作者：张广科 著
出版社：社会科学文献出版社
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地方公务员能力框架与能力建设研究试读：
国家社科基金后期资助项目出版说明
后期资助项目是国家社科基金设立的一类重要项目，旨在鼓励广大社科研究者潜心治学，支持基础研究多出优秀成果。它是经过严格评审，从接近完成的科研成果中遴选立项的。为扩大后期资助项目的影响，更好地推动学术发展，促进成果转化，全国哲学社会科学规划办公室按照“统一设计、统一标识、统一版式、形成系列”的总体要求，组织出版国家社科基金后期资助项目成果。全国哲学社会科学规划办公室
中文摘要
发展经济学的最新理论认为，地方政府的“机构能力”差异决定了处于大体类似发展水平的国家或区域的发展实绩差异。地方政府“机构能力”的本质是使地方政府具备制定出切合地方实际的政策，有效地推行和贯彻这种政策，并最终持续稳定地将这种政策不断深化的能力。显然，地方政府的“机构能力”由地方公务员具体承担，地方公务员个体能力是地方政府“机构能力”的微观基础。
从横向来分析，地方公务员的通用能力建设包括两大维度，即能力框架体系和能力激发体系。能力框架体系是基础和前提，能力激发体系是能力的激发和驱动，二者相辅相成。
实践中，我国人事部制定并出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》本质上属于原则性的指导框架，没有区分行政机构公务员与市县乡公务员任职资格或能力框架的层次性与类别性。
在上述背景下，本书重点研究地方公务员通用能力框架、能力样态及其激发体系。
具体而言，在国家公务员九项能力框架和项目组调研的基础上，本研究细分、构建了H省地方公务员（包括省直机关公务员、市县乡公务员）的通用能力框架和能力标准体系，实证测查了H省地方政府公务员能力的现状及能力激发样态，量化探讨了实践中“人岗匹配度”测查、甄选与考试、绩效考核、薪酬激励等地方公务员通用能力激发的四大路径的现状与问题。最后，项目组实证考察了反腐倡廉、公务员职务职级工资并行、公务员养老金并轨、规范公务员津补贴制度以提升地方公务员边际贡献率等新形势下，地方公务员薪酬水平和能力激发情况的变化。
本研究的数据来源主要包括四个方面。一是地方公务员（包括省直机关公务员和市县乡公务员）能力框架和能力标准方面的数据、公务员能力测查实证分析以及公务员绩效考核方面的实证分析都来源于项目组2012年前后在中部H省的大规模一线调研和访谈数据。二是公务员薪酬激励方面的实证分析数据则来源于项目组在2009年依托世界银行进行中部三省（包括H省）的大样本薪酬问卷调查建立的公务员和企业员工的薪酬数据。三是项目在2014年12月获得立项后，项目组2015年7～9月在H省X、H、Y三个地市的统计、农业、民政、公安、人社、财政、教育、卫生和计划生育委员会八大部门进行的市县乡公务员能力标准和能力激发情况500份样本的跟踪调研数据。四是2016年3月对新形势下H省M系统2013年、2014年以及2015年三年的公务员薪酬福利变化进行了追踪调研，获得的315份有效数据。
依托上述大样本数据和访谈资料，本研究采用了编码技术、Logistic回归和分位数回归等多种分析方法，设计、评价了H省地方公务员的通用能力框架、能力样态及能力激发状况。
本研究的主要观点及可能的创新之处包括以下几点。（1）以H省为例，细分、构建了地方政府省直机关公务员的通用能力框架和能力标准，尝试构建了省直机关公务员能力测查的指标与方法体系，对省直机关公务员能力激发的样态进行了检验和实证分析。（2）以H省为例，基于扎根理论的编码技术，将市县乡公务员按照“两类六层”标准进行了创新性划分，构建了H省市县乡公务员“两类六层”通用能力框架并进行了检验。（3）本研究对地方公务员通用能力样态与能力激发样态进行了测查和分析。尝试运用“人岗匹配度”测查来度量地方公务员的能力样态，采用直接指标（自我评价在本岗位上能力发挥了多少、评价岗位工作难度高低等）和间接指标（每周有效工作时间、周末主动加班时间等）来衡量地方公务员的能力激发程度。（4）将地方公务员能力激发界定为四大路径，即“人岗匹配度”测查、甄选与考试、绩效考核、薪酬激励，项目组结合H省的一线数据对地方公务员通用能力激发路径的现状与问题进行实证分析。（5）基于能力激发影响的视角，探讨开发了地方公务员薪酬在企业中“相当人员”的界定方法，量化评估公务员货币工资与津补贴累加后可比名义薪酬外部公平的实现程度，甄别了公务员薪酬中的“合理”差距和“不合理”差距等。（6）基于2013年、2014年和2015年的H省M系统的公务员薪酬跟踪调研数据，对新形势下地方公务员能力发挥偏差（为官不为、为官慢为、为官乱为等）的原理进行了分析，并提出了将福利型职业年金转变为廉政型职业年金等政策建议。
本研究的相关视角和结论是对公务员通用能力框架在地方公务员管理实践应用中的延续和深化。本研究提出的省直机关公务员和市县乡公务员能力框架和标准体系，丰富了地方公务员任职资格体系；建立的地方公务员能力样态测查体系，以及地方公务员能力框架与能力激发的路径分析，为地方政府公务员能力建设实践提升提供了理论支撑。
相关研究方法和结论也可为医院、高校等事业单位员工的通用能力框架、能力标准和能力激发提供理论支撑和经验借鉴。
项目研究的不足之处在于地方公务员薪酬水平和工作行为等敏感数据的调研获取难度颇高，项目提出的地方公务员通用能力框架模型、绩效考核指标体系、薪酬激励政策等主要局限于H省的一线数据，样本数据来源的局限性可能会降低研究结论的普适性；调研时公务员一般都有防范心理，可能会影响数据的信度和效度；本研究对信任、认可、授权、自我驱动等内在激励路径对地方公务员通用能力激发的涉及较少。上述缺憾是项目未来研究和补充的重点。
关键词：地方公务员；通用能力框架；能力样态；能力激发
Abstract
In the view of current development economics theory，various development performance differences of countries or regions in the same general development stage depend on the institutional capacity of local government. The construction core of local government’s institutional capacity provides government at all levels the ability to set realistic policies，of what the ability to implement and carry out effectively，and of what the ability to take further steadily. Individual capability of local civil servants is the micro foundation of local government’s institutional capacity and administrative level.
To analyze horizontally，general competence construction of local civil servants includes two dimensions，competence framework system and competence excitation system. Competence framework system is the foundation and precondition of general competence. Competence excitation system means to stimulate and actuate general competence. These two dimensions supplement each other.
In practice，national public servant general competence standard framework（Trial），issued by Personnel Department of China in 2003，has obvious weaknesses that levels and types of qualificationor competence framework between Civil administrative institutions servants and city，country，village civil servants are not in consideration.
On the above-mentioned background，this research focuses on general competence framework，competence modality and its excitation system of local civil servants.
In this regard，on the foundation of national public servants’ nine items competence framework and program team investigation，this study subdivides and builds the general competence framework and competence standard system of local civil servants of H province，including civil servants in provincial authorities，cities，counties，townships. This research investigates competence realistic and its excitation modality of local civil servants of H province in order to discuss quantitatively the realistic and question of four paths，human-post matching degree，selection and examination，performance assessment and compensation incentives. Finally，in order to realize the change of civil servants’ compensation level and competence excitation cases，this program empirically studies current situation of anti-corruption bid，civil servants’ post rank and wage in parallel，civil servants’ pension combination，specification of civil servants’ subsidies system，which devote to promote civil servants’ marginal contribution ratio.
The main source of this research data covers four aspects. Firstly，the data of competence framework and competence standard of civil servants，including civil servants in provincial authorities，cities，counties，townships，the empirical study of civil servants’ competence and civil servants’ performance assessment all originate from program’s on the spot investigation and interview data in the H province in the middle of China in 2012. Secondly，the empirical analysis data of civil servants’ compensation incentives comes from the civil servants’ and enterprise employee’s salary data，which builds from program’s large sample of salary questionnaire supported by World Bank in 2009 in three provinces in the middle of China，including H province. Thirdly，after project approval in Dec.2014，the data is the tracing survey from 500 samples of competence standard and competence excitation situation of civil servants at a city，county or town level. The statistics are collected from eight departments，agriculture，civil administration，public security，human society，public finance，education，health and Family Planning Committee in X，H，Y in H province from Jul to Sep.2015. Fourthly，in Mar.2016，315 valid data acquired currently from tracing investigation of M system from H province’s civil servants’ salary and welfare change in three years from 2013 to 2015.
With the support of large sample data and interview material，this research designs and evaluates local civil servants’ general competence framework，competence modality and competence excitation of H province with many analyze methods，such as coding technology，logistic regression，quantile regression，and so on.
Main opinions and possible innovations of this study contain six aspects as follows.（1）Take H province for example，this research subdivides and builds general competence framework and competence standard of local civil servants and provincial authorities servants，of whom It tries to establish competence test index and method system as well as test and analyze competence excitation modality.（2）For H province with coding technology based on ground theory，this research Innovatively divides civil servants in cities，counties，townships，according to “two type and six layer” standard，of which establishes general competence framework of H province civil servants at a city，county or town level then put into test.（3）This research tests and analyzes the competence excitation modality of local civil servants，of which it tries to use “human-post matching degree” to test the excitation degree with direct indexes（self-assessment of the competence play in the post，self-assessment of work difficulty，etc.）and indirect indexes（effective working time per week，initiative working overtime per week，etc.）.（4）This research defines competence excitation of local civil servants into four paths，human-post matching degree，selection and examination，performance assessment and compensation incentives. It empirically analyzes the realistic and questions of general competence excitation modality paths with forefront data of local civil servants of H province.（5）In the view of the influence of competence excitation，this research discusses and develops salary definition methods of local civil servants with enterprisecorresponding persons. In order to discriminate the gap of reasonable and unreasonable，it quantitatively evaluats the realization degree of accumulation of money wage with subsidies compared to the equality of Nominal salary.（6）Based on the tracing investigation data of civil servants’ salary of M system in H province from 2013 to 2015，this research analyzes the principle of ability utilization deviation（officer inaction，officer delay-action，officer careless-action）of local civil servants，and then proposes policy suggestions，such as changing “welfare-type” occupational pension into “honest-type” occupational pension，etc.
The angle of view and conclusion of this research is continuing and deepen of civil servants’ general competence framework in the local civil servants’ management and practice. The competence framework and standard system of administrative civil servants and those at a city，county or town level promoted in this research enrich the qualification system of local civil servants. The measurement system of competence modality and analysis of competence framework，as well as competence excitation path can provide theoretical support to promoting competence construction practice of local civil servants.
Relevant research methods and conclusions can also provide theoretical support and referential experience to public institution（hospital，university，etc.）employees’ general competence framework，competence standard and competence excitation.
The shortage of this program research is the high difficulty of acquiring sensitive investigation data of local civil servants’ salary level，work action，etc. The limitation of sample data origination will probably reduce the universality of research conclusions. Civil servants’ psychological defense will possibly influence the reliability and validity of the data. Local civil servants’ general competence excitation through internal excitation paths such as trust，acceptation，self-driven，and so on，are less Involved in this research. Defects mentioned above are the importance of future research and supplement.
Keywords：local civil servants，general competence framework，competence modality，competence excitation第一章导论第一节 选题背景与意义一 地方公务员通用能力框架及能力激发研究的背景（一）政府机构能力亟待提升，省直机关与市县乡公务员能力标准亟待细分
发展经济学的最新理论认为，地方政府的“机构能力”差异决定了处于大体类似发展水平的国家或区域的发展实绩差异。地方政府“机构能力”的本质是使地方政府具备制定出切合地方实际的政策，有效地推行和贯彻这种政策，并最终持续稳定地将这种政策引向深入[1]的能力。显然，地方政府的“机构能力”由地方公务员具体承担，地方公务员个体能力是地方政府“机构能力”的微观基础。
公务员的个体能力与地方政府整体的“机构能力”并不等同，但公务员个体能力的高低直接决定“服务型”政府的效率和质量。在提高地方政府“机构能力”的过程中，我国地方公务员队伍中的部分人员出现了不同程度的心理恐慌，地方公务员能力建设已经上升到了国家战略和竞争力的高度，并成为目前我国公务员制度改革的核心内容之一。
我国在公务员能力建设方面已经进行了卓有成效的探索和实践。2003年人事部出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》指出，我国公务员需具备九种通用能力，包括政治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、应对突发事件能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力等。
以九种通用能力为基础，理论界进行了大量实证研究，部分省市也尝试进行了理论拓展和政策创新。例如，上海市于2004年根据不同层次、不同岗位的要求，构建了上海市国家公务员的三级指标体系；深圳市于2005年构建了深圳市公务员能力标准框架和要素体系；湖北省在2009年提出了公务员应具备的八种能力，即推动科学发展的能力、应急和谋远的能力、创造性工作的能力、统筹协调的能力、团结和谐的能力、廉洁从政的能力、化常为专的能力、服务基层与服务[2]企业的能力。
上述实践和研究是开创性的，但总体而言，地方公务员的通用能力建设还存在诸多不足，需要进一步完善。
首先，我国目前通用的公务员能力框架过于笼统，所包括的能力要素过于抽象，不够细，可操作性差。能力要素界定了能力指标的内涵和外延，是地方公务员能力建设指标的直接来源。相对于美国高级公务员五大模块、近30个能力要素的指标体系而言，仅仅包括政治鉴别能力、依法行政能力等九个能力要素的我国公务员通用能力框架显然有待进一步细化和丰富。由此引致的问题之一就是，到目前为止各级政府在公务员考录过程中还无法做到根据不同的职务体系考测不同的内容，在考试内容设计上“重文轻理”的倾向浓厚，测评实质上[3]更偏重于知识而非能力。
其次，我国目前为各级公务员提供的能力框架基本上是通用型的，没有考虑行政机构公务员与市县乡公务员能力的层次性与类别性。办事员、科员、局长、部长都适用此九项能力架构，机关内的科长与乡镇镇长的能力要求也没有体现出差异。实践中，省直行政机构与市县乡公务员能力标准存在重大差异，不同机构同样级别的岗位或相同机构不同级别岗位的能力指标亟待完善和建立。
最后，地方公务员能力框架及能力要素划分的标准并不一致，能力要素确定或分解的理论依据并不明确。例如，国家人事部公布的公务员九项通用能力框架中的“调查研究能力”突出了对地方公务员了解实际情况能力的要求，但该能力要素又与九项能力中的其他指标，如公共服务能力、依法行政能力等存在一定的交叉。同时，实践中北京、上海、武汉等各地方政府对当地公务员能力框架的界定存在较大差异，也从另一个侧面验证了公务员能力确定依据和分解技术的匮
[4]乏。
因此，我国公务员能力建设亟待解决的问题包括：如何合理对公务员的职类进行划分，如何确立、论证不同类型公务员的任职资格或任职标准。（二）公务员能力及能力建设的样态亟待识别
一方面，通过公务员招录政府机构每年甄选一大批本科、硕士和博士人才进入公共部门。2010年、2011年和2012年国家公务员招录的录报比分别为59∶1、59∶1和53∶1；2014年公务员国考最终152万[5]人通过审核，报录比则达到了77∶1，创历史新高。2016年的公务员总报名人数则超过128万，对比招录的27817人，总竞争比达46∶1。[6]
另一方面，公共部门存在大量的忙闲不均现象，部门之间、岗位之间普遍存在人浮于事、职责不清、相互推诿等问题，同时又存在报酬均等、按资排辈、缺乏退出机制等现象，导致公务员队伍的工作积极性普遍不高、人才能力浪费严重。
亟待探讨和考察的问题包括：公务员岗位的任职资格或任职标准是什么；公共部门每年招录的人才是否符合岗位的需要；大量层层筛选出来的硕士、博士是否“人岗匹配”；这些人才在公共部门中的能力发挥程度如何；什么因素影响了公务员能力的发挥；目前的公务员考核、薪酬激励、职业发展激励等措施能否促进公务员能力的发挥，如果不能，根源是什么，如何进行制度和政策的优化。（三）八项规定、反腐倡廉背景下公务员能力激发的动力机制亟待建立
2012年12月中央整顿党风、惩治腐败八项规定，以及2013年反“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）等政策出台之后，公务员的收入水平、工作氛围和工作行为都出现了新的变化。
目前在各种政策和反腐败措施的约束下，公务员队伍中办事时的“吃拿卡要”和“体制外”消费现象大大减少。进入公务员队伍的群体，往往是大学中最优秀的人才，微薄的收入与较高的社会地位、审批权力严重不相称的心理落差，往往导致其心理失衡，产生“公务员是高风险职业”等思想，以及消极怠工（如不愿多管闲杂事、不愿多惹麻烦事），“为官不为”，“宁愿不做事、只要不出事”，不作为、慢作为、乱作为，庸、懒、散等消极的工作行为。
显然，在政府职能并没有彻底转变，公务员岗位职责弹性较大等背景下，部分公务员往往觉得自己的工作态度已对得起工资，把自己的工作态度、工作行为与工资福利相挂钩，产生了“不干事、不贪污、不犯错”就是好官等心态。那么，在八项规定、反腐倡廉背景下公务员能力的有效激发机制有哪些？目前的政策设计有哪些弊端？这些政策与制度供给与公务员的实际需求有何差异？如何基于公务员自身需要的视角进行公务员能力激发的激励因素设计？二 地方公务员通用能力框架及能力激发研究的意义（一）理论意义（1）建立省直机关公务员和市县乡公务员通用能力框架和标准体系，丰富公务员任职资格体系。本课题在国家公务员九项能力框架和上海、深圳等地公务员能力建设的基础上，拟基于大量一线调研数据，探索建立省直机关公务员（厅级、处级、科级、科员及以下）的通用能力框架和能力标准，以及市县乡公务员的通用能力框架和能力标准。（2）建立地方公务员能力样态测查体系。本课题将基于地方政府的一线调研数据，建立地方公务员能力测查的指标和标准体系，并以H省为例，测度该省省直机关公务员能力的样态及其与岗位的匹配情况。（3）研究公务员通用能力框架与能力激发的对接技术，建立地方公务员工作动力的理论和方法体系。本课题基于能力激发的视角，在探讨地方公务员招录管理、绩效考核、薪酬激励和廉政年金激励的基础上，以中部三省的调研数据为依据，为地方公务员招录、公务员绩效考核、薪酬与职业年金激励的优化提出建议。（二）现实意义（1）为地方政府（包括省直机关及市县乡政府）公务员能力建设实践提升提供理论支撑。本研究在科学调查的基础上，结合扎根理论的分析工具，按照分层要求、分类指导的原则构建地方公务员省直机关，以及市县乡公务员通用能力席位标准体系，提高了可应用于实际的地方公务员能力建设体系的可操作性。（2）本研究中关于地方公务员通用能力框架在公务员甄选与考试中的应用研究为提高公务员选录和“人岗匹配”的准确性提供参考。本研究分析了地方公务员队伍中“基于公共精神和岗位职责转换为岗位通用能力框架”“基于岗位通用能力框架转换为面试测评指标”的“两个转换”技术，以及胜任力模型在地方公务员甄选考试中的具体应用。（3）本研究中关于地方公务员“能+绩”考核问题的实证研究成果对于指导公务员能力的提升具有一定的参考价值。其中，本研究中运用的绩效管理理论、德尔菲法和层次分析法构建的地方公务员“能+绩”的绩效评估体系，是对公务员能力在公务员管理实践应用中的延续和深化，这在一定程度上支撑了地方公务员通用能力建设理论。（4）本研究中关于地方公务员薪酬差距、津补贴差距的现状、问题，以及薪酬与公务员能力激发的关系，能力激发视角下地方公务员对公务员薪酬制度的一线需求等，为国家和相关部门公务员工作动力管理政策的出台提供一手材料。公平的收入分配能够强化公务员对本职工作的认同，提高公务员队伍的工作效率和工作积极性。本研究基于一线调研数据，对行政机关公务员内部不同机构之间，以及部门不同级别岗位之间不合理的津补贴差距进行了识别和评估，试图回答“差距有多大，多大为合理，如何去调控”三个大问题，从而为地方公务员薪酬和津补贴制度改革提供理论支撑，对研究制定有关政策具有重要的参考价值。同时，本成果探讨公务员薪酬在企业中“相当人员”的界定方法，并评估公务员货币工资与津补贴累加后可比名义薪酬外部公平的实现程度，为建立我国公务员薪酬水平调查比较机制提供依据。
项目研究不仅有助于识别、评价行政机关公务员薪酬中的各类不合理差距，而且对指导行政机关公务员能力建设，以及高校、医院等事业单位的薪酬制度改革实践也具有一定的意义。第二节 地方公务员通用能力框架与能力外在激发的四大路径
从横向来分析，公务员的能力建设包括两大维度，即通用能力框架体系和能力激发体系。通用能力框架体系是能力管理的基础和前提，能力激发体系是能力的激发和驱动，二者相辅相成。一 地方公务员及地方公务员通用能力框架（一）公务员与地方公务员
根据1993年4月国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》，我国自1993年10月1日起开始正式实行公务员制度，国家公务员是指我国各级国家行政机关中除工勤人员以外的各类工作人员，即各级国家行政机关中的工作人员。各级国家权力机关、审批机关和检察机关的工作人员不在国家公务员之列。非国家机构中的工作人员，如党的系统、各民主党派、各企事业单位、各社会团体的人员也不在国家公务员之列。另外，各级国家行政机关中的工勤人员因不行使国家行政权力也不属于公务员范围。
2006年起实施的《中华人民共和国公务员法》对国家公务员的范畴进行了更为明确的界定，该法第二条明确指出，纳入国家公务员范畴必须具备三种条件，即依法履行公职、占用行政编制、工资福利由国家财政负担。
从以上分析可以看出，符合上述三个条件的机构或个体工作人员都可以纳入国家公务员的范畴。依据所属机构的性质差异，公务员可以划分为中央国家机关公务员和地方国家公务员。中央国家机关公务员包括中央、国家机关以及中央国家行政机关派驻机构、垂直管理系统所属机构机关的工作人员；地方国家公务员则是指省市县乡等地方各级党政机关、派驻机构、垂直管理系统所属机构机关的工作人员。地方公务员是本研究的主体对象。（二）地方公务员通用能力框架
公务员通用能力框架是指公职人员为了完成公共部门的相关职责而应该具备的知识、通用能力、专业能力、经验和个性特质的综合。
实践中对“外联”岗位与内部管理岗位能力素质的要求是不可能相同的，出于统一管理和便于操控的考虑，在管理实践中，中央政府和地方政府比较关注和着力建设的往往是各级公务员的通用能力体系。本书的研究对象也主要限定为地方公务员的通用能力。
在我国人事部2003年出台《国家公务员通用能力标准框架（试行）》的基础上，各地方也在考虑各自区域特征的情况下，对本区域的公务员通用能力指标和标准进行了界定，其中典型的代表有上海市、深圳市和湖北省等。
2004年前后，上海市建立了上海市公务员三级能力指标模型。其中，一级指标涉及工作态度、思考能力、管理能力等，二级指标和三级指标依据不同的职位而有所差异。
2005年前后，广东省深圳市建立了十二个能力模块的公务员能力指标和标准体系，其在国家公布的公务员九项通用能力指标的基础上，增加了外语交流与跨文化沟通能力、国际惯例认知能力，以及现[7]代化信息处理能力三项指标。
2009年底，湖北省在借鉴上海市和深圳市公务员能力建设经验的基础上，提出了公务员“能力席位”的理念。湖北省公务员“能力席位”实质上是一套公务员通用能力指标体系，共包括八项能力，即统筹协调的能力、推动科学发展的能力、廉洁从政的能力、团结和谐的能力、创造性工作的能力、服务基层与服务企业的能力、化常为专[8]的能力、应急和谋远的能力。二 地方公务员通用能力框架与能力外在激发的四大路径（一）地方公务员通用能力激发的动力体系构成
本项目所指的地方公务员通用能力激发的内涵包括两个方面：一是促使地方公务员提升个人的通用能力，二是促使个体提高后的通用能力得到充分的发挥或激发。
实践中，简单地从薪酬和绩效两个方面说明能力激发动力体系是不完整的。公务员通用能力或胜任力有内在和外在两个方面，薪酬和绩效考核可能会起到“激发”的作用，但只是部分作用。从个体角度分析，公务员通用能力激发的动力体系应包括内在激励和外在激励两个方面。外在的能力激发体系或路径包括奖罚和约束管制措施等。内在的激励体系包括自我的内在激励，如成就动机、事业心等，以及组织的内在激励，包括信任、认可、参与决策、工作具有挑战性和价值、能力提升与职业成长等非物质报酬。
显然，自我成就激励以及组织提供的内在报酬激励属于地方公务员通用能力激发的另一大分支。但因研究的主题偏重以及研究的周期有限，本研究研究和关注的重点是公务员能力激发的外在报酬领域。
外在报酬激励是本研究的主题，涉及公务员的“人岗匹配度”测查、公务员的遴选和考试、绩效考核、薪酬奖罚和廉政型职业年金支付等。（二）地方公务员通用能力外在激发的四大路径及其内在逻辑关系
地方公务员通用能力外在激发的四大路径，即地方公务员“人岗匹配度”测查，地方公务员遴选与考试，地方公务员绩效考核，地方公务员薪酬福利激励之间具有相互支撑、相互促进的双向关系。
公务员通用能力外在激发的四大路径的内在逻辑关系见图1-1。1.路径一：地方公务员通用能力与公务员“人岗匹配度”测查“人岗匹配度”测查是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的路径之一。
一方面是因为地方公务员的“人岗匹配度”测查的指标和题目直接来源于地方公务员的通用能力框架和指标；另一方面是因为地方公务员的“人岗匹配度”测查的分数可以直接向公务员传递能力高低的结果，以及进一步提升通用能力的压力。2.路径二：地方公务员通用能力与地方公务员的遴选考试
遴选与考试是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的路径之二。
首先，地方公务员通用能力是公务员遴选与考试的基础依据。在公务员遴选中，必须以能力素质标准为基础，测评试题对应岗位能力指标，试题分值对应该能力指标权重，选拔系统即能力测评系统，公务员的通用能力框架和标准直接决定了公务员测评与遴选中“测评什么”和“如何测评”的问题。图1-1 地方公务员能力框架与外在激发动力体系的逻辑关系
其次，地方公务员遴选与考试的结果会反过来影响公务员的岗位通用能力指标、标准的修订。公务员测评与遴选的结果具有“检验”效应和“榜样”效应。“检验”效应是指公务员遴选与考试结果会反向验证公务员的通用能力框架和标准的信度，以及基于通用能力框架和标准的试题和面试设计是否测试出了应试者的真实能力。“榜样”效应是指公务员遴选与考试结果的科学性、公平性会成为一个“指挥棒”，引导各类公务员岗位应聘者提供符合岗位能力框架、能力标准的能力要素。这一过程会在无形中影响有晋升机会或职位调动的在职公务员以及有意愿进入公务员队伍的人员的能力培养和能力发挥。3.路径三：地方公务员通用能力与公务员绩效考核设计
地方公务员的绩效评估实际上是一般绩效管理理论在公共部门的应用与演变。个人绩效就是指公务员在工作过程中所表现出来的与组织目标相关的并且能够被评价的工作业绩、工作能力和工作态度。其中，关于地方公务员的“能”和“绩”的考核，以及考核结果与公务员自身利益（如晋升、工资调整、处罚等）的关联，是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的最主要路径。
首先，在地方公务员的“德能勤绩廉”的考核指标体系中，公务员通用能力指标直接决定了“能”的指标框架和指标权重。
其次，能力是结果绩效（即地方公务员考核中的“绩”）产生的前提和基础。剔除个人的工作意愿或工作动机因素，能力越高的公务员个体，其产生高的结果绩效的可能性越高；反之，则越低。
最后，绩效考核会同时反作用于地方公务员通用能力的激发和提升。公务员绩效考核中关于“能”的考核会直接促使公务员提高个体的通用能力，而关于“绩”（结果）的考核也会通过业绩标准的不断提高而促使个体不断提升能力、发挥能力。4.路径四：地方公务员通用能力与公务员薪酬、津补贴、“廉政”型职业年金设计（1）地方公务员的通用能力高低会影响个体工资水平。
首先，在地方公务员“职务工资”+“级别工资”的薪酬体系中，能力较高的公务员职位或职务往往较高（通过职务或级别晋升薪酬等级），并因此可以获得较高的薪酬待遇。
其次，基于能力的地方公务员“级别工资”的宽带薪酬的设计原理可以使那些即使无法通过职位或职务升迁获得激励的个体薪酬获得增长，即宽带工资可以通过员工个体在薪酬横向范围上的增长，来回报员工对组织的贡献。其路径主要是“评优”或“工龄满两年”可以自动晋升一个薪酬档次（通过考核或工龄晋升薪酬档次），最终使公务员的工作努力能够得到组织的认同和奖赏。（2）地方公务员工资和津补贴的高低和公平程度会直接影响个体能力的提升和发挥程度。
首先，地方公务员工资过低会导致高素质公务员的流失。在实践中，公务员的工资水平，尤其是具有高素质人力资本领导干部的工资决定是否正确、公平、合理对政府机构人力资源管理影响巨大。处于[9]劳动力市场买方垄断地位的政府机构可压低工资水平。但是，如果政府机构工资过低不足以吸引高人力资本的员工，或者说公务员离职的原因是工资水平缺乏竞争力，就会导致政府机构组织绩效低下。[10]
其次，即使不流失的高素质公务员也可能会因为工资不公平而“为官不为、为官乱为”。
在实践中，我国地方公务员的薪酬管理比较简单。薪酬结构、薪酬水平、薪酬支付等方面中央政府依托《中华人民共和国公务员法》和各种地方政策都进行了严格限定，灵活变通的空间很小。在严格薪酬管制的背景下，薪酬公平就成为公务员薪酬管理关注的焦点或核心了。
实质上，地方公务员薪酬设计的理想目标是在地方公务员和企业相当人员之间，以及公务员队伍内部实现“同工同酬”。在实践中，“同工同酬”可以分解为三个层次：一是薪酬外部公平，即公务员与企业中从事同样或“相当”工作的人所得报酬间的公平性；二是薪酬内部公平，即公务员队伍中从事不同职位、不同级别工作的人所得报酬间的公平性；三是绩效薪酬公平，即公务员队伍中具有相同或类似[11]生产要素贡献率的员工所得的不同报酬间的公平性。在上述三类公平中，外部公平是目前公务员工资制度引起社会争议的主要根源；内部公平和绩效薪酬公平则是影响公务员队伍能力发挥的主导因素，也是目前发达国家改革公务员工资制度的重点。
美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（John Stacey Adams）于1965年提出了公平理论（即社会比较理论）。其核心观点是职员通过薪酬的“社会比较”（包括内部公平和外部公平比较，核心是职员对自己获得的报酬与其工作付出的比例与单位内部和外部人员的比例）和“历史比较”（纵向公平，即职员对自己获得的报酬与其工作付出的比例与其过去的比例进行比较），做出公平与否的判断。
实践中，公平感会直接决定地方公务员的工作动机和职场行为，即在某种程度上，动机的激发过程实际上是公务员与同事或他人的收入、付出进行均衡比较，进而做出公平与否的判断，最终决定工作行为的过程。就公务员薪酬而言，薪酬公平是影响职员积极性与能力发挥的核心因素。在实践中，公务员工作积极性的高低与其获得的薪酬多少有关，更与其对获得报酬的公平感有关。
显然，如果地方公务员个体在心理上产生薪酬待遇不公平的感受，其可以通过多种方式实现“自我的心理均衡”。对地方公务员而言，实现“心理公平”的最好方式是在工作中不作为、“慢作为”。对中高层公务员而言，实现“心理公平”的最好方式则是在工作中索贿受贿等。国际货币基金组织（IMF）的一项研究报告显示，发展中国家政府部门收入偏低与发展中国家普遍存在的贪污现象有显著相关
[12]性。
课题组在调研中发现，样本地区的公务员之所以忽略了薪酬的“外部公平”（即与社会上相当岗位的员工薪酬相当，同工同酬），一方面是在中央“八项规定”出台之前，地方公务员可以通过社会地位较高、在职消费、隐形福利、社会资源互换等多种路径弥补其物质收入的外部不公平；另一方面是因为《中华人民共和国公务员法》虽然规定了公务员应该通过外部市场的薪酬调查与比较实现与企业相当岗位员工的“同工同酬”，但问题在于与公务员同工同酬中的“同工”如何界定，相关政策并没有从理论和技术层面做出令人信服的说明和解释，企业中“相当人员”或“中产阶层”的内涵如何界定，公务员和企业“相当人员”的薪酬差距如何评估等都是抽象和模糊的。（3）地方公务员“廉政”型职业年金设置会直接影响个体能力的提升和发挥程度。“廉政”型职业年金是为了防止公职人员在任时的渎职和腐败行为而设置的类似于养老金的事后奖罚机制。这种制度在新加坡、中国香港等国家和地区已经实施多年并且比较完善，香港当地廉洁勤政的公务员在退休后可以获得约500万港元的廉政年金奖励。反之，如果在职期间或退休后被发现有渎职和贪污腐败行为，则失去领取该笔廉政年金的资格。广东省江门市曾经推行过类似的政策，但因种种政策限制和实施阻力而消亡。
在2015年前后我国实施公务员养老金并轨以及设置公职人员“职业年金”（单位缴纳8%，个人缴纳4%，统一划入个人职业年金账户）的制度背景下，我国实施“廉政”型职业年金的时机和条件已经成熟。“廉政”型职业年金的奖罚对象应该包括两个方面：一是廉洁，二是勤政。公务员只有同时满足这两方面的条件，才能领取。目的是解决公务员“为官不为”“为官慢为”“为官乱为”等问题，建立和完善“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制和能力激发机制。
总之，公务员通用能力标准是公务员招录、选拔的依据，是绩效考核的指标来源，也是薪酬激励的对象和重要条件。公务员通用能力和动力激发体系直接相互作用、相互支撑，二者的关系是公务员管理科学化的基点和主线，也是公务员管理科学化的突破口和重要基础。第三节 地方公务员通用能力框架及能力激发研究综述一 胜任力模型与公务员通用能力框架研究（一）“胜任力”模型的相关研究1.“胜任力”理论研究溯源
有关“胜任力”的研究，可以追溯到古罗马时代对一名优秀的罗马战士应该具备哪些特质的分析，当时的分析工具主要是胜任力剖面图（Competency Profiling）。
1911年前后，管理学创始人之一泰勒（Taylor）发明了一种工作分析和岗位胜任资格的分析方法，即时间动作研究。该方法把复杂的工作进行拆分，直到拆分成一个动作，在确保每个动作都是最有效、最节约时间和成本的情况下再进行组合，并将该方法和操作规范告知所有员工，最终提升员工的工作能力和提高其工作效率。
从严格意义上分析，心理学家麦克利兰（David McClelland）是“胜任力”模型构建方法的创始人。麦克利兰认为传统的智力测验存在一定弊端，传统的智力测验、性向测验等都不能预测工作绩效，“胜任力”的技术能够替代智力测验来预测员工未来的工作绩效，并在此基础上提出了胜任力的概念及相关的分析方法。这标志着“胜任力”研究的开端。
随后，麦克利兰把胜任力建模的理论应用于实践，在关键事件技术基础上发展出行为事件访谈法。这项新的人才评价技术被运用于驻外服务新闻官的选拔中，取得了较好的成果。2.胜任力的概念
麦克利兰“胜任力可以预测工作绩效”的观点提出以后，引起了理论界的极大关注，学者们在胜任力的内涵、边界等界定方面存在争议。
麦克利兰认为胜任能力是指能够区分在特定的工作岗位和组织环境中绩效水平的能力、特质、知识、技能或动机等个人特质的综合。[13]Boyatzis认为胜任能力是指自我形象、特质、社会角色或者个体所使用的知识等个人潜在的特征，它将产生有效的或卓越的工作绩效。[14]在此基础上，理论界对“胜任力”模型的内涵及其特征进行了拓展性研究，代表性人物包括斯宾塞（Spencer）、王重鸣等。其中，斯宾塞认为即使“胜任力”模型可以预测员工的绩效，但这种预测往往与某种特定的工作或环境相关，即高“胜任力”的员工并不必然导[15]致高的绩效。自我概念、动机等多种内外部因素导致这些偏离。
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