标准体制改革及强制性条文的理解与应用(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：徐有邻,巩耀娜

出版社：清华大学出版社

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标准体制改革及强制性条文的理解与应用试读：

前言

命运的安排使我的一生与标准规范结下了不解之缘。半个世纪以前，从开始接受结构专业教育开始，就经历了我国工程建设标准规范从引进、模仿、创建，直到受挫、恢复、发展以及改造的全部过程。我还直接参与了“文化大革命”以后重建工程建设标准规范体系的基础研究、结构、施工类标准规范的编制修订，以及后来的标准规范体制改革。特别是21世纪以来，亲历了我国标准规范体制改革开始阶段的许多实际工作，感受深刻。介绍以上的内容，可以帮助读者对我国工程建设强制性条文的产生和标准规范体制改革的背景有更全面、深入的了解。

三十多年以前，我被分配到中国建筑科学研究院建筑结构研究所的规范室工作，从此开始了以标准规范为中心的长期科研生涯。开始阶段，专门从事为编制、修订规范而进行相关结构基础理论的研究、工程调查分析以及试验探索，随后又参加了几本结构类标准规范的修订。后来随着标准规范工作的进展，逐渐承担起了结构类规范科研课题的策划、联系、组织和管理工作，并主持了若干本重要标准规范的修订。例如，三次参加《混凝土结构设计规范》的修订，两次担任副主编，还作为主编主持了《混凝土结构工程施工质量验收规范》的编制，此外，还参与了十多本结构、施工类标准规范的编制、修订工作。

20世纪90年代以后，我开始担任建研院结构所规范室主任，并兼任中国工程建设标准化协会（CECS）混凝土结构专业委员会（TC-5）的秘书长，后来成为该委员会的主任。长期从事工程建设标准化工作，使我有更多的机会接触到各种标准规范修订的技术背景、编制协调、审查复核工作。在这些工作中，使我有难得的机会，从标准规范的角度大大开阔了自己的视野，并提升了看待问题的视点和综合分析、处理标准规范类问题的能力。

21世纪初，在我国加入世界贸易组织（WTO）的前夕，为了适应建筑市场对外开放以后可能发生的变化，当时建设部的领导和中国工程建设标准化协会的负责人，策划与组织了我国工程建设标准规范体制的改革。我有幸全过程参加了这项工作，包括：强制性条文的编制和推广，施工类标准规范的调整和改造，制定技术标准规范体系的改革方案，策划与推进土木工程标准规范一体化的进程，以及其他一些相关的标准化工作。

标准规范体制改革的第一个成果是《工程建设强制性条文》。该强制性条文出台以后，受到建筑业各界人士的高度重视，并被广泛应用直到现在。事实上，自从完成强制性条文的编制以后，还进行了标准规范体制改革的很多后续工作。例如，施工类标准规范的调整和改造，制定优化技术标准规范体系的方案，策划土木工程类标准规范的统一……遗憾的是，由于一些主观和客观的原因，我国工程建设标准规范体制的改革目前处于停滞状态。但是随着改革开放和市场经济的发展，改革的进程还将继续，并将最终实现既定的目标。

我国现行的工程建设标准规范体制，是在计划经济条件下采用行政手段管理技术问题的产物，其“普遍行政强制”和“技术全面包干”的形式，已经很难适应市场经济条件下的行业发展以及加入WTO以后建筑市场开放和竞争的形势。根据WTO的规则并考虑与国际接轨，为增强我国建筑业的长远发展和市场竞争能力，必须进行工程建设标准规范体制改革，将传统的标准规范逐渐改造成为以下形式。

政府控制具有法律性质的“技术法规”，以规范建筑市场秩序，保证工程质量；

学会、协会管理推荐性的“技术标准体系”，以有利竞争创新，促进行业的发展；

建筑企业编制“企业标准”，对内优化管理和技术创新，对外提高市场竞争能力；

提倡标准规范延伸的指南、手册、标准设计、技术措施、程序软件等“技术商品”的应用。

在完成上述改造而形成新的工程建设标准规范体系和管理模式以后，我国建筑业的整体水平和市场竞争能力将得到显著提高。我国的建筑企业也将按照市场经济条件下的规则和世界通行的惯例，加入国际建筑市场，并参与竞争。

对于“强制性条文”，一般认为是为了保证建筑安全、环境保护、公众利益、人体健康、市场秩序，挑选少量条款加强其执行力度而设置的。但事实上，作为标准规范体制改革的重要步骤，其只是暂时的过渡形态。作为雏形，其最终目标是形成我国的“技术法规”。

从大量强制性标准中挑选少量条款而形成的“强制性条文”，只是分散、断续的片断内容，其本身很难构成完整、连贯的概念。由于其包罗了几百本标准规范的几千个条款，也难以进行全面、准确、详细的阐述。但是通过介绍标准体制的改革背景，解释挑选强制性条文的原则，了解其形成、改进以及将来的发展趋势……对于提高认识、深入理解强制性条文的意义，具有很大的帮助。因此在正式介绍强制性条文之前，本书用比较大的篇幅介绍了作为《工程建设标准强制性条文》背景的“标准规范体制改革”，主要目的也正在于此。

当然对于《工程建设标准强制性条文》本身也应该有更加具体的介绍和解释，否则就会显得过于抽象和空洞。因此本书中以“结构设计”和“施工质量”两篇的部分强制性条文内容为例，进行了比较详细的说明和解释。这是作者熟悉并亲自参与选择和审查工作的部分。其中介绍的主要内容包括：强制性条文的技术背景、内容含义、执行要点、检查方法等。通过这些内容的学习，可以帮助读者对强制性条文有更深入、更具体的理解。

目前，在强制性条文的应用、执行和审查过程中还存在一些不好的偏向：不去认真理解强制性条文的技术背景和在相应强制性标准规范中的作用，而只是孤立、片面地理解和机械、刻板地执行，甚至以为只要强制执行区区几条强制性条文就能够解决工程建设的主要问题了。这反映了现在某些从业人员疏于学习、不能认真思考的态度和不求甚解、急功近利的浮躁心态。这种倾向不利于标准规范和强制性条文的正确应用，更不利于建筑业未来的发展和竞争。

现在，标准规范体制改革仍在进行之中。由于我国特殊的国情，这种改革没有任何可以借鉴的先例，而只能是一个“摸着石头过河”的探索过程。对于改革过程中的各个步骤、具体措施、可能产生的后果以及未来发展的趋势，都可能会有不同的看法。作者通过亲身的经历，将当时参与标准规范体制改革的领导、专家、学者的一些意见和设想通过回忆写出来，当然其中也不乏自己的真实想法——包括对标准规范未来发展的设想和建议，甚至还有一些针砭时弊的见解。

毋庸置疑，改革本身就是对传统秩序的挑战，必然会触动某些方面的利益，从而引起争议或者遭到抵触。但是，这些设想、建议和见解，起码可以起到参考的作用。至于是否有道理，广大读者自可分析、判断。不正确之处，还望有关人士不吝指教，批评指正，并希望能够引起争鸣和讨论。

事实上，早在十多年以前，作者已经就强制性条文和标准规范体制的改革进行过宣传、讲解，并撰写了《工程建设标准规范体系改革》的有关讲义。后来，根据具体情况又进行了修改、补充，使其内容逐渐丰富起来。现在趁《2013年版工程建设标准强制性条文》出版、宣贯之际，将这些材料整理、改写，就形成了本书的基本内容。

本书第1、2、3、4、7章由徐有邻撰写；巩耀娜撰写第5、6章，并承担了资料收集、文件整理、作图制表和文字校核的全部工作。由于本书是在半年多的时间内断续撰写而成稿的，文字难免粗疏，还望读者见谅。

清华大学出版社周莉桦编辑协助本书的出版并付出了辛勤的劳动，在此一并致谢。徐有邻2014年8月

第1章 标准规范的基本概念

1.1 基本建设标准规范的作用

1.1.1 标准规范的作用

人类为了进行各种活动，需要互相协调、配合。为取得最佳的秩序从而提高效率，就必须规定一些统一的行为规则，这就是“标准”。而为此进行的工作，就称为“标准化”活动。“标准”的含义比较广泛；“规范”与“标准”的意义基本相同，但一般专指行为规则方面的问题；“规程”的意义与此相同，但通常使用范围和覆盖面要更小一些。

远古时期的人类，在有巢氏的指导下构木搭屋，改善居住条件，这是最早的基本建设活动。随着人类文明进步和生产的发展，基本建设的规模越来越大，内容也越来越丰富，营造活动变得十分复杂。俗话说：“没有规矩不成方圆”，由长期实践经验的积累，也逐渐总结形成了一些在营建活动中必须共同遵守的规则——这就是基本建设标准规范最初的雏形。我国古代的《考工记》和《营造法式》等，就是这类最初基本建设标准规范的代表。

我们的祖先在这些早期标准规范的指导下，建成了许多伟大的工程。其规模、复杂和精美的程度，至今仍令我们叹为观止。但是古代的基本建设相对比较简单：建筑材料大多为土、木、石等天然物质；建造活动大多都没有经过科学的设计、计算而只靠经验和估计。例如，比较复杂的木屋架就要靠“放大样”来确定构件的形状、尺寸和互相配合，相比之下这些建造活动就有很大的局限性。2．近代的标准规范

中世纪以后在西方开始的工业革命，大大地促进了科学技术的发展和人类文明的进步，建筑业随之也得到了巨大的发展。到了近代，钢铁、混凝土等性能优良的建筑材料大量得到应用，数学、力学等学科的发展也指导了更科学、更合理的计算和设计。例如，采用三角等几何计算就可以轻而易举地解决木屋架“放大样”的困难，大量更复杂的结构设计问题也都得到了解决。

近代基本建设的巨大发展对标准规范提出了迫切的要求，同时科学技术的进步也提供了这方面的可能性。到了近代，许多工业发达国家相继制定了以科学技术为基础的工程建设标准规范，并持续修订和完善，使其成为指导现代基本建设活动的重要依据。“科学技术是生产力”，而作为指导生产和科技活动的标准规范，更是生产力的集中体现。标准规范作为“软实力”，是一个国家综合国力的体现。目前世界各国都在纷纷抢占高新技术标准规范的制高点，否则就将受制于人。标准规范的重要性是显而易见的。

1.1.2 我国早期的标准规范

旧中国的国力羸弱，经济、技术水平很低，因此没有现代意义上的工程建设标准规范。前清末期，随着列强入侵和“洋务运动”，在租界地和沿海、沿冮经济相对发达的地区，也兴建了一些近代建筑。这些建筑直接采用了外国的标准规范，由外国工程师或我国的留学生设计，而由中国工人按国外的标准规范施工建造。由于设计的安全度比较高，并且施工质量控制良好，这些我国早期的近代建筑，经历了一个世纪以上的使用，大多至今仍完好无损，并且还将继续使用下去。2．全面借鉴苏联标准规范

新中国成立以后开展大规模的经济建设，迫切需要建立我国的基本建设标准规范。由于当时我国与西方国家交恶而向苏联“一边倒”，因此在基本建设的起步阶段也只能全面引进苏联的技术体系。20世纪50年代，在批判西方技术的同时，系统地学习苏联的技术，并全盘引进了相应的规范标准。当时我国的土木工程专业教学和工程建筑的标准规范，完全借鉴了苏联的技术体系。

由于当时苏联正处于第二次世界大战以后的重建阶段，同时又与西方国家冷战而进行军备竞赛，经济窘困，物资匮乏，因此不得不在“节约”原则的指导下，采取低安全度的政策。因此，这种学习和借鉴明显降低了我国建筑结构的安全度水平，并造成了片面追求“节约”的倾向，而且，这种影响一直延续至今。例如，往往以为能够“降低材料消耗”，便是“技术先进”。这种影响造成了我国建筑工程的安全度设置水平相对比较低，大概是世界上安全储备最低的国家之一。

1.1.3 标准规范建设的起步阶段

20世纪60年代，因中苏关系交恶而导致技术交流中断，同时我国自己的基本建设实践也积累了一定的经验。因此在消化、吸收苏联技术的基础上，我国开始自主编制基本建设的标准规范。早期编制的标准规范数量比较少，由于还缺乏自己科研成果和工程实践的积累，因此编制标准规范的水平也不高，大体也只是苏联规范的翻版，至多也就是根据中国的具体情况作了一些修正而已。但是，即使是这样的标准规范，基本上也并未在实际工程建设中发挥应有的作用。2．社会动荡的影响

在这个过程中，社会动荡极大地影响了标准规范的应用。20世纪50年代末的“大跃进”，基本建设领域中的“解放思想”、“敢想敢干”曾使标准规范的执行一度陷于混乱。而20世纪60年代中期开始的十年“文化大革命”实际上是一场“大革文化命”的历史大倒退。标准规范被当成资产阶级法权的残余和资产阶级向无产阶级专政的工具而遭到彻底批判。我国刚刚开始的工程建设标准化工作立即陷于停滞。而基本建设活动中的标准规范执行，则陷于瘫痪状态。

这些“无法无天”的做法，造成了严重的后果。在缺乏标准规范约束条件下的这两个时期的基本建设，工程质量严重滑坡，普遍存在质量问题。其安全度和使用功能都很差，留下了很多隐患。其中有些建筑已无法使用而报废，许多工程至今不得不大修加固，付出了比原造价高得多的费用，而且还有不少当时的建筑具有潜在的安全隐患，为在以后几十年使用期中可能发生的事故留下了祸根。万一发生天灾人祸的偶然作用，就很有可能发生房倒屋塌的惨剧，造成生命、财富的极大损失。唐山地震、汶川地震的震害，基本上都是以前留下的结构安全隐患所造成的，这种教训我们应该深刻记取。

1.1.4 标准规范体系的建设

由于我国当时单一全民所有制和计划经济的条件，编制的标准规范是以“行政强制”为特征的体制进行的。编制的原则是“有法可依”，即工程建设各专业领域的每一个建设行为，都应该受到标准规范的指导和制约，以保证基本建设的工程质量。由于基本建设是涉及许多部门、很多专业的复杂行为（例如规划、选址、勘察、设计、施工、验收、使用、维护等），因此基本建设不仅需要有许多标准规范，而且还应该系统、配套、齐全，形成完整的标准规范体系。考虑到工程建设是涉及许多专业的复杂系统工程，当时估算要使基本建设的所有行为都能够做到“有法可依”，整个工程建设标准规范体系大约需要3500本左右的标准规范。2．标准规范体系的建设

不管多么艰巨的目标，只要持之以恒地努力，终会有达到目标的一天。在起步阶段，我国只有工程建设标准规范约180本。但是通过我国专家、学者及标准工作者四分之一个世纪持续不断的认真工作，到21世纪初的2002年，经统计我国已有标准规范3600本，数量增加了20倍，并基本形成了完整的体系。这个当初看来十分艰巨的任务，终于基本完成。

1.1.5 我国的标准规范体系

今天，我国已经建成了具有中国特色的完整工程建设标准规范体系，基本覆盖了基本建设的所有领域，能够满足我国规模空前宏大的基本建设的需要。与“大跃进”和“文化大革命”时期的混乱状态相比，情况已有了彻底的改变。经过多年的教育，我国的工程建设从业人员对标准规范高度重视，标准规范已经成为指导一切工程建设活动的依据和准则。

我国的工程建设标准规范体系，对于保证我国基本建设的工程质量，发挥了重要作用。近年我国建筑工程的事故明显减少，即使是发生了工程事故，在分析事故原因时，通常都有一条共同的理由，即违反了有关标准规范的规定。这又从另一个角度验证了标准规范的重要性。因此，标准规范的积极作用是显而易见的。

1.2 我国基本建设的标准规范体制

1.2.1 标准化法及管理条例

1.2.2 标准规范的类型

我国的工程建设标准规范分为4个等级，以汉语拼音的第一个字母加固定的标准编号和公布年度表达。

1）国家标准

由国家政府以行政性文件（命令、公告）的形式公布，并在全国范围内普遍执行的标准规范称为“国家标准”。对于通过建设部公布的国家标准，编号的前几个字母原是“GBJ”，现改为“GB 50”。国家标准的表达形式过去为“GBJ ×××—××”，而现在改为“GB 50×××—××××”。由于属于“行政命令”的性质，这种标准具有强制的性质，在一般情况下是必须执行的。国家标准约占全部标准总数的一成左右。

2）行业标准

由建设部以行政性文件的形式公布，并在建筑行业范围内执行的标准规范称为“行业标准”。标准编号的字母为“JGJ”。行业标准的表达形式为“JGJ ×××—××××”。同样，其具有“行政命令”的性质，因此这种标准也具有强制的性质，在一般情况下也是必须执行的。行业标准的数量庞大，约占全部标准总数的2/3。

3）地方标准

由地方政府以行政性文件的形式公布，并在本地区范围内执行的标准规范称为“地方标准”。标准编号的字母为“DB”。地方标准的表达形式为“DB ××—××××”。由于我国地域广大，各地的自然条件和生产水平有巨大的差异，因地制宜地制定这类标准是完全必要的。地方标准同样属于“行政命令”的性质，因此这种标准也具有强制的性质，在本地区是必须执行的。地方标准在各地发展不平衡，数量约占全部标准总数的二成。

4）企业标准

由企业自己制定公布，仅在企业范围内适用的标准规范称为“企业标准”。标准编号的字母为“QB”。企业标准的表达形式为“QB ××—××××”。企业标准属于企业的内部行为，各级政府不会干预。企业标准往往反映了企业内部的管理模式、专利技术、先进工艺……作为企业的无形资产，其往往具有知识产权而独家专有，成为企业参与市场竞争的有力手段。统计表明：我国约有将近一半大型建筑企业已经有了自己的企业标准，或者相当于企业标准的工法、技术措施、统一规定等。当然这些技术文件还有继续提高和规范化的必要。2．标准规范的执行力度

20世纪后期我国实行“强制性标准”与“推荐性标准”并行的“双轨制”。21世纪以来又增加了“强制性条文”这一层次。形成了三种标准形式并存“三足鼎立”的局面。

1）强制性标准

由各级政府部门以行政文件形式公布，带有“行政命令”而必须执行的标准是“强制性标准”。强制性标准的表达形式为国家标准（GB）、行业标准（JGJ）和地方标准（DB）。

受到苏联的影响，20世纪我国计划经济时期由政府公布和管理的所有标准规范全部都是强制性标准。由于历史的原因，这种行政强制形式的标准规范数量庞大，目前约占标准规范总数的九成以上，至今还是我国标准规范的主要形式。

2）推荐性标准

改革开放以后，通过考察西方国家的标准规范体制，发现这些国家的政府并不管理技术问题，标准规范完全由非政府性质的科技学会或行业协会负责编制和管理。由于其并没有“行政强制”的性质而完全由使用者“自愿采用”，因此属于“推荐性质”的标准，故往往称为“推荐性标准”。

20世纪80年代，我国成立了中国工程建设标准化协会（CECS），开始承担非政府行政性质推荐性标准的编制、管理工作，这就是推荐性标准（CECS ×××：××××）的来源。到20世纪末，这种推荐性标准的数量发展到100多本，而目前数量已经超过300本。由于这种标准形式的特点和优越性，到21世纪初，某些国家标准、行业标准也往往改为采取这种推荐的性质，其方式为在标准规范字母的后面加符号“/T”（推荐）的形式表达。因此，目前推荐性标准的表达形式为“CECS”、“GB/T”、“JGJ/T”。

在市场经济条件下，推荐性标准的约束力是通过合同、协议而发挥作用的。这种做法值得我们借鉴。由于行政部门不再干预技术问题，而由专家、学者主导、管理技术性的标准规范。这种灵活、宽松的标准规范模式，可以及时反映“三新技术”的成果而迅速转化为新的生产力，对企业和技术人员的束缚和约束比较小，因而能够调动其技术创新的积极性，具有一定的优越性。可以预料，推荐性标准将来有可能发展成为我国技术标准规范的主要形式。

3）强制性条文

具备“准法律”性质的《工程建设标准强制性条文》，是由从强制性标准中挑选事关安全、环保、公益、健康和秩序的特别重要的个别条款构成的。其表达并不集中，而是分散在各种强制性标准规范中。但是以醒目的“黑体字”形式来表达，以提示使用者无论如何不得违反，否则将受到严厉的惩处——高额的罚款；降低、取消资质；严厉的惩罚手段等，因此具有很强的执行力度。关于“强制性条文”的来源、特殊的性质，以及未来的发展方向，将在后面专门介绍。

总之，这3类执行力度不同的标准规范可以概括地以“推荐性”、“行政性”和“准法律性”来区分其执行力度方面的差别。3．标准规范的类型

我国的工程建设标准规范有几千本之多，其广泛的用途纷繁复杂。但是从其作用及应用范围而言，大致可以分为3个类型：基础标准、通用标准和专用标准。

1）基础标准

基础标准是指在某一专业领域的范围内，作为相关标准规范的基础普遍使用，并具有广泛指导意义的标准规范。例如在工程界，为了准确地进行表达和方便互相交流，必须对名词、术语、符号、计量单位、图形、模数等规定统一的表达方式。在专业范围内的许多标准规范也应该对其有序分类和基本技术原则作出规定。再例如，对于建筑结构专业，就应该有“结构分类标准”以及控制结构安全的“可靠度设计统一标准”等。因此“基础标准”是某一专业范围内标准规范的基础。

基础标准的数量不多，但是其作用非常重要，往往起到指导和控制的作用。例如，20世纪我国加入国际标准化组织（ISO）以后，有关建筑结构术语、符号、计量单位的基础标准就早已公布了，这属于最早公布执行的强制性国家标准。但是，时至今日仍然有很多技术人员违反这类基础标准的规定。例如，混凝土强度仍采用“标号”表达；而钢筋还在使用“Ⅰ级钢筋、Ⅱ级钢筋”等不规范用词，甚至混淆质量单位千克/公斤（kg）与力的单位牛顿（N）的不同概念和表达方式。此外乱用“符号”表达的现象也很普遍，例如不遵守字母选择（希腊/拉丁）、正体/斜体、上标/下标的基本规定而随便乱造符号，这往往会引起表达和理解的脱节和混乱。

应该指出，如果不掌握基础标准，就难以实现准确的技术交流和对于很多基本概念的理解，往往引起误解和事故，也是技术素质低下的表现。加强从业人员对基础标准的学习和准确应用的训练，是我国工程界的迫切任务之一。

2）通用标准

基本建设是涉及许多部门、很多专业的极其复杂的行为，涵盖了非常广泛的技术内容。“通用标准”是指针对某一类标准化对象（例如“结构设计”等）制定的覆盖面比较大的共性标准规范。例如，建筑结构荷载规范以及各种材料（混凝土、钢材、砌体）的设计规范，都属于“通用标准”的范畴。“通用标准”对上需要对应和服从基础标准的指导和约束，对下则作为制定“专用标准”的依据。其往往具有很大的应用范围和比较具体的可操作性，也是标准规范体系中内容最丰富而且比较重要的部分。

3）专用标准“专用标准”是指对某一更具体标准化对象的标准规范，或者作为“通用标准”的补充、延伸而制定的专项标准规范。其覆盖面相对不大，不解决共性技术问题而只针对比较局部范围的问题。例如某些工程测量、规划、选址、勘察、设计、施工、验收、使用、维护等的具体要求；以及相应工程质量验收的各种要求和方法等，这些比较局部的标准规范都可以纳入“专用标准”的范畴。

例如，轻骨料混凝土结构技术规程、建筑幕墙工程技术规程等，都可以归纳为“专用标准”。由于这类标准应用范围比较有限，往往被称为“规程”。在工程建设标准规范体系中，其应该服从“通用标准”的原则，并作为其具体应用的补充。“专用标准”的数量庞大，能够解决比较多的具体工程问题，也是标准规范体系中不可缺少的形式。

1.2.3 标准规范的应用

由于基本建设是比较复杂的系统工程，需要有多达几千本的标准规范才能全面覆盖及管理，这就构成了数量庞大的标准规范体系。对于体系中的每一本标准规范而言，其本身只能解决其中某一方面的局部问题，同时又不得不与其他的许多相关的标准规范有联系。因此就必须正确处理标准规范相互关系的问题，标准规范之间的关系可以归纳为以下5个方面：服从、分工、协调、引用和重复。2．标准规范的关系

1）服从关系

对于不同等级的标准：下级标准必须服从上级标准。例如行业标准必须服从国家标准；地方标准必须服从行业标准；企业标准必须服从地方标准。

对于不同性质的标准：强制性标准必须服从强制性条文；推荐性标准必须服从强制性标准。

对于不同作用的标准：通用标准必须服从基础标准；专用标准必须服从通用标准。“服从”意味着不得违反有关标准规范相应的原则和规定，也不得降低要求。但是“服从”并不等于“替代”。对于上级标准中未能反映的属于发展性的技术，或未能概括的局部、特殊问题，下级标准可以进行补充和完善，但是不得违背或引起矛盾。

2）分工关系

在标准规范体系中，每本标准规范都只能管辖特定范围内的技术内容，这就带来了明确“分工”的问题。标准规范之间切忌交叉、重复，对同一技术问题的多头管理可能会造成标准规范之间的矛盾，也可能会造成管理和解释的不一致，给使用者带来困难，因此应该避免。

例如，结构中的“混凝土强度”问题。强度等级为C30的混凝土：对设计规范而言，意味着确定了基本设计参数——各种强度、弹性模量及其他必要的性能指标（包括概率保证率）；对建筑材料标准而言，则意味着原材料质量、配合比设计、开盘鉴定等对于材料质量的控制和检验；对施工规范而言，又意味着施工工法——运输、浇筑、振捣、养护等的工艺管理；而对施工验收规范而言，则意味着各种必要的对其强度及有关性能的试验检测及分析判断，从而最终控制其失效概率，以确定是否符合设计的意图。从上例中可以看出：对同一“混凝土强度等级”而言，分工不同的各种标准规范分别起着各自的作用，从而系统地保证了混凝土应有的实际工程质量。

3）协调关系

在标准规范体系中，各本标准规范的分工，必然带来相关标准规范之间的协调问题。既然一本标准规范不可能解决所有的技术问题，那么在有关的技术问题上，有关的标准规范应该在相关之处互相衔接，协调一致。不能只依靠一本标准规范就解决所有的问题，这样容易造成与相关标准规范的矛盾和不一致的规定，对工程应用带来困难。

例如，上述“混凝土强度等级”的有关概念，在不同的标准规范中从不同的角度进行了阐述。这些标准规范规定条文的内容，尽管不同但也并不矛盾，而且互相连贯、协调，形成了对于“混凝土强度等级”的完整概念和系统、严密的一系列规定。因此可以在实际工程中很方便地得到应用。相反，如果有些标准规范之间存在着不协调，甚至矛盾，就会给使用者带来困难。

4）引用关系

一本标准规范不可能解决所有的技术问题，有时就不得不引入其他标准规范的有关内容，这就产生了“引用”的关系。最常用的引用形式是：并不直接写出其他标准规范的相关具体文字内容，而采用“应符合现行有关标准规范的要求”或“应遵守现行有关标准规范的规定”的间接表达形式。而“现行有关标准规范”的具体名称，可以在正式条文中表明，也可以在条文说明中给出。

这种“引用”的表达方式的好处是简单、明确，节约文字，可以避免引用有关条文时带来的大量篇幅。同时这种表达方式也比较灵活和适用，因为标准规范的编制和修订是不同步的，当有关标准规范修订而相关内容发生变化时，可以同步地随着“现行”的有关标准规范而改变，因此有很强的适应性。这对于有关标准规范的正常管理和协调，避免不协调和矛盾，具有积极的意义。

5）重复关系

在标准规范体系中，各本标准规范之间的分工、协调采用上述“引用”的方式加以协调，是比较妥当的方式。由于所有的标准规范都存在编制、修订不同步的问题，任何想依靠少数几本标准规范或“标准规范大全”就能够解决所有问题的做法，都是不现实的。

但是标准规范在表达方式上有完整性的要求。有时为了编制标准规范自身表达逻辑上系统、完整的要求，还不得不移植其他标准规范的相关具体内容，这种标准规范条文内容的引用就产生了“重复”表达的现象。

在两本不同的标准规范中，对同样的内容作重复的表达是不妥当的。因为即使是一字不差地照抄，也还有编制、修订不同步带来的差异问题，因此应该尽量避免。在不得已发生“重复内容”时，应作必要的说明，而当不同版本标准规范中的有关内容不一致时，一般情况下应该以“现行”最新版本标准规范的规定，或者移植的“源标准规范”的内容为准。3．标准规范的把关和审查

从上面的论述中可以看出：标准规范体系中各本标准规范之间的相互关系非常重要，但是又很复杂。因此每一本标准规范编制、修订时，必须在征求意见、审查、报批阶段与有关的标准规范充分协调，在编制、修订原则上取得一致，在具体规定上必须统一。为此，标准规范的编制、修订必须进行深入、细致的工作，而且把关和审查必须严格。

我国在20世纪早期编制、修订的标准规范数量不多，具有比较高的编制质量。21世纪以来，标准规范的数量猛增，其中有些标准规范的编制质量比较差，往往有大量的重复、不协调，甚至矛盾之处。控制标准规范的数量而提高其编制质量，是今后工程建设标准化工作中重要而艰巨的任务。

1.3 基本建设标准规范的管理

1.3.1 标准规范的管理

所有标准规范的首页上都有发布文件（公告），清楚地表明了标准规范的管理单位。在我国，工程建设类标准规范的管理单位有两个：强制性标准和强制性条文都归建设部（包括地方政府的相应部门）管理；而推荐性标准中的CECS标准归中国工程建设标准化协会管理；其余带“/T”的推荐性标准则归有关的政府部门管理。

所谓管理，就是标准规范的计划立项、下达任务、经费支持、监督进度、组织审查、审核批准、委托出版和监督实施。我国目前几千本基本建设标准规范的具体数目尚无准确的统计，估计已经比21世纪初翻了一番。这么多标准规范的管理，实在是非常繁重的工作。2．标准规范的编制-修订

1）编制

第一次立项确定而形成的标准规范称为“编制”。在公布时，由管理单位赋以固定不变的数字编号，而后面的年号，则表达了版本的不同。建筑类的国家标准原表示为“GBJ ××—××”，现规定为“GB 50×××—××××”和“GB/T 50×××—××××”；行业标准规定为“JGJ ×××—××××”和“JGJ/T ×××—××××”；地方标准规定为“DB ××—××××”和“DB/T ××—××××”；中国工程建设标准化协会标准规定为“CECS ×××：××××”。

2）修订

标准规范为适应工程情况的变化和技术进步，必须进行修订。为了保持标准规范的相对稳定性，一般情况下每10年左右进行一次全面修订，修订以后以标准规范编号后缀的年号“××××”作为不同版本的标志。在两次全面修订之间，还可以根据具体情况进行若干次局部修订，但是局部修订时标准规范的版本年号不变。

因此标准规范体系始终处于变化的状态之中，所谓“完整的系列标准规范”、“标准规范大全”等都只是相对的，不可能长期有效。此外由于现代科技发展和技术进步的速度加快，国外标准规范修订的周期有缩短的趋势，我国标准规范的修订也可能会发生同样的变化。因此，技术人员应该做好思想准备，适应这种变化。3．标准规范的纳标条件“三新技术”通过标准规范及时转化为生产力，有严格的条件。尽管科研成果和实践经验是新材料、新工艺、新技术纳入标准规范（纳标）的基础，但并不是全部条件。鉴于标准规范的广泛应用及巨大影响，还必须具备以下的“纳标条件”。（1）必须进行严格的技术鉴定，充分征求意见（包括反对意见），严格审查，并与有关的标准充分协调。（2）必须进行一定规模的工程试点应用，在更大的范围内检验标准规范编制或修订带来的变化，以及工程适用性和效果。（3）必须严格执行标准规范编制-修订的有关程序，包括立项、编制-修订、审查、批准等手续，并落实管理、解释和出版、发行的各种问题。

我国早期的标准规范严格执行了上述纳标条件，因此标准规范编制-修订的质量比较有保证。近年来由于受到市场经济的影响，出现了一些未经严格把关的“广告性标准”、“无用规范”，影响了标准规范的质量。4．标准规范的解释

1）解释权

在所有标准规范首页的发布文件（公告）上，都清楚地表明了标准规范的解释权。一般情况下，标准规范的技术性内容都由主编单位负责解释，而且在发布文件中给出相应的地址和联系方式。通常主编单位都要成立以主编、副主编为首的标准规范管理组，承担具体解释的任务。而具有准法律性质的“强制性条文”，则由政府主管部门负责解释。

2）解释的含义

应该指出被授权的主编单位只负责“解释”标准规范条文的含义，而没有权力对标准规范在工程应用中应用的具体问题给出判断或者结论。使用标准规范的工程技术人员，应该认真学习标准规范的技术背景，深入理解其中的原理，根据工程的实际情况和具体条件，按照标准规范的原则解决问题，并自己承担相应的责任。

必须说明的是：标准规范不是指南、手册，可以不动脑筋地照搬照抄。工程技术人员必须通过自己的思维，准确、灵活地应用标准规范的原则解决各种具体工程问题。想依靠标准规范管理组的解释来解决工程中的具体技术问题，是不现实的。而企图靠管理组的解释来推卸自己的责任，更是不可能实现的空想。因为在一般情况下，标准规范管理组在不了解具体工程情况的条件下，是不会介入解决具体工程问题的。

3）工程咨询

当然，标准规范管理组的人员也可能以“工程咨询”或“技术服务”的形式介入解决具体工程问题。但是这与对标准规范条文的“解释”完全不同。管理组的人员可能利用对标准规范相关内容比较熟悉的优势，更妥善地处理和解决工程问题。但其也必须深入了解具体工程情况，进行认真的分析、思考，慎重地做出判断。在此过程中，他们与一般技术人员一样，没有任何额外的特权，并且也必须承担相应的责任。

1.3.2 标准化信息

1）出版发行单位

所有标准规范首页的发布文件（公告）上，都规定了标准规范的出版发行单位。对于基本建设的标准规范而言，标准规范的出版发行单位只有两个：中国建筑工业出版社或者中国计划出版社，这是经国家授权的基本建设标准规范出版单位。

2）版权

还应该指出标准规范的版权问题。尽管标准规范是由主编单位会同参编单位的许多专家、学者共同编制或修订完成的，但是标准规范的所有权归管理单位，而版权则已经授权给有关的出版社。标准规范只能由国家政府指定的出版社出版、发行，其他任何单位和个人翻印标准规范都是非法的，这点应该引起有关人员的重视。

3）标准规范体系的不稳定性

由于标准规范经常需要进行编制、修订，因此标准规范体系始终处于变化的状态之中，所谓“完整的系列标准规范”、“标准规范大全”等，实际上都只是阶段性的。此外，由于现代科技发展和技术进步的速度加快，国外标准规范修订的周期有缩短的趋势，我国标准规范的修订，也可能发生同样的变化。因此，标准规范只是一个相对稳定的体系，随时可能发生变化，有关从业人员应该适应这种变化。2．标准化信息

标准规范编制、修订的信息，均随时在中国工程建设标准化协会的刊物《工程建设标准化》上公布。今后随着我国标准规范的数量增加，有关标准规范编制-修订的速度有可能会加快。基本建设的从业人员应该随时关心有关的标准化信息，并做好思想准备，以适应标准规范这种随时变化的情况。

1.3.3 标准规范的辅助材料

一般情况下标准规范的规定可能比较原则，执行时往往还要将其具体化为可操作的做法或措施。在一定的条件下，某些标准规范的计算或做法可以进一步绘制成曲线、图表或具体措施，以方便应用。因此各种指南、手册应运而生，并作为标准规范的补充、延伸和辅助材料，在工程中得到广泛应用。

应该指出的是，这些指南、手册只是标准规范的解释或具体应用，其本身并不是标准规范。工程技术人员可以自己加以判断和选择，根据具体情况应用，并自负其责。标准规范管理组没有义务，也没有必要对其具体应用作出解释或进行评价。当然，标准规范编制（修订）组的人员可能参与撰写、编制有关的指南、手册，但是必须承担相应的责任。2．标准设计

对于实际工程中经常重复发生的技术问题，可以不再每次逐个解决，而采取“一次解决，重复应用”的办法减少工作量，以避免不必要的重复性工作。例如，对于通用的预制构件、连结方式、器具设备等，可以通过标准设计，采用“标准图集”的方式来解决。标准图集通过认真设计和严格的审查鉴定，一般都比较可靠而且具有较大的权威性。

我国的标准设计研究院和各地的设计单位，都出版发行了许多“标准图集”，起到了很好的作用。同样应该说明的是：标准设计本身并不是标准规范，标准规范管理组的人员可以参加标准图集的编制、审查，提出意见……但是，标准图集不代表标准规范，标准图集应该归标准设计单位管理、解释，而不属于标准规范管理组的解释范围。3．技术措施

根据与标准设计同样的道理，可以采取“一次解决，重复应用”的办法处理工程中经常发生的通用性技术问题，以避免重复性的工作。但是不采用“标准图集”的形式，而是采用统一“技术措施”的方式。我国许多标准化管理水平较高的单位，都根据自己的特点、优势和经验，制定了一些统一的“技术措施”加以应用。由于比较实用和方便，这些技术措施有时还会编号出版、发行，成为其他单位参考、引用的资料。同样，这些“技术措施”归有关的编制单位管理、解释，而不属于标准规范管理组的解释范围。4．程序软件

利用计算机程序（软件），可以代替技术人员的简单、重复性劳动，还可以通过计算机解决标准规范中大量重复性的计算、验算和制图问题。因此，近年与有关标准规范配套的计算机程序得到了广泛的应用。同样，程序本身也不是标准规范，作为技术商品，也只能由使用者掌握、应用并自负其责。同样，标准管理组也不会介入有关的管理、解释工作。

第2章 我国标准规范体制的改革

2.1 传统标准规范体制存在的问题

2.1.1 标准规范建设的成就

我国开展大规模的经济建设已历一个甲子（60年），经济规模的扩大和国力的增强主要依靠大规模的基本建设。新中国成立后的前三十年由于受到各种因素的干扰而走了很多弯路，真正集中力量认真进行建设的是改革开放后的三十年。目前我国基本建设的规模空前巨大：22每年的在施工程约90亿m，竣工约20亿m，公建及住宅各半，另有2未统计的农房建筑约10亿m。由于我国基础设施建设及城市化的进程，目前的基本建设高潮还将持续十年以上。2．标准规范的作用

尽管在大规模的基本建设过程中也曾有过缺陷和曲折，但这三十年基本建设的工程质量还是应该基本肯定的。这不能不归功于工程建设标准规范的重要作用。我国在结束“文化大革命”“无法无天”的混乱状态以后，抓紧时机迅速开展了工程建设标准规范体系的建设。在当时条件极其困难的情况下，还是集中了有限的力量组织了以标准规范为目的的全面工程试验探讨和基础理论研究，同时鼓励对外交流和引进先进技术。这种极具远见的做法，有力地促进了我国工程建设标准规范体系的进展，在短短三十年的时间内，就完成了西方国家一个多世纪才完成的标准规范体系建设工作。

这批以我国自己科研积累和理论研究为基础的具有中国特色标准规范的及时出台，在随之到来的基本建设高潮中发挥了重要作用。现在，标准规范的应用受到了空前的重视，起到了规范基本建设活动、控制工程建设质量、保证建筑工程安全和使用功能的积极作用。很难想象，如果没有这些标准规范管理的及时控制和约束，我国如此巨大规模的基本建设将会是一个什么样的局面。

2.1.2 传统标准规范的背景及局限

如前所述，我国的标准规范体系是为了适应大规模基本建设的急需，由政府部门采用行政手段，集中力量在短期内完成的。尽管我国的专家、学者和标准工作者进行了大量的科学研究和工程实践调查、分析工作，并且也参考了一些西方国家标准规范的内容，但是由于整个标准规范体系的建设过程还是比较仓促，难免有不完善之处。此外，由于政府部门介入并起到了主导作用，因此难免使技术性的标准规范带上了“行政”的色彩，加上受到苏联标准规范体制的影响，也产生了一些不尽完善之处。2．传统标准规范体制的特点

我国的基本建设标准规范体制这种“普遍行政强制”和“全面技术包干”的特点，对于结束“文化大革命”的混乱状态，适应当时我国经济落后、技术水平低下、人员素质不高的国情，无疑起到了积极的作用。但是这个标准规范体系，是以行政手段解决技术问题的产物，只能适应在计划经济条件下进行基本建设的当时国情。这一点，与在市场经济条件下形成的西方国家的标准规范体系，有很大的不同。3．与改革开放的适应性问题

随着改革开放的深入，我国刚刚建成的基本建设标准规范体制（标准规范体系及管理模式），已经逐渐不能适应经济、技术发展形势的需要了。特别是加入世界贸易组织（WTO）以后，建筑市场开放，我国经济（包括基本建设和建筑业）逐渐融入全球市场经济体系。面临不可避免的市场竞争，传统的标准规范体制已经难以适应市场经济的变化，暴露出其难以克服的缺陷。

2.1.3 传统标准规范体制的缺陷

在计划经济条件下形成的传统标准规范体制——包括标准规范体系及管理模式存在着很多缺陷，主要是束缚了自己的手脚而不利于对外的竞争，具体分析如下。1．技术问题行政化不利于发展

人类文明发展和社会进步的动力是生产力，科学技术也是生产力，而且是生产力中最为活跃的部分。科技和生产发展有其自身的规律，尤其现代科学技术的进步和知识产品的更新速度大大地加快。在这种情况下采用“行政强制”的方式管理技术性很强的标准规范，将技术问题行政化，就可能使科技进步和技术创新得不到及时、有效的转化，不利于先进生产力的发展。2．周期过长不利于新技术推广

我国标准规范的编制和修订，基本上依靠国家政府的计划和经费支持，因此周期很长。一般情况下编制-修订的周期为十年或更长，纳标条件也相对比较苛刻、严格，要求必须是成熟的技术。因此“三新技术”（新材料、新工艺、新产品）很难及时进入强制性的标准规范。而灵活性比较好的推荐性标准，不仅数量很少，也因缺乏强制性而得不到从业人员的普遍承认和广泛应用，未能发挥其应有的作用。

由于对标准规范认识的误区，在传统观念中，强制性标准规范以外的规定都是“非法”的。因此在一定程度上，这种强制的性质起到了阻碍技术进步的作用。例如，我国的高强钢筋应用技术，在20世纪末时的应用条件已经相当成熟。但是由于传统标准规范观念的影响，直到今天才得到普遍应用，不得不说是很大的遗憾。3．数量庞大难免重复和矛盾

以“有法可依”作为标准规范体系编制的原则，试图控制和制约基本建设中的所有行为，造成了巨大的标准规范数量和庞大的标准规范体系。到20世纪末，我国已有大约3500本基本建设标准规范。而进入21世纪以后，标准规范更以极快的速度增长，目前的数量估计已经增加了一倍，而且基本都是强制性的。

由于缺乏有效的控制和管理，数量庞大的标准规范难免互相交叉、重复和矛盾。更有一些“广告标准”和“无用规范”，企图利用标准规范的强制性质而达到其他目的，造成了标准规范应用的混乱，给使用者带来了不便。上述种种不良现象造成的后果，已在工程实践中逐渐显露出来。4．普遍强制失去了严肃性“有法可依”的编制原则和国家政府介入的强制性质，使得我国绝大多数的标准规范都是强制性的。传统经验式的思维认为，基本建设中的每一个行为都是重要的，因此都必须强制执行，因此造成了标准规范“普遍强制”的特点。事无巨细都必须强制执行，其结果只能使“强制”落空，反而冲击了那些真正应该强制的最重要和最关键的少量内容。

例如，21世纪初我国房屋建筑类约750本强制性标准规范中，有总计150000条相应的强制性规定。其中包括混凝土施工时，不同搅拌机种必须满足的搅拌时间（s）；浇筑下料振捣时不得超过的厚度（mm）……这些必须遵守的强制性规定，数量巨大而繁琐不堪，造成了实际执行时的懈怠。而其执行的真正效果，倒未必能够保证工程质量。正如全都是重点就没有重点，全都是关键就没有关键一样，这种“普遍强制”的做法已经完全丧失了作为“强制”应该有的严肃性。5．全面包干影响创新发展

在“有法可依”原则指导下编制的传统标准规范的特点，是所有技术问题的“全面包干”。工程建设中所有的技术问题都在标准规范中作出了详尽的规定，还必须强制执行，并且这种强制还带有行政命令的性质。这种做法满足了素质不高的从业人员的需要，使标准规范的执行比较方便。但是，在科学技术迅速发展的今天，就会影响“三新技术”的应用。例如，商品混凝土和混凝土泵送技术已经完全突破了上面有关混凝土施工的繁琐规定。“普遍强制”和“全面包干”显然已经不能适应技术发展的需要了。“全面包干”的做法，使传统标准规范的编制-修订向更加繁琐的方向发展，以至于形成了标准规范退化为指南、手册的趋势。即便如此，也还是无法完全满足真正“全面包干”的要求。在科学技术迅速发展和进步的今天，从业人员的创造性和开拓精神特别重要，关心、学习科技进步的成果，积极主动地进行技术创新，这是我国建筑业未来发展的动力。而传统标准规范体制造成强制性的“全面包干”，则严重束缚了这种积极性、创造性的发挥，实际上起到了消极影响的作用。6．造成依赖性及责任不明

由于标准规范事无巨细的“普遍强制”和“全面包干”做法，造成了很多从业人员对标准规范的严重依赖性。这种依赖性不利于从业人员了解标准规范的背景和对技术原理的深入理解，而只知道机械、僵化地执行。而当工程实际情况有所变化时，一旦离开了标准规范的规定，就会不知所措。因此，大大影响了从业人员素质的提高。

由于标准规范的强制和包干性质，还可能会引起“责任不明”的后果。目前在工程界有一个认识的误区，认为“只要照标准规范做，出了问题由标准规范负责”。甚至在发生工程事故以后，还企图将责任推给标准规范而逃避个人责任。在此郑重声明：对于所有的工程事故，标准规范从来就不承担任何责任，这种责任只能由相关的从业人员自己承担。这种模糊责任，想以标准规范为借口逃避责任的行为是不正确的。但是这种错误的观念，也表明了传统标准规范存在的缺陷。7．不利于提高素质和竞争力

传统僵化的标准规范体制，束缚了我们自己的手脚，强制地造就了一大批素质不高，概念不清，只知死板、机械地照搬执行标准规范条文的从业人员。这种谨小慎微、没有能力灵活应用标准规范的“工匠”，往往“只对标准规范负责，而不真正对工程负责”。在普遍强制的标准规范重压下，从业人员普遍缺乏创新能力和竞争精神。与国外的标准规范体制比较，其更显得僵化而呆滞，这会使我国的建设企业在未来的国际市场竞争中陷于被动地位。

2.2 国外标准规范的状况

2.2.1 市场经济条件下的标准规范

在经济、技术比较发达的西方国家，他们的标准规范体制是在长期市场经济条件下形成的，并随着科学技术的发展而逐渐完善。其形成和完善的过程时间很长，因此比较严密和稳定，对于市场经济条件下的工程建设有很好的适应性，同时还起到了促进技术发展的积极作用。这一点很值得我们认真地学习和借鉴。

2.2.2 国外标准规范的层次

在市场经济秩序比较健全的发达国家，工程建设标准规范经过长期的改造和完善，逐渐形成了以下4个层次的标准规范体制。1．技术法规

1）政府职能

西方国家的政府机构相对非常简单，只执行与法律有关的事务，而对于技术问题是基本不过问的。政府的公共工程部门（相当于我国的基本建设委员会）对于基本建设事务的管理，完全是通过“法律”的层面进行的。

例如，为了保证建筑的质量，对于有关工程安全、人体健康、环境保护、公众利益和市场秩序的重要-关键性技术性问题，通过议会立法而成为具有法律性质的“技术法规”。政府的公共工程部门通过执行“技术法规”，控制和管理建筑市场以及关键性的技术性问题。由于其严厉的法律性质，对于约束建筑企业，规范建筑市场行为，保证基本建设的工程质量，保护民众利益，起到了重要的作用。

2）技术法规

发达国家的“技术法规”大体有两种形式：一种是专门制定的系统技术法规，通过立法程序而具有法律性质；另一种是从技术标准规范中挑选关键的极少量条款而形成的技术法规，当然其也必须通过立法程序而被赋予法律性质。

由于其具有法律的性质，因此“技术法规”相对比较稳定，也比较简约而并不复杂、繁琐。当然，由于其还有一定的技术性，管理技术法规的政府官员和公务员无法具体操作。因此还必须聘请有关的资深专家、学者组成咨询委员会之类的机构，协助政府判断、解释、仲裁有关法规中的技术性内容。2．技术性的标准规范

1）学会、协会的作用

在经济、技术比较发达的国家，政府对技术问题完全“放权”而不加以干涉。基本建设中的技术性标准规范，一般都由科技学会或行业协会负责，包括经费筹措、标准规范的编制、修订、审查、管理、出版、发行、解释、仲裁等。这些国家的学会、协会尽管没有政府的行政背景，但是由于其具有悠久的历史和很深的影响，因此其制定的技术标准规范，都具有很大的权威性，往往为工程界所承认和普遍采用。

2）技术标准规范的推荐性

这些由专家、学者组成的学会、协会没有政府的背景，因此编制的标准规范不具备法律的“强制性质”，而属于“推荐性质”。推荐性标准规范的最大特点是：不强制执行而完全由使用者“自愿采用”，也可以不采用。但是无论什么情况，使用推荐性标准规范的从业人员必须“自负其责”，而不是由标准规范来承担责任。

然而推荐性的标准规范也不是完全没有约束力。标准规范的规定通过合同、协议的形式而形成约束作用，令使用者必须遵守相应标准规范的有关条文。还应该指出的是：技术标准规范是对技术最基本和最低限度的要求，使用时可以突破其规定和应用范围，但是使用者也必须承担相应的责任。

3）标准规范的作用

推荐性标准规范的非强制性使其具有很大的灵活性。其可以不受行政干预而随时反映“三新技术”，从而迅速转化为生产力，取得实际的效益。同时这种标准规范相对宽松的环境，也为激励创新发明、调动积极性提供了充分的条件。由于技术性标准规范还处于经常改变和修订的过程之中，因而这种体制具有促进技术发展的活力。但是另一方面，这种没有“普遍强制”和“技术包干”束缚的做法，由于克服了对于标准规范的依赖性，因此对从业人员素质也提出了比较高的要求。3．企业标准

1）企业标准的形成

在市场经济条件下，由于投标、竞标等市场竞争行为的需要，建筑企业往往还应该具有超越一般技术性标准规范要求的能力。因为技术性标准规范只是对技术最基本和最低限度的要求，一般认为是相对比较低的水平，而且由于其并无强制性而允许被突破。因此，建筑企业往往要编制自己的企业标准规范，并高于通用技术标准规范的水平，才能在建筑市场的竞争中得到机会，这就是“企业标准”形成的原因。

2）企业标准的作用

在国外各种形式的“企业标准”比较普遍，水平比较高的单位几乎都有自己的企业标准规范，并且因其具有专利性质或知识产权而成为企业的无形资产，是企业参与市场竞争的有力手段。企业通过编制标准规范，调动了内部的积极性和创造性，因而有力地推动了科技进步和先进技术的推广应用。当然，企业的标准规范通常只在本企业内部应用，一般并不对外公开，以保护其竞争的优势。4．标准规范的辅助材料

1）标准的补充和外延

由于“技术法规”和“技术标准规范”的覆盖面大，应用范围广，比较原则，往往难以直接引用，一般必须结合具体工程情况才能应用。因此，作为技术标准规范的解释和补充，各种指南、手册、标准设计、技术措施、计算机程序等也得到广泛的应用。应该说明的是：这些技术文件与标准规范有关，但是其本身并不是标准规范，只是作为标准规范辅助材料的一种“技术产品”而已。

2）技术产品的作用“指南、手册”是标准规范的解释和具体应用，其提供表格、图形等形式以便于理解，从而简化了应用。对于条件类似而大量应用的构件和构造问题，可以通过标准设计形成“标准图集”而重复使用。同样，对广泛应用的重复性技术问题，可以编制统一的“技术措施”而直接选择套用。现代计算机技术的发展，使大量简单、重复性的计算、构造、制图工作可以通过计算机的“程序软件”实现。在市场经济条件下，这些“技术产品”作为“商品”，通过质量和信誉的竞争，各自赢得了相应的市场份额。

2.2.3 实例

作为市场经济条件下的典型实例，可以以法国的基本建设标准规范体制为例进行对比、分析。法国政府利用有关“建筑保险”的“技术法规”，管理和控制建筑工程的质量。在法国，出于对人身安全的考虑，技术法规规定：建筑必须进行保险，否则就是“违法”。作为政府的公共工程部门严格实施和监督这一“技术法规”的实行。所有的房屋建筑必须参加保险，如有违反者，将诉诸法律，严惩不贷。2．建筑保险的作用

在法国，房屋建筑的安全和质量，实际是通过保险业介入的市场行为而得到解决的。承担这个险种的保险公司拥有足够的资深专家和能力，可以全面介入从勘察、设计、施工、监理到验收、管理的全部过程而实现有效的监督、控制。出于对商业利益的考虑，这种监控是严格和有效的。而对于房地产商和设计、施工部门而言，企图降低成本就需要增加保险费用。从考虑使用期维护、管理支出的“全成本核算”而言，未必是经济的做法。

至于弄虚作假、偷工减料等违反职业道德和影响商业信誉的行为，在规范、健全的市场经济环境下，更是完全不敢想象的事情……上述行为一旦发生，必然导致企业的信誉损失和有关人员身败名裂的毁灭性后果。事实证明，法国这种市场经济条件下的标准体制和管理模式，对于控制工程质量、保证安全和使用功能是有效的。3．对比和思考

我国行政性的标准规范体系和管理模式，使勘察、设计、施工、监理以及检测、质检和管理等众多部门都介入了工程质量的管理。然而一旦出现问题，有关各方往往却互相推诿而难以解决。呼告无门的用户只能求助于行政管理部门，给政府增添了很多麻烦，甚至造成了社会的不安定。政府集中的权力太大而又不肯放弃，采用行政手段管理不熟悉的技术标准规范，结果往往给自己带来了难以解决的困难。

相比之下，法国政府的官员就轻松得多了。通过市场经济条件下“技术法规”和保险业的商业运作，建筑工程质量仍然能够得到保证。即使出现问题，用户自然会去找保险公司算账，而决不会找政府的麻烦。其他国家的做法也许与法国不同，但共同的一点是：政府只管“技术法规”，而技术性的标准规范都是非强制性的，由非政府的组织进行管理，使用者通过“自愿采用”而“自负其责”。这种标准规范体制执行效果的明显对比，值得我们深思。

2.2.4 技术性标准规范的作用

在科技比较发达的西方国家，除极少量的技术法规必须遵守以外，技术性的标准规范本身并不要求使用者必须严格遵守而加以束缚。例如美国公路规程（ASSHTO）中就明确要求：“……本规程无意取代技术人员所具有的专门教育和工程判断的训练……仅在规程中提出最低限度的要求。……希望……采用先进技术，提出更高的要求……”这与我国普遍强制和技术包干的标准规范体制和管理模式，有着根本的区别。2．从业人员的认识

在相对比较宽松的标准体制和管理模式下，技术性的标准规范对从业人员的约束和限制并不大。同时广大从业人员对于标准规范的规定，也并不认为是绝对不能违反的“行政命令”或“法律”。因此，其积极性和创造能力就有更多的发挥机会，从而带来技术进步。这与我国从业人员对标准规范唯命是从而不敢越雷池半步的状态，形成了强烈的对比。

但是，这种做法对从业人员素质提出了更高的要求。由于没有“普遍强制”和“全面包干”，在采用标准规范的原则处理工程问题时，必须对有关规定的背景和原理有深入的理解，以及解决具体工程问题的能力。在不能完全依赖标准规范的情况下，只能依靠自己的思维和判断进行工作，并承担因此而引起的全部责任。例如英国BS标准前言中，用黑体字重点强调的要求是：“……遵守本规范本身，并不给予豁免法律责任……”这无疑需要从业人员有比较高的素质，并承担相应的责任。

2.3 标准规范体制改革的背景

2.3.1 建筑市场的开放及竞争

新中国成立初期我国学习苏联而实行严格的计划经济，“文化大革命”以后改革开放而逐渐向市场经济转变，包括开放建筑市场，并实行房屋私有化等。这些措施促进了我国经济的持续高速增长以及建筑业的快速发展。市场开放及竞争机制推动了建筑业技术进步以及行业水平的提高。目前我国建筑业不仅规模巨大，而且已经从劳动密集型逐渐向技术密集型过渡，建筑企业的素质和水平已非当年的落后状态可比。2．与市场经济的适应性

我国传统的标准规范体制是在经济落后、技术低下、素质不高的计划经济条件下形成的，对于控制工程质量也曾起到过积极的作用。但是这种行政性“普遍强制”和“全面包干”的做法，不利于市场竞争和行业水平的提高。随着改革开放的深入和市场经济的发展，这种体制已经越来越不能适应我国经济、技术发展和形势变化的需要了。传统标准规范体制的缺陷在前面已有详细的分析，不再重复。

2.3.2 加入世贸组织的影响

21世纪初，加入世界贸易组织（WTO）以后，我国经济（包括基本建设和建筑业）逐渐融入全球市场经济体系。由此带来了持续十余年的经济繁荣和高速发展，事实证明这是完全正确的重要决策。根据有关协定，加入WTO以后，我国建筑市场的5个领域——建筑业、勘察设计咨询业、标准定额及工程服务、房地产业和城市规划，将在若干年以后全面对外开放。当然国外的相应领域也将向我国对等开放。2．面临新规则下的竞争

建筑市场全面开放以后，我国的建筑业不可避免地将面临来自国外的竞争。作为世界贸易组织（WTO）的成员，必须承诺以下9项基本原则。

无歧视待遇原则；

最惠国待遇原则；

国民待遇原则；

透明度原则；

贸易自由化原则；

市场准入原则；

互惠原则；

对发展中国家和不发达国家优惠待遇的原则；

公正平等处理贸易争端的原则。

总之，这些都是基于市场经济条件下平等竞争的各种原则和相应的规定。长期以来，我们习惯按照计划经济条件下的规则办事，包括普遍行政强制的标准规范体制。这种“自我束缚”式的做法，使我国的建筑业在开拓海外建筑市场中往往会受挫和吃亏。如果将来对外开放国内的建筑市场，并按新的规则进行竞争，我国的建筑业将面临怎样的挑战，这是不得不考虑的严峻问题。3．标准体制面临的挑战

曾经一度，我国建筑业具有劳动力低廉和资源丰富的优势。但近年表现出劳动力成本上升、劳动力缺乏的问题；从资源和能源而言，我国实际上是一个资源贫乏的国家，这种优势根本就不存在。同时，长期以来僵化的标准体制也面临严重的挑战。按市场经济的原则与国际接轨以后，由于运行规则的变化，这种束缚我们自己手脚的僵化的体制，就很难适应经济发展的需要。如不及时进行调整，就会对我国的建筑企业造成冲击，使其在市场竞争中陷于被动。

2.3.3 体制改革的迫切性

标准规范是科学技术发展的基础，是国际经济和科技竞争的手段，是在高新技术领域不受制于人的制高点，是一个国家软实力的重要标志。采取有效措施强调其重要性，而且保证其发展和活力，将有力地促进生产力的发展和技术进步。

中国作为最大的发展中国家，经济持续高速增长。目前基本建设正处于高潮期，并且还将持续相当长的时间。我国拥有目前世界上最大的建筑市场，建筑业也是我国国民经济最重要的支柱产业。改革开放和市场竞争为建筑业的发展注入了活力，而加入世界贸易组织，既为我国的建筑业既带来了机遇，也使其面临市场竞争的压力和严峻的挑战。首当其冲的就是传统的标准规范体制。

在按市场经济规则和国际惯例办事以后，长期形成的观念和习惯做法将不能适应市场经济的需要。尤其是采用行政手段管理技术标准规范的模式和强制执行的僵化标准规范体制，不仅不能保护我国的建筑业，反而会束缚建筑业的手脚，使其在未来的竞争中处于被动地位。因此，在努力提高我国建筑企业素质和技术水平的同时，迫切需要解决工程建设标准规范体制的改革问题。

2.4 标准规范体制的改革思路

2.4.1 改革的形势和条件

20世纪末，我国的改革开放已进行了将近二十年，市场经济已经初步形成。为适应改革开放和经济发展的需要，当时我国的行政机构也进行了大刀阔斧的改革：国务院下属的部委进行了大规模的裁减，还大幅度地实行政府放权和减少管理人员。当时的建设部虽然得以保留，但是权力被削弱，人员减少。再按传统规则管理大量行政性的强制性标准规范，已经力不从心了。

对于基本建设而言，建筑市场开放和房屋私有化也取得进展。通过对外交流和考察，对市场经济条件下各国的标准规范体制也有了一定程度的了解。同时，参考国外的建筑市场的模式，诸如项目投标、工程管理、监理制度、检测验收等市场经济的做法也逐渐引进、落实。因此对于标准规范体制的改革，已具备了一定的内部条件。

特别是当时与世界贸易组织（WTO）的谈判取得进展，加入WTO组织已经迫在眉睫。入世以后建筑市场开放，将按市场经济的原则与国际接轨。游戏规则的变化，将对按传统计划经济模式运行的我国经济（包括建筑业）造成巨大的冲击。如果这种计划管理的体制不及时进行调整，将会使整个建设行业陷于被动。而其中工程建设标准规范体制的改革尤为迫切，这就是我国工程建设标准规范体制改革的外部条件。

2.4.2 体制改革的思路

1）改革的目标

标准规范体制改革的目标很明确：即按照国外通用的模式，建立以下4个层次的标准规范体系。

由政府管理的具有法律性质的少量“技术法规”，所有从业人员必须严格遵守；

由学会、协会管理的推荐性“技术标准体系”，企业和个人自愿采用并通过合同起约束作用；

由企业自行编制管理的“企业标准”，鼓励科技创新和技术进步，参与市场竞争；

由市场竞争确定的“技术产品”，如指南、手册、标准设计、技术措施、程序软件等。

标准规范体制改革的过程就是我国建筑业适应变化、提高水平的过程。只有完成上述改革目标以后，我国建筑业的素质、水平才能得到提高，才能够适应开放的建筑市场，才有能力参与国际竞争。

2）改革的方式

但是在我国，标准规范体制改革的基础并不理想。因为在基本建设领域，起步阶段就已经先入为主地建立了适应计划经济的标准规范体制，并且广大从业人员已形成了根深蒂固的传统习惯。想要在短期内作根本性的改变是很困难的，必然会遭遇顽强的阻力。

因此，在这样的基础上建立新的标准规范体制，只能通过逐步渐进式的改革，以避免由于操之过急而引起波动，影响正常经济活动和工程建设的秩序。所以，标准规范体制改革的实施步骤和措施只能是一个逐步摸索、逐渐完善的过程。但是标准规范体制改革的总方向是明确的，就是在有限的时间内，随着政府机构的改革，稳妥地分阶段实施对原标准规范体制的改造和调整，最终实现上述既定目标。2．改革的思路

20世纪末，经过建设部领导以及众多专家、学者和标准工作者的反复推敲和理证，形成了标准规范体系改革的大致思路：目前以“行政强制”为特征的标准规范体系将两极分化，分别沿着“法律性”和“技术性”两个方向发展，并配合以相应的其他措施，最终达到上述标准规范体制4个层次的最终目标。

1）分步骤建立技术法规

根据我国国情，直接、单独地建立“技术法规”还有很大的困难。但可以从现行的强制性标准规范中选择极少量的关键条款，强调其特殊的重要性，由“行政性”提升为“准法律性”的“强制性条文”，作为“技术法规”的雏形而提前执行。然后在执行中积累经验，在条件成熟时进一步进行法制性改造，再通过立法程序而成为具有法律性质的正式“技术法规”，由政府有关部门负责管理。

2）优化技术标准体系

对于目前强制性标准和推荐性标准中的所有技术性内容，通过“非强制性转换”而改造为由科技学会或行业协会组织编写的“技术标准体系”，并负责管理。技术标准只具有推荐的性质，由使用者“自愿采用”而通过商业合同起约束作用，并由使用者“自负其责”。由于我国目前强制性标准规范的数量太多而且混乱，还需要组织专家、学者，通过整理、分析和优化组合，形成系统、完整的标准规范体系，以方便应用。标准规范中赘余、冗繁的内容，可以移入指南、手册或技术措施等标准规范的“技术产品”中加以表述。

3）鼓励编制企业标准

应提高我国建筑企业的素质和水平，鼓励有能力的单位编制“企业标准”，将自己特有的专利技术、特殊工艺、管理办法等以标准规范的形式固定下来，以便有效执行。企业标准必须遵守技术法规的规定，但是可以突破和高于技术标准体系的要求，因而具有更强的适用性。企业标准是企业的“软实力”，往往具有知识产权而不公开其核心内容，是持有企业参与市场竞争的有力手段。

4）技术产品的市场竞争

拓展、延伸甚至发展技术标准规范的内容，还可以衍生出形形色色作为标准规范辅助材料的“技术产品”，例如指南、手册、标准设计、技术措施、程序软件等。任何单位和个人都可以根据自己的理解，编制和发行上述标准的技术产品。在市场经济条件下，作为商品，可以通过竞争而取得其应有的市场份额。但是有两个问题必须注意：一是不能违反“技术法规”的有关规定；二是不能侵犯有关的知识产权。3．改革路线图

上述标准规范体制的改革思路，其路线可以形象地表达为如图2-1所示。

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