地审批、农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务延伸到村庄。大力培育和发展社区治安巡逻队、绿化保洁队、就业援助队、文体活动队、法制宣传队等公益性社会组织，不断提高村民的组织化程度。依托志愿者队伍，充分发挥农村党员、村干部、村民代表、辖区人大代表和政协委员、复员军人的作用，在村庄社区广泛开展社会救助、优抚助残、卫生保洁、环境保护、纠纷调解、普法宣传、法律援助等志愿服务。加快推进村庄社区便民利民服务，不断满足村民多样化生活需求。整合辖区资源设施，完善村庄社区公共服务设施，打造生活、文体娱乐、商业等方面的“社区便利服务圈”。

近年来，北京在推进村庄社区化建设中，涌现出一批创新亮点。大兴区实施了村庄社区化建设“六化”工程（村庄管理类型化、企业管理规范化、队伍建设职业化、村内事项标准化、服务功能多元化、典型创建特色化）；怀柔区探索了融合式村级社会服务管理模式，依托村级“两委”设立了“一心六站一点”（“一心”是村级社会管理服务中心，“六站”是农村社区服务站、产业发展工作站、社会综治维稳工作站、党群工作站、法律工作站、驻村工作站，“一点”是便民服务代办点），搭建了区、镇（乡）、村三级农村社会管理服务工作平台；密云县穆家峪镇华润希望小镇探索“党组织引领、政府支持、企业参与、农民主体”的“四位一体”建设模式。案例2：北京市社区办公和服务用房建设多年来，社区办公和服务用房不足一直是制约全市社区建设事业发展的突出问题之一。据统计，在2009年开展社区规范化建设之前，全市城市社区中，办公和服务用房面积达到350平方米以上的社区不足20％，远低于“十一五”规划提出的相关标准或要求。从2009年开始，市委、市政府将“社区办公和服务用房要达到350平方米左右”作为规范化建设试点工作的一项硬任务、硬指标，加大推进力度。在市社会建设工作领导小组办公室的协调下，经过两年多的共同努力，社区办公和服务用房建设取得了明显成效。一、主要做法（一）申请市政府固定资产投资支持为落实市委、市政府提出的“将社区公共服务设施纳入城市基础设施建设规划”的总体要求，2009年，全市启动了申请市政府固定资产投资支持的社区用房规范化建设试点工作。按照社区用房项目建设“统筹规划、试点推进、区县主责、市级支持”的原则，市社会办、发改委和各区县政府各司其职，会同规划、财政、监察、国土、环保、住建、审计等有关部门，围绕“抓组织领导、抓过程监管、抓统筹协调、抓督促检查”开展工作，推动形成了推进社区用房建设的工作合力。截至2011年，全市第一批试点共完成325个建设项目，共涉及12.3万平方米，总投资10.8亿元，其中市政府固定资产投资支持4.17亿元。第二批项目共包括14个区县631个社区的用房建设任务，总建筑面积24.1万平方米，总投资29.9亿元，其中市政府固定资产投资支持资金11.3亿元。（二）整合废旧锅炉房资源近年来，北京重点加大了远郊区县供热资源整合力度，共整合出废旧锅炉房700余处，每处面积一般在3000平方米左右。在市、区县市政市容委等部门的大力支持和帮助下，顺义、房山、大兴等区县充分利用区域内废旧锅炉房资源，将其改造用于社区办公和服务等公益用途，为社区用房建设开辟了一条新路。（三）利用可使用人防工程从2010年开始，市社会办会同市民防局共同推进了人防工程服务社区工作。调查数据显示，截至2011年，已用于社区服务的人防工程达到649处，面积共271.2万平方米，主要用于街道应急指挥中心、公共安全宣传教育基地、科普宣传、社区居民文体活动、仓储等，以及餐饮、停车场等社区商业用途。（四）深挖区县自身潜力各区县在申请市政府固定资产投资支持的同时，充分发挥区域优势，多途径、多渠道、多形式解决社区用房问题。据不完全统计，各区县利用自有资金，通过资源整合、置换、租用等方式自行解决了1069个社区的办公和服务用房问题，占全市社区总数的39％。二、主要成效通过采取多种措施，全市社区办公和服务达标建设取得了突破性进展，较好解决了多年来长期困扰社区建设的一个“瓶颈”问题，有力提升了社区硬件设施建设水平，受到了居民群众的普遍欢迎。第二批社区用房规范化项目建设任务完成后，全市将有近2200个社区的办公和服务用房面积达到350平方米左右，达到社区总数的80％左右。宽敞明亮、功能齐全的社区办公和服务用房已成为城市中一道靓丽的风景线。（一）社区用房建设为居民开展活动提供了有效平台社区用房的改善，不断满足社区居民就近参加文体活动、教育培训、休闲娱乐等方面的需求，为改善民生、提高居民生活品质、促进首都和谐发展发挥了重要作用。（二）社区用房建设为开展社区公共服务奠定了坚实基础全市社区用房建设的有序推进，进一步改善了社区办公条件和工作环境，为政府各项公共服务项目“落地”搭建了工作平台，也为社区社会组织开展活动提供了便利条件。（三）社区用房建设推动了社区公共服务设施建设长效机制的建立通过加强统筹规划，不断拓展社区用房的综合服务功能，进一步明确了相关部门、区县、街道、社区的管理职责，有利于加强社区公共服务设施的建设、使用和管理。案例3：朝阳区潘家园街道磨二小区准物业管理朝阳区潘家园街道针对辖区部分小区物业管理缺位、公共服务滞后等问题，按照“街道指导、社区负责、居民自治、百姓受益”的基本思路，在磨房南里第二居民小区（简称磨二小区）开展“二五六准物业化管理模式”试点工作，以社区“共建、共管、共识”为基础，以“治脏、治乱”为切入点，通过成立“两会”组织、开展“五队”服务、明确“六有”目标等工作措施，开展社区居民自我管理、自我服务，有效提升了社区的物业服务水平和居民生活质量，初步实现了小区“环境优美、安全舒适、停车规范”的目标。一、基本情况磨二小区于1998年建成，建筑面积5.7万平方米，共有5栋居民楼，居民809户2052人。小区居民主要为拆迁户，大多数是工薪阶层。居民房产情况分为三类：第一类为租赁房，由房管所收取租赁费用；第二类是房改售房，不收取任何费用；第三类为二次上市商品房，每平方米只收取0.5元的基本维修费。由于小区没有专业物业公司管理，主要存在四类问题：一是小区没有门卫，人员和车辆随意出入，安全隐患大；二是车辆无人管理，车多车位少，停车混乱；三是绿化缺乏养护，绿地苗木损坏严重，社区环境差；四是保洁不到位，小区环境脏乱，居民意见很大。二、主要做法（一）加强组织领导，成立“两会”组织成立了小区居民代表会，全面负责决定小区重大事项、审议通过居民公约、审议小区管理规章制度等事项，居民代表会通过代表自荐、居民选举、公开公示、居民签字认可的方式产生，原则上一年召开两次；成立了小区管理委员会，作为居民代表会闭会期间的自治管理组织，负责收集小区居民意见和建议，起草各项管理规章制度，对小区治安、绿化、保洁、停车工作进行监督检查，组织开展居民文体活动等工作。（二）加强队伍建设，开展“五队”服务根据小区“六有”建设目标，建立了五支工作专门服务队伍：安保停车管理服务队，全面负责小区内的车辆管理和安全巡护工作，既节省人力物力，又减少了管理协调成本；绿化服务队，聘请专业绿化公司，选用3名绿化专业人员，对小区绿植进行改造和养护；卫生服务队，聘用3名专业保洁人员，结合小区自愿保洁志愿者，形成专群结合的卫生服务局面；房屋修缮服务队，以房管所现有9名服务人员为基础，提供优质高效服务；个性化服务志愿队，充分发掘小区居民自身潜力，组织了30人的服务队伍，实现居民自我服务。（三）深入调查研究，明确“六有”目标为切实了解居民需求，潘家园街道进行了充分调研，了解到居民最关心、反映最强烈的是小区环境和停车管理等问题，并以此为切入点，多次召开居民会议，确定了工作目标和实施方案。结合小区居民的实际需求，街道提出“六有”建设目标：安全有人看，对小区实行封闭化管理，建立小区门卫室，聘请专业保安24小时值守巡逻；停车有人管，增加停车场地，聘请专业公司对停车进行规范管理；绿化有人养，聘请专业绿化公司，对小区绿植进行改造和养护，净化小区环境；卫生有人扫，提高小区清洁水平，聘请专业保洁人员对小区实行全面的清扫保洁服务；房屋有人修，以房管所提供服务为基础，实行最优服务、最低收费的标准，全力保障房屋修理工作；个性服务有人帮，充分发掘小区居民自身潜力，搭建居民自我服务平台。（四）加大资金支持，建立长效机制加大前期资金支持力度，潘家园街道先后投入260万元，对磨二小区进行了综合改造，拆除了小区全部违法建设，改造了大门和围墙，硬化了路面、人行便道等设施，增加了大量便民设施；拓宽资金来源途径，经过认真测算，在不收取居民管理费用的情况下，通过整合小区便民网点资源、利用政府补贴绿化资金、适当收取年停车管理费等措施，实现年资金收入约34.8万元，基本实现收支平衡；加强资金监督管理，由社区服务中心建立独立账户代为管理，街道办事处、社区居委会进行监督，小区管委会定期向居民公示收支情况。三、工作成效磨二小区“二五六准物业化管理模式”基本形成，小区各居民自治组织正式运行，各项规章制度初步建立，物业管理逐步走上了规范化的道路。小区一系列涉及居民切身利益的问题得到了有效解决，居民参与社区建设的积极性和主动性明显提高，形成了全体居民关心物业管理、群策群力推动社区建设的良好局面。（一）实现了封闭式管理，小区更加安全实施专业安保人员管理，实现了24小时不间断巡防，有效解决了外部人员和车辆随意进出小区的问题。自实行封闭式管理以来，小区未发生一起治安和刑事案件，居民安全感大幅提升。（二）实现了停车有序管理，小区更加畅通专业公司科学规划停车位，合理布局，居民私装地锁抢占车位现象没了，居民的心气顺了，既满足了小区居民的停车需求，又保障了小区交通顺畅。（三）实现了环境专业养护，小区更加宜居小区景观绿化的综合改造，专业绿化和保洁队伍的成立，有效解决了小区绿化维护和卫生保洁不到位的问题。社区居民普遍反映，小区乱扔杂物的少了，自觉维护卫生的多了；说风凉话的少了，参与共建的多了；发牢骚的少了，居民的笑脸多了。（四）实现了邻里互帮互助，小区更加和谐个性服务平台的建立，既发掘了小区居民的潜力，又方便了居民的生活。小区互助互帮增进了感情，培养了亲情，顺畅了心情，邻里关系更加和谐。

第三节 加强和完善公共安全管理

公共安全事关国家的长治久安、社会的和谐稳定、人民的幸福安康。每次重大公共安全事件都给国家和人民造成巨大损失。为适应经济社会快速发展变化的新形势，我国在应对各类公共安全事件中已初步建立起一整套体系，但还需不断完善。党的十八大强调，要“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”。当前，加强和完善公共安全管理主要是进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制机制，确保社会和谐稳定。一、公共安全概述

公共安全是人类社会发展和进步的永恒主题，是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。维护公共安全，是关系国计民生、社会安宁和科学发展的大事，是党和政府执政为民、治国安邦的重要职能，是加强公共管理、完善公共服务的一项系统工程。（一）公共安全的内涵

关于公共安全的含义，实际工作部门和理论学术界有诸多介绍，但无论如何，达成的共识是：公共安全受自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多个因素影响。目前，按门类划分，影响公共安全的因素主要有：一是自然因素，包括地质灾害、气象灾害等；二是卫生因素，包括人体卫生安全、动物防疫安全；三是社会因素，包括刑事案件、社会动乱、社会灾难等；四是生态因素；五是环境因素，包括水污染、空气污染和固体废物污染等；六是经济因素，包括生产安全、交通运输安全、能源安全等；七是信息因素，包括国家机密、信息网络等；八是技术因素，包括核心技术、重要信息枢纽设施等；九是文化因素，包括民族矛盾、文化冲突等；十是政治因素，包括政治动乱、外敌入侵、主权危害等。可见，任何社会生存和发展都离不开公共安全，并对社会全体成员的生存和生活质量具有十分重要的意义。一般地讲，公共安全是指人民生命、健康和公私财产安全，是国家安全的重要组成部分。公共安全管理是以政府为核心的公共组织为维护人民的生命财产安全，保证国家主权不被侵犯，运用政治、法律、经济等管理手段，预防和减少各类重大事件、事故和灾害的发生及其损失的管理行为。（二）加强和完善公共安全管理的重要意义

公共安全管理是维护社会和谐稳定和促进国民经济持续、快速、协调、健康发展的基础保障，也是政府加强社会管理和公共服务的重要内容。随着经济社会的发展，公共安全问题日趋复杂、日益异化、日益突出，传统意义上的公共安全问题向非传统变异，传统和非传统公共安全问题交错发生，其破坏力和影响面不断扩大，因此，高度重视公共安全，切实加强和改进公共安全管理，具有十分重要的意义。

第一，加强和完善公共安全管理是全面建成小康社会的客观需要。全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，是21世纪头20年全党、全国人民工作的大局。人民群众物质生活、精神文化、健康安全等方面的需求日益增长，要求政府必须坚持以人为本、促进经济社会和人民生活水平的全面发展。加强公共安全管理，保证人民群众安居乐业，是落实科学发展观、全面建成小康社会的题中应有之义。北京市正处在经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期，任何不确定不稳定因素都可能影响大局。只有加强突发公共事件应急管理，才能确保实现全面、协调、可持续发展的目标，才能为全面建成小康社会创造长治久安的良好环境。

第二，加强和完善公共安全管理是政府全面履行职能的必然要求。温家宝同志曾强调指出：“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。”由此可见，加强公共安全管理直接关系到政府履行职能的全面与否，直接关系到政府公共管理作用与服务效能的发挥，直接关系到党的执政能力建设的成败，是利国利民的长远大计。为切实加强公共安全管理工作，应按照依法治国方略，全面推进依法行政，把公共安全管理纳入法制化轨道，不断完善管理工作，更加有效地调整突发公共事件情况下的各种社会关系。因此，加强公共安全管理是政府全面履行职能、依法行政的必然要求，有利于树立政府形象，巩固执政基础，体现执政为民的理念。

第三，加强和完善公共安全管理是维护良好发展秩序的重要保证。改革开放以来，北京市各方面的发展都取得了较大成绩，但由于受诸多因素制约，生态环境问题、食品药品安全问题、公共交通安全问题等，在一定程度上制约了生产力的持续、健康和稳定发展。要使人民群众的生存条件全面改善、生活质量大幅提高，实现全面小康的计划目标，就必须加强公共安全管理，维护良好发展秩序，维持安全稳定的和谐局面。建立食品药品安全监管的长效机制，加强安全生产管理，维护社会治安稳定，积极主动地预防、及时有效地处置各类突发公共事件，最大限度地减少各类公共安全事件造成的损失，最大程度地保护公共安全和公众生命财产安全，是促进国民经济又好又快发展、维护社会良好发展秩序的必然要求。二、公共安全管理发展概况

人类历史上，公共安全事故频繁发生。进入21世纪，人类公共安全事件更是接踵而至，各种公共安全事件给人类带来了沉痛的灾难，同时也造成了巨大的经济损失。为此，世界主要发达国家都建立了比较完备的公共安全管理机制。我国的公共安全管理体系构建虽然起步较晚，但已经形成了中央到地方纵向到底的一套公共安全管理体系和突发公共事件的应急管理机制。（一）我国公共安全管理的发展现状

在我国，公共安全主要包括生产安全、社会治安、食品安全、公共卫生安全等方面，政府的公共安全管理职责主要由安全生产监督管理、公安、卫生、药品监督、技术监督等部门各负其责。此外，我国还初步建立了突发公共事件应急管理机制，统一协调应对突发公共事件。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了在党中央的领导下，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理。建立“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系。总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共安全事件的规范性文件。2006年4月，国务院办公厅设置的国务院应急管理办公室成立。其主要职责为，及时掌握和报告国内外相关重大情况和动态，编制国家突发公共事件总体应急预案和审核专项应急预案，指导各省（区、市）人民政府、国务院有关部门做好应急管理工作，协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。此后，全国各省（区、市）人民政府到市、县（市、区）到乡（镇、街道）层层设立应急管理办公室，形成了纵向到底的应急管理体系。国务院总体应急预案的发布和国务院应急管理办公室的成立标志着我国已经将公共安全突发事件的管理纳入正轨，初步构建起公共安全管理体系。（二）北京市公共安全管理的发展现状

北京市作为一个常住人口超过2000万的国家首都和国际大都市，人员、物品流动越来越多，信息传播越来越快，危害公共安全的各种因素长期存在，因而加强和改进北京市公共安全管理显得尤为重要。近年来，在党中央、国务院的统一领导下，北京市已经初步构建起以食品药品监管、安全生产监管、社会治安防控和突发公共事件应急管理体系为主要内容的公共安全管理体系。

一是建立了较为完善的食品药品安全监管体系。构建食品药品安全监管网络和责任体系、检测体系、信用体系，加强对食品药品生产、流通、信息系统等重点环节的监管，加强食品药品安全标准和法规体系建设，初步形成了统一、权威、高效的首都食品药品安全控制体系，食品安全水平稳步提高，重大突发事件得到有效控制。“十一五”时期末，全市食品安全抽检合格率达到了97.36％，其中列入国民经济和社会发展指标的大米、小麦粉、食用植物油、蔬菜、猪肉、豆制品6类重点食品的食品安全抽检合格率达到了98.22％。

二是安全生产监管水平不断提高。强化企业安全生产主体责任落实，事故总量大幅下降，有效遏制了重特大事故发生。安全生产监管体系不断完善，安全生产法规体系逐步健全，从业人员和社会公众安全意识明显增强。2010年，北京市亿元地区生产总值生产安全事故死亡率由2005年的0.26下降到0.085，下降了67.3％；工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率由2005年的2.21下降到1.45，下降了34％。

三是社会治安总体局面良好。以保障奥运会和新中国成立60周年庆典为契机，北京市不断加大对社会治安重点地区和突出治安问题的排查整治力度，解决了一大批突出治安问题。同时，加强基层综治维稳能力建设，开展社会治安的群防群治，整合各类维稳资源，着力构建社会治安防控体系，圆满完成了北京奥运会和新中国成立60周年庆典等重大保障任务，在加强社会管理、维护首都稳定、保障经济社会发展方面发挥了重要作用。

四是应急防灾体系基本建立。建立了较为成熟的应急预案体系，健全了全市统一的突发事件信息报送和发布体系，形成政府主导、全社会广泛参与的应急防灾宣教体系，公众自救互救意识和能力逐步提高，突发事件形势总体平稳，各级各类突发事件数量和损失总体呈下降趋势，重大和特别重大突发事件有所减少，特别是实现了奥运赛事和国庆庆典活动万无一失，标志着北京市应急体系迈入了完善体系、提升能力的新阶段。三、健全食品药品监管机制

食品药品安全是公共安全的重要组成部分，直接关系到人民群众的身体健康和生命安全，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。北京作为国际化大都市，人口众多、流动性大，对食品药品需求旺盛，但由于食品药品产品众多，供应渠道复杂，假冒伪劣、有毒有害食品药品事件仍时有发生，食品药品安全风险将长期存在。加强食品药品生产、流通环节全程监管和信息系统、行政执法的安全监管，建成较为完备的安全食品药品供给体系和现代化的食品药品安全保障体系，进一步完善食品药品安全法规标准，使重大突发事件得到有效控制，坚决查处违法犯罪行为，提高监督执法水平和技术保障能力，增强全社会食品药品安全和预防风险意识，形成政府、企业、行业组织、消费者和媒体共同参与的监管工作格局。（一）加强食品药品生产环节监管

加强食品药品生产环节监管，把食品药品安全风险控制在源头。

一是推动食品产业升级，提升食品生产加工标准化、规模化水平。完善食品安全生产标准，对原料、投入品使用和生产环境、生产过程实施全程标准化控制，使各生产环节标准覆盖率达到100％。打造食品产业聚集区，引导种植、养殖和生产加工规模化、集约化、标准化，在全市范围内形成几个特色食品产业基地，如在大兴、通州区形成保健食品、奶制品和现代化畜禽屠宰加工基地；在怀柔、平谷区形成饮品和新兴特色食品产业基地。全面提升食品小作坊的生产设施条件和质量安全控制水平，取缔国家产业政策限制发展的食品加工小作坊，解决食品生产小、散、乱的问题，对小作坊实现集中化生产和统一规范监管，提升餐饮业的组织化程度和产业水平，推动传统餐饮业升级改造，淘汰不符合卫生要求的小餐饮单位，打造安全放心的首都餐饮品牌。

二是加强对药品生产的行政监管。从2007年开始，北京市实施“注射剂类药品和重点监管特殊管理药品生产企业派驻监督员（简称派驻监督员）制度”，向该类企业派驻监督员履行监督检查职责，提高了依法监督能力。截至2011年，派驻范围覆盖北京市全部高风险企业。北京市还形成了电子监管的科学监管模式。截至2011年，北京市已经实施电子监管的企业93家，占所有制剂企业的50％，共涉及252条生产线、608个品种。（二）加强食品药品流通环节监管

严控食品药品物流和销售环节，确保广大人民群众在市场上买到放心的食品药品。

一是严格市场准入。建立健全食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链。严格控制北京市食品市场的准入。严格食品经营主体的准入资格，对食品经营场所、卫生标准和经营者法律法规、食品安全知识培训提出明确要求。与外埠产地政府共同构建食品安全防控体系，逐步形成食品“产地要准出、销地要准入、产品有标识、质量可溯源、风险可控制”的全程监控链条。如规定进京农产品种植养殖基地应当是经当地工商部门登记、具有独立法人资格的经济实体，产品附产地证明和检测报告入市。

二是提升食品药品市场规范化管理水平。严把食品药品销售的工商审批登记关口，严格核实销售商资质、信用等信息。全面提升食品市场场地、环境和基础设施水平，明确市场管理责任，逐步向标准化市场转化。制定现代医药物流标准，鼓励发展药品零售连锁的经营模式，保障公众获得安全的药品。（三）加强食品药品信息系统监管

运用现代科技信息手段提升监管水平和风险控制能力。

一是构建统一的食品安全信用信息平台，推进诚信激励和失信惩戒机制建设。依托首都食品安全监控系统和北京市企业信用信息系统构建多部门联网的食品信用信息平台，统一归集、公布食品生产经营者的身份信息、信用记录，并作永久保存。在政府采购、招投标管理、公共服务等方面，给予诚信企业重点支持。加强对信用不良企业的日常监督抽检，有严重违法行为并被追究刑事责任的企业终身不得从事食品生产经营活动。以现代物联网技术为支持，建立食品安全追溯体系。建立统一的追溯信息平台，实现生产记录可存储、流向可跟踪、伪劣食品可召回、储运信息可查询。

二是建设药品监管数字化信息系统，实现药品全流程追溯。完善基本药物目录，实现基本药物目录的动态调整和管理。建立了北京市药品生产企业风险评估体系，运用信息化手段对企业实施风险评级、风险等级评估和风险预警，以此确定检查企业、检查重点和频次等，降低监管成本；全面推动医疗器械分级监管工作，开发医疗器械生产企业分级管理软件，建立安全风险台账和风险管理报告；向社会公布医疗器械警戒信息、向医疗器械生产企业反馈监测结果，督促企业及时采取措施保障公众用药安全。（四）加强食品药品行政执法监管

食品药品安全监管是政府履行职能、依法行政的重要内容，行政执法监管也是食品药品安全监管的重要手段。

一是完善法规体系和标准体系。政府推动《北京市食品安全条例》、《北京市保健食品监督管理条例》、《北京市化妆品监督管理办法》等地方法规的制定、修订，为食品药品安全工作提供有力的法制保障。积极引进适用的国际先进标准，加强食品药品市场准入、质量安全、物流规范等食品安全地方标准的制定、修订和整理。

二是严厉打击违法犯罪行为。严厉打击无证生产、制售假劣食品药品、在食品生产环节添加非食用物质、滥用食品添加剂等违法行为。仅2011年，北京市受理各类药品安全案件3780件，立案422件，罚没合计3742万元，查办并移送涉刑案件76件。

三是加强行政检验监管。入市流通食品药品检验率应达到100％，强化对高风险食品如粮食、乳制品、肉制品、豆制品、调味品等的质量安全监测，加强对药品、保健食品、化妆品和医疗器械抽验。加强食品药品检验机构建设，提高检测检验能力，逐步实现药品检验报告国际互认。推进量化分级管理制度，加强对餐饮业的监管。（五）形成社会各界共同监管格局

健全食品药品安全管理综合协调机制，完善监管体系，落实管理责任制，提高公众食品药品安全意识，形成政府、企业、行业组织、消费者和媒体共同参与监管的工作格局。政府应健全食品药品安全应急体系，强化快速通报和迅速反应机制，及时处置食品药品突发公共安全事件，坚决打击违法犯罪行为；企业应完善内部管理，加强产品安全自检；行业组织应制定行业标准，加强行业自律，同时建立培训制度，定期对从业人员开展食品安全培训；报刊、广播、电视和互联网等媒体应开设专版、专栏、专题经常性地广泛宣传食品药品安全法规和安全常识，提高公众食品药品安全知识知晓率；消费者应加强安全意识，积极参与对食品药品安全的监督和举报，提供食品药品安全隐患和违法线索。专栏2—9 食品药品安全举报2012年2月27日，中国国家食品药品监督管理局投诉举报中心在北京成立。投诉举报中心将承担指导协调全国食品药品监管部门投诉举报工作的任务。当天消息称，目前，中国食品药品投诉举报业务网站www．12331．org．cn已开通运行，全国统一投诉举报电话“12331”也将在全国陆续开通。投诉举报中心建立12331电话呼叫系统、网络信息处理系统、信件处理一体化工作系统、走访受理工作系统、移动终端受理系统和数据综合分析系统为主的工作体系，统一受理药品、医疗器械、保健食品和化妆品在研制、生产、流通、使用方面违法行为的投诉举报。其职责还包括受理餐饮服务环节食品安全方面违法行为的投诉举报，开展投诉举报信息的汇总、处理、分析、通报和回访等。投诉举报具体流程依次为，填写投诉人或单位信息、被投诉人信息、投诉内容，生成投诉表单。相关信息均须实名。四、健全安全生产监管机制

安全生产直接关系到劳动者的人身安危及其家庭幸福，关系到企业形象与效益。安全生产就是指在生产经营活动中，为避免造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。安全生产是北京市加强社会管理、建设首善之区的重要内容，关系着千家万户的幸福安康，也关系着首都城市安全发展和社会和谐稳定，对于实现北京市国民经济和社会全面协调可持续发展具有重要作用。

2005—2010年，北京市安全生产事故起数总体呈下降趋势（见图2—1），亿元地区生产总值生产安全事故死亡率由2005年的0.26下降到2010年的0.085，下降了67.3％；工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率由2005年的2.21下降到2010年的1.45，下降了34％。为确保首都城市运行的安全，必须建立健全“安全第一、预防为主”的安全生产长效机制，完善安全生产综合监管、行业监管、属地监管责任体系，加强对重点领域的安全监管，提高政府监管和社会监督水平，严厉打击非法违法生产经营建设行为，最大限度降低事故发生率，强化首都城市防范风险、抵御风险及应对突发事件的能力，为首都经济社会发展和城市运行营造良好的安全生产社会环境。图2—1 2005—2010年北京市生产安全、道路交通、火灾等事故统计图（一）加强城市运行安全监管

现代城市是一个高度复杂的综合体，城市运行安全包括许多具体方面，但主要有城市公共设施、公共交通和公共场所的安全监管三个主要方面。

一是加强城市公共设施运行的安全监管。加强对保障城市运行的水、电、气、热及通信等公共设施的安全监管，建设天然气、热力管网全网数字化采集与运行监控调度系统，搭建城市电网智能运行监控平台，建立供排水管网信息化监控体系，提高对公共设施安全运行的预测预警能力。

二是加强城市公共交通的安全监管，包括城市轨道交通、铁路交通和道路交通。经常性开展轨道交通风险评估和隐患排查，改善运营安全条件；严格执行铁路施工安全标准，通过宣传教育提升铁路沿线群众安全意识；严格道路检查执法，加大对交通事故肇事人、严重违法行为人的处罚力度；保障道路安全，北京市正逐步对危险化学品专用运输车、旅游包车、重型载货汽车等运输车辆安装卫星定位系统，对燃油、液化石油气等运输罐车安装阻隔防爆装置。

三是加强城市公共场所的安全监管。加强对商场、市场、学校、车站、公园、楼宇等人员密集公共场所的日常安全检查，完善安全设备配备，积极开展应急演练，提高应急和人员疏散能力，防止发生群体性安全事故。（二）加强重点领域安全生产监管

安全生产的重点领域是指由于本领域特殊性存在较大安全隐患和风险的行业和领域，如危险化学品、特种设备、消防、建筑施工等领域。

一是加强危险化学品的安全监管。加强危险化学品生产、运输、存储、销售环节的安全监管。

二是加强特种设备的安全监管。对电梯、气瓶、压力管道元件等特种设备定期开展隐患排查治理，应用物联网技术进行动态监控。

三是加强消防安全监管。进行社区、农村和城乡结合部地区的公共消防设施建设和火灾隐患日常排查，建立火灾风险评价预警机制和公共消防应急保障体系。

四是加强煤矿、非煤矿山的安全监管。严格执行煤矿、矿山安全生产标准，建设隐患排查信息管理系统，所有煤矿、非煤矿山安装井下监测、人员定位、紧急避险、压风自救、供水施救和通信联络六大系统，最大限度降低事故发生率。

五是加强建筑施工的安全监管。包括工程招投标、资质审批、施工许可、现场作业等环节的安全监管措施，及时淘汰不符合安全生产条件的建筑企业和施工工艺、技术及装备，督促企业进行建设工程安全管理标准化建设。

北京市“十二五”时期安全生产规划指标见表2—1。表2—1 北京市“十二五”时期安全生产规划指标（三）加强企业安全生产监管

企业加强自身的安全生产监管，改善安全生产设施和装备，逐步实现安全生产标准化，严格安全生产目标考核与责任追究。

一是加强企业安全生产标准化建设。安全生产标准化，是实现企业本质安全的重要标志，是企业落实安全生产主体责任的重要途径。在政府监管的前提下，分行业（领域）制定安全生产标准细则，完善行业达标标准和考评办法，建立健全激励约束机制，使各类企业加强自身安全生产能力建设，逐步实现安全生产标准化。

二是加强企业事故防范管理。企业充分运用信息化和物联网等技术手段，实现对重要场所、重点部位、关键设备设施的动态监控和预警预报，每月进行一次风险分析，全面提升安全生产监控、预警和应急处置能力。市政公用、人防工程使用、轨道交通建设及运营等企业，要建设并完善视频监控、远程监测、自动报警、智能识别等安全防护系统。企业要不断完善以现场处置为主的应急预案，与所在区县、乡镇（街道）应急预案保持衔接，并定期进行演练。

三是加强企业职工安全培训。企业有对职工进行安全生产培训的责任，企业要充分依托企业内部培训和行业安全生产培训机构，开展对企业主要负责人、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力的培训。高危行业企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员应持政府部门安全培训考核合格证上岗。各类企业要根据生产经营特点，坚持开展全员安全培训，重点加强对班组长、危险作业岗位人员的安全培训，强化对农民工的安全技能培训，严格执行职工必须经过安全培训合格后上岗制度。（四）加强政府监管和社会监督

发挥政府监管和社会监督的作用，建立保障特大型城市运行和生产安全的政府监管体系、政策法规标准体系、教育培训体系、应急救援体系和社会监督体系。

一是落实政府安全监管职责。《中华人民共和国安全生产法》确定的安全生产管理基本方针为“安全第一、预防为主”。政府各有关行业主管部门要依照职责，加强对企业安全生产的监督、指导和管理，组织开展安全生产宣传教育，组织制定行业（领域）安全标准，指导督促企业贯彻落实；进行企业安全生产诚信体系建设，实行安全生产违法企业“黑名单”制度，定期向社会公告发生较大以上、造成恶劣

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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