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陈庆云《公共政策分析》（第2版）笔记和课后习题（含考研真题）详解【赠2套名校考研真题及详解】试读：
第一章 导论：公共政策分析的基本理论与框架
1.1 复习笔记
一、公共政策的本质
1．公共政策的概念（1）公共政策的含义
公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。该含义具体包括四层内容：
①公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众；
②公共政策的需求基础是社会公共事务；
③公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；
④公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。（2）政策《辞海》对“政策”的定义是：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。这个定义包括四层内容：
①政策制定主体是“国家与政党”；
②政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”；
③政策的目的是“实现路线与任务”；
④政策的时效是“一定历史时期”。（3）公共管理与公共政策
公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”，但本书所涉及到的政策主体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此，包括对公共政策的界定，都会从“政府管理”而非“公共管理”视角下进行阐述。（4）中外学者对公共政策的界定
①伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。
②拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。
③托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。
④国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等。这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范，但没有把公共政策的本质反映出来。
⑤陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则，但仍然没有反映公共政策的实质。（5）对戴维·伊斯顿界定的评价
戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。这个定义包含了四层内容：
①公共政策的实质是分配；
②分配的内容是价值；
③分配是面向全社会的；
④分配的行为与结果具有权威性。
2．公共政策的本质（1）“利益”是公共政策的核心要素（2）对社会利益的权威性分配
公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态性
分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益的落实。
①利益选择。政府作为公共权力的占有者，其分配利益首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。
②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。
③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。
④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。（4）增进社会利益
公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。（5）公共政策的本质
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择和整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
①不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；
②公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；
③公共政策对利益的分配，是一个动态过程；
④公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；
⑤公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；
⑥公共政策仅仅是某些规范；
⑦有效增进与公平分配社会利益；
⑧社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益；
⑨用包括三种利益之和的社会利益取代公共利益。
二、公共政策的基本特征与主要功能
1．公共政策的基本特征（1）阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府的政策要符合统治阶级的需要，体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。（2）整体性。公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的，因此需要整体地分析、解决问题。（3）超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但政策是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。（4）层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。（5）多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩展而显示出多样的特征。（6）合法性。政府行为的政策具有一定法律性质，既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。
2．公共政策的主要功能（1）导向功能
①政策的导向，是行为的导向和观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则，倡导的是告诫人们应该按照什么原则，能做什么事，不能做什么事。公共政策为社会的发展、人们的行为确定方向。
②公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导；从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。（2）调控功能
①公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。主要体现为调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。
②公共政策的调控功能有直接的和间接的两种形式。中央政策，即那些宏观调控政策，直接起到调控的作用，同时也对企业的发展起到了间接调控作用；政策的调控功能，有积极与消极之分。（3）分配功能
①为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。
②利益究竟分配给谁？容易从公共政策中获益的主体有：
a．与政府主观偏好一致或基本一致者；
b．最能代表社会生产力发展方向者；
c．普遍获益的社会多数或绝大多数者。
三、公共政策分析
1．公共政策分析的框架（1）公共政策分析的内涵
公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。（2）公共政策分析的三种模式
①麦考尔—韦伯分析模式
a．政策内容的规范性分析。主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究包括：使用批判方式分析一个特定的公共政策；“未来分析”，分析目前政策的未来结果或探讨各类适用于预测未来的政策。
b．政策内容的描述性分析。把与政策内容相关的一个或多个属性看成是政策过程的解释变量，继而研究它们对公共政策内容的影响。
c．政策过程的规范性分析。主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理性模型。
d．政策过程的描述性分析。经常针对政策周期的一个或几个阶段进行讨论。在政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，研究最多的是政策表述和效果评价阶段。
②沃尔夫的分析模式
a．认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据；
b．运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系；
c．建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系；
d．提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策；
e．检验所选择的方案模型，对所描述的目标完成结果进行比较，切实评价这些政策；
f．对执行过程的分析。
③邓恩的分析模式
a．政策分析的三种方法
第一，经验方法。主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。
第二，评价方法。主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。
第三，规范方法。对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，与之相关的信息是指导性的。
b．政策分析的内容
构建问题；描述与现行政策问题相关的已有政策；预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；评价已有和将产生的政策价值；提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。邓恩特别强调以下几点：
第一，问题将会影响其他环节的作用与评估，处于中心调节地位；
第二，分析程序经常表现为一种等级关系；
第三，政策提出不仅以事实，而且也以价值为基础；
第四，在整个分析中，要重视提供信息和信息转化的地位。
c．政策分析的三种主要形式
第一，预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程；
第二，回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上；
第三，综合集成分析是一种全方位的分析形式。（3）综合分析框架
公共政策分析的基本框架主要包括：
①公共政策问题的构建；
②公共政策方案的制定与通过；
③公共政策内容的实施；
④公共政策效果的评价。
2．公共政策分析要素（1）政策问题。某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，人们对它们所做出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。（2）政策目标。指政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。确定目标是分析的前提。（3）政策方案。为实现某一目标，可采用多种手段或措施，统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政府行为的备选方案，集中了统治者的意志。在政策分析中应严禁出现“形式上有多种方案的选择，实质上只有一种方案的选择”的“霍布森选择”。（4）政策模型。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。（5）政策资源。在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。（6）政策评价标准。整个政策过程，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。任何一种政策分析都必须是理性的，而且是以多元理性为基础的。多元理性的内容包括：技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性。（7）政策效果。效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。政策效果基本由两个因素决定：一是政策执行的成本；二是政策执行的结果。（8）政策环境。公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素，而且还包括外在环境。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。（9）政策信息。公共政策活动实际上是输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。
3．公共政策分析原则（1）系统原则。某项政策本身可看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。（2）预测原则。制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。（3）协调原则。政策的利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的利益经过“合理综合”的结果，政策系统整体性功能的大小，往往由所组成要素之间的协同作用的大小而定。（4）分解综合原则。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。对政策系统来说，即要归纳出相对独立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程。这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。（5）民主原则。民主的内涵与实质是人民的权力问题。坚持民主原则，不仅要求公共政策要保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中享有同等的权利与公平的利益分配，而且还包括广大人民群众能直接参政议政，充分发挥国家主人翁作用。
4．公共政策分析历史沿革（1）古代的政策研究
①18世纪欧洲工业革命期间，政策研究有了相对独立的地位。
②19世纪以前，许多哲学家、国务活动家，曾试图求助于权威、礼仪和哲学原则，对决策及其在社会中的作用给予系统的解释。
③19世纪，制定政策的知识结构和研究方法发生变化，判断是非的标准更多地看重是否与经验观察结果一致。（2）政策科学的诞生与发展
①1951年美国政治科学家H.D．拉斯韦尔与D．勒纳合编的《政策科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容作出了规定，奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔认为政策科学有六大特征：
a．政策科学是关于民主主义的学问；
b．政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；
c．政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；
d．政策科学具有跨学科的特点；
e．政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；
f．政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。
②叶海卡·德罗尔在1968年至1971年间发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》和《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔提出的政策理论的基本内容有：
a．政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
b．政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
c．政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；
d．政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
e．政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
f．政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为确定为基本内容；
g．政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
h．政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
i．政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；
j．政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；
k．政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；
l．政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。
1.2 课后习题详解
一、概念题
1．公共政策
答：参见本章考研真题详解相关内容。
2．公共利益
答：参见本章考研真题详解相关内容。
3．社会利益
答：社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。其内容主要有：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。
4．利益选择
答：利益选择是指政府对利益的分配是有一定的导向性和目的性的，作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。
5．利益整合
答：利益整合是指在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两个基本方面：（1）纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合的关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。（2）横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
6．利益分配
答：利益分配是指国家与项目承担单位之间、单位之间以及承担单位中个人的利益情况。如果利益分配不当就会损伤承担单位和个人的利益导致项目合作破裂。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。
7．利益落实
答：利益落实是指在分配利益时，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的，但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要其主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。
8．政策分析
答：参见本章考研真题详解相关内容。
9．政策模型
答：按照系统分析的理解，政策模型是指对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。政策模型的作用是可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。政策模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值而改变的程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。政策模型的分类：①确定型模型。即通过已知可控和不可控变量的关系来计算所有结果变量；②随机模型。指从变量的概率分布中求出结果。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。因此最优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。
10．政策信息
答：公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。政策信息的优化与政策优化是统一的：高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。政策信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，并表现这类活动的各种关系。除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错误的。政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而造成的政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠道的沟通。
二、思考题
1．试论述公共政策的本质。
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：（1）“利益”是公共政策的核心要素
从现有工作的研究基础出发，一般公共政策研究选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。用“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。（2）对社会利益的权威性分配
公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态性
①利益选择。政府作为公共权力的占有者，分配利益时首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。
②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。
③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。
④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。（4）增进社会利益
公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。（5）公共政策的本质
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。其内涵有：①不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；②公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；③公共政策对利益的分配，是一个动态过程；④公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；⑤公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；⑥公共政策仅仅是某些规范，其实际结果，有待执行之效果分析；⑦有效增进与公平分配社会利益；⑧社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益；⑨用社会利益取代公共利益。
2．为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。
从行为学的角度分析，人的利益追求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。
3．如何理解“社会利益”的内涵？
答：（1）社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。（2）社会利益所包括的内容是：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。用包括以公共利益为核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即公共政策要增进的不仅仅是惟一的公共利益，而是范围更广、内容更丰富的社会利益。（3）公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。即公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（4）政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。
4．如何理解公共政策的调控功能？
答：公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。既有调节作用，也有控制作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。（1）政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。他们中有些人的利益是一致的，有些人的利益则不一致。有些人在一定时期内，利益是一致的，而在其他时期内又会不一致。（2）公共政策的调控功能，有直接的和间接的两种形式。对中央政策而言，那些宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用；同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。（3）政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。（4）政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用又称负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。
5．如何理解公共政策的利益分配功能？
答：公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？其中第一个问题是重点。利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：（1）与政府主观偏好一致或基本一致者
政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。（2）最能代表社会生产力发展方向者
公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者
一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。
认真研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。
6．公共政策分析的基本框架包括哪些基本内容？它们各自考虑哪些主要问题？
答：公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的基本框架简述如下：（1）公共政策问题的构建
社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？政策问题是什么？不同的政策问题主要采用哪些分析方法？建立政策议程的基本条件有哪些？（2）公共政策方案的制定与通过
建立政策方案的基本原则是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何制定的？怎样对所选择的政策方案优化？什么利益群体直接或间接地影响了政策方案的制定过程？政策方案是怎样被正式通过和颁布的？正式通过的政策的基本内容是什么？（3）公共政策内容的实施
有效的政策实施必须具备哪些条件？在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策内容产生了何种影响？（4）公共政策效果的评价
按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？由谁去评价政策结果？政策评价的结果是什么？政策是继续执行、发展还是终止？
7．德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式包括哪些内容？
答：（1）背景
政策科学作为一门独立的学科研究，在相当大的程度上与叶海卡·德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》和《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。德罗尔还与政策分析家E．S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展作出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。（2）德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式的主要内容
①政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
②政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
③政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；
④政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
⑤政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
⑥政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为确定为基本内容；
⑦政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
⑧政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
⑨政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；
⑩政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；
政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；
政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。
1.3 考研真题详解
一、辨析题
1．戴伊和安德森对公共政策定义的区别。[暨南大学2013年研]
答：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。不同学者从不同角度对其进行研究。（1）托马斯·戴伊对公共政策定义的界定：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事”。即认为凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。该定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。（2）詹姆斯·安德森（James E．Anderson）认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。该定义强调政策是向着既定目标的前进过程，认为政策主体是政府与政府机关。（3）两位学者对公共政策定义强调的侧重点不同：①托马斯·戴伊对公共政策的定义是从政策制定的主体（政府）出发，政策的重点是政府决定做或不做的事情。②詹姆斯·安德森从政策的目的性和内容出发，将政策看成有目的的活动过程，强调政策是为处理某一问题而采取的行动。
2．从解决企业管理中的营销政策问题，到解决社会公共生活中的政府作用问题，直至全球治理，所有这些都是公共政策活动。[暨南大学2011年研]
答：错误，公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。公共政策活动是以解决公共问题为取向，以政府及其公共部门为主导，以公共权力的运用为依托的。企业管理中的营销政策问题不属于公共政策活动。
二、概念题
1．公共政策[武大2012年研；中央财大2011年研；中南财经2007年研]
答：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则。该定义具体包括四层内容：①公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众；②公共政策的需求基础是社会公共事务；③公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；④公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。公共政策的基本特征包括：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性。
2．政策科学[北大2000年研]
答：政策科学是指对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策科学的创始人之一，著名学者叶海卡·德罗尔认为，政策科学应包括基本政策、元政策、政策分析、实现战略等内容。美国学者克朗根据德罗尔的构想，认为从方法论角度看，政策科学应包括五个基本范畴：政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估、政策科学的进展。因此政策科学是一门学科，它超越了一切传统的科学观念，为人类面对未来的决策提供了崭新的工具和方法。
3．公共利益[华南师范2013年研]
答：公共利益是指公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。公共利益通常要遵循四项基本标准：（1）具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。（2）具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则。（3）具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。（4）体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。
4．政策分析[中国政法大学2005年研]
答：公共政策分析是指对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析的内容包括：①构建问题，即首先要明确政策问题是什么，以及如何解决。政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；②描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；③预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；④评价已有和将产生的政策价值；⑤提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。
5．政策科学“三部曲”[华中农大2012年研]
答：叶海卡·德罗尔为政策科学的发展做出了重大贡献，他发表了被称为政策科学三部曲的著作，分析了管理科学与行为科学的局限性，提出的理论与观点成为政策科学的基本范式。其中，政策科学“三部曲”是指叶海卡·德罗尔从1968年至l971年间发表的三部政策科学著作，具体为：《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》（1971年）。
三、简答题
1．公共政策的本质。[华南师范2013年研]
答：参见本章课后习题详解相关内容。
2．公共政策的功能。[首都经贸大学2003年研]
答：公共政策是政党或国家对公共事务和公共行为做出的规定，它告诉人们应当做什么，不应当做什么，提倡什么，反对什么。
因此，一般意义上，公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。其主体是政府机关及政府官员，执政党也经常被看作公共政策的重要主体。
公共政策的功能，是指公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。（1）导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。公共政策的导向功能，有两种作用形式，一种是直接引导，另一种是间接引导。从作用结果上看，有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向，是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律的正确认识。负导向，那些不正确的政策以及违背大多数人利益的政策都具有负导向性。（2）调控功能。公共政策的调控功能，是指政府运用政策，在对社会公共事务所体现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。其中，调节作用和控制作用是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到调节。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。（3）分配功能。公共政策具有利益分配的功能。社会经济地位的差别，思想观念的差别，风俗习惯的差别以及知识水平的差别，造成了不同的人有不同的利益需求。然而社会的实际资源是有限的，不可能时时、事事都满足每一个人的需要。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然会在分配各种具体利益时造成冲突。如果这些冲突激化，就会造成社会的不稳定。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。
3．邓恩的政策分析模型及其内容。[华南师范2013年研]
答：邓恩的政策分析模型，划分了政策问题的类型，提出了政策分析的三种方法，政策分析的内容及政策分析的三种主要形式，具体内容为：（1）政策分析中的三种政策问题
邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为以下三种类型：
①结构优良的政策问题。这类政策问题往往包含了一个或几个政策制定者，和一组为数很少的政策选择方案。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致，这反映了他们对政策目标的追求具有一致性。每一种备选方案的结果是完全确定的，或者在可以接受的可能误差之内。这类政策问题的原型是完全可由计算机处理的决策问题，所有备选方案的结果都可预先加以规划。这类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。
④结构适度的政策问题。这类政策问题包括一个或几个决策者，和相对来说有限数量的政策选择方案。方案的效用一致能够反应决策目标的一致。然而所选择的政策方案，其后果是不确定的，即使是在可接受的误差之内，结果预测也有相当大的困难。结果的不确定性意味着错误概率很难估计。结构适度问题的原型来自政策模拟。博弈论中的“囚徒困境”可以说明这类问题的特征。在此模型中，结果的不确定性，往往给做决定带来很大困难，甚至会使“单个理性选择”可能造成小到某个团体、政府机构，大到整个社会集体的“非理性选择”。
③结构不良的政策问题。结构不良的政策问题包括了许多不同的决策者，其价值观或者是不为人们所知，或者是不可能按着连贯形式给予排列。这类问题的目标存在着互相竞争的冲突，无法达成共识。对政策选择及其后果也可能不知道，具有不确定性，以至于无法估计风险程度。结构不良政策问题的原型是完全不具有传递性的决策问题，即没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。前两类问题包含对偏好的优先顺序的排列，并且排序具有传递性。（2）政策分析的三种方法
邓恩则侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值、规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析。
①经验方法。该方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。
②评价方法。该方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。例如在提出新的税收政策后，会依据伦理道德标准来评价它的优与劣。
③规范方法。规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，因此与之相关的信息是指导性的，如保证最低收入是解决贫困问题的基本途径。（3）政策分析的内容
邓恩认为，政策分析至少包括五个方面：
①构建问题，即首先要明确政策问题是什么?以及如何解决?政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚。
②描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果。
③预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。
④评价已有和将产生的政策价值。
⑤提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。
邓恩特别强调了以下几点：第一，在这个分析体系中，问题将会影响其他环节的作用与评估，处于中心调节地位；第二，分析程序经常表现为一种等级关系；第三，政策提出不仅以事实，而且也以价值为基础；第四，在整个分析中，要看到提供信息的一面，更要认识到信息转化的重要地位。（4）政策分析的三种主要形式
邓恩认为，因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：
①预测分析。预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程。
②回溯分析。回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。
③综合集成分析。综合集成分析是一种全方位的分析形式。它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。
4．对公共政策分析的基本要素进行简要分析。[华北电力大学2007年研]
相关试题：简述公共政策分析的基本要素。[北大2002年研]
答：公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。
公共政策分析虽与系统分析有密切联系，但它是对政府政策的制定、实施与评价的分析，因而与一般的技术分析不同。公共政策分析的基本要素有：（1）政策问题
某一公共政策能否顺利完好地提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的。作为有选择的社会问题，不同于解决一般的技术问题。政策问题，作为分析中的独立基本要素十分复杂。问题的性质决定了相关政策形成过程的性质。（2）政策目标
政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标，或者明确地说，确定目标是分析的前提。政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。（3）政策方案
为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政府行为的备选方案，集中了统治者的意志。在政策分析中应严禁出现“形式上有多种方案的选择，实质上只有一种方案的选择”的“霍布森选择”。（4）政策模型
按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。它可以将复杂问题简化为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。（5）政策资源
在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多大的资源为基础，这是政策分析的前提条件。（6）政策评价标准
整个政策过程，无论是系统评估、投资评估、推测评估、方案评估，还是执行评价或总评价等，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准，显然不同统治阶级的政治评价标准是完全不同的。（7）政策效果
效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面，社会效益、经济效益与生态效益。其中有些效益，可以用货币尺度来评价效果。有些效益，却无法用货币尺度衡量。从投入—产出模型分析，政策效果基本由两个因素所决定：一是政策执行的成本；二是政策执行的结果。当政策执行结果所产生的效益高于政策执行成本时，政策效果是有效的。二者之间的差越大则说明政策效果的有效性越高。反之，当政策执行结果所产生的效益低于政策执行成本时，至少说明政策效果是无效的。通常情况下，无效的政策结果都会产生负作用，在偏离政策目标的情况下，这种影响会更大。（8）政策环境
公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体在内的多种要素，而且还包括外在环境因素。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。其中包括：经济环境，政治环境，国际环境。由政治心理、政治思想所构成的政治文化，在社会变革时期，对政策的影响是难以估量的。（9）政策信息
公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。
四、论述题
1．公共政策与法律的关系。[北大2004年研]
相关试题：简单论述政策与法律的关系。[北大2003年研]
答：（1）公共政策和法律的定义
①公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。
②法律是国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范。（2）公共政策与法律的相互关系
公共政策和法律都属于上层建筑的组成部分，它们相辅相成，共同调整、控制和规范社会关系，它们的作用都是服务于国家管理和政治统治。
①法律是政策的定型化和具体化。有些重大的政策在条件成熟后，可以上升、转化为法律。法律是一种更为稳定的政策形式。因此，只有经过实践证明非常成熟、稳定的政策才会经一定的程序上升成法律。政策向法律的转化，即政策法律化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟的、稳定而又有立法必要的政策转化为法律。
②国家重大、基本政策常常用以指导法律的制定和实施，同时，法律又是保障公共政策顺利执行的有力工具。几乎所有的公共政策问题都要通过立法机关、法庭或制定法律的行政部门来解决。法律对公共政策所发挥的作用有：
a．建立公共政策假设；
b．提供大量数据，尤其是与决策有关的数据；
c．帮助人们更好地理解与家庭、经济、犯罪和司法系统有关的社会规则。法律研究主要是文档分析，目的是为了澄清特定公共政策的历史形成、意图和执行之中的法律说明。
③法律本身构成一类非常重要的公共政策文件，而法律辩护所提供的标准的实用辩护模型，对公共政策制定有很大贡献，特别是在涉及公共利益的法律实践领域。但由于运用法律影响社会变革要克服许多阻力，因而法律制定的效果是有限的，其实现公共目标的程度是受到制约的。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]