作者：宋志刚
出版社：中国财政经济出版社
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兴农话语：农业综合开发工作中的若干问题试读：
前言
光阴似箭，岁月如梭。笔者自1988年走进农业综合开发工作者队伍，算来已过22年。
22年来，伴随农业综合开发事业的成长壮大，耳闻目睹农业综合开发所取得的巨大成效，深刻感受到这一利国利民的事业日益深入人心，不禁为之精神振奋，深受鼓舞。
始于1988年国家立项的农业综合开发，是社会主义市场经济条件下国家支持和保护农业发展的一项战略性措施，是对农业资源进行区域开发和综合利用的活动。农业综合开发的基本任务是改造中低产田，改善农业生产基本条件；与此同时，扶持发展优势农产品产业，推进农业产业化经营。多年来，在国务院的正确领导下，各部门、各地区密切配合，广大群众积极参与，农发工作者辛勤工作，农业综合开发不断迈出新步伐，做出新成绩，在保障国家粮食安全、促进农民增收、促进农业可持续发展等方面发挥了巨大作用，显示出旺盛的生机和活力，受到各级党政领导的称赞和广大农民群众的欢迎。
2010年10月召开的党的十七届五中全会提出，推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；并且强调，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力；完善现代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进园艺产品、畜产品、水产品规模种养，加快发展设施农业和农产品加工业、流通业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。党的十七届五中全会精神对于农业综合开发具有重要的现实指导意义。可以预见，在党的十七届五中全会精神的指引下，今后的农业综合开发，在继续大力改造中低产田，建设高标准农田，扶持发展农业产业化经营，完善投入政策和扶持方式，提高资金使用效益等方面将会取得更大成效，对于发展我国现代农业，确保国家粮食安全，促进农民持续增收，将会做出更大的贡献。
在周围一些同志的鼓励下，笔者将以往本人撰写以及与同事合写的有关农业综合开发的文章，经认真挑选汇集成册，并起名《兴农话语》，以此呈献给热爱、关心、支持农业综合开发事业的同志们。
所选入文章，有些是公开发表过的，有些是撰写的内部资料，部分是在某种场合的讲话摘要，所含内容大体上涵盖了农业综合开发业务的主要方面。
由于选入文章横跨时间较长，某些文章的提法与现实做法可能会有差异，但反映了农业综合开发事业的发展轨迹以及笔者对事物的认识过程。
受本人水平所限，书中难免有疏漏和错误之处，希望读者予以批评指正。作者2010年12月
发展我国现代农业的成功实践——浅谈农业综合开发三个有异议话题
自1988年起实施的全国性农业综合开发，以其亮丽的项目风貌、显著的开发成效，得到了社会各界的广泛肯定和拥护。在这同时，人们对涉及农业综合开发的诸如机构设置、按项目管理资金、扶持农业产业化经营等问题尚有不同看法，而这些问题事关农业综合开发事业的健康、稳定、顺利发展。对此，笔者结合工作体会，谈一些粗浅的看法。一、怎样看待农业综合开发的机构设置
某些同志在感叹和佩服农业综合开发所取得巨大成效的同时，对于农业综合开发管理机构设在财政部门却感到不理解。在他们看来，财政部门管理项目，那农口部门干什么？对此该怎样看？（一）农业综合开发管理机构设在财政部是国务院领导经过深思熟虑做出的重要决策
让我们简要回顾一下农业综合开发产生的历史背景。从1985年起的几年内，我国农业连年徘徊，农业综合生产能力基本停留在8 000亿斤粮食、8 000万担棉花这样一个水平上。要实现农业形势的根本好转，满足人们日益增长的对农产品的需求，必须采取新的举措，探索新的路子。按照时任国务院副总理田纪云同志的话来讲：“农业根本问题主要出在综合生产能力不足以登上新的台阶。要解决，只能实实在在地从建设基础设施，改善生产条件做起。”所以，国务院在1988年决定：设立国家土地开发建设基金（后改为农业综合开发资金），专项用于农业综合开发，即采取综合开发的方式，把有关部门的力量集中起来，发挥各自优势，形成合力，取得提高农业综合生产能力的最佳效果。与此同时，成立国家土地开发建设基金管理领导小组（后改为国家农业综合开发领导小组、国家农业综合开发联席会议），负责制定农业综合开发的方针政策，对农业综合开发重大问题进行决策；成立国家土地开发建设基金管理领导小组办公室（后改为国家农业综合开发办公室，简称“国家农发办”），作为领导小组或联席会议的办事机构，具体负责农业综合开发的组织管理工作。由此拉开了我国农业综合开发的序幕。
实践证明，农业综合开发管理机构设在财政部门，具有其他部门不可比拟的优势：（1）有利于发挥财政部门综合性、协调性强的优势。农业综合开发实际上干的是一家一户办不成、一个部门也干不了的事，它不是单打一搞农业、水利、林业等某一方面的措施，而是涉及农、水、林部门各项措施的综合配套。将国家农业综合开发管理机构设在财政部这一综合部门，可以较好地协调农口部门的关系，调动农口部门参与农业综合开发的积极性。（2）有利于落实和筹措农业综合开发资金，并从严管理资金，提高资金使用效益。实际上，多年来中央财政农业综合开发资金稳步增长，许多地方超额落实配套资金，并且大家公认农发资金管理是最严格、最规范的。（3）容易被农口部门所认可。国家农业综合开发管理机构设在财政部，与农口部门没有利益、名分之争，这便于搞好与农口部门的协调。倘若不然，将国家农业综合开发管理机构设在农口任何一个部门，很容易发生本位倾向，不仅很难搞好与其他农口部门沟通协调，也难以被其他农口部门所接受。（二）按照公平效率原则评价农业综合开发管理机构设置问题
公平效率是评价政府行为的一个重要原则和标准。农发管理机构设置是否科学合理，同样要看其工作效率如何。那么，农业综合开发的效率到底如何呢？这里列举几个数字：截止到2009年底，农业综合开发累计改造中低产田5.8亿亩，经改造的中低产田，基本建成沟渠林路配套、旱能灌、涝能排的稳产高产农田，项目区累计新增粮食生产能力达910亿公斤；除大力发展产业化经营种植养殖项目，还新建和改扩建产业化经营加工项目8 050个，其中有数十家龙头企业经扶持成功上市。农业综合开发所取得的成效、所发挥的作用是显而易见的。
对于农业综合开发所取得的显著成效，国务院领导给予了高度评价。在2001年7月召开的国家农业综合开发联席会议上，时任国务院副总理的温家宝同志曾讲过：“在支农资金中，看得见、摸得着的，农业综合开发算一项”；“实践证明，农业综合开发是社会主义市场经济条件下，国家支持和保护农业发展的一个有效手段，是巩固和加强农业基础地位的一条重要途径，是提高农业综合生产能力的一项关键措施，是促进农业可持续发展的一个重要推动力量。”回良玉副总理多次讲过：“现在到地方看到的搞得比较好的农业项目，绝大多数是农业综合开发项目。”在2009年5月召开的全国农业综合开发工作会议上，他将21年的农业综合开发概括为“四个功不可没”，并说“从中看到了我国现代农业发展的光明前景和美好未来”。两位国务院领导都对农业综合开发做出如此高的评价，绝不是信口讲的，而是在实地考察、深入了解实情的基础上做出的结论。另外，由于农业综合开发给农民带来了实实在在的利益，受到了项目区农民的热烈欢迎，称赞农业综合开发工程是“德政工程”、“民心工程”，从而密切了党和政府与人民群众的联系。农业综合开发取得这样的成绩，与国家农业综合开发管理机构设在财政部不能说没有关系。（三）农业综合开发是政府行为，而不是部门行为
国家农发办由最初的属于财政部代管的国务院非常设机构，在1998年机构改革时变为财政部的内设机构。但这只是形式上的变化，而非实质上的变化，它仍具有相对独立性和一定的特殊性。首先，农业综合开发实际上是中央政府为支持和保护农业发展、确保粮食安全，促进农业增效、农民增收而采取的一项战略性举措。因而从1988年实施农业综合开发以来，一直是由国务院分管农业的副总理亲自抓这项工作，并且由副总理牵头，组成由农口及相关部门负责同志参加的国家农业综合开发联席会议，定期或不定期地研究决策农业综合开发的重大问题。其次，农口部门相关专家多年来积极投身农业综合开发，在项目的规划设计、评估论证、科技应用等方面，发挥了重要的技术支撑作用。最后，国家农发办实行联合办公制度，各农口部门派员到国家农发办，协助处理日常工作。地方农业综合开发大体上也是采取这种管理体制。所以说，农业综合开发所取得的成效是各级党政领导重视的结果，也是农发管理机构与农口各部门精诚合作的结果。我们不能因国家农发办设在财政部，就把它简单等同于财政部其他内设机构，更不应把农业综合开发看作是财政部的部门行为。
可以这样说，在既要推进农业综合开发，而农口管理部门又呈农、水、林三足鼎立的情况下，至少在国家层面，农发管理机构设在财政部这一综合部门无疑是最佳选择。照有的同志的话讲，国家农发办设在财政部，已成为国务院发展现代农业的一块成功的试验田。当然，在农业综合开发工作中，由于管理上的某种缺失，也可能出现这样那样的问题，但要看出现的问题到底占多大比重，与其他专项资金相比，农业综合开发的问题是多还是少。只有经过分析、比较，才能得出正确的结论。作为从事农业综合开发工作的同志来讲，不因工作中出现的问题少或小而不以为然，而是针对存在的问题，认真整改，完善管理，这才是所持的态度。二、怎样看待农业综合开发资金实行按项目管理
某些同志这样认为：“国家农发办实行资金和项目管理，既当运动员，又当裁判员，权力太集中了，缺乏制约。”那么事实果真如此吗？（一）农业综合开发借鉴工业管理理念和世界银行项目管理模式，按项目管理资金，开创了国内农业资金按项目管理的先河
目前我国支农资金渠道很多，可以说是政出多门，但真正按项目管理资金的并不多见。所谓按项目管理资金，是从项目前期规划、评估论证、审定审批，到资金拨付、工程实施、检查验收、建后管护，依次经过严格规范的程序。这样做的好处，可以将资金尽快用到项目上，克服有了资金再找项目，或边设计边施工的弊端；可以实现科学立项，提高项目成功率，克服“拍脑门”随意立项的现象；可以最大限度地将资金用在项目上，提高资金使用效率。多年来农业综合开发之所以取得巨大成效，应当说与按项目管理资金是密切相关的。所以，近年来其他支农专项资金的管理，也纷纷仿效农业综合开发按项目管理资金的做法。（二）农业综合开发资金实行按项目管理，与“实行资金和项目统一管理”不是一个概念
农业综合开发资金实行按项目管理是指实行科学规范管理，而实行资金和项目统一管理则带有“权力太集中”、“缺乏制约”的味道。实际上，农业综合开发在借鉴世界银行项目管理经验的基础上，结合我国国情和农业发展情况，在某些方面实行了更为严格的管理，采取了多层次、多环节的内部权力制约机制。例如，在资金分配环节，每年的中央财政农发资金，国家农发办在充分考虑各地资源条件和工作质量的基础上，按“综合因素法”分配，就是说资金分配的多与少，不受是否“跑步进京争资金”的影响。在项目的管理权限方面，国家农发办将绝大多数项目评估审定权限下放到省级农发管理机构，但省级评估审定项目后须报国家农发办备案，国家农发办予以抽查，看是否符合政策规定，如发现不合格项目将予以剔除。并且，对于发现问题少的，减少抽查比例，反之，则加大抽查比例，由此形成对省级评估审定权限的制约。在项目评估审定环节，凡拟立项扶持的项目，都必须经过专家评估，专家否决的项目不得列入扶持范围。在资金报账环节，不是将资金直接拨付到乡级或项目单位，而是实行县级报账制，报销不仅要有发票，还要有工程竣工验收报告和工程决算报告，从而大大减少了资金管理上的漏洞。由此看来，在农发管理机构内部，不存在权力过于集中、缺乏制约的问题。（三）农业综合开发在强化内部权力制约的同时，广泛接受社会各界的监督
在这方面，一是信息公开透明。包括每年发布项目申报指南、推行项目招投标制、资金和项目公示制，不少地方还把拟选项目、设备及中标企业等在报刊、网络等新闻媒体上公示，营造了公平、公正的管理氛围，有效地杜绝了暗箱操作等违法违纪行为的发生。二是加强监督检查。不怕揭丑，自我加压。为进一步加大农业综合开发资金和项目监督检查力度，国家农发办从2010年开始，每年委托社会中介机构对农业综合开发资金管理和项目实施情况进行全国范围的综合性检查。邀请财政部驻各地财政监察专员办事处介入检查工作；自觉接受、积极配合审计部门对农业综合开发资金的审计，并对查出的问题进行认真整改，切实促进提高资金管理水平。
实践证明，按项目管理资金，实行资金管理和项目管理的有机结合，不失为一个好的管理方式。但任何管理方式都不是完美无缺的，在每个管理环节都可能出现因事先考虑不周而发生的纰漏，并且随着客观情况的变化，旧的矛盾克服了，又会产生新的矛盾。需要不断地了解新情况、解决新问题，不断地总结经验、完善管理，不断地提高资金和项目管理水平。三、农业综合开发应否扶持农业产业化
在某些同志看来，农业综合开发集中精力搞土地治理项目就行了，扶持农业产业化经营似乎没有多大必要。这是农业综合开发又一个有异议的问题。土地治理项目确实是农业综合开发的主业，是立足之本，要作为首要任务来抓，但扶持农业产业化经营是否可有可无呢？（一）扶持农业产业化经营是国务院赋予农业综合开发的一项重要任务
1994年以来，国务院办公厅先后三次转发财政部关于农业综合开发若干意见的通知，明确农业综合开发的目标任务。如1994年的通知要求：“把保证粮棉油肉糖等农产品的稳定增长与增加农民收入的目标结合起来。”2002年的通知则要求：“以农业生产区为重点，着力加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力和保护农业生态环境，着力推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。”2009年的通知再次要求：“围绕提高农业综合生产能力和促进农民增收，加大农业综合开发资金投入。”回良玉副总理在2003年国家农业综合开发联席会议上强调：“要积极探索支持农业产业化龙头企业、专业合作经济组织和农产品行业协会的有效形式，重点支持有市场、有效益、带动效应大、农民受惠多的龙头企业、合作经济组织和专业协会的发展，引导和组织千家万户农民进行标准化生产，使农民生产与市场有效对接，促进农民稳定增加收入。”很明显，国务院赋予农业综合开发的两大任务，一是促进农业增产，二是带动农民增收，而且是一贯的要求。在农业综合开发实际工作中，应当认真贯彻这一指导思想。（二）扶持农业产业化经营是稳步增加农民收入的客观要求和有效途径
近年来，由于国家采取了一系列惠农强农政策，农民收入连续较快增长。2003年农民家庭人均纯收入只有2 622元，到2009年达到5 153元，将近翻一番，扣除物价上涨因素，平均每年增长7.7％，成绩是很大的。但应看到，城乡居民收入差距仍在持续扩大，1983年城乡居民人均收入比为1.82：1，2009年扩大到3.33：1。从绝对额看，1978年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相差209.8元，2009年达到12 022元。而且越是落后的地方城乡差距越大。城乡收入差距大，农民收入上不去，影响社会和谐稳定，难以有效扩大内需，贻误农业现代化进程，因而党和政府始终高度关注增加农民收入问题。
增加农民收入的途径很多，扶持农业产业化经营是一个重要方面。它便于实现农产品价值，实现农产品加工、转化升值，它可以充分利用荒山、荒地、荒水等各种农业资源，最大限度地提高土地产出率。多年来，农业综合开发通过连续不断地扶持种植养殖基地、农产品加工和流通设施，许多地方的农业产业化经营已初具规模，形成了一大批优质农产品产业和产业带。如江西省农业综合开发集中力量支持赣南地区大力发展脐橙生产，打造出世界一流的脐橙之乡；河南省大力发展食品加工业，将粮食优势转化为产业优势，初步实现了由“卖粮”到“卖产品”、由“中国粮仓”到“国人厨房”的转变，农民人均从农业产业化中增收2 000元。（三）扶持农业产业化经营既由农业综合开发特点所决定，也与土地治理项目相辅相成
农业综合开发贵在“综合”。在土地治理方面，田、水、路、林、山综合治理，工程、生物、科技措施综合配套；在产业化经营方面，种植、养殖、加工业综合开发，产加销、贸工农一体化综合经营；在资金投入上，以中央财政资金为引导，吸引地方财政资金、金融资金、自筹资金综合投入；在开发目标上，以确保国家粮食安全为重点，实现经济、社会、生态的综合效益。这是农业综合开发区别于其他支农形式的一个最鲜明的特点，也是国务院将国家农发办设在财政部这一综合部门，而未设在某一农口部门的一个重要缘由。农业综合开发如果只搞土地治理项目，两个轮子驱动变成一个轮子转动，农业综合开发的特点也就不存在了，也就不称其为农业综合开发了。
实际上，产业化经营项目与土地治理项目是相辅相成的。农产品加工以土地治理项目生产的产品为原料，有利于农产品价格的稳定和提高；发展养殖业，既消化部分农产品，又为农民开辟新的收入来源；由于农产品加工都是劳动密集型的，发展农产品加工业，可以实现农村剩余劳动力在当地就业，成为农民增加收入的重要来源；农民收入增加了，反过来又可以提高农民土地治理项目投入的积极性。在现阶段，农民不可能站在国家的角度关心粮食安全问题，他们更关心的是如何增加收入。把增产和增收结合起来才可以取得最佳效果，二者相得益彰。
农业综合开发扶持产业化经营的方向是对的，前景是光明的。只要我们坚定这一方向不动摇，在实践的过程中不断地完善政策，加强管理，在用好现有资金的基础上，根据实际需要和财力尽可能适度加大资金投入，那么，农业综合开发扶持产业化经营的道路会越走越宽广，在发展现代农业、壮大农村经济、带动农民增收致富方面必将发挥越来越大的作用。（本文写于2010年11月）
农业综合开发大有可为——《人民日报》记者访谈录
问：确保国家粮食安全，很重要的一个方面是提高粮食生产能力。从十几年的实践看，农业综合开发在这方面发挥了重要作用，请您介绍一下这方面的情况。
答：从投入力度看。1998—2000年，各级财政用于农业综合开发的投入为644亿元，占同期各级财政用于改善农业生产条件支出的16％。由于农业综合开发财政投资重点用于排灌站、机电井、防渗渠、机耕路和农田林网等工程设施，在改善农业生产条件方面比其他专项资金更为直接。
从开发成效看。1988—2002年，农业综合开发累计改造中低产田39 869万亩，其中新增和改善灌溉面积36 090万亩，新增和改善除涝面积16 954万亩，已改造中低产田约占全国中低产田面积的31％；适度开垦宜农荒地3 046万亩，占全国同期新增耕地面积8 663万亩的35％；新增粮食生产能力725亿公斤，约占全国同期新增粮食产量1 553亿公斤的47％，为推动我国主要农产品实现由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变做出了重要贡献。
从开发潜力看。在全国19.5亿亩耕地中，约2/3即13亿亩为中低产田，扣除已改造的4亿亩，尚有中低产田9亿亩，还有很大增产潜力可挖。
问：为什么把提高粮食生产能力作为农业综合开发的基本任务？
答：这是由我国国情决定的。人口多、耕地少、水资源紧缺是我国的基本国情。我国人均耕地不到1.5亩，不及世界人均耕地的一半，且在逐年减少。由于我国每年因经济建设减少耕地200多万亩，而人口每年则以1 100万人的速度在增加，预计到2030年全国人口将达到16亿人，到那时人均耕地将会更少。我国水资源偏紧且分布极不均衡，黄淮海地区的耕地面积占全国的39％，而水资源仅占全国的7.7％，粮食主产区缺水矛盾十分突出。我国自然灾害频繁，每年旱涝灾害的受灾面积4亿多亩，农业在很大程度上还是“靠天吃饭”。而随着人口的增加、消费水平的提高，人们所食用的肉、蛋、奶等农产品会不断增加，这需要消耗更多的粮食。目前全球每年的粮食贸易量只有2 000亿公斤，还不及我国粮食消费量的一半，依靠进口粮食保证粮食供给也不现实。这就决定了确保国家粮食安全，必须建立在立足国内、进出口适度调剂的基础上。
所以说，农业综合开发坚持以提高粮食生产能力为基本任务，不是权宜之计，也不是应急措施，而是始终必须坚持的指导思想。要充分利用我国的农业自然资源，加强农业基础设施建设，提高现有土地产出率和水资源利用率，走以内涵开发为主、确保粮食安全的路子。
问：进一步提高粮食生产能力，农业综合开发准备采取哪些措施？
答：我们打算采取以下五条措施提高粮食生产能力。
——确保农业综合开发资金主要用于粮食主产区。国家确定的黑龙江等13个粮食主产区，其耕地面积和粮食播种面积占全国的60％以上，粮食产量约占全国的70％。近3年平均每年提供的商品粮约占全国的80％以上。我国粮食安全主要靠粮食主产区支撑，稳住了粮食主产区，就稳定了全国粮食供给大局。从2004年起，农业综合开发要进一步加大对粮食主产区的投入力度，将每年新增中央财政资金主要用于粮食主产区。要把国务院确定的484个标准粮田建设重点县（农场），作为对粮食主产区投入的重点。非粮食主产省区也要对各自粮食重点县进行重点投入。
——确保农业综合开发资金主要用于中低产田改造。从2004年起，要将土地治理项目财政资金的90％用于中低产田改造项目。要严格资金使用范围，严禁用中低产田改造资金扶持在基本农田范围内种植经济林、挖鱼塘等项目。
——下大力建设稳产高产、旱涝保收、节水高效的高标准基本农田。旱涝灾害频繁，是制约我国农业生产的主要障碍因素。要在南方地区突出解决工程性缺水及排涝不畅的矛盾，在北方地区突出解决资源性缺水的矛盾。因地制宜采用科学合理的节水模式，最大限度地提高水资源的利用效率。集中部分资金进行中型灌区节水配套改造，解决项目区水利上的“瓶颈”。采取建设微水工程、推广耐旱作物等措施，探索发展旱作农业的路子。
——努力提高农业综合开发项目科技含量及农机装备水平。在重点进行农田基础设施建设的同时，注意搞好新品种、新技术的引进推广，加强对农民技术培训，鼓励科研院校在项目区进行科技示范，提高农业综合开发科技含量。采取适当补贴的方式，加大对人均耕地较多地区农机购置和更新的扶持力度，以实现节本增效，提高劳动生产率。
——进一步创新投入机制。要积极探索与扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等相互配合、统筹安排的投入机制，最大限度提高农业综合开发资金使用效益，在确保国家粮食安全方面更好地发挥农业综合开发的作用。（本文原载于《人民日报》2004年7月3日）
始终坚持把提高粮食综合生产能力作为农业综合开发的基本任务
温家宝同志在2001年国家农业综合开发第四次联席会议上提出，农业综合开发要“着力加强农业基础建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入”。这里所讲的“提高农业综合生产能力”，主要是指提高粮食综合生产能力。具有了粮食生产能力，自然也就有了棉、油、糖等生产能力，因生产条件一经改善，种什么农作物都可以。温家宝同志特别强调，提高农业综合生产能力“始终是农业综合开发的基本任务，也是评价农业综合开发是否成功的主要标志”。
对农业综合开发这一重要的指导思想，我们是否真正认识并付诸实施呢？实际上，某些同志是把增收作为农业综合开发工作的落脚点，最热衷的是增收问题，例如随意变通项目，什么效益好就搞什么。当然增收也没有错，但把农业综合开发仅仅理解为增收，至少是不完整的。因此，对农业综合开发的基本任务，有必要进一步统一思想，提高认识。一、从我国粮食的巨大需求看
2004年以来，由于党中央、国务院采取了一系列鼓励粮食生产的政策措施，全国粮食产量从2003年的8 700多亿斤增加到2005年的9 600多亿斤，按9 600多亿斤计算，人均占有粮食只有730多斤，其中包括食用、粮食转换和工业用粮，仍不能满足需求。我国现有人口约13亿人，且每年在以1 000万人左右的速度增加，预计到2030年全国人口将达到16亿人。随着人口的增加，人民消费水平的提高，今后每年粮食需求将以几十亿斤的速度刚性增长。美国的莱斯特·布朗在《谁来养活中国？》中谈到：“当收入增长后，低收入人口最先做的事情之一就是将他们的膳食结构多样化，从单调的大米占总热量的70％的饮食结构转向更多的肉类、奶类及蛋类食品的消费。”“更多的肉类需求意味着需要更多的粮食产量——生产每公斤家禽、猪肉和牛肉各需谷物2公斤、4公斤和7公斤。”就是说，消费肉、蛋、奶比单纯消费粮食所需的粮食更多。据权威部门研究，2010年中国达到小康水平，按人均粮食需求量840斤计算，全国粮食需求为11 760亿斤；到2030年全国粮食需求总量就更大了。目前全球每年的粮食贸易量是4 000亿斤左右，还不及我国粮食消费量的一半，依靠进口粮食保证粮食供给也不现实。国内粮食的巨大需求，决定了确保国家粮食安全，必须建立在立足国内、进出口适度调剂的基础上。二、从我国农业自然资源的现状看
形成粮食生产能力最基本的资源是耕地和水资源，而这两种资源我们都比较紧缺。一是耕地资源少，且呈下降趋势。我国人均耕地仅有1.5亩，为世界人均耕地的45％，不及俄罗斯的1/8、美国的1/6、印度的2/3，随着国民经济的发展和城市化的进程，耕地还会逐年减少，仅1996年以来全国就减少可耕地约1亿亩。二是优质耕地少，总体质量不高。农业基础条件好、水资源充沛且热量充足的优质耕地仅占全国耕地的1/3，其他2/3的耕地产量都比较低。三是耕地后备资源不足，开发难度大。全国可开发为耕地的后备资源不足1亿亩，且大部分分布在水资源不足、水土流失、沙化和盐碱化严重的西北部地区，如开发不当易引发生态环境问题。四是水资源紧缺，且分布极不平衡，黄淮海地区的耕地面积占全国的39％，而水资源仅占全国的7.7％，粮食主产区缺水矛盾十分突出。五是我国自然灾害频繁，而抗御自然灾害的能力还比较弱。每年旱涝灾害的受害面积4亿多亩，农业从整体上说还摆脱不了“靠天吃饭”的局面。我国农业自然资源的现状，决定了要确保国家粮食安全，必须在严格控制占用耕地的同时，加强农业基础建设，提高粮食综合生产能力，走以内涵扩大再生产的路子。三、从宏观调控的客观要求看
粮食不单纯是一日三餐的必需品，也是一种战略物资。目前世界粮食供应国主要是美国及其同盟国，过分依靠粮食进口就会受制于人。粮食安全关乎社会稳定，对粮食生产关注不够，通货膨胀、混乱和饥饿迟早会接踵而至。确保粮食安全是从全局考虑问题，体现的是一种政府行为。必须用科学发展观来指导粮食安全观，不仅要“藏粮于民”、“藏粮于库”，更要“藏粮于地”。在社会主义市场经济条件下，由于价值规律发生作用，人才、技术、资金等资源优势会向效益好的方面流动，而不会向效益较差的粮食生产流动，这就是市场调节的缺陷。要克服这一缺陷，确保国家粮食安全，就需要政府对市场调节不到的地方进行宏观调控，而农业综合开发是政府进行宏观调控的有效手段之一。四、从中央、国务院赋予农业综合开发的职能看
加强农业基础设施建设，提高农业特别是粮食生产能力，是党中央、国务院赋予农业综合开发的基本任务。党的十五届三中全会指出：“农业综合开发要以改造中低产田为重点，集中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收，稳产高产，丘陵地区人均达到半亩以上高标准基本农田。”在全国19.5亿亩耕地中，约2/3即13亿亩为中低产田，1988—2003年的16年间，已改造中低产田4.15亿亩，只占中低产田面积的32％。由于农业综合开发坚持先易后难，已改造的中低产田都是相对容易改造的，随着开发的逐步深入，开发的难度将会越来越大；先期中低产田改造标准都偏低，开始时亩投资有的不足100元，有一个适当提高建设标准的问题；中低产田是一个相对概念，随着科技的不断进步，还会有更高层次的中低产田改造。所以说，要完成党的十五届三中全会赋予农业综合开发的任务，需要农发战线的同志进行几十年坚持不懈的努力。五、从提高粮食生产能力与促进农民增收的关系看
提高粮食生产能力问题日益引起人们的高度关注。实际上，早在2000年，近10％的粮食减产，已敲响了粮食安全的警钟。在2000年10月召开的党的十五届五中全会上，“确保国家粮食安全”史无前例地写进了全会公报，提出“要高度重视保护和提高粮食生产能力”。2003年下半年以来，党中央、国务院领导同志则多次同时提到要提高粮食生产能力和帮助农民增加收入问题，这已成为农业和农村工作中的两项核心工作。
农业综合开发的指导思想是根据农业和农村经济工作面临的形势和任务而提出的，那么，农业综合开发是否可以把提高粮食生产能力和促进农民增收放在同样位置呢？甚至把促进农民增收作为农业综合开发工作的落脚点呢？个人认为，这是不妥当的。农业综合开发资金是具有特定用途的专项资金，不允许随意变更用途。由我国基本国情、宏观经济调控的客观要求、中央和国务院赋予农业综合开发的职责所决定，农业综合开发的基本任务是提高粮食生产能力，确保国家粮食安全，这是第一位的。在这个前提下，要兼顾农民增收问题。促进农民增收涉及到许多部门，但承担中低产田改造任务的仅农业综合开发一家。如果农业综合开发放弃中低产田改造，那么提高粮食综合生产能力将会变成一句空话。而且，中低产田改造是农业综合开发存在的根本，最能反映农业综合开发的特色，削弱或放弃中低产田改造，就丢掉了农业综合开发的根本，也失去了农业综合开发存在的意义。
把提高粮食综合生产能力作为农业综合开发的基本任务，应突出四个重点：
一是确保农业综合开发资金主要用于粮食主产区。国家确定的黑龙江等13个粮食主产区，其耕地面积和粮食播种面积占全国的60％以上，粮食产量约占全国的70％，近3年平均每年提供的商品粮约占全国的80％以上。我国粮食安全主要靠粮食主产区支撑，稳住了粮食主产区，就稳定了全国粮食供给大局。从2004年起，农业综合开发进一步加大对粮食主产区投入力度，将每年新增中央财政资金主要用于粮食主产区。
二是要把国务院确定的484个标准粮田建设重点县（农场）作为对粮食主产区投入的重点。《国家优质粮食产业工程建设规划》所涉及的484个县（农场），粮食商品量占全国的69％、13个省（区）的85％，抓住484个县（农场），就等于抓住了“牛鼻子”。在这方面，湖北省的力度相当大，全省安排用于中低产田改造的财政资金中，80％以上用于46个粮食主产县（市）。此外，非粮食主产区也要对各自粮食重点县进行重点投入。
三是确保农业综合开发资金主要用于中低产田改造。要将土地治理项目财政资金的 90％用于中低产田改造项目（西部生态脆弱地区可适当降低），其余10％的财政资金用于生态项目。这是一个很重要的规定，目的是保证财政资金重点用于中低产田改造。同时，要严格资金使用范围，严禁用中低产田改造资金扶持在基本农田保护区范围内种植经济林、挖鱼塘等项目。
四是突出发展节水灌溉。干旱缺水已成为农业发展的严重制约因素。全国约一半以上耕地的农作物“靠天吃饭”，产量低而不稳。全国用水总量的70％是农业用水，而农业用水的90％用于农田灌溉。由于工程设施不配套、管理粗放等原因，农业用水浪费严重，现在全国平均灌溉水利用率仅为43％，而发展国家达到70％—80％，节水潜力很大。随着我国社会经济的发展，工业与农业、城市与农村争水矛盾将会日益突出，今后较长时间内农业用水总量只能减少，不可能增加，高效用水和节约用水才是缓解日趋严重的农业用水供需矛盾的主要出路。要在南方地区突出解决工程性缺水及排涝不畅的矛盾，在北方地区突出解决资源性缺水的矛盾。因地制宜采用科学合理的节水模式，最大限度地提高水资源的利用效率。集中部分资金进行中型灌区节水配套改造，解决项目区水利上的“瓶颈”。采取建设微水工程、推广耐旱作物等措施，探索发展旱作农业的路子。（本文写于2004年6月）
改造中低产田 建设高标准农田
改造中低产田、建设高标准农田，是农业综合开发的立足之本和看家本领，一直作为农业综合开发的首要任务常抓不懈。新形势下，要更加坚定不移地把改造中低产田、建设高标准农田作为农业综合开发工作的“中心”和投入的“重心”，不断提高工作水平，努力肩负起提高粮食综合生产能力、保障国家粮食安全的历史使命。一、农业综合开发改造中低产田的成功实践
1988年，党中央、国务院立足我国基本国情和农业发展实际，从全局的、长远的利益出发，做出了实施农业综合开发的重大决策，即以改造中低产田、加强农业基础设施建设为重点，下大力提高我国农业综合生产能力特别是粮食生产能力。1988—2009年，农业综合开发共改造中低产田5.81亿亩，累计年新增粮食生产能力1 823亿斤，平均每改造1亩中低产田能够新增粮食生产能力313斤。农业综合开发在改造中低产田、加强农业基础设施建设方面所取得的成绩是巨大的，并且经过多年的探索，积累了许多行之有效的经验。主要是：（一）咬定目标不放松，坚持以改善农业生产条件、提高农业综合生产能力为主攻方向
农业综合开发22年来，始终把改善农业生产条件和提高农业综合生产能力作为首要任务，其主攻方向之明确，延续时间之长久，在我国支农专项资金中是少有的。即使在出现粮食短期性、结构性过剩的情况下，农业综合开发改造中低产田的决心也从未动摇过。粮食产量可以根据市场需求有所增减，但生产能力决不能削弱。农业综合开发不是简单地增加粮食产量，而是通过建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，实现“藏粮于田”。在农产品短缺时，农业综合开发作为一项互补性措施，与增加农业生产要素投入、增加农产品库存一起，共同为维持农产品总量平衡做贡献；在农产品相对丰裕时，农业综合开发将由原来的互补性措施上升为替代性措施，着眼于提高农业产出的稳定性，减少库存量，节约生产要素投入，并为结构调整提供条件。（二）精心打造“粮仓”，坚持以粮食主产区为投入重点，率先探索建设粮食核心产区的新路子
我国农业发展和粮食安全主要依靠粮食主产区。以粮食主产区为重点，集中资金重点投入，是农业综合开发一项具有方向性、全局性的重大政策。我国的农业综合开发，首先是从黑龙江三江平原、吉林松嫩平原、黄淮海平原等区域开始的，逐步扩大到长江中下游平原等区域。近年来，适应我国工业化、城镇化快速发展的形势要求，农业综合开发将扶持重点进一步聚焦到具有资源优势和比较优势的产粮大县上，明确要求各地集中资金，重点支持产粮大县改造中低产田，发展粮食生产。2006年初，全国农业综合开发工作会议推出了“打造全国粮食核心产区”的重要举措，力争用5—10年时间，将核心产区这些粮食大县、财政穷县建设成为粮食强县、农业强县，成为全国稳定可靠的“大粮仓”。各地农业综合开发认真贯彻这项战略举措，取得了明显成效。这一做法得到了党中央和国务院认可，2008年中央一号文件首次提出建设粮食核心产区，《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》也体现了集中向粮食核心产区投入的设计理念。（三）在“综合”二字上做文章，坚持综合投入、综合治理、实现综合效益的开发方式
农业综合开发贵在“综合”，以中央财政资金带动地方财政资金、农民群众自筹和社会资金进行综合投入，有效发挥了中央财政资金的启发引导作用；注重发挥政府的主导作用和部门的技术优势，形成有别于其他支农项目的强大合力；针对特定区域，采取水利、农业、林业、科技等综合措施，实行田水路林山综合治理，突出解决制约当地农业生产的主要障碍因素，实现了包括经济、社会和生态在内的综合效益。（四）讲究规模效益，坚持集中连片、规模开发、建设高标准农田的治理模式
以往实践表明，在农田基本建设上，“单打一”的措施和“撒胡椒面”的做法难以取得明显成效。农业综合开发采取“集中投入、连片治理、规模开发”的治理模式，以农业主产区特别是粮食主产区为重点，建立开发项目区，集中力量打歼灭战，力争治理一片，见效一片，巩固一片，在增加粮食产量、促进农民增收上效果明显。2005年以来，河南省集中全省70％的农业综合开发资金，重点投入24个产粮大县，取得了显著成效。江苏省坚持区域整体规划，实施规模开发工程，建设3万亩以上连片的高标准农田，为发展现代农业搭建了平台。黑龙江、吉林等地通过组建农业综合开发农机合作社，进一步促进了耕地的集约化经营。规模开发取得规模效益，不仅大幅度增加了粮食产量，带动了农民增收，也使农业科技推广有了用武之地，为非项目区建设高标准农田、发展现代农业起到了很好的示范引导作用。（五）按项目管理资金，坚持机制创新，推行科学化、精细化的规范管理
农业综合开发从一开始即借鉴世界银行先进科学的项目管理经验，用工业的理念谋划农业，改变传统农业投资方式，实行全新的项目管理。坚持管理机制的改革创新，建立健全各项规章制度，不断提高管理的规范性和有效性。包括：实行资金管理和项目管理有机结合，以资金投入确定项目规模，按项目管理资金，不分条切块，不按部门、行业分钱。不断完善项目监督管理制度，强化项目前期科学立项、中期监督检查、后期竣工验收和监测评价。全面推行专家评审制、公示制、招投标制和工程监理制、资金报账制度等规定，从制度上保证项目决策科学化、立项程序化和管理规范化，形成了一整套科学、规范的管理程序和办法。二、改造中低产田是一项长期而艰巨的任务（一）立足改造中低产田是由我国基本国情所决定的
我国的基本国情是人口多、耕地少、水资源短缺，这就决定了靠扩大耕地规模进行粗放式经营的路子是走不通的，只能立足于改造中低产田，着力加强农业基础设施建设，提高现有耕地的产出率和水资源利用率，走以内涵开发为主的农业集约化道路。22年来农业综合开发的实践表明，坚持以中低产田改造为重点，着力加强农业基础设施建设，已成为提高我国粮食综合生产能力的关键举措。只要找准障碍因素，进行综合治理，就能够大幅度地提高单产水平，并且能够做到稳产。我国中低产田面积大，增产潜力大。目前，中低产田仍接近我国耕地面积的2/3，这既是制约我国粮食增产的“瓶颈”，又蕴藏着巨大的增产潜力。
同时，要充分估计中低产田改造的艰巨性。首先，农业综合开发伊始，是按照先易后难的原则择优选项，随着开发的逐步推进，中低产田改造的难度越来越大。其次，亟待加快灌区内中低产田改造步伐。我国农田有效灌溉面积8.77亿亩，仅占全国耕地面积的48％，但是生产了全国75％的粮食和90％的经济作物。灌区是保障我国粮食安全的基础，但是目前普遍存在工程设施老化、效益衰减、水资源浪费等突出问题。农业综合开发需要进一步加快灌区内中低产田的改造步伐，努力实现整体推进，切实提高土地产出率和水资源利用率。再次，要在发展旱作农业上进行积极探索。旱作农业区占我国耕地的一半以上，既关系我国粮食安全和农业发展，又事关农民增收和生态安全。农业综合开发要积极探索旱作农业区中低产田改造的新路子。最后，要适应发展现代农业的客观要求进行更高层次的开发，原来已经改造过的耕地有相当一部分需要再次开发。无论是灌区、旱作区中低产田改造，还是更高层次的开发，都需要有相应的财力作保障。但目前财政投入与实际需要相比明显不足，需要各级财政切实加大投入力度，加快中低产田改造，为确保国家粮食安全提供财力保障。（二）如何解释目前中低产田仍接近2/3
2008年印发的《国家粮食安全中长期规划纲要》强调要“大力推进农业综合开发和基本农田整治，加快改造中低产田。力争到2010年中低产田所占比重降至60％左右，2020年中低产田所占比重降到50％左右”。其核心是，要使中低产田所占比重有一个较大幅度的下降。这里涉及的一个不容回避的问题是：1988年我国中低产田面积为耕地面积的2/3，时隔20多年，目前统计的中低产田面积仍接近全国耕地面积的2/3。这个问题该如何解释呢？综合考虑，应该有以下几个因素：第一，中低产田改造原来的建设标准和投资标准都比较低，经过改造的中低产田有的并没有真正成为高产田，需要进一步提高标准。第二，任何农田基础设施工程都有使用寿命，以农业综合开发为例，大约为15—20年。显然20年后，原来改造过的中低产田又需要改造。第三，在农业综合开发已改造过的耕地中，有一部分是原来的高产田，实际上是“锦上添花”，不能相应减少中低产田面积。第四，也是最关键的，目前缺乏衡量中低产田科学的划分方法。中低产田是一个动态概念，原来的低产、中产田通过改造，有的确实变成了当时的高产田，但以现在的单产水平衡量，目前可能又变成低产、中产田了。这里，显然涉及到了中低产田划分的方法，按动态的标准来划分，中低产田占比总是2/3，显然不够科学。因此，有必要确立一个明确的目标标准。在实际操作中，凡是没有达到预期目标要求的耕地，即可视为改造的对象。这样，改造对象的确立会变得非常简单明了，改造目标也更加符合实际情况，改造成果也会易于衡量。三、新形势下中低产田改造的标准需要提升
在发展现代农业和建设社会主义新农村的新形势下，中低产田改造的内涵需要进一步丰富，目标也需要进一步明确。顾名思义，原来中低产田的落脚点在产量上。以此来衡量，目前中低产田改造的一些主要治理措施并不能完全或直接促进粮食增产，比如农民群众非常欢迎的农田道路建设，其作用并不直接体现为粮食增产，有些地方还会因为修建道路占地而减少粮食产量。再如水利措施，有收无收在于水，不可谓不重要，但是目前水利措施投资的主要部分是用在衬砌渠道、管道输水、机电井配套等方面，主要目的是节约农业生产成本和方便农民群众生产。另一方面，受投入规模和投资标准限制，中低产田改造重点投入水、路、电、树等“硬件”基础设施，而对能够促进粮食增产的良种、肥料、技术等投入尚显不足。因此，现实中的中低产田改造涉及到有利于生产、生态、生活三个方面，显然已经突破了既有的内涵。
从我国的基本国情和农业发展的实际看，仅靠保住耕地数量是不够的，还需不断提高耕地质量。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。”2009年《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中更加突出强调“加快高标准农田建设”。从中央要求中可以清晰地看出，建设高产稳产的高标准农田正成为加强我国耕地质量建设的目标所在，也是农业综合开发进行中低产田改造的目标所在。
结合各地实践，高标准农田至少可以粗略地概括为以下几个层面的内涵：第一，农田抵御自然灾害的能力要明显增强，能够摆脱“靠天吃饭”的局面，真正做到旱涝保收；第二，农田基础设施建设要达到较高水平，比如灌排设施配套、田间道路畅通、农田林网防护；第三，项目区产出的粮食及其他农产品的产量、品质，要达到稳产高产、优质安全；第四，在可持续发展方面，要实现全面节水、节本增效、生态和谐的目标。总之，要兼顾粮食稳定增产与农民持续增收的目标，不但要让农民通过增产增收，还要实现节本增收、优质增收，显著地改善农民生产条件。综合以上因素，国家农发办将高标准农田示范工程总体目标明确为：“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效。”按照这样一个目标建设，经过改造的中低产田基本上能成为现代农业发展的物质基础、保障粮食安全的可靠粮仓，符合我国农村改革与发展的总体要求，也是亿万农民群众的热切盼望。
那么，建设高标准农田和改造中低产田是什么关系呢？概言之，改造中低产田是手段，建设高标准农田是目标，高标准农田建设是较高层次的中低产田改造，两者具有内在的联系。四、凝心聚力建设高标准农田示范工程
2009年7月29日，国家农发办印发了《关于开展国家农业综合开发高标准农田示范工程的指导意见》和《国家农业综合开发高标准农田示范工程建设标准（试行）》，对于各地探索高标准农田建设具有现实的指导意义。2009年启动实施了示范工程项目，当年安排高标准农田示范工程项目158个，中央财政投入13亿元，建设任务168.5万亩。2010年安排高标准农田示范工程项目398个，中央财政投入40.5亿元，建设任务524.8万亩。做好高标准农田示范工程工作意义重大，需要统筹规划，突出重点。（一）科学定位
第一，农业综合开发高标准农田建设示范工程建设是具有全局意义的示范工程，项目的建设内容、投资标准、建设标准要客观、真实，符合国情，具有普适性。第二，因地制宜地设置高标准农田建设示范工程建设的具体模式。总体看，不能千篇一律，要发挥特色，突出各地优势。第三，合理确定目标任务。从政策要求看，到2020年我国高标准农田应该达到9亿亩左右。其待完成任务，农业综合开发承担多少，应根据财力可能合理确定。第四，要处理好中低产田改造和高标准农田示范工程建设的关系。高标准农田示范工程不是平地起高楼，而是建立在中低产田改造行之有效的基础之上。同时，不能把高标准农田示范工程等同于中低产田改造水平，而是更高的标准、更高的要求，比如原来一些地方在中低产田改造项目区内，局部搞“核心区”，但整体上设施配套率不高，现在高标准农田就不允许这样搞了，要同质化地推进，一万亩就是一万亩，没有核心区了，田间设施配套率都要提高。（二）区域布局
区域布局的总体原则是始终坚持以粮食主产省特别是粮食主产省的产粮大县为重点，通过集中连片地建设高标准农田，形成粮食核心产区，为国家粮食长久安全做出贡献。在省级层面，要坚持以粮食主产区为重点，每个省份择优选出开发潜力较大、商品量较大的产粮大县，按照“集中连片，规模开发”的原则，每个县按一个周期进行规划，建设成为具有一定规模的高标准农田建设示范区。关于高标准农田建设示范县，强调要以省为单位通过竞争立项产生，必须具备两个方面的条件：一是客观因素，即水土资源条件好、耕地相对集中连片、外部灌溉水源有保障、开发潜力大、粮食产量高、商品粮调出能力强的县，重点考虑耕地面积、中低产田面积、粮食播种面积、粮食产量、商品粮调出能力等重要因素；二是工作因素，即示范县须具备农业综合开发积极性高、工作能力强、成绩突出等条件。（三）拓展内容
与传统中低产田改造内容相比，高标准农田建设示范工程的内容要适当拓展，建设标准要适当提高：一是全面推行节水灌溉；二是田间机耕路主干道的关键路段要实现硬化；三是土壤改良力度加强；四是品种技术推广全面覆盖；五是围绕区域内优势特色主导产业，推进农业综合开发土地治理与产业化经营项目相结合，提高产品的附加值，促进农民增收；六是支持适度规模经营，着力培育农民专业合作组织和种粮大户。（四）创新机制
一是创新投入机制，应以县级为平台，统筹其他相关支农资金，形成建设高标准农田的合力；二是创新建设机制，应改变只重视农田改造而忽视改造后利用的传统思维，既要加强农田基础设施建设，又应重视改造后农田如何得到有效利用，力求将改造后农田建设成为优质高产的农产品生产示范基地，建设成为龙头企业的标准化原料生产基地，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，增加农民收入，促进农业产业化经营；三是创新经营机制，谋划治理后项目区土地的经营方式，采取组建农机合作社、股份制等适宜形式将农民组织起来，提高农民组织化程度，提高生产效率。（本文与吕彤轩、杜原同志合写）
搞好中型灌区节水改造 为项目区建设提供外部水利条件
1997年，国家农业综合开发办公室将原农业综合开发黄淮海平原跨省水利骨干工程项目专项资金改用于中型灌区节水配套改造项目建设，为农业综合开发中低产田改造和高标准农田建设创造水利上的外部条件。农业综合开发中型灌区节水配套改造项目作为部门项目的一类，由国家农发办和水利部共同管理，水利部农发办负责具体组织实施，主要是对灌溉面积5万—30万亩的重点中型灌区实施节水配套改造，并把工程改造、提高用水效率效益与灌区管理体制改革相结合。通过项目建设实施，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，促进项目区农业增产、农民增收。一、中型灌区节水配套改造建设取得了显著成效
中型灌区节水配套改造坚持以水源及渠首工程加固与改造为龙头，以骨干灌排渠道沟道疏浚开挖及衬砌防渗为主线，以渠系建筑物改造及配套为支点，以线串点，点线结合，同时实施量水设施、工程管护设施及灌区信息化建设，努力打造一批高标准、高水平的现代化灌区，夯实这一重要的农田水利基础设施。
截至2010年，共安排支持了360个重点灌区节水配套改造项目，总投资74.33亿元，其中，中央财政农发资金31.27亿元（已到位28.27亿元），地方配套资金43.06亿元，共衬砌防渗干支渠道13 420公里，改造、配套及新建渠系建筑物35 496多座。
另外，2004—2010年，国家农发办允许地方用切块资金立项重点中型灌区节水配套改造项目107个，安排中央财政农发资金8.24亿元。
重点中型灌区节水配套改造项目的实施取得了明显成效。一是改善了农田灌排条件。这些中型灌区节水改造项目完成后，可新增灌溉面积1 490万亩，改善灌溉面积3 050万亩。二是增强了农业综合生产能力。据测算，项目完成后，每年可新增粮食、棉花、油料等主要农产品生产能力约43亿公斤。三是提高了农业用水效率并增加了节水能力。项目区的水利用效率提高15％以上，每年可增加节水能力约55亿立方米。二、项目管理的主要做法和经验（一）坚持规划指导，重视项目前期工作
2004年水利部农发办组织编制了《农业综合开发重点中型灌区节水配套改造建设规划》，坚持规划先行，以规划指导中型灌区节水配套改造建设，目前该规划正由国家农发办和水利部农发办联合修编。为了规范项目可研报告的编制，研究制定了《农业综合开发中型灌区节水配套改造项目可行性研究报告编制提纲》。同时，加强对地方在项目前期工作方面的技术培训和指导等。（二）建立健全规章制度，强化项目管理
国家农发办和水利部农发办十分注重规章制度的建立和完善，先后研究制定了《农业综合开发水利骨干工程项目管理实施细则》、《国家农业综合开发中型灌区节水配套改造项目管理实施办法》等，使项目管理做到有章可循，减少项目管理中的随意性，强化项目的规范化、制度化管理。（三）坚持项目建设与中低产田改造相衔接
在项目选择上，项目一般要位于或跨越农业综合开发县（市、区），注意与农业综合开发中低产田改造和高标准农田建设相结合，力求做到同步建设实施、同步发挥效益。（四）积极推行“三项制度”，严格工程质量管理
中型灌区节水改造项目的工程规模一般较大，项目包含的单元工程较多，技术难度较高，质量要求较严。水利部农发办在项目管理中十分注重工程质量管理，除了加强项目实施过程中的质量监督检查外，还要求每个项目积极推行项目法人制、招标投标制、工程监理制，做到建设单位、施工单位、监理单位、质检单位层层把关，坚决杜绝不合格工程，确保项目工程质量符合国家的有关规定和要求。同时，通过招标投标，选择合格施工单位，降低工程造价。（五）加强项目建设资金管理，保障项目资金安全
尽管项目建设资金通过各级财政部门逐级拨付，但水利部农发办仍十分重视项目资金管理，在资金的到位和使用等方面提出严格要求。同时，通过检查、抽查等方式，及时发现问题并加以纠正。在项目竣工验收时，均要求对项目资金的使用管理进行专项审计。根据国
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