系统建设普惠型儿童福利体系：中国儿童福利政策报告2015(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王振耀主编、高华俊副主编

出版社：社会科学文献出版社

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系统建设普惠型儿童福利体系：中国儿童福利政策报告2015试读：

导论

2014年6月以来，普惠型儿童福利体系建设呈现国家和地方共同大力推进的良好态势，普惠型制度体系建设以及未成年人保护、医疗、教育等方面均取得了重要进展。

在制度安排方面，将健全困境儿童等特困群体福利保障制度和服务体系和改善贫困地区儿童健康与教育状况，纳入国家经济社会发展整体规划；四部委联合发文对处理儿童侵害特别是家庭侵害案件的工作内容、流程、司法衔接程序做出了具体的规定，强化儿童保护的国家责任，着力解决儿童监护缺失问题；国务院强调加强儿童专科医院与综合医院儿科扶持，改善儿童医疗服务基础设施不足的现状；六部委发布引导青少年事务社会工作专业人才队伍建设意见，民政部发布儿童社会工作服务指南，为儿童福利服务人才专业化建设提供指引；进一步保障进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、家庭经济困难学生和残疾儿童等特殊儿童群体平等受教育权利。

在地方政策实践方面，24个省（区、市）建立了面向流浪儿童、事实无人抚养儿童、重病重残儿童等5类困境儿童的生活津贴制度；5省12县中国儿童福利示范项目区基层儿童福利服务体系建设经验，获联合国儿童基金会认可推广，带动了河南、山西、四川、云南、新疆5个项目地区普惠型儿童福利制度建设；北京、山西、上海等地出台了加快推进青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见；203个地区开展了多方参与未成年人社会保护试点工作；安徽省和河南省郑州市经探索建立了本地区儿童医疗资源优势互补机制；29个省（区、市）均出台特殊教育（简称“特教”）提升计划，加大特殊教育政策、资金和项目支持。

一 儿童生活保障津贴覆盖范围逐步拓展

中央出台多项政策，为困境儿童生活保障制度建设提供了有力保障。2014年民政部在全国范围内落实孤儿、艾滋病病毒感染儿童基本生活费制度的基础上，积极推进并开展各地困境儿童分类保障制度建设，先后在全国50个市（县、区）开展适度普惠型儿童福利制度试点，并推动试点地区将建立困境儿童分类保障制度作为2015年度工作重点。2015年3月政府工作报告在部署安排2015年的重点工作，阐述“持续推进民生改善和社会建设”模块时，将困境儿童列为首位，提出健全困境儿童等特困群体福利保障制度和服务体系，把民生底线兜住兜牢。

2014年共有52.5万名孤儿与艾滋病病毒感染儿童享有孤儿基本生活费，全国平均集中供养孤儿与社会散居孤儿基本生活费标准为月人均1104.1元和762.1元，艾滋病病毒感染儿童基本生活费标准为月人均835.4元。2015年部分省市对标准进行上调，其中集中供养孤儿基本生活费以上海市的最高，达月人均1900元，天津市以社会散居孤儿和艾滋病病毒感染儿童月人均2115元，居各省份基本生活费之首。目前，全国12个省（区、市）上调了孤儿基本生活费标准，其中天津、江苏、浙江3省（市）已经建立起孤儿基本生活费自然增长机制，安徽、福建两省明确提出鼓励有条件的地方自行上调标准。

24个省（区、市）设立了5大类困境儿童生活津贴。在中央政策推动下，地方不断推进困境儿童生活津贴制度建设。浙江、山东、黑龙江3省先后下发了推进适度普惠型分类保障制度建设的文件，截至2015年5月31日，全国共有24个省（区、市）33个市（县、区）公布了困境儿童分类救助标准。除孤儿和艾滋病病毒感染儿童外，主要有5大类困境儿童被列入生活津贴发放范围，包括流浪儿童、事实无人抚养儿童、重病重残儿童、城乡困境儿童、城乡困境家庭儿童，生活津贴标准从月人均90元至1150元不等，平均约350元。

贫困儿童生活保障与营养状况得到很大改善。目前我国对贫困儿童的保护主要涵盖在城乡最低生活保障和五保供养两项制度之下。2014年，各项制度中总受益儿童数达990万名，约为我国儿童人口的3.5%，年人均补助标准达1821元。中央财政自2011～2012年起推动贫困地区儿童营养改善项目和贫困地区学生营养改善项目，2013年中国的学生供餐项目即以2600余万名受益儿童数，跃升至全球学生供餐项目受益人数排行榜中的第4位，2014年贫困地区学生营养补贴标准由人均每天3元提高到4元。截至2015年1月，两个项目共惠及约3400万名儿童。2015年教育部提出推动营养餐立法，为营养改善计划的长期实施提供法律保障。

二 基层儿童福利服务体系建设经验获全球推广

为解决资源分散和村级服务断层的问题，2010年以来由民政部、联合国儿童基金会、北京师范大学中国公益研究院联合实施的5省12县120村中国儿童福利示范项目，着力建设基层的儿童福利服务递送体系，通过多部门合作机制完成需求发现、信息反馈和服务递送，切实解决了儿童困难。

在村中设立儿童福利主任并修建儿童之家，使其成为儿童家庭与政府及社会资源之间的桥梁，将福利服务带到每一位儿童身边。目前，已形成一支较为专业的儿童福利服务队伍，为儿童及家庭提供较高水平的福利服务。该经验受到联合国儿童基金会的高度称赞并在全球范围内进行推广。

各项目省在本行政区域内普遍推广了项目村的儿童福利服务经验，优化儿童福利服务政策措施，扩大受益儿童范围。

三 儿童福利服务专业化体系格局初步形成

儿童社会工作人才建设的多项政策，推动儿童社会工作服务专业化。2014年初，团中央、民政部等6部委联合发出了《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》（中青联发〔2014〕1号），这是我国第一份专门的社会工作专业人才队伍建设指导意见，对青少年事务社会工作专业人才队伍的运行管理机制和配套政策做出了全面安排。随后北京、山西、上海、安徽、江西、广东、广西、贵州、云南等地出台了加快推进青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见，江苏常州率先出台了市级层面的实施办法。2014年底民政部发布推荐性行业标准《儿童社会工作服务指南》（MZ/T 058-2014），是儿童社会工作领域首个全国行业标准，为各地实施儿童社会工作服务提供了基本指引。

政府与民间共同推动儿童福利服务体系建设。2014年7月民政部与国家发改委在“十一五”儿童福利机构“蓝天计划”基础上，共同部署推动儿童福利机构建设规划二期项目实施工作，提出利用3～5年时间，重点在50万人及以上和孤儿数量较多的县（市）建设一批儿童福利设施，确保孤儿得到妥善安置和良好抚育。中央和地方财政通过政府购买服务资金支持儿童社会组织发展，中央财政支持儿童类项目资金不断上升，25个省份出台了推进政府向社会力量购买服务的指导意见。2015年中央财政购买儿童项目资金为5443万元，约占总资金的27.96%。

四 儿童监护干预司法实践取得突破

未成年人保护的相关法律、法规更加完善。《中华人民共和国未成年人保护法》修订以来，已有26个省（区、市）结合本地实际，有针对性地修改地方法规，进一步规范国家机关、社会团体、中小学校等责任主体的保护职责，细化保护措施。此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》（法发〔2013〕12号），民政部会同有关部门积极研究修订了《家庭寄养管理办法》《中国公民收养子女登记办法》，国家新闻办公室会同有关部门加大对家庭暴力、校园暴力、色情等有害信息的监控力度，2015年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》（法发〔2015〕4号），进一步预防和惩治家庭暴力犯罪，特别加强了对被害儿童的法律保护。

将未成年人救助保护机构中的流浪未成年人纳入家庭寄养范围。2014年民政部统计的对生活无着落儿童的救助达15.82万人次，平均每天约433人次。2013年底民政部发布推荐性行业标准《流浪未成年人家庭寄养服务》（MZ/T 045-2013），对流浪未成年人家庭寄养进行了规定。2014年9月14日民政部部务会议通过，自2014年12月1日起施行《家庭寄养管理办法》。新修订的《家庭寄养管理办法》，在“最高限度地保护寄养儿童”的原则下，扩大了原先“未满18周岁的孤儿、弃婴弃童”的寄养范围，对流浪乞讨等生活无着落未成年人，承担临时监护责任的未成年人救助保护机构开展家庭寄养。同年民政部发布了《流浪未成年人类家庭服务》（MZ/T 049-2014）推荐性行业标准，这有利于进一步提升流浪未成年人救助工作。

将困境儿童纳入未成年人社会保护试点工作。2014年8月，民政部下发《关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》（民函〔2014〕240号），重点将困境儿童作为救助保护对象，具体包括因监护人服刑、吸毒、重病、重残等原因事实上无人抚养的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人，缺乏有效关爱的留守流动未成年人，因家庭贫困难以顺利成长的未成年人，以及自身遭遇重病、重残等特殊困难的未成年人。

五 儿童医疗资源供需矛盾有所缓解

中央和地方重启儿科建设支持，填补儿童医疗资源供需缺口。我国儿科基础薄弱是儿童医疗资源紧缺的根本因素。为解决儿童医疗资源稀缺问题，2014年国家发改委下达中央预算内投资35亿元计划，支持地市级及以上医院儿科（儿童医院）项目建设。2015年国务院副总理刘延东强调，在“十三五”期间健全国家、省、市、县四级儿科医疗体系，加强对儿童专科医院和综合医院儿科的扶持力度，健全培养体系，提高儿科医生队伍专业化水平。安徽、郑州、上海等地也积极探索整合国际国内资源，提升省（区、市）内儿童医疗体系建设。同时鼓励有条件的院校恢复儿科专业招生，加强儿科人才队伍培训等措施，这些都将有利于建立儿科发展长效机制，逐步缓解儿童医院供需矛盾。

疾病应急救助和临时救助两项制度助力儿童大病保障。2014年7月，国家卫生计生委等联合发布《关于印发扎实推进农村卫生和计划生育扶贫工作实施方案的通知》（国卫财务发〔2014〕45号）。2014年10月，国务院发布《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）。明确建立疾病应急救助制度和临时救助制度，这两项制度的实施都有利于在原有的大病医疗救助基础上，为大病儿童提供更多一层的防护网。

六 特殊困难儿童教育权得到进一步保障

保障特殊儿童群体平等受教育权利。国务院在全国开展专项评估工作，进一步要求地方政府保障进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、家庭经济困难学生和残疾儿童等特殊儿童群体平等受教育权利。2015年4月，国务院教育督导委员会办公室发布《2014年全国义务教育均衡发展督导评估》报告，在总结肯定2014年地方政府开展义务教育均衡发展工作成绩的同时，进一步提出了未来发展的建议与要求。

教育部公布特殊教育改革实验区名单，多地出台特殊教育实施计划。2015年1月，《教育部办公厅关于公布国家特殊教育改革实验区名单的通知》（教基二厅函〔2015〕1号）公布，全国37个市（州）、县（区）被确定为国家特殊教育改革实验区。地方政府积极出台政策落实《国务院办公厅关于转发教育部等部门特殊教育提升计划（2014—2016年）的通知》（国办发〔2014〕1号）。截至2015年5月，全国共有31个省（区、市）出台实施了特殊教育提升计划，内蒙古呼伦贝尔市，黑龙江黑河市，福建厦门市、晋江市，山东日照市、泰安市、威海市、青岛市、淄博市，广东中山市，四川雅安市等地，还出台了进一步实施方案。

多举措推动学前教育资源建设和规范治理。2014年11月，《教育部 国家发改委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9号）发布，决定于2014～2016年实施第二期学前教育三年行动计划（以下简称“二期行动计划”）。二期行动计划阶段，学前教育工作将坚持公益普惠，进一步优化学前教育资源配置，公办民办并举，努力提高学前教育公共服务水平，新增资源重点向贫困地区和困难群体倾斜。2014年，我国各教育阶段中民办教育发展增速最快，民办学校年增长率是4.2%。2014年新增幼儿园1.13万所，年增长率达5.7%。尽管全国公办幼儿园数量有所增长，但总体占比仅为33%，仍难以满足儿童接受公益普惠学前教育的需求。部分地方通过出台二期行动计划，继续把大力发展公办幼儿园作为扩大普惠性资源的重要举措。第一章儿童分类保障与津贴制度基本建立

儿童生活保障是狭义儿童福利的重要组成部分，即对生活无着落的儿童予以保障，具有鲜明的补缺型儿童福利特色。在补缺型儿童福利理念的引导下，儿童在我国一直被认为是家庭的从属，在以家庭为单位的城乡最低生活保障制度和以儿童福利院或社会福利院为单位的孤儿保障制度下，享有以费用减免为主的生活保障制度。国际上通用的对儿童生活进行保障的方式由现金补贴和服务保障两部分组成，在我国儿童福利制度从补缺型向普惠型转型的过程中，儿童生活保障也面临着从有特殊需要的孤儿、贫困儿童向其他各类儿童扩展的转型。

中央和地方共同推动儿童福利现金补贴制度建设。我国第一项以儿童为受益对象的生活津贴制度是2010年起建立的孤儿基本生活费制度，2012年该制度的受益范围扩展到艾滋病病毒感染儿童。2014年全国52.5万名孤儿与艾滋病病毒感染儿童领取生活津贴共计51.96亿元，其中中央财政补贴22.97亿元。在城乡最低生活保障制度覆盖下，990万名贫困家庭儿童受益。地方政府也积极推动事实无人抚养儿童、流浪儿童、重病重残儿童等各类城乡困境儿童生活津贴政策的发展，2014年共有24个省（区、市）的33个地区出台了儿童生活和助学津贴的相关政策，津贴标准从月人均60元至1500元不等。2011年起中央财政推动贫困地区儿童和学生营养改善项目的开展，截至2015年1月，两项目共惠及约3400万名儿童。

指导各地探索儿童福利分类保障体系建设。2013年民政部在全国范围内开展试点，由地方探索从孤儿生活保障向其他有需要的儿童生活保障扩展，2014年各地逐步落实各类儿童生活保障，浙江、山东还在全省层面上进行了覆盖。2015年3月政府工作报告在部署安排2015年的重点工作时，将困境儿童列为“持续推进民生改善和社会建设”的首位，提出对困境儿童等特困群体健全福利保障制度和服务体系，把民生底线兜住兜牢。

整体来看，儿童福利分类保障与津贴制度框架逐步形成。中央和地方初步建立了从津贴与服务两个方面推进儿童福利制度体系建设的基本理念，津贴覆盖的受益儿童群体不断扩大，津贴的类型从生活费逐步向教育、医疗、康复等不同领域拓展，从实践角度为未来面向全体儿童的普惠型儿童福利分类保障与津贴制度建设提供了经验。一 孤儿基本生活费标准稳步提高（一）2014年孤儿基本生活费标准整体有所提高[1]

2014年我国孤儿数为52.5万人，较上年减少4%；中央财政补助资金22.97亿元，比上年增加2%。按孤儿数占儿童人口的比例来看，以2010年全国人口普查18岁以下儿童数2.79亿不变值为基数来估算，2014年我国孤儿约占儿童人口的1.9‰，占总人口的万分之三。2014年我国集中供养孤儿9.4万人，与上年持平；分散供养孤儿43.2万人，比上年减少2.3万人。中央财政专助补贴资金沿用2012年标准，按东、中、西部地区予以月人均200元、300元、400元的补贴，2014年中央财政补助孤儿基本生活费为22.97亿元，比上年增长2%。图1-1 2014年全国和北京、上海、天津三地孤儿基本生活费月人均标准对比

2014年全国孤儿基本生活费标准为：集中供养孤儿月人均1104.1元，社会散居孤儿月人均762.1元（图1-1）。按照各省2014年孤儿基本生活费标准测算，全国各地大多已达到2010年政策要求的集中供养孤儿月人均1000元和散居孤儿月人均600元的标准。在集中供养孤儿基本生活费上，仍有吉林、海南、甘肃、新疆四个省（区）未达到月人均1000元的标准，其中海南省最低，月人均仅为600元。除甘肃省外，全国均已实现社会散居孤儿基本生活费标准城乡统筹。

2014年北京和上海集中供养孤儿、天津散居孤儿基本生活费分别为全国各省份中的最高标准（图1-1）。2014年集中供养孤儿基本生活费中数北京市和上海市的最高，均为月人均1600元，天津市分散供养孤儿基本生活费以1920元居首。

2015年上海、天津再次提高了孤儿基本生活费标准，分别为全国各省份中集中供养孤儿和散居孤儿基本生活费的最高值。2015年2月4日，上海市财政局、上海市民政局联合发布《关于调整本市孤儿基本生活养育标准的通知》（沪民福发〔2015〕3号），明确规定，自2015年1月1日起“本市机构养育孤儿基本生活养育标准从每人每月1600元调整为1900元；社会散居孤儿基本生活养育标准从每人每月1400元调整为1700元；本市艾滋病感染儿童和部分服刑人员未成年子女生活费标准参照社会散居孤儿基本生活养育标准同步调整”。

2015年3月31日，天津市民政局发布《天津市民政局关于调整社会散居孤儿和艾滋病病毒感染儿童基本生活费标准的通知》（津民发〔2015〕20号），明确规定，“按照天津市《市民政局、市财政局关于发放孤儿基本生活费的实施办法》关于‘社会散居孤儿基本生活费标准，按高于城市低保标准的200%核定并随低保标准进行调整’和《市民政局、市财政局、市卫生局关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》关于‘艾滋病病毒感染儿童基本生活费标准，参照天津市社会散居孤儿基本生活费标准全额执行’的要求，依据《市民政局、市财政局关于调整社会救助范围和标准的通知》标准调整规定，自2015年4月1日起天津市社会散居孤儿、艾滋病病毒感染儿童基本生活费标准由每人每月1920元调整至每人每月2115元”。

安徽、浙江、广东等省份允许所辖区市按照经济发展水平自行提标，如深圳市2015年部分区县的分散孤儿基本生活费月人均已达到2203元。（二）2010年以来孤儿基本生活费标准逐步提高管理走向规范化

2010～2014年，12个省（区、市）上调了孤儿基本生活费标准，3个省（市）已建立自然增长机制。天津、江苏、浙江3省（市）均下发文件规范孤儿基本生活费标准及上调指导意见，其中天津以城乡低保标准为核算依据，浙江以上年度城市人均可支配收入为核算依据，江苏提出“各地自行制定提标区间，全省提标时间为每年7月1日”。9个省（区、市）于2011年左右依据中央财政补助标准上调步伐，对当地孤儿基本生活费标准进行了一次提标，月人均平均增长约172元。山东省在2013年提标文件中明确，“本通知自2012年9月21日起施行，有效期至2015年9月”，即至2015年以前均不会再对该标准进行调整。安徽、福建两省在相关文件中明确提出，鼓励有条件的地方自行上调，建立自然增长机制。其余省份均未监测到有对孤儿基本生活费标准调整的信息。

天津市2013年5月下发《天津市民政局、天津市财政局、天津市人力资源和社会保障局、天津市残疾人联合会关于完善城乡分类救助有关政策的通知》，明确规定，“对城乡分散孤儿及事实无人抚养的在校学生（含学龄前儿童）享受低保待遇时，按城市低保标准的3倍核发”。根据《天津市最低生活保障办法》（天津市人民政府〔2001〕第38号令）和《天津市最低生活保障办法实施细则》中“最低生活保障标准随着本市经济发展和城乡居民生活水平的提高及生活必需品价格的变化，并根据财政承受能力适时调整”的规定，天津市城乡分散孤儿基本生活费标准实现了随城乡低保标准上调的自然增长机制。

江苏省2011年初发布《江苏省政府办公厅关于进一步加强我省孤儿保障工作的意见》（苏政办〔2011〕16号）和《江苏省民政厅、财政厅关于进一步做好全省孤儿基本生活保障工作的通知》（苏民福〔2011〕7号）两份文件，提出“各地要按照不低于当地平均生活水平的原则，确定孤儿养育标准，并建立增长机制。在2010年社会散居孤儿每人每月600元、福利机构集中养育孤儿每人每月1000元最低养育标准的基础上，按照当地经济社会发展水平和上年度城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入增长幅度，提高孤儿养育标准。每年提高标准时间统一为7月1日。各地要将孤儿基本生活费列入财政预算，确保及时足额到位”，明确建立孤儿养育标准增长机制。

浙江省2011年初发布《浙江省民政厅、浙江省财政厅转发民政部、财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》，提出“根据民政部、财政部和省政府有关文件精神，按照孤儿生活不低于当地平均生活水平的原则，建立孤儿基本生活费标准自然增长机制，并实行城乡统筹。其中福利机构养育的孤儿年基本生活费标准按不低于当地上年度城镇居民家庭人均消费性支出的70%确定；社会散居孤儿年基本生活费标准按不低于当地福利机构孤儿基本生活费标准的60%确定。2010年标准参照民政部关于孤儿最低养育标准的指导意见，由各地确定”，建立了按照城镇居民家庭人均消费性支出为核算标准的孤儿基本生活费自然增长机制。

孤儿总数与中央财政补助资金的走向差异，说明孤儿数据统计逐步走向规范化。2010年起，孤儿基本生活费即纳入中央专项补助资金管理，按东、中、西部地区孤儿分别予以不同标准的补助，2012年该标准有所提高。从政策设计原则来看，孤儿专项补助资金应与孤儿总数呈同比变化，而从2010～2013年中央财政专项补助资金数据来看，仅2013年两者均呈下降趋势，2010～2012年和2014年，均呈反向变化，资金总量上平均变化幅度不大（图1-2）。图1-2 2010～2014年孤儿基本生活费中央财政补助资金及受益人数示意

按照相关政策文件规定，我国孤儿数的统计为严格意义上的双孤，即失去父母或父母一方死亡另一方失踪的儿童。2012年起，民政部下发文件，将艾滋病病毒感染儿童纳入孤儿基本生活费发放范围，享受同等待遇。2010年建立孤儿基本生活费制度后，孤儿总数涨幅连续两年急剧增长，2012年我国孤儿总数达57万人，为历年最高值。

按孤儿总人数测算人均中央补助水平呈逐年下降趋势。2010年最高，达月人均833元，而2013年仅为343元。2013年起，民政部、财政部发布进一步加强孤儿基本生活费专项补助资金发放的监管与审计办法，孤儿数据统计进一步规范化，错报、漏报等情况有所改善，孤儿总数回落，降幅在4%左右。同年中央补助资金与孤儿总数均呈下降趋势，统计数据规范化效果显著。

孤儿数据统计规范化的同时也有效促进了中央专项资金的配套和落实，2014年中央专项补助资金根据上年数据核算，资金总额有所回升。预计随着孤儿数据统计的进一步规范化发展，中央财政资金总额将与孤儿总数变化保持一致。二 受艾滋病影响及贫困儿童生活保障初步落实（一）多部委发文推进受艾滋病影响儿童生活保障工作

2014年底国家卫生计生委、教育部、民政部快速响应舆论热点，联合发文，进一步落实受艾滋病影响儿童的医疗教育和生活保障。2014年底，一则《8岁艾滋男童遭村民联名驱离》的新闻引起社会舆论甚至联合国的广泛关注。12月20日，国家卫生计生委即发出了声明，并于12月21日，联合教育部办公厅、民政部办公厅下达了《关于进一步落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策措施的通知》（国卫办疾控发〔2014〕72号），从努力消除社会歧视，进一步落实各项政策，依法保护儿童隐私，进一步加强督导检查4个方面对各地加强受艾滋病影响儿童保障工作进行了规范，同时国家卫生计生委责成地方相关部门了解核实相关情况。在国家政策的快速响应下，当地政府随即对该名男童进行了救助并让其就近入学，2015年初在政府的支持下由该男童的监护人将其送到了具备相对良好治疗条件与教育环境的山西某红丝带学校就读。

从2004年实施“四免一关怀”政策起，我国出台多项政策保障受艾滋病影响儿童的生活。据全国疾控中心数据，截至2013年底，我国在全国医疗机构开展抗病治疗的儿童为3527人，2013年中国艾[2]滋病防治总经费99%来源于政府财政，截至2014年底，报告存活的[3]感染者和病人为50.1万例，相应的儿童数据未在相关报告中进行更新。2004年我国开始实施艾滋病“四免一关怀”政策，对困难群体、孕妇、接受检测人员等提供免费的检测和治疗服务，同时，国家和各级政府对艾滋病病毒感染者和患者提供救治关怀和补助。2010年起，为孤儿（包括因艾滋病致孤儿童）发放基本生活费，2012年起将艾滋病病毒感染儿童纳入基本生活费发放范围。2014年底出台的《关于进一步落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策措施的通知》要求，各地政府应按照《社会救助暂行办法》的规定，确保所有符合条件的受艾滋病影响儿童及时纳入城乡低保、特困人员供养范围，同时结合社会保险、慈善捐赠等相关政策和资源，切实保障受艾滋病影响儿童的基本生活。

2014年艾滋病儿童基本生活费在全国范围内得到落实，5200名艾滋病病毒感染儿童领取基本生活费，平均标准为月人均835.4元。艾滋病致孤儿童属于孤儿范畴，2010年起各地均已按照相关政策落实孤儿基本生活费。全国平均标准为集中供养月人均1104.1元，分散供养月人均762.1元。2012年民政部下发为艾滋病病毒感染儿童发放生活费的通知后，28个省（区、市）先后下发或转发了文件，对当地艾滋病病毒感染儿童生活费发放进行了规定，其中江苏、浙江、湖北三省仅在文件中说明与孤儿同标，未具体标明是参照集中供养孤儿还是分散供养孤儿标准，安徽、湖南两省仅在文件中注明按照中央文件要求对艾滋病病毒感染儿童予以“适当补助”，未提及具体标准，截至2015年5月，未查找到河北、吉林、西藏3省区落实艾滋病病毒感染儿童生活费的公开信息。根据现有数据测算，2014年全国艾滋病病毒感染儿童基本生活费为月人均835.4元。其中天津市最高，参照散居孤儿标准达1920元。（二）990万名贫困儿童纳入最低生活保障覆盖范围

政府加强落实贫困儿童生活保障，2014年990万名儿童从中受益。贫困对儿童发育和成长造成的影响是永久性的，城乡居民最低生活保障和农村五保供养制度有效地为贫困家庭中的儿童提供了生活等各项保障。《社会救助暂行办法》的出台，也为贫困儿童接受全方面的社会救助提供了进一步的保障。目前我国对贫困家庭儿童的保护主要涵盖在城乡低保和五保供养两项制度之下。2014年，各项制度中的总受益儿童数达990万名，约为我国儿童人口的3.5%，年人均补助标准达1821元，占人均GDP的3.9%。三 困境儿童津贴及营养补助计划扩大实施（一）地方试点探索建立儿童分类保障制度

困境儿童进入2015年国务院政府工作报告，民政部加快推进困境儿童分类保障制度建设。民政部《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2013〕206号）和《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2014〕105号）中对困境儿童范围进行了明确，即“困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类；困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类”。2014年民政部在全国范围内落实孤儿、艾滋病病毒感染儿童生活保障制度的基础上，积极推进各地开展困境儿童分类保障制度建设[4]。先后在全国建立了50个市（县、区）适度普惠型儿童福利制度试点，将推动建立以重残重病和监护人无力或无法监护抚养的儿童为重点对象的困境儿童分类保障制度作为2015年度工作重点。2015年3月，国务院政府工作报告在部署安排2015年的重点工作时，在“持续推进民生改善和社会建设”模块中，将困境儿童列在首位，提出对特困[5]群体健全福利保障制度和服务体系，把民生底线兜住兜牢。中央政府文件为2015年困境儿童生活保障制度推进提供了良好前景。

2014年全国共有24个省（区、市）建立5大类困境儿童生活津贴标准。截至2015年5月31日，全国共有24个省（区、市）33个市（县、区）公布了困境儿童生活津贴标准。在各地实践中对困境儿童的界定有较强的灵活性，总体来看，除了孤儿外，主要覆盖了城乡困境儿童、城乡困境家庭儿童、流浪儿童、事实无人抚养儿童和重病重残儿童5大类别。各地困境儿童津贴标准从月人均90元至1150元不等，平均约350元（见图1-3）。图1-3 困境儿童分类及覆盖范围示意

山东、江苏两省在全省范围内为困境儿童发放生活津贴。继天津、浙江分别于2013年和2014年初下发在全市（省）范围内推进困境儿童分类保障制度建设的意见后，2014年山东、江苏两省下发文件为在全省范围内推广困境儿童分类保障制度进行了积极实践。

2014年8月，山东省民政厅、财政厅出台《关于建立困境儿童基本生活保障制度的意见》（鲁民〔2014〕56号），提出从2014年1月1日起为困境儿童发放每人每月不低于300元的津贴，同时对困境儿童的范围进行了界定，即：“在出生、发育和成长过程中遇到特殊困难境遇或失去父母照顾的未满18周岁的儿童。主要包括：1.父母同时具有重残、重病、服刑、被强制戒毒或被人民法院依法剥夺监护权等任一情形的事实上无人抚养的儿童；2.父母一方死亡或失踪，另一方有上款情形之一的事实上无人抚养的儿童；3.父母一方死亡或失踪，另一方经济困难无法履行抚养义务的儿童；4.经诊断身体重残、患有大病或罕见病需长期治疗的贫困家庭的儿童。”

2014年12月，江苏省政府办公厅下发《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》，对困境儿童的分类进行了明确，并将社会散居孤儿基本生活费设定为各类困境儿童生活津贴的参照标准，其中监护人缺失的儿童津贴标准为社会散居孤儿的80%。困境儿童主要是指：“（一）孤儿。指失去父母或查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。（二）监护人监护缺失的儿童。主要包括：父母双方长期服刑在押或强制戒毒的儿童；父母一方死亡或失踪（人民法院宣判或公安机关证明，下同），另一方因上述情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童。（三）监护人无力履行监护职责的儿童。主要包括：父母双方重残（2级及以上残疾，下同）、重病（参照各地重特大疾病救助办法规定）的儿童；父母一方死亡或失踪，另一方因重残或重病无力抚养的儿童。（四）重残、重病及流浪儿童。主要包括：重残儿童；患重大疾病儿童，包括艾滋病病毒感染、白血病（含再生障碍性贫血、血友病）、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤等重大疾病，以及医保政策规定的住院和门诊治疗费用1年中自付部分超过2万元的疾病；长期在外流浪儿童。（五）其他需要帮助的儿童。包括受侵害和虐待的儿童、单亲家庭儿童、失足未成年人、家庭生活困难的留守儿童等。”

2014年新增四地为事实无人抚养儿童发放生活津贴。浙江省海宁市和绍兴市，山东省荣成市，湖南省长沙市，为事实无人抚养儿童发放生活津贴，但其覆盖范围有所不同。浙江省海宁市规定事实无人抚养儿童为父母双方长期服刑在押和劳动教养的儿童、父母双方强制戒毒的儿童，而湖南省长沙市则在具有上述条件的儿童外，还将父母双方均失踪的儿童和父母一方死亡且另一方失踪、父母一方死亡或失踪且另一方或强制戒毒的儿童纳入了事实无人抚养儿童中，范围有所扩大。

河北省三河市困境儿童生活津贴补助月人均标准全国最高。三河市为全国第二批适度普惠型儿童福利制度建设试点县级市，重点把困境儿童和困境家庭儿童在助养、助困、助医、助学、助业等方面纳入保障范围，确保困难儿童群体“困有所助”。对困境儿童和困境家庭儿童纳入保障范围，建立基本生活保障制度，即社会散居的困境儿童和困境家庭儿童按照该市农村居民最低生活保障标准（2014年为500元/人/月）发放基本生活费，直接拨付到儿童个人账户；集中供养的困境儿童和困境家庭儿童按照国家机构养育孤儿基本生活费（1150元/人/月）标准发放基本生活费，直接拨付到集中供养机构账户。（二）儿童营养补助计划缩小城乡差异，促进社会公平

国务院发布推进贫困地区儿童发展规划，重点推进儿童营养改善核心任务。2015年1月国务院办公厅印发《国家贫困地区儿童发展规[6]划（2014—2020年）》，明确提出在儿童营养改善方面实施“扩大婴幼儿营养改善试点范围，完善义务教育学生营养补助政策”等营养干预措施，明确提出了实现集中连片特殊困难地区4000万名儿童营养保障目标。

截至2015年1月，贫困地区儿童营养改善项目和贫困地区学生营[7]养改善项目，共惠及约3400万名儿童。贫困地区儿童营养改善项目于2012年10月起在8个贫困片区的10省100个县试点实施，当年中央财政提供项目经费为1亿元，项目主要内容是为6个月至2岁的婴幼儿每天提供1包富含蛋白质、维生素和矿物质的营养包，同时开展儿童营养知识宣传与健康教育，旨在改善贫困地区儿童营养健康状况。2013年该项目范围扩大到21个省的300个县，中央财政补助经费增加到3亿元。截至2013年12月底，受益儿童达40万人。截至2014年底，[8]该项目资金已达5亿元，覆盖了341个县，受益儿童数达137多万。

农村义务教育学生营养改善计划于2011年10月启动，中央财政累计投入资金472亿元，为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，2014年11月营养膳食补助标准由人均每天3元提高到4元。截至2015年1月底，共覆盖了全国30个省1315个县的134279所学校，受益学生3220多万人。除膳食补助资金外，中央财政安排了近300亿元用于试点地区学校食堂建设，已经有65%的学校实现了食堂供餐。据联合国学校供餐项目的一份研究报告，2013年中国以受益儿童数0.26亿人跃升至全球学校供餐项目受益人数排行榜中的第4位，在印度（1.14亿人）、巴西（0.47亿人）、美国（0.45亿人）之后。该报告同时显示，2013年全球共有169个国家实行了学校供餐项目，覆盖3.68亿名

[9]儿童。2015年教育部提出拟推动营养餐立法，为营养改善计划的长期实施提供法律保障。

慈善组织在政府财政资金大力投入并提高标准的同时，积极筹划儿童免费午餐项目转型。2014年中国社会福利基金会免费午餐基金项目实现累计筹款过亿元，捐助学校总数达439所，覆盖全国23个省[10]份，受益人数达11.1万人，当年收入共计4138万元，与国家政府项目相比，民间免费午餐项目的规模显然不占优势。2014年底免费午餐在内部治理与发展方向上进行了转型的尝试，意图通过社会化、民主化的方式搭建中国乡村儿童公益联合平台，使之提供专业化的服务。

[1] 民政部：《2014年社会服务统计公报》，2015年6月10日，民政部网站：http：//www.mca. gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml；此处孤儿数为领取孤儿基本生活费的孤儿和艾滋病病毒感染儿童的总数。

[2] 参见http：//edu.qq.com/a/20140817/009298.htm。

[3] 《中国疾病预防控制工作进展（2015年）》，http：//www.nhfpc.gov.cn/jkj/s7915v/201504/d5f3f871e02e4d6e912def7ced719353.shtml。

[4] 《2014年民政工作报告基本民生保障篇》，http：//mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748866.shtml.

[5] 《2015年政府工作报告》（全文实录），http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056.html。

[6] 《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/15/content_9398.htm。

[7] 教育部，http：//www.gov.cn/2015-01/30/content_2812535.htm。

[8] http：//china.cnr.cn/ygxw/20150130/t20150130_517583058.shtml.

[9] State of School Feeding Worldwide 2013.

[10] http：//www.jyb.cn/basc/sd/201504/t20150429_620652.html.第二章中国儿童福利示范项目区经验加速推广

随着家庭结构、社会经济文化的不断变化，儿童特别是困境儿童的需求也越来越复杂，一个部门或某个社会组织单打独斗地提供单一服务已远远不能满足儿童及家庭的需求。如何建立一个政府、学者、社会组织等多元素参与的儿童福利网络和一个津贴与福利服务相结合的福利体系，是我国儿童福利事业所面临的新挑战。图2-1 中国儿童福利示范项目区多级儿童福利服务体系示意

中国儿童福利示范项目经过5年的项目实践，对以上两方面的建设积累了重要经验。在示范项目区，儿童的福利需求基本得到满足，建立了规范的儿童福利主任队伍，通过政府各个部门与社会组织的链接，形成了能提供多种个性化服务的福利平台，同时，针对困境儿童的救助政策也在逐步建立（图2-1）。2014年，中国儿童福利示范项目区在孤儿基本生活费制度、艾滋病儿童津贴制度的基础上，将福利津贴受益范围逐步扩展至其他困境儿童，多个项目区建立了困境儿童分类救助制度，分重点分类别确定救助标准。在服务方面，通过建立基层儿童福利服务递送体系，横向、纵向形成联动机制，让儿童切实享受到津贴与服务。目前，示范项目区儿童福利制度建设已开始呈现细致化、专业化、可操作化的特征。

为了在不同经济、文化背景中检验中国儿童福利示范项目，保障项目经验顺利向全国推广，2015年项目地区将从5个省份12个县份拓展至31个省份100个县份，推动基层儿童福利服务体系的建设。一 综合型儿童福利服务全面改善儿童状况（一）全体儿童的福利水平得到提升

中国儿童福利示范项目在5个项目省（区）开展了集保护、关爱、预防、治疗、康复为一体的儿童福利服务，通过儿童家访、儿童之家活动、社区宣传、大龄青年培训、服务链接等方式为儿童提供生活、教育、医疗、保护等多方面的保障。在项目区，0～18岁的儿童得到[1]了全面照料，从儿童出生的户籍手续办理、新农合申请、学龄儿童及时就学，到大龄女童避免成为儿童妈妈等，都能得到儿童福利主任的监督和支持，全体儿童的基本福利需求得到了满足。

我的工作之一就是督促新生儿入户口。以前，家长对小孩上户口的事不关心，项目启动后，基本上村里户户都上户口，孩子不再出现黑户。在我成为儿童福利主任后，帮助七十多个新生儿办理过上户手续，带他们去派出所上户口，帮他们整理材料，写调查报告。——河南省上蔡县儿童福利主任

通过儿童福利主任的宣传，儿童权利知识在村民心中烙下了印记，儿童权利意识得到整体提升。

家长们的观念也有所改变，以前家长让孩子放学后在田里干活，现在会让孩子到儿童之家参加活动，知道玩也是儿童的权利，知道要给孩子一些空间。以前家长会打骂孩子，现在已有所转变，从体罚转变为陪伴。——云南省陇川县儿童福利主任（二）儿童服务水平提高，防止困境进一步加深

1.消除贫困儿童、残疾儿童辍学隐患

为了避免困境儿童因为经济或身体的困境而辍学，各项目省的县民政局与教育部门联系，积极促成能接受教育的困境儿童前往学校就学，保障困境儿童享受教育的权利，使其能够在较好的环境中完成学业。

河南省上蔡县为贫困家庭中的120名中小学生、15名中专生、20名大学生发放临时救助金13.5万元。河南省洛宁县民政局通过与教育部门沟通，加强对困境儿童的管理，如通过为每名孤儿建立管理档案，每周对孤儿进行课外辅导不少于2个课时，为孤儿提供良好的学习环境和成长条件。云南省德宏州利用项目提供的困境儿童救助学习包，帮助贫困大学生解决交通费用问题。

2.留守儿童得到照料，消除儿童犯罪隐患

在中国儿童福利示范项目区，有许多留守儿童得不到家人的照顾，无人关爱，也得不到督导管理。

河南省洛宁县项目主任介绍说，洛宁县项目村处于县城的周边，较为混乱，有留守儿童经常对路过的村民实施抢劫，甚至曾杀害了一名出租车司机。这些儿童没有健全的家庭，遇到困难时如果得不到及时的帮助，十分容易误入歧途，形成社会安全隐患。

项目启动后，留守儿童得到了重点关注。儿童福利主任挨家挨户进行家访，了解儿童信息，与儿童谈心，并鼓励他们参加项目开展的职业技术培训，掌握一门生活技能，帮助他们拥有正常的生活。在洛宁县，每年都有两批大龄儿童被送往技术学校，接受免费的职业技术教育，目前已有70多名儿童得到了帮助。二 多部门合作机制建立高水平儿童福利服务队伍

为了解决资源分散和村级服务断层的问题，中国儿童福利示范项目着力建设基层的儿童福利服务递送体系，通过多部门合作机制完成需求发现、信息反馈、服务递送，切实解决了儿童困难。多部门合作机制由横向和纵向组成，首先，在县级成立领导小组，由民政局牵头，多部门分工合作，根据各自工作职责提供相应服务，并与其他部门进行信息及资源共享。其次，建立县—乡—村三级服务体系，在村中设立儿童福利主任并开办儿童之家，使其成为儿童家庭与政府及社会资源之间的桥梁，将福利服务带到每一位儿童身边。目前，已形成一支规范的儿童福利服务队伍，为儿童提供高水平的福利服务。（一）儿童福利主任成为儿童家庭寻求帮助第一人选

在村中设置儿童福利主任是一个制度创新，它彻底解决了基层儿童福利服务断层问题，有效递送信息及资源，将服务直达儿童身边。

在进行儿童福利主任职位设计时，中国儿童福利示范项目将其定位为民政系统在社区/村中提供儿童福利服务、开展儿童活动的专业工作人员，并要求儿童福利主任满足以下标准：（1）爱孩子，热爱儿童福利服务工作；（2）学历高中及以上；（3）年龄19～55周岁；（4）无犯罪记录；（5）掌握汉语及当地少数民族语言，了解当地文化。标准的设置充分考虑了该项目地区社会文化背景，以儿童利益最大化为核心，且具有可操作性。当符合这些标准的儿童福利主任入职后，该项目会对他们提供专业的理论与技术培训，保障儿童及其家庭得到及时、有效的福利服务。

经过5年的项目培训及工作积累，儿童福利主任已经成为掌握儿童需求信息，得到儿童及其家庭信任，了解儿童权利和福利知识，熟悉政府及社会资源，会使用现代化办公设备，运用专业知识和技能提供儿童福利服务的不二人选。

1.儿童福利主任及时发现问题，保障儿童身心健康

儿童福利主任的日常工作包括家访和开展儿童之家活动，这两项工作的最大作用就是通过与儿童及其家庭频繁的交流，了解儿童需求，及时发现问题，并提出解决方案。

云南省陇川县一名儿童与外婆生活在一起，和外婆关系不好，经常被外婆打骂，该儿童逐渐模仿外婆言行，变得言语粗暴、性格急躁。儿童福利主任在家访时了解到此情况，便开始对该儿童的外婆宣传儿童权利和儿童养育方法，情况逐渐得到了改善，该儿童的行为也有了很大转变。

云南省盈江县一名儿童福利主任的堂弟是一名事实无人抚养儿童，他父亲在他三岁时吸毒入狱，母亲改嫁，他从小就和儿童福利主任一家生活在一起。由于家庭变故，孩子从小就不爱说话，性格孤僻，从不和其他孩子一起玩耍，经常一个人在家里看电视，甚至在该项目启动前从没有叫过该儿童福利主任一声姐姐。该儿童福利主任上任后，就一直带着堂弟参加儿童之家的活动。孩子就从拽去参加活动，慢慢变成了主动去参加活动。有一天，在开展亲子活动时，这位儿童福利主任不小心摔了一跤，她堂弟马上跑过去扶她，还说“姐！你的脚流血了，很疼吧？”这样一句关心的话让该儿童福利主任十分感动。她说，因为她自己亲眼见证了家人的改变，深深体会到了该项目对困境儿童的意义，她愿意一直工作下去。她十分感谢该项目对她及其家人的帮助。

通过以上案例可以看出，村儿童福利主任们拥有获取儿童信息的便利条件，可以及早发现儿童的需求，并通过为儿童提供长期的不间断的基础服务，与儿童及其家庭建立起积极有效的帮助关系，改善儿童的身心成长状况。河南省洛宁县该项目办主任说：“以前没有人直接从村里给你反映信息，一些资源不能得到有效的利用。现在，村里有人能够主动反映问题，发现谁家有什么情况都能主动和福利主任说或者打电话咨询。”

2.儿童福利主任链接资源，帮困境儿童寻找服务

儿童福利主任不仅是儿童福利服务的直接提供者，而且是儿童需求的反馈者和服务资源的链接者。当儿童福利主任掌握儿童信息后，将对其福利需求进行评估及分类，并为每一位儿童制订个性化的服务方案。

儿童福利主任们通过接受基本专业培训，掌握我国儿童福利政策和儿童福利组织的基本信息，因此，能够根据儿童状况链接适当的福利服务，满足困境儿童的需求。

河南省上蔡县一位儿童福利主任通过家访了解到一个因脑外伤致残的儿童由于家庭经济困难没有接受康复治疗，于是向县民政局反映了该儿童情况，申请通过该项目对这名儿童提供现金救助。经过审核，第一批救助资金8000多元钱已经批准，使孩子得到了康复治疗。

云南省陇川县的一名儿童患有尿道下裂症，却被多次误诊为长有双性生殖器官，家长非常焦急，四处借钱筹集手术费用。在一位医疗康复领域的项目专家进行入户探访时，儿童福利主任将专家带到了这名儿童的家中进行诊断，才使该儿童的病情得以确诊。儿童福利主任通过这名专家联系到广州一家医院，该医院愿意减免部分手术费用为该儿童进行治疗。儿童福利主任向中国儿童福利示范项目申请了医疗救助经费，带着孩子和家长前往广州完成了手术。这家医院还在医院内部为这名儿童进行募捐，筹集到第二次手术费用。手术获得成功，孩子家长终于露出了笑容，孩子也变得自信开朗起来。

新疆伊宁县一名儿童福利主任，主动联系医院为村里4岁以下的儿童实施了脊灰疫苗补充免疫，并在此过程中开展了相关的疾病预防宣传。此次接受疫苗补充免疫的共有84个家庭。

河南省洛宁县的一位儿童福利主任，通过朋友介绍，联系到洛阳体训队，邀请他们到村里探访困境家庭，了解儿童发展的基本需求，最终建立起一名体训队队员支持一户困境家庭的模式，为困境家庭提

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