作者：王健锋
出版社：中国民主法制出版社
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国家与社会关系研究导论试读：
总序
与许多同行的视角不同，近年来，我们对中国法治发展状况及相关基本理论的研究，聚焦于“地方”。一方面，是因为我们生活、工作在这个曾经或许现在依然权力高度集中的国家的相对边缘的位置——地方，会很自然地注意、关心身边发生的一切，包括它的制度状态。另一方面，更重要的是，我认为法治本来就是一个世俗化的、去中心的运动。所谓世俗化，与神圣化相对，是指摆脱心理和体制依附的过程。每个人都确信自己的理性，并有条件、有可能依据自己的理性，决定自己的行动。哪怕是犯错误，只要他愿意承担后果。或许是翻译的原因，我并不赞成伯尔曼的名言“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。我确信，人们遵守法律不是因为信仰法律，而是因为他的理性告诉他，遵守法律在当下是正确的；信仰难免盲从。由于法律的存在，每个普通人都具备了依法自主采取行动的可能性。所谓去中心，就是在法治状态下，我们每个人都是中心，所谓“此心安处是吾乡”。人治下形成的单一权力中心被人人为中心、自我为中心的状态所逐步取代。基于这个理由，我认为，地方才是法治建设的主战场，是千千万万普通人的生活实践造就了法治。研究中国法治，从“地方”的视角，或许会得出更为真切的结论。“法制”一词多年来一直被认为是法律与制度的总称。地方与法制联结考察，有助于帮助人们从地方层面制度建设的角度观察中国的法治发展。地方一级在中国并没有完整意义上的立法权，地方立法更多地与政府管理工作相关，许多人因此而把地方法制理解为地方立法及其实践。实际上，由于法律是在实践中被赋予生命活力的，所以地方法制研究给我们提供了一个观察中央集权国家推动法治建设的独特方法，即地方层面是如何通过包括地方立法在内的立法、行政、司法、法律监督、社会领域的相应的制度建设来实施中央立法的。我同样确信，法律是在一定的制度环境下实现的，人们运用法律，离不开具体的制度环境。法律是否有用、可用，根本上取决于实施法律的制度是否完备、便捷。尤其是在我们这个高度科层化的中央集权的国家，地方创设的规则和制度对于法律的实施具有关键性作用。而且，老百姓对法律的认识、判断乃至信赖，更多情况下，并不是基于法律而发生的，而是来自对实施法律的制度的直观。
基于上述理由，我们期待通过对中国地方层面的法制状态研究，参与到法治中国的进程之中，也希望更多的同仁关注这个领域。2015年9月27日于杭州月轮山
导读
在近三十年的时间里，中国实现了市场经济和权威政治共存共生。这同当今世界范围内盛行的自由主义思潮相悖，笔者将其称作“中国悖论”。本书剖析了这个巨大的“中国悖论”的一个环节，那就是借助于微观层面的社区居委会建设来分析中国国家与社会关系的深刻变迁。作为城市基层最大的居民自治组织——社区居委会地位特殊，尤其是夹在普通居民的利益和权威性国家的意志之间。居委会的这种特殊性同整个中国所展现出来的“中国悖论”如出一辙。居委会被赋予重要但又常常矛盾的功能，比如社会管理、社会服务和居民自治。它是如何实现这些功能的？通过研究居委会这一矛盾综合体在社区政治中的表现，我们可以对当代中国更加广泛意义上的国家与社会关系的变迁作出怎样的解读？这些都是本书所关注的主要问题。
本书的分析模型有两个来源：一是国家与社会关系理论上广泛采用的几种框架，包括国家主义理论、公民社会理论、社团主义理论和协作理论；二是几个国家典型的社区组织实践，包括古巴、美国和日本的社区组织以及中国农村的村民委员会。
在研究方法上，本书集中比较研究了中国天津市的四个典型社区居委会，详细记录了这四个社区居委会发挥的实际功能。站在历史结构主义的角度，通过阐明这些居委会同城市基层政府即街道办事处以及普通居民（包括其他社区组织和社区积极分子）的结构性关联，进一步解释了这些居委会所展现的功能差异。作为一种跨越公共和私人领域的“两栖”组织，居委会凸显了国家与社会二元对立论的研究范式在解释社会政治变迁中的局限。在此提醒人们注意那种根据自由主义演绎出的规范性概念（比如公民社会），其产生和发展有其特定的历史、文化和地域条件，此类自由主义范式的局限性，尤其是应用在解释条件不同于自由主义传统的国家当中。最后，本书所记录的社区政治的模式揭示了中国社会政治变迁的多种可能路径，其中包括了一条通过国家与社会协作来重新调试政治权威主义和经济自由主义，从而达至一条可持续发展的和谐之路。第一章社区居民委员会：国家和普通市民的桥梁
德嘉社区是中国成千上万个城市居民小区中的普通一员，其位于天津市的老城区。近4500个居民居住在这个干净而整洁的小区。像其他的小区一样，德嘉社区的大多数居民早出晚归地为生计忙碌着。白天，一栋栋六层的砖混居民楼静静地矗立在小区里，有时会使人觉得过于安静。在小区的西北角坐落着一排平房。德嘉社区居民委员会（以下简称居委会）就在那里办公。本书的研究就从德嘉居委会的两个故事展开。【故事一】我们已经多次向市和区领导以及相关部门反映过这个问题，至今得不到满意的答复。因此，我们决定向你们求助。作为天津市的最高权力机构，我们希望你们可以过问此事，为我们讨还一个公道。
这段话摘自德嘉社区居委会在2003年12月3日写给天津市人民代表大会常务委员会的一封信。在这封信里，居委会指责小区的邻居单位，即天津市第一招待所（以下简称天津一招），侵害了小区居民的利益。天津一招直接隶属于市委市政府，负责接待国际和国内的重要客人。
小区同天津一招的纠纷起源于2003年年初。天津一招决定在与德嘉小区仅有一墙之隔的地方建造一个大型锅炉房。锅炉房距离最近的小区居民楼不到15米。小区居民担心锅炉房带来的噪声和污染有损于健康，也会降低房子的价值。德嘉居委会为此多次试图同天津一招交涉。但是天津一招认为锅炉房建在自己内部土地上，居委会根本无权干涉。天津一招甚至以安全为由拒绝了居委会的成员实地察看在建锅炉房。
这样一个结果不足为道，因为没有人会怀疑天津一招和德嘉居委会作为官方和非官方机构所存在的巨大权力差异。但是，令这件事变得有意思的是德嘉居委会锲而不舍地要求天津一招停止在现址建锅炉房的态度。首先，德嘉居委会向所在街道办事处求助。但是街道办事处不愿介入，因为天津一招的行政级别和实际影响力远远大于街道办事处。而街道办事处甚至要求居委会做好居民的说服工作，接受现实，并且警告矛盾升级可能会带来的后果。但是德嘉居委会在居民多次催促下，没有听从街道办事处的劝告，反而继续向区政府和市政府反映问题。在多次得不到答复的情况下，德嘉居委会决定向市人大投诉。
最终，德嘉居委会的执着得到了回报。天津市土地规划局和环保局联合认定天津一招的锅炉项目事先没有得到有关部门批文，属违章。同时，该项目采购的锅炉废气排放和低频噪声不符合天津市有关环保指标。天津一招被要求立即停止施工，待补办申报手续后，选址重建。【故事二】春节将至，我们必须在三个方面加强小区的治安：第一，更加注意对社区内重点人群的帮教，了解和掌握他们的活动，特别是刑满释放人员；第二，加强对小区内的暂住人口和其他流动人口的摸底，掌握他们回家过年和返回的时间；第三，加强小区治安巡逻队，保证正常的巡逻。
这段话摘录自德嘉居委会2002年1月社区综合治保会议的会议纪要。它记录了该居委会在小区治保方面采取的一些措施。随着春节临近，小区治保成为德嘉居委会工作的重点。从理论上讲，上面引述的两类人同社区的其他居民在法律地位上没有区别。德嘉居委会并不具备监视和管理社区内部刑满释放人员和外来人口的司法权力，但是这些治保措施得到国家的认可和支持。街道办事处和公安局派出所常常下达这类治安命令，由社区居委会来实际执行。德嘉居委会每个月召开一次治保会议，参加者包括居委会成员和社区积极分子，有时还包括片警和居民代表。
对每个国家而言，社区治安不是一个新话题。因为受到资源的限制，再加上社区事务的烦琐复杂，不少国家都会依赖社区组织来动员和管理基层社会。但是这种社会管理的目的和手段在各个国家之间却不尽相同。德嘉居委会所采取的治保措施在中国司空见惯。从德嘉居委会的春节治保计划可以清楚地看到一张围绕着基层政府机关和居委会的社会管理网络。居委会根据街道办事处和其他国家机关的要求在其社区内部针对特定人群进行管控。如果仅仅考察德嘉居委会的春节治保措施，我们似乎不难用国家主义理论来解释中国的基层社会治理。这也似乎同现有西方文献对中国国家政治运行的传统解释以及对社区居委会的描述相吻合。
德嘉居委会的两个故事清楚地展示了它作为国家和社区居民之间的复杂而又有趣的桥梁作用。一方面，德嘉居委会为维护社区利益同一个强势的政府部门进行维权，成为社区居民利益的代表；另一方面，就像它的春节治保措施所反映的那样，居委会在延续其改革前就发挥的是传递国家政权自上而下的管理链条的作用。这种矛盾关系在当今中国社会演进中非常普遍。德嘉居委会的行为本身引发了几个关于居委会组织的性质以及它同国家和普通居民互动的问题。社区居委会到底是什么性质的组织？它是如何代表社区居民的利益？它又是如何帮助国家实现在城市基层的有效治理？通过研究居委会这一城市基层组织可以认识到当代中国国家与社会关系的那些变化？要回答这些问题，首先需要了解居委会在中国城市基层治理当中的地位。一、国家和普通市民：社区居委会的两难境地（一）单位体制——中国传统城市治理的基石
城市曾经是中国管理最有效的地方。新中国成立后在全国范围内建立了类似苏联的计划经济管理模式。国家高度垄断社会资源，通过控制生产资料和生活资料轻易渗透和控制城市。甚至市民的日常食物供给、就业、住房、社会福利和子女教育等都在国家直接管理之中。在这种全能体制下，政治、经济和社会生活三者高度重叠，而国家扮演着主宰者和轴心的作用。为了同高度的计划经济体制相适应，国家在城市里建立了一套严密的控制体系，即单位体制（Lu and Perry, 1997）。单位不仅仅是国营经济的基础单元，同时还是城市社会和政治治理的基石。每个单位都会隶属于相应级别的政府（或集体），而城市绝大多数居民又相应地依附于各自的单位。一个单位通常会负责其职工和家属从摇篮到坟墓的全部生活管理。在这样的体制当中，城市被完全地镶嵌入国家的政治意志。用Shue（1988）的描述，整个城市社会像一个由无数单位构成的巨型蜂巢，单位之间相对独立和封闭。每一个城市居民又被镶嵌入一个特定的单位。当一个人的主要需求依附于一个单位时，他或者她因此就丧失了“社会人”的特质，变成了“单位人”。就这样，城市社会被切割成了无数的单位。每一个单位都依赖于国家，而每一个城市居民又依附于单位。
单位体制同大的计划经济体制相配套，是一种高度有效的控制体制。国家通过这套体制成功地管理了城市社会。但是从20世纪70年代末期开始的改革开放进程改变了这一切。（二）城市治理危机
中国改革开放的总设计师邓小平在1978年接手的是一个巨大而无效率的计划经济体系。在接下来的时间里，他逐步推动了中国在经济领域从计划经济向市场经济转型的改革。三十多年过去了，很少有人怀疑改革取得的巨大成就。中国在过去的三十多年里保持了世界最高的经济增长率，现已变成世界第二大经济体（如果用购买力平价计算，则已经超过美国为世界第一大经济体）。同时，从封闭中走出来的中国已经成为经济全球化最主要的受益者、践行者和推动者。
但是，在经济飞速发展的同时，中国城市的治理结构却面临着前所未有的挑战。在改革当中，国家逐渐退出直接生产领域。追求利润的动机迫使企业单位剥离其原来负担的非经济功能，例如，为职工和家属提供住房、医疗、入学和其他社会福利等。由此而来，单位体制和依附其上的社会管理体制在改革期间迅速地瓦解了。
经济改革同时又创造了一系列新型企业单位。国有企业雇员已经低于全体城镇就业人数的十分之一。而仅仅在三十多年以前，城市的绝大多数劳动力是依附于国家直接控制的经济实体的，例如，国营企业和集体企业。这深刻地反映出了中国非国有经济发展的速度，也反映了一个简单的事实：绝大多数城市居民的生活资料不再直接依赖国家。经济独立意味着个人相对于国家拥有更多的自由。相应的，国家正在迅速失去通过传统的单位体制来控制和管理城市的能力。
在传统单位体制解体和新型经济实体大量涌现的同时，市场经济带来的人口流动进一步加剧了城市治理危机。经济发展创造了对廉价劳动力的巨大需求，从而在很大程度上打破了长期以来城乡劳动力分隔的局面。在20世纪80年代中期以前，没有国家的允许，农民很难在城市谋生。但是，今天城市的每个角落都散布着进城务工的农民工。一般中国城市的农民工人数保守的估计应该在城市人口中的10％以上，在大城市的这一比例还要高。
城市流动人口的增加是中国经济腾飞的一个必要环节，同时，也对城市管理带来了巨大挑战。一段时间里，城市的管理者和居民将农民工称作“盲流”。回顾历史，这部分人群最具有革命和反叛意识，他们年轻有活力但同他们所在的城市没有固定的联系。在中国历史上，流民曾经颠覆了许多王朝统治。从一定程度上来讲，控制因经济市场化而带来的流动人口是城市稳定的头等大事。
最后，随经济改革而来的社会不平等和非正义的增加也使中国的城市正在付出越来越大的代价。新的问题层出不穷，例如，贫富差距加大、失业与就业、弱势群体的扩大、犯罪、腐败、道德危机、自然环境恶化等。（三）国家城市治理能力的局限
改革开放给城市治理带来前所未有的挑战。随着传统的单位体制解体，国家已经无法依靠原有的体系来应对这些挑战。国家必须寻找新的体系来管理日益在经济和社会上独立的市民、庞大的流动人口和严重的社会问题。
国家最初本能的反应是通过强化其基层官僚体制来填补经济改革带来的权力真空。这也是中国行政体制改革自我矛盾的地方。一方面，政府许诺通过大幅度减少直接管理生产的行为来削减庞大的官僚体制；另一方面，原有的官僚体制在改革开放的过程中高速膨胀（唐忠新，2003）。精简机构的结果是机构膨胀。绝大多数的国家机构膨胀发生在基层。以德嘉居委会所在的解放街道办事处为例。它的正式编制从1978年的七个职位膨胀到今天的两百多人。这还不包括三百多名属于非公务员编制的工作人员。一个粗浅的计算就可以得出基层国家机构的膨胀对财政的压力。[1]
中国快速的城市化进程进一步加剧了地方财政由于机构膨胀带来的财政困境。更多的农民进城、更多的城市和更大的城市规模必将给地方财政带来更大的压力。因此，仅仅依靠基层官僚机构的膨胀来管理城市从财政的角度上讲是不可持续的。
同时，现有某些官僚体制所固有的僵化的等级本质在日益多元和复杂的城市管理面前显得越来越无能为力（徐勇、陈伟东，2002）。过度膨胀的基层体制降低了行政效能，并且在一定程度上加剧了腐败。实际上，改革开放以来在基层的腐败证实了邓小平对官僚权力脱离群众的担忧。邓小平本人就认为政府机构膨胀不但不是解决问题的途径，而且恰恰是造成官僚主义和腐败的总根源（《邓小平文选》，第2卷）。（四）社区居委会成为城市基层治理的重要部分
毋庸置疑，中国城市管理面临严峻的挑战，但是现有的基层官僚体制不能很好地应对。如果传统的国家力量不能奏效，国家还能做什么呢？就像在农村的实践一样，国家很快指定城市居民委员会作为传统单位的替代之一。江泽民同志曾经指出，包括居委会在内的城市社区建设是“新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容”（《人民日报》，1999年10月11日）。胡锦涛同志指出，“必须稳步推进社区自治，要继续深化城市管理体制改革，推动城市管理中心下移，但同时也要注意防止凡事都由政府包办代替的倾向，逐步扩大社区民主，推动社区自治，实现城市基层社会管理由计划经济体制下以行政管理为主向市场经济条件下以社区自治为主的转变。”（《人民日报》，2000年6月20日）李鹏同志认为，“居民委员会是基层群众性自治组织，在社会生活和社区建设中担负着越来越重要的作用。随着改革不断深入发展，居民委员会的职能已经发生变化，任务有所扩大，各项公益事业包括两个文明建设、社会治安、医疗服务、社会保障等工作，会越来越多地落到居民委员会头上。”（《人民日报》，2000年6月9日）
国家领导人对城市治理结构发表的评论意味着社区居委会的地位转变。城市管理的挑战迫使国家必须改变现有的国家与社会关系。而居委会正是应对许多城市管理新问题的重要一环。就像在农村的改革，中国城市的改革也经历了一个放权的过程。邓小平曾经讲过，将权力交给普通老百姓是提高效率和减少官僚主义以及腐败的唯一途径。这里的关键是转变全能体制，鼓励在基层百姓和官僚之间的制衡。国家在城市治理中面临着新的挑战，因此要放权和强化城市基层社会自我管理，包括加强社区居委会的功能。（五）社区居委会与“中国悖论”
中国无疑在经历着经济革命：市场经济取代了计划经济、加入世贸组织、张开胸怀拥抱一个开放但充满竞争的世界经济。美国从1840年花了近50年的时间完成了人均国民收入翻一番。1880年后的日本花了33年。而1978年的中国用了仅仅10年的时间做到了同样的事情。同时，同其快速的商业化形成鲜明对比的事实是中国依旧是一个权威主义国家。这种近30年的经济快速市场化同权威政治的共存已经成为当今世界的一大谜团。西方主流的观点认为中国正在经历的经济市场化必然会引发政治上的自由化，即流行的市场经济和西方多党民主政治并行的“两驾马车论”。这种观点实际上在多个积极推进经济市场化的前权威性国家得到了验证，例如，西班牙、韩国、土耳其、菲律宾、泰国和印度尼西亚等国家。同时，西方主流认为苏联和东欧社会主义国家的和平演变为“两驾马车论”提供了反面的证明：计划经济没有出路，它必然会导致社会主义的解体。按照这种观点，1977年的社会主义中国很快会成为历史，不是因为它无法调整僵化的计划经济体制，而是因为它的政治体制无法应对经济市场化后所带来的社会自由化。第一个原因无从验证，因为中国已经成功地用市场和自由竞争的法则取代了传统的计划经济教条。第二个原因到目前也最多只是一个理论假设。实际上，同大多数权威政治相比，中国的权威政治成功地取得了更长时间的经济高速发展，同时又保持着政治稳定。中国权威政治下的长期经济高速发展对当今世界主流的自由主义思潮提出了一个全新的“中国悖论”。
自1978年改革伊始，“中国崩溃论”的论调就在世界范围内反复被提及。但是中国快速的发展恰恰验证了这种论调的谬误。实际上，伴随着中国的成功发展，“北京共识”从非洲到美洲和亚洲的众多国家里逐步变得比“华盛顿共识”更有吸引力。中国的发展也成功地影响到了其他的社会主义国家，比如古巴、越南和朝鲜。甚至俄罗斯也从民主化的狂热中降温，转而在国家的发展道路上采取了许多同中国类似的政策。
理论界现有的模式不能很好地解释中国的发展道路。“中国悖论”已经成为理论界必须要面对的一个具有世界影响力的重要现象。随着中国的进一步发展，这个现象将更加有趣。德嘉居委会无论如何只是这个“中国悖论”中的沧海一粟。但是，从这个小小的组织上恰恰可以反映出整个中国所经历的巨变以及其发展道路的特殊性。经济的市场化不断地迫使国家在权威统治和日益多元化及自由化的社会中保持微妙的平衡。这种平衡恰恰要通过国家内部的众多的类似社区居委会这样的组织来实现，因为这些组织同时与国家和普通市民发生着千丝万缕的日常联系。
本章讲述的两个故事清楚地表明了德嘉居委会所扮演的双重角色。一方面，来自居民的压力迫使它同一个政府部门的滥权行为作斗争。作为居民利益的代表，居委会响应了居民的要求去同政府争取社区的最大利益。另一方面，居委会的春节治保措施也表明来自国家（具体讲是街道办事处）的巨大影响。居委会必须协助解决国家所关心的基层治理问题。因此，居委会就像一个三明治的夹心层，夹在普通居民和街道办事处之间它经常要面对一个两难困境：它需要对社区居民负责，同时又要按照国家的意志行事。（六）本书研究的问题
社区居委会面对的两难困境实际上可以追溯到权威主义国家与多元化社会之间的张力。这恰恰是“中国悖论”的核心问题。作为连接国家和普通居民的中间组织，居委会比许多其他类型的社会组织更加直接地感受到这种张力。如果居委会仅仅是居民利益的代表者或者是国家意志的执行者，将它作为中国国家与社会关系变迁的研究对象的意义就会大打折扣。居委会有趣的地方恰恰是它要同时满足居民和国家的要求，并且将两者有机地联系起来。
那么，居委会到底是如何同时与居民和国家互动的？为什么有时它会听命于国家，而在其他时候却代表居民的利益同国家周旋？夹在居民和国家之间，居委会是如何左右逢源的？这些有趣的问题不仅仅反映了居委会的矛盾地位，同时也折射出国家与社会关系的变迁。
本章引述的两个故事仅仅是德嘉居委会日常工作中非常小的一部分。它同街道办事处和普通居民的关系千头万绪。但是，任何一个像德嘉居委会这样一个管理着几千居民日常事务的组织都有重要的政治和社会含义，因而值得研究。更何况中国的社区居委会已经形成了一个最庞大的城市基层中介组织，其数目超过了九万个，成员接近五十万人（中国统计年鉴，2014）。在中国的城市中，没有任何一个组织像社区居委会这样，既同千家万户的日常生活息息相关，又对权威国家的治理意志的落实至关重要。
本书研究了一个简单的问题：在当代中国，社区居委会如何同居民和国家互动？这个问题至少有三个层面的含义：（1）居委会负担着三项主要功能：服务功能、自治功能和社会控制功能。夹在普通居民与国家之间，居委会是如何行使这些功能的？（2）决定居委会如何行使这些功能的原因是什么？为什么不同居委会在功能的行使上出现了差异？（3）借助对居委会的研究，如何解读城市基层中国家与社会的互动？这样的解读对于讨论国家与社会关系的分析模型有什么贡献？二、本书的研究方法：比较案例研究
本书所要研究的问题的第一个层面需要大量掌握关于居委会功能方面的详细信息。第二和第三个层面需要对居委会所处的环境和方方面面的关系加以把握。为了达到这些研究目的，本书采取了比较案例的研究方法。因为这种方法对于回答在复杂和微妙的环境中出现的“如何”与“为什么”这类问题特别有效。
本书选择了天津市的四个差异比较大的社区居委会作为研究对象。从方法论的角度，从同一个城市中选择不同研究对象比从不同城市中选择更符合类似系统实验设计的要求，即把选择不同城市所带来的系统差异最小化。这样，城市之间的差异对于居委会之间的差异的影响可以忽略不计。当系统之间的差异得到控制后，研究对象所展现出来的差异就是由于系统内部的原因造成的。这样，研究只需要专注于居委会本身的差异来寻求答案。
天津市位于渤海之滨，是中国北方最大的沿海城市，常住人口超过1000万人。改革开放以来，天津市的经济和人口增长迅速。同时，该市非公有制就业人员占总从业人员的比例从1978年的零上升到2012年的65%。另外，每10个天津人当中就有一个属于流动人口，这还不包括那些没有暂住证的流动人口（天津统计年鉴，2013）。同其他正在高速发展的城市一样，天津市在城市治理上也面临着巨大的挑战。该市有超过1000个城市社区。在这个城市里既有崭新的现代化社区，也有破败陈旧的老社区。另外，天津市是民政部实施社区建设改革试点城市之一。该市的河西区是全国首批26个进行居委会改革的试点之一，试点的措施包括给予居委会更大的自主权和推动社区直选等。
本书选择四个天津市的社区居委会作为案例，具体情况如表1-1所示。表1-1 比较案例选择的对象的基本情况注：出于保护隐私，本书所有涉及的研究对象均为化名
〔1〕括号内时间为小区建成时间。
〔2〕该居委会没有准确的记载。一位老居委会大妈回忆建立时间在1950年代。
表1-1是四个案例的基本情况。景泰居委会位于一个新建成的高档私人住宅小区。小区封闭，居民相对较少。华山居委会则位于一个传统的以制造业产业工人为主的较大型社区。该社区居民的生活由于附近几家国营企业的改制转型受到较大影响。德嘉和希望里居委会位于同一个街道，有着类似的居民构成、小区人口和历史。但是两者有一个显著区别：希望里居委会是通过居民直接选举产生的。
当然，上面的四个案例无论如何也无法完全代表天津市上千个社区居委会，更不要说全中国范围内的十几万个居委会了。指出案例选择上的不足可以提醒读者不必过分解读本书的发现。而且，本书的研究目的并不是列举中国社区居委会的不同，而是通过比较几个有代表性的居委会案例来解读发生在中国城市基层的国家与社会关系的演进路径。同时，本书的发现可以作为未来在其他城市进行的类似研究的假设而得到进一步的检验，从而促进这一重要命题的研究发展。[1]截至2002年，天津市共有99个街道办事处。如果平均每个办事处有200个正式雇员，人均月收入2500元，那么仅供养全部办事处的工资开支，天津市一年就要花掉6个亿，即该市当年财政收入的3.4%（2003年该市财政收入为171亿元）。如果再加上非正式雇员和办事处的运行经费，这个比例会大大增加。数据来自《2003天津统计年鉴》。第二章国家与社会关系的分析模型与社区居民委员会
1月4日，早晨8：10，希望里9号楼402门和403门因楼道垃圾问题争吵，已经调解。
1月4日，早晨9：35，希望里1号楼前发现一流浪汉，已经赶走。
1月4日，下午1：05，希望里26号楼301门报告厕所马桶堵塞，已通知房管所派人来疏通。
1月4日，下午2：40，巡逻队老王报告部分楼道又发现小广告，已提醒巡逻队注意乱贴广告的外来人等。
1月4日，下午4：10，希望里4号楼前地下管道渗水，出现一个大水坑，怀疑是临街红庙路工程开挖的原因，正在联系自来水公司城南分公司解决。
1月5日，上午9：27，希望里6号楼603门李大爷打电话说心脏不舒服，已经派人扶到（社区）医疗站检查。
1月5日，下午2：30，希望里8号楼201门郑女士来居委会反映派出所没有归还她家的户口本。
1月5日，下午3：05，希望里34号楼居民反映403门新搬进来的租户形迹可疑，已经报告派出所。
1月5日，下午3：36，希望里17号楼302门马奶奶说电话公司多收了电话费，要求帮忙查询。
……
上面的摘录来自希望里社区居委会的阳光热线记事簿。2003年6月，新产生的希望里社区居委会开通了天津市第一条社区服务专线。阳光热线很快就在小区里“热”了起来。仅2004年1月就接到了79个热线，每个工作日平均3个。居委会的成员之一刘岁生大爷告诉笔者，阳光热线受到的欢迎程度大大出乎希望里社区居委会当初的预计。从居委会的角度，希望将这个热线继续办下去。可是，刘大爷非常担心阳光热线的持续性。主要原因是居委会负担了社区管理方方面面的工作，已经超负荷运转。尤其是由街道办事处指派的工作占据了居委会的绝大部分精力。用刘大爷的话讲，“光街道（办事处）一家就伺候不了了。”一、社区居委会及其三项功能
希望里社区居委会面临的困境在各地的居委会当中非常普遍。街道办事处在同社区居委会的交往当中往往处于主导甚至是支配性的地位。文献显示，改革前的居委会主要是服务于由国家主导的社会控制这一功能（Jankowiak, 1993）。除此之外，居委会的功能空间很小。实际上，某些社会控制功能并不总是受到居民的欢迎，比如组织政治学习、执行治保检查或者是协助“上山下乡”运动等（Whyte and Parish, 1984）。居委会在执行这些政策时，往往同居民发生矛盾，给居民留下了一个政府附庸的印象。
但是，法律赋予居委会的功能远远超出了社会控制这一项。宪法和城市居民委员会组织法定义居委会为“基层群众性自治组织”。这就要求居委会在协助执行社会控制任务之外，还应当负担起居民依法办理居民事务的功能。城市居民委员会组织法第3条列举了居委会的各项任务，总体可以归纳为三项功能：
第一，居委会应当为居民提供公共服务。这项服务功能包含两个方面：行政服务和自治服务。前者指的是由政府组织的公共服务项目。这些项目带有浓厚的政府色彩，目的是解决政府所关注的问题，同时居民也从这些项目当中得到实惠。后者指那些完全由社区内部自发组织的针对当地居民的公共服务项目，与政府没有直接的联系。
第二，居委会应当代表和维护居民的利益。作为居民自治组织，居委会应当：（1）维护居民的合法权利；（2）向政府反映居民的意见、要求和提出建议；（3）向政府提出反映居民利益的建议。这些都涉及居委会的自治功能，即居委会对居民负责这一基本权利义务关系。
第三，居委会应当在以下几个方面协助政府管理社区：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）协助政府做好有关居民的工作；（3）协助维护社会治安。
表2-1对上述三项功能又进行了细化。城市居民委员会组织法要求居委会同时完成该表所列举的功能。但是居委会在实际执行过程当中却大大走样。这和城市居民委员会组织法条文里的矛盾与含糊有关。表2-1 社区居民委员会功能列表[1]
〔2〕卫生大扫除和社区环境治理这项功能根据具体情况可以归到行政或者自治服务当中。其实，社区居委会有不少类似的功能不能被简单地划归到单一类型的功能当中。
第一个矛盾的地方是国家对社会的控制同居民自治的不一致性。城市居民委员会组织法将居委会定义为自治组织，它不是国家机器的一部分，而应当是由居民选举并且对居民负责。但是，该法同时要求居委会协助政府管理社会。国家可以对居委会的工作进行指导、支持和帮助，但是这种关系实际上往往变成了命令的关系。
社会控制从本质上来讲是国家自上而下对社会的治理。相反，居民自治要求自下而上的代表性。所以，服务于国家并不必然同代表居民相容，尤其是当两者之间的利益出现矛盾时。在这种情况下，居委会在国家面前通常都不具备独立性。例如，改革开放之前的有些居委会基本上是国家强制性的工具之一。它同普通居民的关系有时比较紧张，甚至出现敌对的情绪（Benewick, 1991）。在那种全能体制下，政府完全控制了居委会的活动，没有给居委会留下相应的空间去关心居民的利益。同样，普通居民也不总是把居委会看成自己的组织，对居委会不信任，甚至敬而远之。
另外，居委会在提供服务时也面临平衡行政服务和自治服务的矛盾。前者显然代表了国家的意志。例如，地方政府早期经常发起卫生大扫除活动。社区环境整洁干净当然符合居民的利益，但是有时这些活动要求居民放弃自己的休闲时间义务参加扫除，也令居民反感。相反，自治服务只是关注于解决小区内部居民关注的问题，同国家的意志往往关系不大。在资源有限的情况下，居委会常常需要在这两类服务之间作出取舍。
实际上，居委会的功能从一个侧面反映了城市社区里面各种结构性的利益关系的合作、冲突、协商和妥协的复杂过程。由于深深地卷入了国家同居民的互动之中，居委会为理解日常发生的鲜活的社区政治提供了极其丰富的线索。本书就是要梳理居委会的功能和它同国家与普通居民的互动，并希望在此基础上力图对中国当代基层国家与社会的关系作出有益的探索。二、国家与社会关系的分析模型
研究社区组织的模型因侧重点不同而各异。毋庸置疑，对社区组织的研究是有多个侧重角度的。例如，作为达到某种目的的手段对社区组织进行效用分析。或者，对社区组织作为自愿、自发和自治的一种社会形态的价值分析。还可以就社区组织在某一个特定领域的作用进行分析，比如说社会福利、公共卫生等。社区组织还可以被当作基层社会组织和动员的形式来研究。以上的不同侧重点要求相应的分析模型。本书的分析模型建立在研究居委会同国家和居民的结构性联系上。因此，在分析居委会在国家与社会互动中的普遍特性的同时，也突出了这个组织同其他国家常见的社区组织的异同之处。
本书的分析模型涉及了世界上不同类型的国家都要面对的两个基本结构安排。一个是国家的功能分工，即不同组织所承担的不同社会功能问题。在现代社会当中，国家只能承担有限的功能，这就使得社区组织获得了存在的必要性，尽管有时它们负担的功能琐碎甚至不起眼。
功能分工相应地引出了第二个基本结构安排：分权原则。在任何一个社会，国家需要集中一定的权力来提供基本的政治稳定和秩序。但是，集权的程度因体制的不同而异。作为社会基层的一个组成部分，社区组织及其运作的方式可以从一个侧面展示出国家集权／分权的程度。
因此，尽管居委会看上去微不足道，甚至在传统的社会学和政治学研究当中长期被忽略，但这个组织本身却为解读当代中国国家与社会关系的变迁提供了一个很好的研究对象。本书从世界上不同国家的社区组织运作经验和西方社区建设的文献当中总结出了四类理想模型。[2]这四个模型勾画出了四类功能迥异的社区组织模式，也相应地体现出了不同的国家与社会在基层的互动与博弈。这四类模型构成了分析社区居委会以及它所承载的国家与社会关系的基本框架。（一）国家主义模型
顾名思义，社区组织在这种模式下仅仅作为国家政权强势控制社会的一个工具。这种模型来源于西方现有的关于社区居委会的研究以及对其他集权程度较高的管理制度的文献。国家主义模型遵循国家主义传统，对国家与社会的关系作出了极端化的理解。国家主义主要起源于近代德国对国家集权的诠释。它将理想政治模式定义为国家对社会的全面控制，取消一切私人空间和国家权力界限的区别。在这种模式下，所有合法的基层组织都要按照国家的意志为共同利益（或者社会的主导阶层）服务。此为这些基层组织承担国家与公民互动的唯一目的。这样的国家运行模式在当代被称作“全能体制”（Tsou, 1986）。在全能体制下，一个国家的政治、经济和社会生活围绕着国家的意志高度重叠和统一。
国家主义模型为理解高度集权的国家如何同普通居民的互动提供了一个独特的角度。按照这种模型，居委会无非就是国家试图全面控制社会的工具之一（White, 1971）。国家控制了居委会，并且通过居委会把城市当中无法通过单位体制管理的闲散人群管理起来。夹在国家和市民之间，居委会仅仅是国家权力链条上的一环，起到了将国家意志强力穿透到每个市民私人空间的作用。
在国家主义模型下，国家和居委会维持着森严的等级，居委会在国家面前毫无独立可言。国家控制了居委会的日常活动和其内部结构安排。作为社会控制的工具之一，居委会在面对普通居民时不具备使用强制力的手段。但是，居委会同居民的关系会由于这种控制和被控制的制度安排而变得紧张（Whyte and Parish, 1984）。居民总是被动地参与居委会开展的活动。由于居民主动参与的程度很低，居民自治也无从谈起。国家主义模型基本上描述了20世纪80年代之前的居委会。
当然，今天绝大多数中国观察者不再沿用全能体制来描述改革开放后的中国。但是，全能体制的某些因素还在体制内延续，例如，针对特定人群的强制措施。德嘉居委会的春节治保措施就是一个典型的例子。它表明在国家的要求下，居委会还是可以扮演国家对社会实施控制的一个不可或缺的角色（Read, 2003）。因此，国家主义模型对居委会的作用以及国家与市民在基层社会的互动提出了有趣的问题：今天的居委会在多大程度上参与了国家对社会的强制控制？社会控制在居委会的日常工作中占据了什么位置？普通居民是如何看待这项功能的？权威体制的国家对基层社会的管理效能如何？（二）社团主义模型
这个模型特指为管理多元利益表达而采取的一系列制度和政策设计。社团主义分为两个主要理论分支。一个是社会社团主义或者民主社团主义，主要存在于奥地利、瑞士、德国和一些北欧的国家。它把政治过程理解为民主竞争、社会合作、利益代表集中、在不同利益团体（特别是资本集团和工会）之间的持续性的非正式讨价还价、官僚体制和党派政治（Katzenstein, 1984）。社会社团主义经常用来解释西方成熟的民主体制下利益冲突的整合和妥协。但是这种理论并不适用于非西方的国家，因为这些国家选举政治不完善，社会组织程度低下，利益对立尖锐并且缺乏固定的整合渠道。
为了理解一些非西方民主体制的国家与社会的互动，社团主义的第二个理论分支应运而生，即国家社团主义。这个理论主要来源于20世纪30年代的德国和意大利极右的国家社会主义，以及20世纪70年代佛朗哥统治下的西班牙及南美洲的部分军政府独裁体制（Cardoso and Faletto, 1984）。在这些体制内，一个强大的压迫性政府通常会认可甚至创建一些利益团体。国家约束这些团体的数目和力量，并且给予它们一定的利益表达的特权。同时，国家通过各种渠道控制这些利益团体，以及它们的利益表达方式和渠道。通过与特殊利益团体的合作，国家极大地压缩了不受欢迎的利益团体的存在空间，巩固了对普通民众的控制。没有这些特殊利益团体，国家单凭自身的力量是无法达到全面控制社会的目的的。国家社团主义体现的是一种委托-代理（patron-client）的关系，这同国家主义模型中的上下级（principal-agent）的等级关系不同。
部分西方的理论界引用国家社团主义来解释中国在改革开放当中的成功和随之而来的挑战。例如，Oi（1992）认为国家社团主义是中国农村快速工业化的最主要的制度因素。这种国家社团主义极大地促进了地方经济发展。但是，这种由地方政府和它扶植的企业所构成的所谓“地方政府-工商业联合体”（Local State Inc.）也带来了大量的问题，比如社会不公带来的社会成本、环境恶化、垄断低效等。不受约束的政府和特权工商阶层的结盟必然会在逐利的过程中越来越扭曲市场规律，并且造成弱势团体的普遍不满（Lu, 1997）。不少学者认为这种国家社团主义的官商结盟必然会阻碍改革的深化（Duckett, 2001）
如果套用社团主义来分析社区居委会，我们会得出什么结论呢？这个模型至少凸显了中国社区政治的一个有趣的可能性。按照相关的法律规定，居委会作为社区利益的代表具有相当的垄断性地位。国家作为委托人为居委会提供了法律地位，并且对居委会的日常运行提供支持。相应的，居委会作为国家的代理人，就应当把国家关注的方面作为优先处理的工作。居委会的法律地位保证了它在社区当中处于权力的中心。社区内部重要的决定主要是通过国家和居委会在幕后作出。居委会的成员应当是本社区的精英分子。他们通过同国家合作获得一定的特权。
在社团主义模型下，居委会需要国家对其合法性和权力的认可和支持。国家可以有多种方式来影响居委会的运作。因此，在这种制度安排下，居委会将社会控制作为它的首要功能也就不足为奇了。同时，居委会也会发挥一定的服务功能。同国家主义模型下的居委会不同，在社团主义模型下的居委会拥有一定程度的自由空间，而不完全是国家的控制工具。实际上，居委会如果想更有效地执行社会控制功能，它就必须得到普通居民一定程度上的合作，而提供社区服务则是一个赢得居民合作的有效手段。
但是，在社团主义模型下的居委会提供的服务往往具有选择性和歧视性。居委会对于国家的依附性格决定其服务的主要类型集中于行政服务。因为居委会不吸收普通居民参与它的主要决策过程，所以自治服务很难成为居委会的工作重点。
最后，尽管声称代表全体居民，一个社团主义的居委会实际上同居民自治功能无关。由于垄断了社区内部合法的利益表达渠道，居委会起到了管理普通居民的作用。居委会的存在同时减少了国家直接管理社区的色彩，在普通居民和国家之间起到了缓冲作用。在这种制度安排下，国家和居委会的利益得到了表达和维护，而不受欢迎的声音则被屏蔽。
社团主义提供了一个不同于国家主义的角度来看待国家与社会的互动。社区的精英同国家结盟，依赖于国家，忽略普通居民的声音。如果国家直接控制社区的全能体制已经成为历史，目前的权威体制是否可以通过社团主义的安排来保持对社会的有效控制？是什么使得国家同社区组织结盟？这种社团主义的制度安排的稳定性和可持续性如何？（三）公民社会模型
同国家主义模型和社团主义模型截然相反，西方学术界对于苏联和东欧社会主义国家的演变，得出了另外一个理解国家与社会互动的模型，即公民社会模型。这个模型假定公民社会同国家存在着不可调和的矛盾，无论国家代表的是一个阶层、精英群体或者国家自我。所以，国家与公民社会的区分以及市民组织的独立对于公民社会的发展至关重要。如果国家主义和社团主义模型描述的是自上而下进行控制的政治模式，公民社会模型则代表了底层利益团体自下而上进行演变的过程。这个模型质疑国家对社会的控制和实际的穿透能力。它认为市民团体可以在国家的控制力之外发展，建立一个平行于国家的市民社会（Frolic, 1997；Shue, 1988）。
苏联的突然解体以及东欧国家的演变已经在许多角度上得到了解释，包括官僚体制、制度和社会结构性矛盾、领导层的权力斗争，以及国际政治斗争。公民社会模型则提出了一个全新的视角，即公民社会在这次演变当中起到了自下而上化解国家权力的重要作用。说到底，这个模型迎合了发轫于西方传统的自由主义思潮以及公民社会的概念。[3]它试图用公民社会同国家的互动来解读宏观的政治变迁。因为公民社会从本质上反对任何国家的暴力，一个组织化的公民社会所采取的集体行动将是民主化的一个重要助力。
如果借用公民社会模型来审视居委会，居委会应当是一个真正的居民自治组织。同国家一样，居委会在城市社区需要从普通居民那里取得合法性。因此，它首先是居民利益的代表者和维护者。同时，它也应当是社区服务的提供者，尤其是在居民自治服务方面。
真正自治的居委会并不一定事事都能对国家自上而下的控制进行制衡。但是，它可以借助所谓“弱者的武器”（weapons of the weak）来实现其目的，例如，有限的合作、拖延和重新解读国家的命令等（Scott, 1985）。另外，来自国家的社会控制功能不会占据真正自治的居委会的主要精力。
公民社会模型根源于目前在西方理论界占据主流话语权的自由主义范式。实际上，如果仅仅从法律条文的字面意义来看，社区居委会同西方自由主义制度下的市民组织有一定的相似之处。但是，德嘉社区居委会的治保措施提醒读者在将中国国家与社会关系做自由主义解读时必须十分小心。居委会是公民社会的一部分吗？居委会对于当今中国的权威性体制和多元化的社会意味着什么？它是如何同权威体制的国家互动的？不管上述问题的答案是什么，公民社会模型至少提供了一个观察居委会以及中国基层治理结构演进的角度，即居委会真正发挥自治的功能，并且采取公开或者隐蔽的措施来同权威体制的国家对居民利益的侵害行为进行周旋。（四）协作模型
这个模型来源于国家主导化发展理论。该理论特指国家（通常是权威性体制国家）同私人资本精英通过协作关系来促进经济的高速增长（Evans, 1995；Johnson, 1982；World Bank, 1993）。主流的自由主义范式对国家持怀疑态度，通常把国家视为经济发展的障碍。国家主导化发展理论则试图改变这种看法，认为国家可以作为经济发展的积极促进者。一个强势的国家可以把经济发展作为全民的优先目标，在不同的经济发展阶段扮演不同组合的积极角色（Evans, 1995）。国家主导化发展理论主要就是研究国家具体的角色如何随着发展阶段和经济领域的变化而进行调整。
协作模型将这种经济领域的国家-私人资本的协作关系拓展到社会发展领域的国家-基层组织的合作。传统的社会发展被理解成为自发和内生的非政府行为。典型的代表就是哈佛大学的著名社会学学者Putnam，他试图更多地从基于历史和文化传统的社会资本（social capital）来解释社会发展。[4]协作模型则力图在传统的公共和私人领域之间架起一座桥梁，用国家同社会的协作这一制度因素来解释基层社会的变迁（Evans, 1996；Fox, 1992；Heller, 1995；Tendler, 1997；World Bank, 2004）。
将协作模型应用于社区组织，它们同国家的关系就既不是完全地依附于国家，也不是完全地独立于国家。居委会可以视作国家在贯彻基层社会发展目标时的一个主要合作者。随着社会的进步，社区事务日益变得复杂和多样化。更多的社区事务开始呈现出本社区的独特情况，其政治敏感度和关联性则越来越弱。社区的焦点更加贴近居民，从而同国家的焦点迅速分离。这种趋势必然要求国家将权力下放给基层社会组织，包括居委会。强化居委会和弱化国家在基层的色彩符合国家的利益。
与此同时，居委会并不能完全依靠自身的力量来满足居民日益增长的社区需要。许多社区事务超越了居委会的能力范围，比如犯罪问题和流动人口问题。这样，国家和居委会就产生了相互需要的动力。协作模型认为两者可以将动力转化为实际的合作关系，从而有助于双方在居民当中提高各自的合法性。因此，寻找双方可以通过合作取得双赢的途径对协作模型至关重要。在居委会的几项功能当中，服务功能显然是最容易开展合作的地方。
国家和居委会在社区的合作上带来的一个直接好处就是普通居民的福利增长，即社区服务的提高。这也是协作模型的最大特色。这个模型既不同于国家主义模型中国家对社区的直接控制，也不同于社团主义模型下国家通过同利益团体合谋来控制社区。协作模型同样也不赞成纯粹的基层自治作为国家权力的对立面而出现。相反，就像Evans（1996）论述的那样，协作模型是一系列为达到双赢的复杂安排。政府组织的创新行为可以培养社会资本，将动员起来的公民同公共机构结合在一起可以提高政府的效能。一个强大的政府同有组织的社区的协作是促进发展的有力工具。如果协作成为可能，不但居委会的服务功能会得到加强，而且它的自治功能也会得到提高。它同国家良好密切的合作关系会赢得国家的信任，这有助于它向真正的自治发展。同时，居委会可以通过提供良好的服务获得居民的支持，增加居民的社区参与，进而从另一个方向提高它的自治功能。
最后，协作关系也必然要求居委会对国家所关心的事务有所贡献，比如社会控制。在中国现实的环境下，基层自治通常是由国家发起和支持的。一个简单的以制衡国家权力面目出现的居委会是得不到国家的支持的，也不可能在现实当中发展壮大。
国家与社会的协作关系实际上已经在不少发展中国家出现，包括越南、塞内加尔和尼泊尔。西方的民主制度并不是这种协作关系的必需条件。那么，中国的权威性国家能够同居委会形成协作关系吗？这个问题为预测中国国家与社会关系在基层的演进提供了一个崭新的视角。问题的焦点是如何在基层建立非零和博弈的结构安排，即国家如何努力培育和支持自治的居委会来达到双赢的目的。
同其他三个模型相比，协作模型存在着理论构架不完整的局限。它对发展当中的许多实证性问题作出了回答，但是对于解读这些实证问题背后蕴含的规范意义上的深层次问题有所回避。实际上，围绕着协作模型有几个难题：什么使得协作成为可能？权威性的国家为什么选择同居委会的合作？什么样的居委会才可以同国家发展出合作关系，而不是上下级关系、合谋关系或者对立关系？协作引发的政治后果是什么？这些问题都同当代中国基层政治演进息息相关。
至此，本书列举了四个理想模型，可以用来解读由居委会所承载的国家与社会关系。每一个模型都预设了居委会可能发挥的功能。为了方便读者，表2-2进行了一个简单的总结。它提供了一个观察居委会实际功能的参照系，有助于了解每个理想模型对中国社区政治的适用程度，更重要的是通过梳理社区政治对中国当代国家与社会关系的变迁作出一定的探索。这也是本书的最终目的。表2-2 国家与社会关系的分析模型与社区居民委员会的功能[5][1]该表只列举了居委会日常的部分主要工作。同时，表内的某些工作按照理解的不同可以归到不同的功能项下。[2]最先提出使用理想模式来分析社会政治现象的是近代西方社会学的奠基人之一、德国的社会学家马克斯·韦伯（详见Weber，1946）。理想模式又被称作构建模式。[3]自由主义认为公民社会是一个健康民主体制的支柱之一。一个典型的例子就法国著名政治学家托克维尔对19世纪美国民主的论述。他认为美国民主体的活力很大一部分正是来源于美国社会所拥有的一个自由和分权化的公民社（Tocqueville, 1945）。[4]Putman（1993）解释意大利地区之间所展现的政府效能的巨大差异，将社会资本的积累作为其主要原因，政府的角色更多的是被动和被决定的。[5]这里有一点需要澄清：任何理想模型都是对复杂的现实进行了简单化处理的科学理论。现实永远比任何理论模型都丰富和复杂。比如，关于居委会的文献就记载了处于国家主义体制下的居委会在完成控制社会的任务之余，也提供一些力所能及的社区服务功能。因此，此表是出于对理论抽象的需要而对居委会功能进行的简化处理。第三章社区治理的国际化视角与社区居民委员会一、社区治理的国际化视角
上一章提出了理论界用于分析社区组织的四个理想模型。这一章在这些模型的基础上进一步讨论几类在不同制度安排下的社区组织的行为实践。这种国际间的比较为接下来理解中国社区居委会的功能提供了丰富的借鉴材料。（一）古巴的保卫革命委员会
卡斯特罗于1960年在古巴创建了保卫革命委员会（以下简称保革会），目的是为了“动员和再教育人民、宣传国家的目标和政策、粉碎国内和国际上的侵略运动、组织和促进开展合作性的市民防御和救助项目”（Bunck , 1994, p.9）。作为整个政权的治理工具之一，保革会的主要目的是为了政治动员和社会控制（Dominguez, 1978）。保革会被赋予了对街道和社区进行社会和政治控制的任务。保革会的成员必须参加义务劳动和政治学习。同时，由于国家的支持，保革会在古巴社区中处于公共领域权力垄断者的地位。它号称代表所有官方
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