中国传媒改革启示录(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱剑飞

出版社：世界图书出版公司

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

中国传媒改革启示录试读：

前言

在目前中国大陆高校的新闻与传播专业教学中，《传播政策与法规》是其中最重要的一门基础课程。但通观现已出版的专业教材，往往侧重原有的但又是颇多缺失的法规部分，基本不涉及对媒介产业运作影响最大的政策部分，这一方面造成了专业教学与实践的严重脱节，同时又由于高校的视角不同，对现行的媒介产业政策的解读与传媒业界的认识有相当大的反差，甚至形成尖锐的观点对立。直接后果则是高校培养出来的专业人才与社会的需求形成货不对板的负面效应，让本来形势严峻的新闻传播专业大学生就业工程雪上加霜。由此引发了曾在全国高校（武汉）传媒教学论坛上的一个不容忽视的热议话题，即笔者当时归纳的《电广传媒教与学——中国传媒政策实施的困惑与思辨》。当中我们可以透过学界与业界对中国传媒业发展现象的评价，看到了悖论遍存的实践困惑。譬如，对于传媒集团化的曲曲折折，与业界多有自我感觉良好的态度相反，学界常以无多少改革内容的实质而评价负面；对于敏感话题传媒产业化实施过程中的恩恩怨怨，相对于学界坚定不移地鼓吹与支持的态度，业界始终是低调的甚至于是有虚无情结的；对于媒介市场化的风风雨雨，相对于业界一线为生存的多种探索尝试态度，学界往往又斥之以低俗、媚俗；涉及到传媒产业事业的分分合合，学界与业界是各有统与分的不同评价标准；至于中国广电与中国电信关于行业标准与市场份额的论争，学界与业界同样存在有合与独的不同见解；如此等等。

中国传媒业界与高校专业领域常常对传媒产业同一命题却有对立的观点，表明各自有着不同的视角：一是传媒业界所谓“务实”的视角：联合学府共建“红色新闻学院”：强调舆论导向，讲宣传纪律，政治效益，安全播出或出版；再加上显而易见的实操能力的培养。一是高等学府堪称“务虚”的视角：热衷西方新闻传播理论本土化或权威性的演绎；旁观者清——同时对中国传媒实践多持批判性的思考——他律中的学律——即担当社会的良心。因此两者对中国传媒业界发展的是非曲直常常有相去甚远的结论。这里，我们且不给这些侧重点不同甚至是相互对立的观点做出是非得失的评价，但要试图找出问题的背后，学界与业界共同认可的传媒发展的科学性内涵应是什么？

认真学习掌握科学发展观，我们加深体会到：潮起潮涌的中国传媒产业化不容置疑，它的与时俱进必须建立在有体制改革基础上的发展科学性上，展现在历史尺度和价值尺度的整合之中：即坚持“实事求是”，立足“以人为本”，实现在纵向上的合客观规律性（包括社会发展、市场经济、政治衍进、文化发展及人的发展规律等）与横向上的合目的性（必须从过度控制人走向解放人和开发人，确立人的主体地位，发挥人的主体作用，把关心人、理解人、尊重人、解放人作为最终发展的目的）的统一。当中尤其要防止剑走偏锋的思维倾向，即认为社会的发展和进步必然要以社会价值的失落和道德的沦丧为代价，这也是当代中国传媒在对待市场经济体制转轨中是非得失的评价时最容易出现的认识盲点。

改革本质上是一个体制创新的问题。传媒改革，不仅仅是针对某个环节某个具体问题进行的点滴修补或自我完善，更是在对整个传媒业发展历史、现状、所面临的问题和发展趋势的深刻把握下进行的全面系统的改革；它既要放眼未来，有前瞻性，又对历史负责，经得起时间的考验；做到产业发展（普遍性）与意识形态安全（特殊性）的有机统一。论及中国广电传媒的产业化进程，这是中国最终选择了社会主义市场经济这一更高级的发展形态的必然结果，它的面前耸立着一个最终必须破除僵滞而激发活力的制度创新目标。对于上述学界与业界相互交锋、悖论频出的观点背后，彰显着中国传媒尤其是广电传媒面临着发展战略迟滞与机遇失却的一个重大危机。回溯以往，中国传媒业界在计划经济时代，“习惯”了事业单位的管理模式，有时即使有一些战略上的考虑和策划，那也只能算是带有点主动性、创新性的“计划管理”和“职能管理”。进入到市场经济时代，由于反复强调意识形态的敏感与特殊，文化信息产业崛起的体制性障碍久攻不下，媒介领域的发展变化更多是在正确地做事而不一定是在做正确的事。纵观开放30年的传媒改革历程，与其说是“变革”，不如说是变化，一种在“一元体制，二元运作”模式下进行的渐进式变化。所以，在事业体制多年撼动不变，垄断性质也相应不变的前提下，中国至今很难走出“媒介无战略”的时代，也未完全跳出“媒介管理混乱”的阴影。因此，必须树立科学改革观，正视中国传媒发展的瓶颈，找出问题存在的实质。

国家新闻出版总署署长柳斌杰曾在中国传媒大学即席讲座时指出：“传媒是社会的传媒，与社会运行的体制应该是在同一个轨道。而我们现在的整个传媒则基本游离于社会主义市场经济的框架之外，完全没有遵循市场经济的规则。我们整个传媒行业不能成为市场经济大潮的一个孤岛……我们讲中国的传媒要有自己的特色，这是没有问题的，但是，跟中国特色的社会主义市场经济体制并不协调，这就是根本问题之所在了。”联系当下改革舆论场上最引人注目的一段话语表达：在既得利益集团强力的舆论态势下，已往的保守成了完美的政策选择，而注定不完美的改革，反而成了罪不可赦的冒进。这就是目前中国传媒改革面临困局而亟需尽快打破的顽固思维定势。《中国传媒改革启示录》定位于同样由我主编并也即将出版的《中国当代传媒管理学》相配套的辅助教材，是学界的专业领域对现行重大传媒政策的深度解读。在高校专业课程的执教中，深感中国当代传媒改革一再出现的曲折反复，即往往踟蹰于事物发展过程中质变的“节点”，有过“摇摆20年”的历程而模糊了原本前进的方向，极大限制着新闻传媒改革的路径和空间。因而强调中国传媒在敏感而又重大的社会转型期，同样必须坚持社会主义市场经济改革方向，尊重特殊性，把握规律性，富于创造性，懂得顺势而为，应时而变，在决定中国传媒何去何从的关键时刻，有必要对自身行业未来的发展方向、改革路径、政策措施的是是非非，重新进行思考并加以甄别与调整。因此本书的立意与操行是，开拓视野，思想解放，以科学发展观为指导，以充满活力的直属研究生团队力量为主体，不背包袱，不回避矛盾，敏锐抓住传媒改革过程中的焦点难点，详细了解并尽可能占有最新学术成果与重大资讯材料，对之进行深度解读与观念辨析，以求进一步廓清产事分离、制播分离、整体转制、第三产业与特殊产业等重大问题在理念认识、操作层次以及路径选择上的模糊性——方向远比细节与速度来得重要，这样才能更清醒、更科学地把握传媒产业化改革的突破点和落脚点，毕竟观念决定成败。

是为序。

第一章 “事业单位，企业化管理”

中国经济体制改革的基本内容就是实施从计划经济到市场经济的转型，构建以市场机制为社会资源配置基础方式的新经济体制。这样的新经济体制的构建，是在渐进式改革的路径中逐步实现的。（一）“二元”政策产生的背景1、计划经济时代的媒介体制与政府的财政压力

早在建国初期，中国政府就曾要求报社试行“企业化经营”，以自行解决全部或大部分经费。遗憾的是，这项开放性的市场化政策很快就在报刊业的社会主义改造中被取消了，报社被明确地定性为“行政事业单位”，靠财政拨款过日子。

1956年，最后几家私营报纸公有化，我国新闻事业又回到了战争年代共产党新闻事业所实行的计划经济体制。自1957年之后的二十多年时间里，新中国的报业体制一直是全盘沿袭苏联模式，即党报模式，机关事业单位，财政全额拨款。按照这一模式的设计初衷，传媒业不具备“产业化”的可能。因为它只是高度集权体制下一种社会政治表达工具和宣传舆论工具。根据这一定性，传媒资产完全属于国有，社会主义国家可以根据各级政府及其各部门、各社会主义政党、各人民团体和其他公民团体的需要，分配给它们使用。传媒业有形与无形资产的使用者（受托人）只有使用权而没有获益权。如果传媒业资产运营产生经济利益的话，按照产权安排，这一利益应该属于国家而不是传媒自身。

从此，中国报业的管理步入了行政化运行的轨道。在计划经济体制下，中国的媒介管理从财务管理到人事管理、业务管理，一律实行行政化运作。媒介的全部行为几乎都限定在政治宣传和公益宣传的意识形态范围内，不能有任何营利意图和市场行为。国家明文规定，行政事业单位财产的主要来源是财政预算拨款，其财务管理必须围绕“收支相抵”和“核算收支余超”的原则进行。这就是说，作为“行政事业单位”的传媒，只能“花钱”，不能“赚钱”，只能有“消费”行为，不能有“营利”行为。基于这样的财政制度和意识形态载体的媒介观念，中国媒介无论报纸、广播、电视，都一概不经营广告业务，也不允许经营广告业务和从事其他任何盈利性活动。报纸从采编到发行，广播从录制到播发，电视从摄制到播出，皆采用行政手段，严格遵循行政管理秩序。媒介在人才管理上实行组织人事管理制度，从干部到职工都无一例外地采取行政任命和行政安排的方式，人员的进出，都是根据“组织需要”而不是根据媒体的需要进行行政“调动”，并按统一的“等级”实行“身份管理”——“吃大锅饭”。因此，在计划经济体制下，中国各级报社以及广播、电视媒体被称之为“事业单位”，那是情理之中。它不讲经营，不计成本，业务脱离经济主体，是附属行政管理部门的文化事业宣传机关，由政府主办主管，经费依靠财政拨款，属非营利的事业性“补贴经济”范畴。当中国社会由计划经济走向市场经济的时候，在政府财政卵翼下孵化成长的中国媒介，其庞大的经费负担，终于让中国财政感到了巨大压力。正是这种巨大的财政压力，成为中国媒介试图涉足市场、另谋出路的直接动因。2、媒介功能属性的重新确认与媒介产业观的诞生

在中国，媒介作为文化事业机构，曾长期被简单地理解为政治宣传的工具，被强制性地作为政治意识形态的载体来看待。改革开放后，随着人们对媒介传播行为特征和文化功能特征的认识不断深入，人们对媒介属性的认识和关于媒介的观念发生了根本的变化：一方面，随着信息时代的到来，大众对媒介的需求不断膨胀，并出现了多元化、多层次、多变量的趋势。日益膨胀的大众需求，对媒介的信息传播和服务功能提出了新要求，并强化、彰显了这一功能。另一方面，急剧的社会变迁，使社会关系、人际关系、家庭关系都处在不断的变动和调整中，人的命运以及人们的价值观念和心理状态都在转型中动荡、变化。在此情况下，中国大众不仅需要媒介的价值导向，来帮助寻找迷失的人生路标，拯救在社会组织离散和价值迷失状态中出现的认同和信仰危机，同时也需要通过媒介来反观现实遭遇和心灵的变异，与同样处在转型时期的他人共享苦难、欢欣、希冀和渴望，宣泄波谲云诡的外部世界带来的种种焦躁、烦闷、无赖等复杂情绪，并寻找短暂的心理刺激和梦幻感觉。

转型时期这种典型的大众文化追求，使媒介的娱乐宣导功能亦日显突出。媒介自身社会角色和功能的调适，以及新时期的思想解放运动，促使人们对媒介的政府“喉舌”的政治属性、大众传播的社会属性、文化生产的产业属性这三重本质属性的科学认识和全面认同。媒介功能属性的重新确认，带来了媒介观念的变革。这种变革的直接体现就是文化产业观的诞生。

媒介不再被视为一种单纯的意识形态承载工具，而且也被看作是一种生产文化产品并能创造消费价值的特殊产业——媒介产业。不仅如此，人们还进一步认识到，媒介产业将会成为未来社会的支柱产业——信息产业的重要组成部分，媒介经济也将成为国家宏观经济格局中一枚举足轻重的棋子。媒介观念的嬗变，理所当然地使人们对媒介行为活动的理解，迅速由单纯从事政治宣传等文化事业活动的狭义窠臼中超越出来，向从事具有广泛文化意义和直接经济意义的产业化经营活动转变。对于媒介来说，“产业化”概念的建立，有利于消除物质商品和意识形态、经营销售和政治宣传、市场和导向之间的二元对立，找到它们相互融合、二位一体的平衡点与契合点。作为产业的媒介生产的产品，并不是普通的商品，而是隐含政治、经济、文化与社会等宣传、娱乐、沟通、经营诸功能的特殊商品。文化商品的这种特殊性，使销售与政治结下了不解之缘。从某种角度来看，销售就是政治。众所周知，“文化渗透”或曰“文化殖民主义”、“文化帝国主义”，是美国全球化战略的重要组成部分，而媒介是他们实施这一战略的一支生力军。对于美国政治而言，报纸、广播、电影、电视等作为产品被推销到全世界，这不仅是其商业利益之所在，同时也是其政治利益之所在。通过文化产品的全球输出来传输美国的生活方式和价值观念，不仅扩展了美国的经济市场，同时也开发着美国的政治市场。这样，对于美国的扩张战略来说，市场就是最大的政治。由此可见，在市场经济条件下，政治宣传、舆论导向可以通过市场而且必须通过市场才能得以实现，经营已成为宣传不可或缺的手段，市场已成为意识形态宽广而繁忙的通道。可以这样说，在当代市场经济社会里，有经营才有宣传，有市场才有导向；没有经营就没有宣传，没有市场就没有导向。正因为如此，1996年，江泽民总书记在视察人民日报社时，曾意味深长地指出：“过去我们的传媒只讲宣传，如今在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营”。（二）“二元”政策的试行

媒介发展的根本动力在于解放媒介生产力，而解放媒介生产力的关键则在于从制度上而不仅仅是从观念上确立媒介的文化产业本性，真正从体制上完成媒介由计划经济的行政化管理向市场经济的企业化管理的转型。

长期以来“以阶级斗争为纲”的指导思想，造成了整个社会的高度意识形态化和社会经济的长期停滞，引发了包括传媒业内部在内的诸多社会成员的不满。随着思想的解放、经济体制的改革，社会自由资源和流动空间的开始得到释放，促进了受众新闻信息需要的满足与释放。而此时同时，面对传媒急切需要改革的诉求，窘迫的国家财政却已经无力支撑具有强烈发展需求的传媒业。在这种时代背景下，传媒单位实行“事业单位，企业化管理”便成为政府与传媒基于各自利同制度选择。

中国媒介由计划经济管理体制向市场经济管理体制转轨的第一步是由报业迈出的。

1978年，国家财政部批准了人民日报社等8家首都新闻单位提出要求试行“事业单位，企业化管理的报告，根据当时的政策，允许这些单位从经营收入中提取一部分比例的资金，用于增加员工收入，改善自身工作条件。当时的具体做法是：“企业运营、独立核算、盈余留用”，“包干上交，结余留用”，“企业化经营所需要流动资金（通常称为周转金）从事业费中拨付”。1979年《解放日报》率先刊登“文革”后的第一则广告；《洛阳日报》自办发行。同年4月，国家财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，再次明确报社是党的宣传事业单位，在财务管理上实行企业管理的方法。这个政策在短短的几年中迅速在全国大多数媒体中实行。原先，一直靠吃着“皇粮”的报社，现在开始学着走上了“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的企业化之路。中国传媒正从意识形态媒介向产业经营的媒介过渡，媒介的管理也从接受国家机关领导，以国家预算拨款为活动资金来源，不核算成本，不上缴利润和税金的事业化管理，转向在生产经营活动中，以收入抵偿支出，实现尽可能大的利润，而且还能向国家缴纳税金的企业化管理模式。中国经济体制改革的基本内容就是实施从计划经济到市场经济的转型，构建以市场机制为社会资源配置基础方式的新经济体制。这样的新经济体制的构建，是在渐进式改革的路径中逐步实现的。“事业单位，企业化经营”这一改革思路拉开了中国报业乃至整个新闻体制改革的大幕，同时也基本上确定了此后30年媒介产业化改革的大方向。从此，“事业单位、企业化管理”成为了具有中国特色新闻单位性质和特点的代名词。

1988年，以广东电视台为代表的广电业，亦首次获得了中央给予“事业单位，企业化管理”试点的开放倾斜政策，加入了媒介改革的行业。

但是，中国传媒业的经营实现真正意义上的“企业化”，是从1992年中共十四大确定实行社会主义市场经济体制以后才逐步开始的。1996年，报刊率先实行集团化，把报刊经营管理部分列入第三产业，成为我国报刊进入产业化改革阶段的一个标志。中国传媒业实行企业化管理、市场化经营和产业化运作的大门就此敞开了。这种企业化管理方式强调新闻单位属于事业单位的性质不变，但可以从事一定的经营活动，经营收入一部分用于改善办公条件和生产技术设备，另一部分则用于提高职工福利。而对广电集团实施“事业单位企业化”改革最早可追溯至1985年，当时上海广电局在电台、电视台内部实行经济承包责任制。1997年上海广电局成为中国广电系统首家国有资产的委托代理人和管理者。在这之后，伴随着改革路径的争议，广电主管部门对于事业单位企业化的要求时紧时松。2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办发〔2001〕17号文件）规定，我国广播电视集团属于事业性质，实行企业化管理，并要求建立健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构。目前传媒业“事业单位，企业化管理”性质，是计划经济和市场经济双轨制的并行的特殊的管制原则。随着传媒的产业化进程，传媒在市场经济格局中实际上形成了相对垄断的既得利益，这将形成权利垄断基础上的利益扩张。传统的传媒监管体系显然无法适应形势发展的需求。如何处理事业单位与企业化经营之间的矛盾呢？二、深度解读（一）概念界定

事业，在《汉语大字典》里，最初有官职、职务的意思，后来又引申为侍奉、奉行、办理等语义。通俗一点讲，就是官方为老百姓办事而不图钱财。所以，在《辞海》和《现代汉语词典》里，事业或事业单位都有受国家机关领导、由国家提供经费、不实行经济核算的单位或部门的意思。而企业就不同了。企，《说文》的解释是：“举踵也。”就是踮起脚跟的意思。后来引申为站立、望、企盼、企求、企图的意思。在《辞海》和《现代汉语词典》里，企业，指的都是从事生产、流通或服务性活动，实行独立核算的经济单位。把词典里事业和企业单位的意思作一个比较，我们就会发现，事业单位，带有服务性，不带盈利性质，有官方为民办事的意思，是要由政府出钱养活，讲社会效益的单位。企业单位，带有盈利性质，要向官方纳税，要自己养活自己，是有所图，要讲经济效益，除非是带有慈善性质的福利企业。词典里的解释再准确，也难免挂一漏万，更何况社会是在不断发展，新的词义不断产生，词典修订得再快也赶不上。如果说在社会主义计划经济条件下，我们把党政群团以外的部门划分为企业和事业两种单位还勉强说得过去，在社会主义市场经济条件下，一个单位的经济特征，简单地用企业和事业两种单位来划分，就很难说得清楚。1、事业单位《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位（Institutional Organization），是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，如电台、电视台等。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。

我国历来重视新闻事业，它行政上隶属于政府职能部门，具有垄断经营的性质。所以，传统意义上的中国传媒并不是真正的产业部门，而是上层建筑领域的行政事业单位，其特殊性决定了经营理念和运作模式不能完全等同于企业。定性为事业，体现了党对媒体宣传的高度重视，强调从体制上保证党对舆论导向的把握。2、事业单位的企业化管理

事业单位企业化管理是一种“双轨制”的管理体制。事业单位在其运营管理上分为三类，一类是不以盈利为主的而是由国家拨款维持运营的，这种是全额拨款的事业单位；还有一类是差额拨款事业单位，即国家给予一部分经费来支持单位的运营。第三类是单位具有经营获利的能力，所以国家在对其管理上虽然还是确定为事业单位性质，但是让其通过自己的经营收入来维持单位的运转，包括生产经营的资金，及人员工资的发放等都由这类单位自行处理，自负盈亏，这种管理方式类似于企业的管理方式，而在管理上还要受控于国家政府对机关事业单位的管理规章制度，比如执行国家颁布的人事、薪酬等管理制度，所以这种事业单位被称为自收自支事业单位，其管理也称为事业单位性质的企业化管理。

因此，当下传媒的企业化管理，即仍在行政或区域的管控下，允许媒介发展以市场为导向，兼顾社会与经济双重效益，自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展，在以市场机制为基础配置资源的过程中，渐进转型升级。（二）穷则思变：“事业单位，企业化管理”过渡机制

我国新闻媒体作为社会中的一个特殊组织，既不是彻底的国家机关或完全的公益机构，又不是纯粹的市场竞争企业，即亦政亦企又非政非企，事业与产业在内涵上的联系与交叉始终并存。传媒业在从事业范畴向产业范畴的过渡转型中，再继续将其单纯作为宣传机构，已无法概括出中国传媒业的性质。就广电而言，有学者认为：“从政党政府角度看电视是喉舌，从社会系统运作看电视是媒体，从信息经济形态看电视是产业”。“事业单位，企业化管理”无疑是对传媒多重身份进行的一种调和，表现在原有事业体制下，可以依靠“企业化”的管理目标和手段来解决人事和财务等经营管理问题。

陆高峰认为，“事业单位，企业化管理”为传媒业在用人上的多样性和灵活性打开了闸门。在管理体制上，《人民日报》率先试行企业化管理，进行意义深远的突破计划经济体制的先行实验。1978年，财政部批准了《人民日报》等8家中央新闻单位试行企业化管理的报告。“根据政府的有关政策，这些单位可以从经营收入中提取一定比例用于增加员工的收入和福利，并改善媒介自身条件”。“事业单位企业化管理”的试行被认为是“政府鼓励报纸走向市场化的重要举措”，这也是我国传媒业进行管理体制创新的一个重要开端。由于这项制度在当时体制下一定程度上起到了解放传媒业生产力的作用，在传媒业得到了广泛认同并迅速普及。“到80年代中期，事业单位企业化管理制度在全国多数中央和省级单位普遍实行”。

梁祝斌认为，“事业单位，企业化管理”是一种“半计划半市场化”的二元体制，这种折中的二元体制，使中国媒介迈出了由计划经济体制向市场经济体制转型的第一步。在“二元”政策支持下的中国媒介，从广告、发行、节目、版面乃至技术、传输和资金项目的经营，都不同程度地进入了市场，并因此经历了由国家花钱办台办报，“只生不死，优劣全包，不讲经营，不计成本”到“独立核算，自负盈亏，照章纳税，财政不给补贴”的深刻变化。这种涅槃般的市场体验，培育了中国媒介的市场意识和市场素质，锻造了中国媒介的产业品格，并为中国媒介的管理体制改革积累了宝贵的实践经验。

应该指出的是，“二元”政策在试行后的较长过程中，并没有从体制上建立起企业完备的经营管理制度。事实上，在毫无市场经历可言的社会历史条件下，中国媒介也不可能建立起相应的市场管理体制。它只是在政策上给了传媒一张市场“经营许可证”，至于经营什么和如何经营，正是媒介面临的研究课题。不过，凭着这张“经营许可证”，素以“意识形态特区”、“公益事业领域”自居的中国媒介，从等待、观望、试探到摸爬滚打，经过20年的风雨历程，整体上已实质地进入了产业经营、担负利税的市场运作阶段，并因此在经济上逐步减少甚至开始摆脱对国家财政的依赖，离挥手作别完全依赖国家财政拨款过日子的“哺乳期”也相去不远了。

事业单位企业化管理的实行使传媒业加强自身经营有了合法性，增强了传媒业的经营意识，也为以后传媒业实行更加灵活的用人机制打开了闸门。

梁平认为，我国广播电视集团选择事业单位、企业化管理的运行机制有其必然性：第一，广电集团选择事业单位运行，符合社会效益第一的目标。广播电视作为党、国家和人民的喉舌，必须始终把社会效益放在首位，力求实现社会效益与经济效益的有机结合，不能牺牲社会效益而追求经济效益，这也正合事业单位的举办目的。第二，广播电视集团选择事业单位运行，便于计划管理、行政控制。按照《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位只有国家机关才能举办，或只有利用国有资产才能举办，便于国家计划管理、行政控制。多年来，我国的广播电台、电视台一直按照事业单位体制运行管理。第三，事业单位、企业化管理在我国报业新闻单位运行多年，取得了一些成功的经验，一些地方广电部门正在积极探索实施。上海市广电局是从1985年开始，在电台、电视台内部实行经济承包责任制，1986年广告收入首次超过财政拨款，分别为1958万元和1663万元。1997年上海市政府正式授权，上海市广电局成为我国第一家广电系统国有资产的委托代理人和管理者。1999年在上海召开了全国广电系统内部管理改革座谈会，学习上海经验，并要求全面推进以事业单位内部成本核算为主要内容的财务制度改革等。2001年组建上海文化广播影视集团，实行企业化管理。第四，广电集团与一般的集团不同。一般的集团是指企业集团，是指企业的联合体，不具备独立的法人资格，集团的管理职能由其核心单位集团公司行使；而目前我国成立的广播电视集团是事业性质的独立的法人实体，只能定位为事业单位。中国广播影视集团以及湖南、上海、山东、北京、江苏、浙江等广播电视集团（总台）都是事业单位。

广播电视集团选择事业单位、企业化管理运行机制，符合我国事业单位体制改革的要求。早在1989年财政部颁发的《关于事业单位财务管理的若干规定》就要求：对有条件向差额预算管理过渡的全额预算管理单位应促其向差额预算管理过渡；对有条件向自收自支管理过渡的差额预算管理单位应逐年减少补助，促其达到经济自立，自收自支；对有条件向企业管理过渡的自收自支管理单位，应规定年限促其实行企业管理。尽管该规定已被1996年财政部发布的《事业单位财务规则》所取代，但事业单位企业化管理的改革方向没有改变，该《规则》规定国家对事业单位实行核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法，要求事业单位建立健全财务制度，依法组织收入，合理安排支出，加强经济核算，提高资金使用效益，加强国有资产管理，防止国有资产流失。2001年12月，国务院办公厅《转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》，明确要求将各类事业单位划分为营利性或非营利性机构，营利性事业单位都要改制为企业或实行企业化管理，与政府部门脱钩，实行自主经营、自负盈亏、依法纳税，逐步减少直至取消政府投资和事业经费。非营利性机构要引入竞争机制，面向市场提供服务。他还认为，目前我国广播电台、电视台、广电集团还没有真正达到企业化管理。如中国广播影视集团，实行企业化管理的只有设计院等少数单位，中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台等要实行企业化管理，还有相当工作需要抓紧做。即使实行国有资产授权经营比较早的上海文广集团，也还需要进行内部资源的重组整合和结构调整才能完全达到企业化管理的要求。中央文件规定广播电视集团实行企业化管理，是对广播电视事业单位现有运行机制的变革推动，是朝着建立适应社会主义市场经济要求的广播电视微观运行新体制迈出的重要步伐，在广播电视发展史上具有重要的意义。

但是，事业单位、企业化管理只是我国广播电视集团化改革的阶段性目标，最终目标是要建立适应社会主义市场经济要求的充满生机活力的现代传媒企业。从传媒改革改革的发展历程，我们可以看出，传媒改革启动时是受到国家财政投入不足的“逼迫”，改革的主要手段都是实施市场化、企业化的管理。潘祥辉认为，传媒改革的顺序是“先易后难”，先从微观管理层面如工资、人事、经营与分配领域进行“边缘突破”，再延伸至宏观管理体制及产权领域的改革，从改革性质而言都属于一种渐进式的增量改革。进入21世纪，增量改革的帕累托改善效应已释放殆尽，这三个领域的改革都进入了深水区，并触及到了体制改革中的坚硬内核。应该承认，医改、教改与传媒领域的增量改革带来了巨大的制度激励，也使这些传统上的事业单位焕发了活力。但“事业单位，企业化管理”的改革并不彻底，现代的法人治理结构并没有在这些行业建立起来。改制后定位媒体依然保留着“事业单位”性质，事转企并不彻底，其产权及中高层人事任命仍然由政府掌控，而政府又不负责财政拨款或者只有有限的拨款，需要这些机构作为企业主体在市场上去谋取利润。这种特殊的、极具过渡色彩的“二元体制”造成了政府与市场的双重失灵。（三）伪市场化：过渡体制弊端凸显“事业单位，企业化管理”，这种发展模式不能不说是改革开放30年中国传媒改革的一大创新，管理手段的创新带来了传媒发展道路的全面变革。改革开放之前，中国的传媒业历来是靠财政吃饭，端的是“铁饭碗”，坐的是“铁交椅”。1978年底，改革开放伊始，《人民日报》等数家报纸便在全国率先实行“事业单位，企业化管理”管理体制，由此铺开了全国媒体管理思路和方法的重大改革，自我发展、自负盈亏逐渐成为中国传媒的生存和发展之道。这一模式一直贯穿了传媒改革的30年，成为撬动中国传媒迅速发展的杠杆力量之一。但改革实践证明，过渡形式总是随着过渡期的无序延长而日益彰显它的负面作用与影响的。就在今天，坚持媒体的事业属性已经成了正在演进中的媒介产业化和社会化的最大体制性障碍：一方面，随着市场经济体制的不断完善，传统的事业管理体制与市场经济的矛盾日益突出，体制改革刻不容缓。事业体制造成了媒介对党和政府的依赖，纵使媒体锐意改革、积极进取，但囿于政策限制、观念限制，改革也是举步维艰。另一方面，企业化经营使得部分媒体唯利是图，新闻中充斥着黄色淫秽、暴力凶杀，置社会利益、国家利益于不顾，造成媒体企业化经营的最大顾虑。如何处理事业单位与企业化经营之间的矛盾，是新闻产业改革的重点课题。

张君昌认为，尽管“事业单位，企业化管理”的探索在运行机制上获得一些经验，也取得了一定突破，但由于在激励机制以及人事、财务制度改革方面缺乏既及时又适应的配套措施，以及事业与企业在组织目标上的差异、人事与财务制度安排的不同，一些根本性的问题与矛盾还是无法彻底解决和化解，现代企业制度对广电产业部分进行企业形态的彻底改造显得极为重要而迫切。

2004年10月2日，李长春在视察辽宁出版集团讲话时指出：“发展文化产业最大的障碍就是体制弊端，再具体说就是事业单位性质是文化产业发展的最大体制弊端。这种事业体制没有办法市场化运作，只能靠国家；需要的人进不来，不用的人出不去，大锅饭，铁饭碗；没办法融资，不是经济法人，不是企业法人，无论是直接融资还是间接融资都实现不了。”“事业单位，企业化管理”体制对传媒产业进一步改革的不适应性主要表现为参与市场竞争主体的缺失。正如李长春还指出的：“过去报社、报业集团能不能称市场主体？还是不能够。过去都是事业单位性质，企业化管理，一方面享受事业单位的优惠政策，同时以企业方式经营，没有授权国有资产经营；没有资产出资权就没有办法参与市场竞争。重塑市场主体是我们报业发展的需要。”因此，虽然这种过渡型体制经过了不断的改革与调整，但至今没有根本性的变化。

第一，目前媒体实行的是“党委领导下的社长（台长）负责制”，这种体制仍然具有浓厚的行政官僚化色彩，意识形态深重，与现代法人治理结构还是有很大差距的。在这种二元体制主导下，“事业权力利益化”的趋向已表现得越来越明显，如媒体市场化改革后，很多媒体变成了自负盈亏的经济实体，采编人员的收入与媒体的经营收入直接挂钩，广告成为媒体的主要财源。这一方面大大提高了媒体从业人员的积极性和创造性，但另一方面也无可避免地导致了媒体过份追求经济利益而背离公共利益的倾向。有偿新闻，新闻敲诈，记者拿红包，拉广告、写软文、拿封口费等事情屡禁不止。从中央电视台著名导演赵安落马，影视部副主任露馅，到山西繁峙矿难多家媒介的11名记者集体受贿；从《焦点访谈》栏目日益增多的说情者，到各地各类媒介对有钱、有权阶层的趋炎附势，媒介对外有偿新闻屡禁不止，内部国有资产流失等都已是不争的事实。“一等记者炒股票，二等记者拿红包，三等记者写外稿，四等记者发本报”的顺口溜生动地反映了这种乱象。媒体的市场化还导致了煽情主义、低俗化的盛行，媒体的新闻生产越来越受到广告与公共关系的影响。比如，有些报纸办得极不受欢迎、产品质量极差，但依靠摊派发行及垄断优势，日子仍然过得有滋有润，也拒绝进行进一步的改革。而盲目上马项目，通过广告公司、发行公司、纸张公司以及印刷等等转移或套现财产损公肥私，导致国有资产流失在传媒业十分常见。也是这种二元体制，使得媒体及其内部不同层级的工作人员拥有了巨大的政治权力，他们可以利用这种权力换取政治、经济和社会利益，媒介寻租严重。而且，这些媒介市场的乱象至今未得到有效解决。

第二，双轨体制的交互运行，也人为地延长了媒介整合的周期，使得整合力度不大。从传媒集团的成立过程可以看出，在中央政策的指导下，我国媒介聚合的速度是惊人的，但是传媒集团挂牌后内部人事任命、机构建制、协调统一却显得困难重重。加之我国传媒产业大多经历了很长的历史，单位众多，人员冗杂，管理陈旧。集团内各单位参差不齐，有新的，有老的；有效益好的，有亏损的，给集团内部资源整合带来相当大的难度。因此造成了整合周期过长，甚至整而不合的后果，一些传媒企业整合后无法适应现代企业制度的要求，最后还是按照以前的模式运行。整合力度不大和对旧有模式的依赖，使得企业管理思路紊乱，经营战略错位。

从已经成立的集团看，基本上是几家同级媒介叠加在一起。集团负责人头衔多了几个，党委书记、台长、管委会主任集于一身。从资产规模来看，确实是大了，但从内部来看，多数集团存在机构重复设置、人浮于事、效率不高、责任主体不清等问题。此外，还出现了员工收入互相攀比，心理难以平衡，广告经营与节目分开，相互指责的现象。这无疑增加了管理和运营上的协调难度，导致部门、员工追求目标不一，内聚力下滑，甚至产生文化冲突。

第三，我国媒介整合本身就带有十分明显的行政捏合痕迹，为了保护自身的利益，行业垄断色彩和本位意识强烈，已经整合的传媒集团事实上是“一种行业垄断性集团”。加之媒介的政治属性和影响力，其他行业要进入传媒业的门槛相当高，既不允许非媒介产业资本注入，也不允许其他媒介产业资本注入，完全是一种建立在高技术基础上的经营方式，使得传媒业很难得到其他行业资本的支持，从而限制了媒介整合的空间和速度。从企业文化整合的角度而言，这意味着传媒企业失去了吸纳其他行业优秀企业文化精髓的机会，降低了企业文化的包容度，不利于传媒企业文化理念的融合和创新。

可见，1978年以后的推进传媒领域的改革存在着极大的缺陷。这种缺陷源于“二元体制”的不彻底性。在这种体制下，市场力量与行政力量合二为一，既扭曲了行政管理，也扭曲了市场竞争。在一些本该政府承担供给和管制的领域，却出现了市场化的趋势，导致了市场失灵的出现。如传媒业领域的“买卖刊号”或“买卖版面”的现象，使得本该严格受到管制的公共资源，却被用来进行交易，导致了“过度市场化”的出现。这种市场化逻辑对公共领域的侵入即市场失灵的表征，也和政府的职能缺位有关。可见市场失灵和政府失灵是一体两面，相反相成。

贾梦霞说，和美国完全商业化的运作模式不同，中国电视则是完全国有的，它在坚持导向原则的前提下，实行有限的商业运作。这本来可以为“严肃电视”保留一块没有压力的生存空间，但是，我们不愿看到的事实是，由于无法理顺自身不同属性之间的矛盾和冲突，在巨大的市场压力下，中国电视正变得越来越商业越来越媚俗。这让有责任感的电视人感到痛苦，让更多的观众开始批评中国电视。从国有媒体这一性质来说，中国电视对社会政治文化发展的追求应当高于商业利益，对保障公众利益的追求应当高于收视率，但现实是当我们把电视机前的观众看成纯粹的消费者的时候，除了规定宣传任务以外，就是去迎合市场，所有节目的安排只剩下了一个考虑：收视率。当收视率成了唯一指标的时候，“严肃的电视”确实变成了一种乌托邦。我们还没有太多体会到商业给电视注入的生机和活力，就过早地品尝了电视彻底商业化的苦果。

梁冬说，因为以前中国电视最主要的客户是政府，以前是官办电视，所有的钱都是政府给的，所以你的新闻，你所有的东西都应该是政府来控制的。今天的电视台一方面利用政府的权力实行垄断，但同时又利用商业的手段赚到了钱，它得到了这样一个好处，反过来，因为这样一个背景它也受到了一些影响，比如说它不彻底的市场化。所以说这是一体两面的，这是中国社会转型期出现的问题。如果变成了牌照制的商业电视电视台，通过发牌照设立一些限制，允许一些资本进入，这样可以在既定的游戏规则下产业化，政府用它的钱去做公营电视台，去维护国家的利益。一些品位高、收视率差的，你要允许它存活，因为这是你要的东西。比如说读书节目。现在中国的电视台就是按收视率去要求，所以说很多像《读书》这样的节目就不能存活。

在经济学家们看来，市场“无形之手”发挥作用的前提是政府“有形之手”能够为市场提供保障，最重要的是保护产权和促进竞争。但在中国独特的“二元体制”下，有形之手与无形之手并存且交错，这种情形下的市场化无疑是一种“伪市场化”，很多生产要素没有市场化，行政权力却市场化了。（四）厘清边界：推动传媒业更好发展

黄佩华等学者在研究中国事业单位的改制时指出，改制需要对政府的职能、公共资源的分配，以及公私两种所有制的界限进行重新思考。最重要的问题是厘清政府干预的边界。要搞清楚政府应该做什么，不应该做什么。潘祥辉认为，在认识事业单位时我们通常会陷入两个误区，一是认为医院、学校及媒体既然是事业单位，那么就应该提供公共物品，其提供的产品也应当是公共产品。殊不知，这三个行业提供的产品中既有公共物品，也有私人物品。如果不加以区分，必然造成市场和政府职能的错乱。1997年新闻出版总署颁布了《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》：“凡是以管理费、书号费、刊号费、版号费或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处。”但时至今日，这种现象仍然存在。在他看来，医改、教改与传媒体制改革中最大的问题就是模糊了公共物品与非公共物品的界限，将非竞争性的领域竞争化、市场化了，而将本该竞争化、市场化的领域公共化、政府化了，因而产生了一系列的乱象。公共物品与私人物品的边界也是政府与企业的边界，正是“公私不分”直接导致了政府和市场的双重失灵。

对事业单位认识的另外一个误区是认为任何社会公益性服务都必须由政府拥有的机构来提供，这一点已被证明是错误的。实际上非营利机构也通过收入最大化和成本最小化来创造利润的。在很多场合，就促进公共利益而言，私人企业家的利已动机可能优于公务员的利他动机。经济学理论也认为，尽管市场失灵或不公平的存在是政府干预的理由，但这并不意味着干预一定合理。政府干预是有成本的。设计不完善或执行不当的干预造成的问题比解决的问题还多。因此，在划定公共物品与私人物品的界限的基础上减少政府对医疗、教育与传媒市场的行政干预，承担起纯公益性物品的供给任务就显得十分必要。简单地说，“政府做公益，市场做盈利”概括了这种职能分工。梁平认为，目前广电集团向现代传媒企业转制还存在以下误解和障碍：一是认知障碍，即认为广播电视如按照现代企业运作，作为党、国家和人民的“喉舌”功能将无法保证。二是财政拨款障碍，即认为广播电视如按照现代企业运作，财政拨款将没有保证。三是优惠政策障碍，即认为广播电视如按照现代企业运作，将无法享受优惠政策。四是节目转播障碍，即认为广播电视如按照现代企业运作，地方转播中央节目将无法保障。三、观点辨析“事业单位，企业化管理”这一微观运营的传媒政策，这在当时没有变革体制的条件下，通过鼓励内部的经营创收以及拓展业务渠道来促进传媒业的快速发展确有积极的作用。但这种二元体制却无法做到政企分开、政资分开、政事分开，因而也无法消除诸多消极因素。

这一政策不仅有可能破坏市场经济的基本规则，也有可能破坏公共服务事业的基本性质——规制的双重失灵，既不利于中国传媒产业集团化按现代企业制度运作，也不利于按现代事业制度运行，而且已经开始受到市场经济的严峻挑战。直接的后果是，缺乏市场主体地位的新闻媒体，既不可能从市场要素中获得足够的生存能源与发展后劲而搞活做大变强；相反，中国主流媒体会更依恋在旧有行政垄断体制的保护下，充分享受市场经济与计划经济两头通吃的好处，负盈不负亏，拥有高报酬低风险，普遍养成只要在政治上不出差错且“无过便是有功”的心态，最反感提“置于死地而后生”的口号。所以在业内，就是与市场化最有血缘关系的电视剧生产制作环节，从自发的角度上均绝无率先改制的勇气。中央台如此，省级、地市级的媒体同样如此。再有，新闻传媒还会利用“事业单位企业化管理”这非政非企又亦政亦企的模糊性质，最大限度地运用着政府部门赋予的权力、享受着企业拥有的利益，悠然自得地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。这在客观上导致了国家税收的大量流失，也极易成为滋生腐败的温床和国有资产流失的便利通道。

特别是，随着媒介市场的逐步形成和趋向成熟，特别是随着中国加入WTO后媒介市场从国内向国际的拓展，以及基于互联网的跨媒体信息传播所带来的媒介文化全球化，“行政整合”的管理体制将会越来越不适应媒介产业化发展的需要。当它将媒介的产业化进程推进到必须彻底消除行业行政垄断、剥离政府行政职能的时候，它就会成为它所促进的媒介改革发展的障碍。这就注定了“行政整合”只能是一种过渡性的管理体制，因而对于中国媒介体制改革来说，“行政整合”管理模式的革命性意义，就在于也仅仅在于它的过渡性——它是承接中国媒介由计划经济时代驶向市场经济时代彼岸的一艘渡船。“行政整合”这种折衷式的历史使命，是要让它自己所催生的“市场”最终成为自己的掘墓人，使媒介通过以市场为导向，以资本和产权为纽带，以控股为手段，以联合兼并为基础的“市场整合”，建立真正意义上的企业化管理体制。

要改变这种状况，我们认为，首先要转变政府职能，实现创新管理。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国政府管理改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、传媒业和社会的关系，完善宏观调控机制，创新管理模式，提高政府的行政效率，具有重要的参考价值和借鉴意义。第二要培育市场主体，调整政府与媒体关系。新闻出版总署发布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》提出将“大力推动经营性新闻出版单位转制和改制，建立和完善法人治理结构，实行股份制改造，培育合格的市场主体。把深化改革同调整结构结合起来，加快企业兼并重组和资源整合，鼓励教育、科技、卫生、财经、文化等领域的新闻出版资源先行整合，鼓励实力较强的地方新闻出版企业先行整合资源，形成一批区域性综合集团和行业性专业集团。鼓励和支持新闻出版骨干企业跨媒体、跨行业、跨地区、跨国界和跨所有制重组，在3至5年内，重点培育六七家资产超过百亿元、销售超过百亿元的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团”。“鼓励条件成熟的新闻出版企业上市融资”；“引导和规范非公有资本有序进入新闻出版产业”。第三要加强法制建设，强化行业自律。新闻法规是依法管理传播行为的主要依据，它具有法律强制性。加强新闻法规建设，不仅能保障新闻自由，而且还能惩处违法乱纪者，确保传播行为有法可依，有法必依，违法必惩。行业自律是媒体的自我约束，是由内而外的一种自觉行为。传播法制和行业自律的两相结合是从法律、政策、制度的高度对媒体的管理与约束，会有力地规范媒体的传播行为。

而中国媒介改革的最终目标，不是建立形式上的媒介集团，而是要建立现代媒介企业制度。只有完成媒介生产关系的变革，才能真正解放媒介生产力，并最终完成媒介的产业化转型。

要建立现代企业管理制度，中国媒介面临的首要任务是要实现政企分离。而实现政企分离的关键在于对媒介的产权改造。马克思曾坚持过这样一个观点：当一个社会只存在一个产权主体的时候，这个社会是不可能发展起市场经济的。只有铲除行政计划体制的产权基础，拆除政企分开的体制障碍，将媒介的产权主体由国家一元主体转向多元主体，将媒介的出资人所有权、法人财产支配权和经营管理权三权分离，才能从根本上为政府的职能转换提供保障，最终让媒介从以往事业单位行政化与事业活动功能目标泛政治化的长期束缚中彻底解脱出来，由原先国家包办一切的事业单位逐步转化成生产社会精神产品的自主经营的产业实体和具有独立法人地位的市场主体。这种转变不是短期内能够完成的。从产权改革到政资分离，从职能转换到政企分离，从媒体整合到行业整合，从监管环境改造到法治环境建设，中国媒介还有很长的路要走。

第二章 四级办广电

改革开放以前，中国广播电视的管理有以下特征：

第一，中央和地方的双重领导管理。各省、自治区、直辖市、省辖市的广播电台是当地政府的直属机构，受当地政府和中央广播事业局的双重领导，编制、财务、计划和一般行政业务受当地政府领导，广播业务、技术和规范受广播事业局领导。（新中国之初，中国广电行政主管机关称为广播事业局，1982年后改为广播电视厅（局））。该种管理方式基本上一直沿用至今。

第二，中央广电主管部门和各级地方政府构成的是“条块结合”双重管理体系。所谓“条条管理”，是指中央到省，再到省以下电视机构间直接的纵向对口领导，“块块管理”是指各省（自治区、直辖市）政府以及省以下各级政府对同级所属的电视机构的直接领导。条块结合双重领导是指既有“条条领导”，也有“块块领导”。当时，双重领导的管理体制的特征是“条块结合，但以条为主”。

第三，广播电视行政管理部门与广播电台、电视台之间的关系不只是直接的上下级领导和被领导关系，而且是整体和部分的关系。从1950、1960年代直到文化大革命结束，中央广播事业局与中央广播电台、国际广播电台和中央电视台是局、台合一的体制，对外是三个台，内部组织机构三个台只是三个部，即对内广播部、对外广播部、电视部。在地方上，省地级广电厅（局）和同级电台、电视台也基本上实行这种局台合一的体制。局台合一体制是从把广播电台作为政府的直属机构的体制发展而来的，电台、电视台成为广播电视管理部门的一个组成部分，广电厅局长或副厅局长往往兼任台长。

第四，自1950年，奉行的是“中央为主，地方为辅”的发展方针；到了1970年左右，全国第一次电视专业会议决定将原来的电视方针调整为中央和省（包括自治区、直辖市）“两级办电视、两级覆盖”。两级指由中央和省（自治区、直辖市）来办广播电视。换言之，市（含省会城市）、县（市）是不鼓励办广播电视。（二）改革开放后“四级办电视，四级混合覆盖”的管理制度

1983年3月11日至4月10日，国家广播电视部（即现在的“广播电视总局”）根据党的第十二届代表大会的要求，中国第十一次全国广播电视工作会议在北京召开。广播电视部部长吴冷西在会上作了《立志改革，发挥优势，努力开创广播电视新局面》的报告。会议研究确定了到20世纪末我国广播电视事业的奋斗目标。本次会议的最大亮点就是为实现确定的到20世纪末我国广播电视事业的奋斗目标，会议提出了实行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的广播电视事业建设方针以及与之相配套的技术政策等一系列改革措施。也就是，除了省市可以经营广播电视之外，具备一定条件的市、县也可以办广播电台、电视台，其主要功能是转播中央和省的广播电视节目，有条件的还可以插播自己的节目。

同年10月26日，中共中央批转了广播电视部党组《关于广播电视工作的汇报提纲》，要求结合各地的实际情况执行。这就是在中国广播电视事业发展史上起着十分重要作用的“中央〔1983〕37号文件”。中央37号文件关于实行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设方针的贯彻实施，改变了以往四级办广播、两级办电视的格局，空前地调动起地方办广播电视的积极性。此外，中央广电主管部门和各级地方政府“条块结合，以条为主”双重领导的管理体制也随即转变成为“条块结合，以块为主”的管理体制（这种方式一直沿用至今）。在实际运作上，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的事业建设，受该省、自治区、市人民政府和广播电影电视部双重领导，以同级政府领导为主；同时，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的宣传工作，受该省、区、市党委领导和广播电影电视部指导。这样的“块块领导”的关系可以继续向下一级政府推衍，一直推到最下一层。

在这一方针的指引下，使我国广播电视事业建设得到了迅速发展，特别是地县级广播电视传媒基本上是白手起家，从无到有，从小到大。我国现在的广播电视规模和架构基本上就是在这一方针的指引下形成的。统计数据表明，从1983年到1987年这五年，是新中国成立以来广播电视事业发展最快、形势最好的时期。可见，第十一次广播电视工作会议是中国广播电视发展史上具有里程碑意义的一次会议。“四级办”政策出台前，各地方政府缺少自己的宣传渠道，只能依靠当地报纸进行政令的传播。而“四级办”政策明确了各地可以建立自己的电台、电视台等，使地市、县拥有了自己的“喉舌”和宣传手段，充分调动了各级政府、主管部门的积极性，争先恐后地投资于广播电视事业，在后来的几年中，广播电视得到了突飞猛进跳跃式的发展。“四级办”政策相当于我国改革开放初期的“包产到户”，调动了各级政府办广播电视的积极性，极大的推动了广播电视事业的繁荣。于是，广电行业的整顿整合也就在1998年左右开始摆上了议程。

20多年后的今天，这种四级办台，四级混合覆盖的事业发展道路是否仍具有生命力成为广播电视系统自上而下讨论的热门话题。在理论界，一些人士认为：全国广播电视系统“有系无统”、“块管理为主、条管理不明显”的现状应该改革，他们提出：可取消县甚至市一级的办台资格，转变市县台的职能，实行中央、省两级办台，以省为单位实行垂直管理的改革模式。在实际工作中，也有一些基层同志提出：广播电视系统应该自上而下搞垂直，尤其在新闻舆论宣传上，要实行人财物上控，拓宽宣传领域；在产业经营上，可根据当地实际情况自行掌握。不可否认，这些讨论，对体制改革都或多或少的起到了一定的积极作用。但我们同时认为，这些改革思路又都不尽完善，提出转变市、县台职能的人士没有很好地了解基层台的作用和存在自主办台权利的必要。而一些人提出的新闻宣传搞垂直，只是看重了新闻舆论宣传的监督作用，而忽视了正面宣传为主的办台方针，提出的产业经营搞自主，也恰恰是看重了其中的经济利益所在。二、深度解读（一）我国四级电视台现状

我国电视媒介建立和成长于高度集中的计划经济时代，其宏观的管理机制和微观的运行机制都与计划经济模式相适应。在当前电视媒介向产业化转型的潮流面前，旧的管理体制和运行机制显示出重复建设、管理混乱、效益低下、资源浪费等诸多问题，且日益严重。传统体制的弊端长期影响我国电视行业，造成我国四级电视台出现生存的困难和发展的隐患。1、中央电视台

在我国广播电视行业的格局当中，中央电视台一家独大。2003年，央视-索福瑞公司针对全国卫星电视（中央电视台12个频道、中国教育台2个频道、31家省级卫视）进行市场份额调查，结果显示，中国教育台占0.5%，31家省级卫视占33.7%，而中央电视台独占65.8%。

央视根据国家的舆论环境和宣传需要，进行自己的节目制作，频道管理掌握了重要的政治宣传功能，拥有政策的保护和支持，此外，央视处在首都，拥有地理位置的优势。天然的发展优势使央视对传媒人才和广告商具有强大的吸引力，央视藉此集中了全国最优秀的主持人播音员、编导、制片、美术等一大批人才，保证了央视一流的电视节目制作能力和中国第一的广告号召力。2、省级电视台

在省级卫视中，面对压力最大的应该是广东卫视。1990年以后，广东省内可以通过有线电视网络收看香港TVB、ATV各两套节目，2001年以后，凤凰卫视、阳光卫视、星空卫视和华娱卫视等境外华语频道又相继在广东省正式落网，这使得广东本土电视处在中央电视台、其他省级卫视、境外电视频道的“南北夹击”之中，处境堪忧。

但是总体来说，中国的省级卫视在全国广播电视行业格局中位居上游。近年来，在央视和地方电视台双重的竞争压力之下，省级电视台的经营一直比较活跃，不少省级卫视利用频道的重新定位大打差异化营销战略，与央视和其他上星频道争夺各种资源和大广告主。比如，湖南卫视在娱乐节目方面“一枝独秀”，江苏卫视《南京零距离》、《非诚勿扰》先后全国掀起民生和相亲节目的狂潮，上海东方卫视引入外国选秀节目模式，开办《中国达人秀》；而浙江卫视后者居上，大手笔引进有版权的《中国好声音》，让中央电视台倍感压力。3、城市电视台

城市广电在中国广电系统或行业中，定位区域媒体，按市场份额占有总量已是三分天下有其一而成为不可忽视的一大方面军。考量它在行政差序格局下的生存状态，既重要，也尴尬。

说其重要，是它得益于上世纪八十年代拨乱反正、百废待兴时期，因国家“四级办台”政策而生，作为地方政府积极性发挥的产物，犹如红花绿叶，因地制宜，应运而生，与所依托的城市荣辱与共，相得益彰。时至今日，它的佼佼者则可以“宣传舆论主阵地、文化产业主力军、内容服务主平台”这“三主（组）”形象，毫无愧色彰显它的地位与影响：“我的地盘我做主”。表明它已成为所在城市创新发展的助推器，其作用巨大、责任巨大、挑战巨大。

说其尴尬，是它因位列国家大众传播系统的低端层次和末稍环节，初始并未纳入国家广电传媒产业化宏观布局而长期处在自我积累滚动发展状态，但在媒介市场中与国家级媒体与省级媒体相颉颃，由于先天的内容资源稀薄、人才资源短缺、行政资源匮乏、市场空间狭隘等等缺陷，再加上传统惯势的束缚中或多或少地有在变革上的惰性，呈现出复杂、微妙而尴尬的角色本分。

国内城市电视台之间的差异比较大，东南沿海以及其他经济发达地区的城市电视台情况较好，以最早开始广电集团建设的无锡市为例，由于受益于体制改革和当地发达的工商业，无锡广电现每年的广告收益超十亿以上，在国内城市电视台中遥遥领先。但是大部分的城市电视台情况则并不乐观，经济不发达地区的城市电视台，包括一部分在省级卫视的压力之下缺乏发展空间的省会城市电视台，都面临观众流失，人才匮乏，广告低端，收入有限等危机。

以南京电视台为例，自2002年以后，在江苏卫视的挤压下，收视率份额一再压缩：图表14、县级电视台

县级电视台的状况比城市电视台更加糟糕，作为县一级政府的宣传机构，县级电视台在过去有存在的必要，但是如今，几乎所有的县级电视台都沦为了只能带来国家财政亏损的鸡肋。

陈晶在电视台实习中发现，电视台在组织上，存在采编人员偏少、人员安排不合理的问题，在节目制作方面，除了简单的新闻节目，几乎沦为录像劣质的播放机构，在广告方面，只有一些低端的当地促销广告，甚至沦为药品广告的播出平台。顺昌县电视台并非个案，大多数欠发达地区的县级电视台和顺昌县电视台存在相同的问题，这部分电视台在当下竞争激烈的电视市场中，已经丧失了基本的竞争力，仅仅靠着国家财政苦苦支撑。（二）“四级办”存在的必要性

中国目前的电视体制是四级办电视的构架。一级政府一级电视台，因而中国有了3000多家电视台，比欧美12个发达国家电视台的总量还要多500多座。这种体制在当时情况下出现，应该说有它产生的合理性、存在的必要性。“四级办台”带来的主要变化在于：一方面，改变以往的“行业集中”格局，“权利下放”，开始向“分散”发展；另一方面，“条块分割，以块为主”，各级广电被纳入地方行政体系内，从而“合情合理”地获得地方的各项支持，另一方面也为未来发展变化埋下一道伏笔。

李立功指出，我国广播电视制度发展最为成熟的时期，是从80年代初期随着具有中国特色的完整的“四级办”广播电视体制的形成开始的。这一政策极大地调动了中央和地方两方面办广播电视的积极性，特别是调动了地方市、县两级发展广播电视事业的积极性，从而大大加速了广播电视事业的发展，扩大了广播电视的覆盖。到1988年底，全国广播电台的数量已由1982年的118座增加到了461座，电视台的数量也由1982年的47座增加到了422座，全国广播和电视人口覆盖率分别从1982年的64.1%和57.3%提高到了70.6%和75.4%。实行四级办广播电视的方针使得我国广播电视事业以前所未有的速度和规模迅猛地发展起来。

苑书凤认为，在八十年代以前，中国不到10个电视台，电视事业的发展远远滞后于发达国家的水平和社会发展的需要。在这种情况下，1983年春召开的第十一次全国广播电视工作会议，提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策，动员各级政府的力量，调动各方的积极因素，促进广电事业的发展，在事业的起步之初无疑是有其积极作用的。

在2004年11月2日的第三届中国电视南方论坛上，国家广电总局原副总编辑黄勇提出：改革开放25年来，中国广播电视经历了两次重大突破，形成了两个高速发展期，目前正在经历第三次重大突破，将会形成第三个高速发展期。并且还指出，始于二十世纪八十年代初的第一次重大突破，是以政策（即“四级办”政策）突破为特征；始于二十世纪九十年代初的第二次重大突破，是以技术突破为特征；始于新世纪，当前正在进行的第三次重大突破，是以体制突破为特征。

玉彬、江辉等人曾对永年县内3000多个不同年龄段的受众做了一个问卷调查，发现82.5％的人认为永年台是他们“看得最多的台”，87.5％的人认为《永年新闻》是他们“看得最多的节目”，76％的农村观众提出他们最希望在永年台看到“农业科技类、农村法规类节目”，65％的城镇观众提出他们最希望在永年台看到“他们或他们周围的人亲自参与的节目”。由此，我们不难看出：县级台在全县，尤其是在人口占绝大多数的农村仍占有不可替代的地位。因为从传播学角度分析，受众有地域亲和力和熟知亲和力倾向，他们最关心身边的人和事以及与他们有关联的人和事，他们认为这些信息对他们来说是“有用的”。从县级台的定位上来讲，县级台的喉舌作用主要是通过围绕县委、县政府的中心工作开展舆论宣传。县级作为工作最具体、与农村接触最直接的基层政府，上级的方针政策需要结合当地实际，县里的各项工作需要县级媒体进行舆论支持和营造氛围，进而推动工作开展；县级台要围绕县内主导产业开办相关栏目，为主导产业的壮大提供信息等帮助；县级台还要为人口占绝大多数的农民观众提供针对性较强的科技、致富信息和政策法规等方面的服务，为农民群众解难释疑等等。而这些恰恰是一些上级台所无暇顾及或无法全面满足的。我们不能把解决这些问题的希望寄托于越来越城市化、时尚化的上级大台。因此，他们认为有必要办好县级台，甚至需要上级台支持办好县级台，而不是片面地强调转变县级台职能，更不是取消县级台办台资格。同时他们还认为，一味主张搞垂直的思路也不完全，而坚守自己阵地抵制垂直的做法也会阻碍整个广电系统改革的前进。因此，他们主张：各级的新闻舆论宣传绝不能搞垂直一刀切，而一些产业经营完全可以搞垂直管理。（三）“四级办”体制的弊端及解决办法

用辩证唯物主义、历史唯物主义的观点看待历史问题，应当说现在的四级办电视的体制是当时社会的体制条件和技术条件的必然结果。但是到了今天，科技飞速发展、民众素质提高、市场逐步发育，政府简政放权，整个社会发生了全面而深刻的变化。那么，在现在的条件下，“四级办”的体制已远远不能适应传播需求和事业发展的新形势，出现了一些弊端。这种多头管理，行业所属，部门所有，条块分割的四级办报办台体制，从国家级讲，党的中央宣传部负责宣传内容和舆论导向，国务院的新闻出版署负责报刊和图书音像的出版管理，广电总局负责广播电影电视业的管理，外宣办（国务院新闻办）负责对外宣传和互联网的管理，信息产业部、国家工商行政管理局等负责相关产业的行政管理。省地（市）县也大致参照上述模式，形成媒介分割、地区分割、资源分割、市场分割，造成结构上的重复建设与资源浪费，使众多媒体定位在同一个市场上恶性竞争。

赵濛认为，这种体制一方面，分级建设使得广播电视事业主要以满足内需为目的，缺乏良好的竞争机制。由于中国的广播电视行业的现行管理体制是以行政架构为基础的，这就决定了它的建设与发展具有明显的区域性。这种特征又决定了不同行政区域的广电建设，主要是为了满足区域的政治、经济和文化发展的需要，因而可以得到各级政府的大力支持，彼此之间也没有必要竞争。这种没有市场竞争的状况一方面使广播电视行业因缺乏压力而活力不足，另一方面又为其无序膨胀提供了广阔的空间。没有了压力和竞争，也就没有了淘汰和进步，违背了优胜劣汰规律的广播电视业，必然会走入困境。

另一方面，由于“四级办”电视台各自为政，导致各台之间出现影视素材占有的严重不足，同是党的喉舌单位，制作设备相差无几。但中央、省、地市、县四级单位的新闻专题节目质量有天壤之别。记者曾有机会游览烟台养马岛，在那里看到中央、省级、市级电视台以及4家影视机构的摄影编导，同时在摄录自己需要的养马岛海市蜃楼画面素材，他们大多来自省外。这些摄制组跋山涉水、耗资巨大，为的是取得一组养马岛海市蜃楼影像素材。然而，就算付出了大笔资金和人力精力，也未必能够取得良好的效果。试想，如果有一个“电视素材资料”共享库，大家就可以先到资料库中寻找，实在找不到也不必众多电视台拍摄同一题材的画面，只需一个电视台把所需的画面拍摄后，放进素材库即可。

因此，赵濛认为，如果能让全国人民共享媒体资源，或者建立一个“电视素材资料”共享库，除了可以大大方便工作之外，还可以打破地域局限，将一个地方的企业宣传到其他省市、自治区，同时也可以将一个台的自办节目在全国范围内宣传。这样，既能提高各台的节目收视率，又能增加广告创收。

至于“四级办”体制的弊端：1、条块分割

从行业结构上看，目前中国的电视台纵向分为中央、省、市、县四级，横向分为广播电视行政管理部门直属的无线电视台、有线电视台和教育部门主管的教育电视台，加上各省级电视台的卫星电视频道，数量多而滥，规模小而全。和中国的其他大众传播媒介一样，电视业也同样是一个按行政区域划分的条块分割的市场。一方面，一些具有较强实力的电视台虽然近年来开始具有扩张的愿望，却受到行业政策的限制，另一方面，低水平重复建设的情况十分严重。

徐舫州认为，电视台内部机构的设立和管理，同样也是条块分割，没有建立以频道为中心的运作机构。电视台的机构是按照不同的报道领域划分的行政管理部门，如新闻部、社教部、文艺部、经济部、少儿部等等。各个部门的节目分别在不同的节目播出，每个部门只为自己的节目负责，谁也不为频道的总体形象，整体的播出效果负责。经济利益、广告收入和从业者的工作成效没有直接联系，造成人浮于事，干多干少、干好干坏一个样，大家都在吃电视台的“铁饭碗”。做节目不计成本、不计投入产出比，肆意浪费，大量聘用打工人员，在电视台内部造成“三、六、九”等的身份差别。使从业人员的主动性，创造性和事业心日见萎缩。电视台成为一个臃肿、庞杂、效率低下的行政机构。

以行政区划进行布局的条块分割模式，往往使地方电视台的人权，财权依附于地方政府，各种利益关系渗入电视台人员结构和节目制作之中，致使某些电视台成了地方领导干部子弟的安乐窝。由此引发的种种暗中交易，严重影响了电视台在群众中的声誉，干扰了正常的舆论监督。更有甚者，利用电视媒介的力量，各取所需地歪曲中央政策，大搞地方保护主义，不适当地树立地方领导的个人威信。或为了获取经济利益，非法播放虚假广告。这种分级垄断的模式，使电视台缺少了改革进取的竞争压力。2、资源浪费

林晖认为，一级政府一群电视台，在省会城市，至少有四家（多的达到10多家）以上的电视台在竞争，形成了复杂而拥挤的格局。几乎所有的台又都有一种心态，把自己的频道办成综合频道，作为电视台地位和身份的象征。所有的节目都要作，所有的节目都要播，都用抢夺同一资源维持虚假的繁荣，因此就造成了雷同性较强的资源浪费。

由于中国幅员辽阔，按照“四级办”的方阵，我国电视台必然多如牛毛。而事实也是如此。熊忠辉认为，通常省级电视台会有2—4套节目，省有线台会有4—6套节目，由于分散经营，各自为政，形不成合力，造成相互间节目雷同，内容重复。如某城市有线和无线，省和市要分别建3个1000平方米的演播室，本地节目制作量根本用不完，造成了极大的浪费。因此出现了许多奇怪的现象：（1）是多台一面，一个电视台一个综合频道，全国上千个综合频道，全是什么节目都做，什么节目都播。（2）是多台一腔。一个普普通通的会议、寻寻常常的活动，多家电视台蜂拥而至。常常一个地方多家电视台以同样的形态在同一时间播出同一个题材。（3）是多台一戏。全国几十家电视台在同一时间播出同一部电视剧的事，屡见不鲜。最令人反感的不仅于此，每年几千台春节晚会耗费好几个亿，中看的有几台？这也是我们的春节晚会年年让观众燃起希望、年年让观众失望的原因之一，因为没有能力整合资源。4、是多台竞奢。资源的浪费还表现在大量的投资被用于非生产性的设施，各级都建什么中心，省级的几个亿，地级的几千万，县级的几百万，多数都是豪华气派的办公楼，生产性的设施有多少？这实际是一种恶劣的攀比风。“外树形象”固然不错，但拖着大量的债务来树这个形象恐怕就要考虑其动机了；但“内强素质”呢？是不是楼房建得铺张奢侈素质就高了？如果把这大量的非生产性投资用于补充严重紧缺的节目生产又是什么状况？大家有目共睹凤凰台100多人挤在一层楼房，两套节目照样做，收视率照样高。在设备购置上同样如此，有钱的台大量重复购置，使用率却极低，无线台的设备却严重缺乏，节目制作始终上不了档次。电视的高档设备价格极其昂贵，闲置不用折旧和资金利息照样发生，这样的资源浪费确实让人痛心。

目前，虽然全国的有线网络在物理上是基本连接在一起的，但在管理体制上是分散的，一个县一个网，一个市一个网，各自独立运行，至今难以发挥网络的整体优势。3、管理混乱

目前一般电视台的管理可以说基本上是原始的、粗放的。相当部分电视台内部没有现代管理必需的科学的专业分工，内设机构、节目设置以及各部门内部职能配置都是小而全的模式，既无法实现生产资源的合理配置和优化组合，又不利于专业制作水平的提高和专业人才的培养。同时，普遍没有真正意义上的成本核算，不讲求电视资本的计划投入、准确投入、有效投入和投入回收，多数仍采用收、支流水账的方式记账，电视资本的使用还处于主观、随意状态，存在严重的浪费。加之，产品质量检评仍是沿用经验标准和相对标准，没有科学的、系统的质量评鉴体系，缺乏客观的、理性的、量化的因素，或质量评鉴与投入、与个人收入不相关，使产品质量没有明确、具体的价值取向和指导标准。并且，由于以上诸种因素，在电视行业，按劳分配机制并未形成，谈不上多劳多得，更谈不上优劳多得，从总体上看，是靠资源垄断性占有维系着行业的相对高收入，至于是分配的利润还是分配的成本，谁也说不清楚；具体到人头，仍是事实上的大锅饭，至于内部的相对差距，基本上仍然是靠相对的资历或资源优势（制作重点节目和黄金时段节目）形成的。或许可以片面地说：电视行业是全国各行业中管理相对落后和混乱的。

谢春林认为，四级办广播电视的政策在推动和促进当时各地广播电视发展和繁荣的同时，一大批当地的广播电台、电视台也随之成立。这些广播电台、电视台以及转播台等均隶属于当地党委、政府，由当地党委宣传部和广播电视行政主管部门领导，在当时人民群众对精神文化的需求十分有限，广播电视节目尚不十分丰富，人们对广播电视的喉舌功能、政治意识十分强化的情况下，办好各自节目的同时转播好中央和省台的节目没有问题。但随着改革开放的进一步深入，人们的思想意识也在逐步发生着变化，广播电视除了政治属性以外还日益显现出其产业属性，开办广播电视能给拥有者带来实实在在的经济利益，如广告收入。转播中央和省台节目势必要投入一定的维护运行费用，同时对自己办的广播电台、电视台的广告收入也是一个不小的冲击。所以，无偿转播造成了地方转播台的心理失衡。由于条块分割、以块为主的管理体制，目前中央台的广播电视节目在地方的覆盖和完整转播就难免遇到困难和阻力。

我国的电视体系不同于欧洲国家的公共服务电视体系。欧洲国家对于公营电视台实行控股，却不直接干预管理事务和节目制作，不干预电视台人事安排，其服务目标也是以公共利益为主导，不是以政党政策为主导。因此在向商业化转型的过程中，能够较快适应市场需求和专业运作目标。在中国，要实现公共服务和市场机制相结合的体制转型还是一个比较艰难曲折的过程。4、治理散滥

黄升民、宋红梅认为，所谓“散滥”，源于“四级办台”政策之后，由于缺乏整体规划、指导以及有效的控制，地方广电发展中出现不规范现象，如恶性争夺广告资源、节目资源，究其根源，其实存在更为深刻的行业管理根源。“四级办台”政策出台的初衷是为了提高中国广电的总体覆盖率，加强中央台和省台的节目覆盖，形成强有力的政治宣传网，但实际上“四级办台”政策促成了广电行业内部“分权让利”，形成了行业内“中央——地方”的多元利益格局，地方广电与地方行政、地方经济形成勾连，具备了博弈的可能，以往的“行业中央集权”被削弱，原有的整齐划一的行业格局不再，地方广电的自主性增强，各级广电之间的利益对冲不断，广告经营成为争夺的焦点。因此，所谓“散滥”问题，意指地方广电发展不规范现象，地方广电与中央级广电、地方广电之间进行利益争夺，以及行业对地方广电管理失效之处。

从20世纪80年代开始陆续出台的“治理散滥”的政策、文件中可以看出，“行业中央”在维护政治宣传的同时，对于中央广电、省级广电的利益也形成维护，而且“行业中央”管理方法大多以行政指令为主、“意识形态”挂帅。

1998年，广电行业开始面临非常严峻的形势，逐年减少财政拨款和机构调整都成为一个信号，而随着入世时间的推近，来自境外传媒巨头的压力也迫在眉睫。在配合时势、强化党政喉舌之外，广电行业强调内部利益关系的协调，以及对内的整合资源。1999年取消“四级办台”政策和2000年的广电集团化政策正是在这样的背景下出台，旨在解决“散滥”，整合做大。5、恶性竞争

僧多粥少，市场小，生产和播出的单位太多，对有限资源的恶性竞争就表现得十分突出。比如广告客户对广告的投放，是按照特定经济区域的产品销售量来进行的，相对于一个区域，既不会因为台多而增加投放，也不会因为折扣高而减少投资，一个区域多个台的自相残杀却把广告折扣全部杀乱了，这就造成了恶性竞争。

罗以澄指出，“四级办广播电视”的政策使我国广播电视媒体形成了条块分割的格局，大大小小的广播电视媒体分别属于每一层级的党委和政府；这种情况下产生地方保护不足为怪，虽然经过市场经济的洗礼依然根深蒂固。现行的广电传媒管理体制决定了它的运行机制，地方广电属于地方，天然的就有了地方的保护。造成不正当的恶性竞争，这也是跨区域广电传媒发展到一定时候会出现停滞不前现象的重要原因。

在实践中可以看到，某一强势广电传媒进入其他区域后，由于节目内容的优势和理念方面的新锐，很快就给合作的频道、频率带来了面貌一新的进步，合作的频道、频率很快就成为当地的“领头羊”。这种情况改变了该区域原有的竞争格局，合办频道、频率抢占了当地其他频道、频率的收视份额和广告份额，引起了其他频道、频率的恐慌，出于保护“肥水不流外人田”的原则和对既得利益的保护，当地合作方往往会在利益得不到大幅增长的刺激下懈怠合作，而转向对其他频道、频率的扶持这样，必将使双方的合作戛然而止、停滞不前。

郭镇之认为，国产电视剧数量不少，但精品不多，特别是今年海外电视剧有限进入黄金时段以后，国产剧就更加宝贵，大家都来疯抢。前年一个中等价位的省级电视台购进电视剧约花费1500万，今年猛升到3000万左右。电视剧也由卖成片，倒卖样片、倒卖片花、倒卖剧名、倒卖演员名单。相反，电视的对外宣传却形不成合力，因为谁也长不大。中央电视台当年度的广告收入近60个亿，在国内排名第一，但在世界电视百强中仅列51位。在当年的世界电视百强统计中，排在前9名的有5个都是美国台，第一名是时代华纳，收入132亿美元，折合人民币1000多亿元，相当于中国全部电视台总收入的7倍，相当中央电视台的20多倍。在国外基本上看不到中国的电视，令国人感到深深的失落和莫大的耻辱，这就是恶性竞争的结果。6、市场集中度低

市场集中度是指市场中多少的市场份额被多少家厂商所占有。它是衡量产业竞争激烈程度的一个重要指标，也是反映在产业或市场中，买者或卖者具有何种规模经济的一个最重要指标。

谢春林认为，“四级办”最大的弊端就是导致了地区垄断，使电视市场分割成了碎片。中央台就是中央台，省级台就是省级台，地级台就是地级台，县级台就是县级台，行政级别决定电视市场的大小，行政边界决定了市场边界。在这样的体制条件下，电视台谁也大不了。从普遍的情况来看，省级电视台和中央电视台的日子好过一些，沿海发达地区的个别地（市）级电视台日子好过一些，而大量的地、县电视台甚至西部的部分省级电视台基本上没法正常维持生存，职工月收入在1000元左右。中国电视企业呈点状覆盖在各个行政区域，市场边界固定，规模经济无从谈起。大多数频道的大多数节目也只在本频道播出一二次之后就放进仓库不再使用，从这种情况来看，中国电视节目还只处在产品阶段，连商品都谈不上，中国电视节目回报远未达到最大化。电视产业做强、做大几无可能。

且以有线电视网络整合为例：与电信统一投资搭建的全国性网络不同，有线电视网络大部分是由各地自筹资金建设发展起来的，投资主体散落地方，产权分散，形成了地方割据，互不连通的局面。这种状况对于国家急于大力发展的数字电视产业极为不利。因为数字电视赖以生存的有线电视网络是分散发展起来的，因为可收初装费和维护费的政策，谁铺网谁就可收费。很多城市都是几张网并存，有省网、市网、区网等，最夸张的一市竟有八网。所以要整合网络非常困难。而数字电视带来的收费运营模式需要建立在统一数字电视平台、统一信号源、统一使用一种有条件接收系统（CA），才可以到户。网络不能整合不仅无法形成有效的运营模式，对增值业务的开展也会带来不利的影响，这在前几年的实践中已经得到验证：各地在有线电视网络上开展了很多增值和扩展业务，如企业网互联／VPN，线路／通道租用、Interact接入、远程教学、数据广播等，甚至在一些地方还涉及了语音业务，但都由于不具备全面大规模运作的条件而收效不大。即使勉强整合了，由于标准不一，要发展数字电视，还将面临改造工程的不菲代价。“四级办”造成了市场、企业规模小，企业之间难以形成竞合关系，最终导致宏观上竞争不足、微观上竞争过度的局面，降低了电视产业的整体效率。这与现代电视产业对规模经济的内在要求极不适应。

因此，面对目前中国广电体制存在的种种弊端和问题，我们不得不进行改革。

于云先认为，要改革广电体制首先要改革电视节目制作市场准入制度，形成多制作主体，多投资主体进入电视节目制作领域的新格局，其次要改革电视流通体制，建立畅通便捷的电视服务体系，最后要改革电视业微观运行机制，进一步促进电视业的发展。

肖光裕认为要改革广播电视体制要做到一下几点：第一，把允许经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，与事业部分分别管理、分别运营。除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营可以从现有体制中逐步分离出来组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。第二，体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道，在确保频道作为国家专有资源不得出售、租赁和承包，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索进行频道的企业化经营。2004年12月召开的全国广播影视工作会议进一步明确规定，对于部分允许经营的频道，可以组建公司进行企业化运作，但吸纳社会资本不超过49%，并且不可引入外资。第三，允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的电视节目制作业。电视台和广电集团（总台）内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本探索进行股份制改造。条件成熟的电视节目（包括电视剧）生产营销企业经批准可以上市融资。第四，允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。特别是2004年12月28日开始施行的《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业暂行规定》，以政府令（国家广电总局、商务部令第44号）的形式，进一步规定，境外专业广播电视企业（港、澳、台地区可包括其他经济组织），与中国广播电视节目制作机构和境内其他投资者，可以合资、合作设立专门从事或兼营广播电视节目制作发行业务。至此，外资被允许进入中国广播电视节目制作领域的政策和具体安排完全明朗化。但仍不包括频道的公司化经营业务。

邓斌认为，要实行广播电视体制改革首先要做到深化体制改革，实现产业化经营。另外还要以资本，业务为纽带，实现全网有效整合。改革滞后的广电管理体制必须依靠政府行为和市场机制的双重因素，而广电网络的整合，则需要经济，技术，业务，行政等多种手段，这样才能建立以资本，业务为纽带，以科技创新为动力，统一标准，统一建设，互联互通，资源共享的管理体制。

毕一鸣认为广电体制的改革必须把握住一下几点：第一，要围绕电台，电视台推进体制机制改革，焕发电台，电视台的活力，努力做强做大广播电视主业。第二，要培育和塑造新的市场主体，充分挖掘和发挥广播电视产业潜力。第三，要循序渐进，积极稳妥，在舆论导向和市场去向方面寻求结合点，在改革压力和行业承受力方面寻求平衡点。

沈国芳认为，中国电视体制改革的呼声日益提高，未来电视体制改革的发展路径值得业界深思。这需要广电继续明确产业身份，尽快与国际媒介市场接轨，破除地方壁垒，建立新的产业链；改变效益获取方式，优化电视经营结构，这是未来中国电视体制改革的发展路径。

王潞明认为，在广播电视体制改革中实施电视人才战略才是改革的最主要的途径。首先实施人才战略要在体制改革，机制创新中全面推进。其次，实施人才战略，要转变观念。要树立人才是第一资源的观念并且要树立人才管理的观念。再次，要营造适宜人才成长的良好环境。这就包括要全面推行会员聘任上岗制；建立并严格执行职称评聘分开制度；初步建立与市场接轨的人才考核制度；加强人才培训。综上所述，电视人才战略是当前电视台应对市场竞争的重要手段。

马雨农认为，要想进行广电体制的改革首先要做到宏观管理制度应体现“传媒是党和政府的喉舌”这一主旨，从根本上保障舆论导向，维系意识形态的安全，这无疑是广播电视体制改革的首要问题。具体包括传媒的所有制形式，传媒与党、政府的关系，传媒之间的关系等。其次在采编运作制度方面，实行“制播分离”是一个非常重要的问题。另外在经营分配制度方面，允许建立现代企业制度和形式多样、自主灵活的分配激励机制。

王海平、高洪民则共同认为，要适应广播电视数字化、网络化、信息化的时代要求，应该采用省、市、地、县“四级共办”的方式建设和使用有线电视网络。只有这样，才能形成标准统一、管理规范、资源共享、资金节省、互联互通的有线电视网络。因此，在“四级办”中应加入一个字：“共”。“共”字有“共同、相同”之意，即：全国四级机构要在同一个标准下，共同建设一个互联互通的有线电视网络。国家广电总局及其相关部门，有责任有义务有必要进行直接协调、组织、规范、规划各级有线电视网络的建设。只有这样才能真正实现各级电台、电视台IP接入网络的有序建立。我们只有采取统一共办的措施，才能建立起统一的技术标准体系，从而促进基于有线电视网络的国家骨干网的建设和形成。三、观点辨析“四级办”广播电视体制确实使得我国广播电视事业在八十年代以前所未有的速度和规模迅猛地发展了起来。但是，正如一枚硬币的两面，这一方针在推进广播电视事业发展的同时，也暴露出了其体制模式的局限性，如：广电媒体的遍地开花带出频道资源浪费、地方节目源及人才资金极度匮乏、管理失控与乱播乱放等现实问题。这是一段功过是非同样明显的理论实践。

中国广播电视体制的改革，就是要把广播电视的发展由外延粗放型转向效益集约型。改革的重点是要突破“四级办”的老框框，以释放现有广播电视生产力的正能量。这就要求把中国星罗棋布的广播电台、电视台进行一次大的整合。对此，众多学者对我国广播电视体制的改革和发展都提出了不少建议和对策，大多数还是集中在广电集团自身方面等微观管理的研究上，其中主要是研究如何使电视台和广电集团内重组或转制为企业单位，如何在确保控股的前提下吸收国内社会资本探索进行股份制改造和产业化发展，但在对于政府所必须提供的政策支持等宏观管理方面的研究却相对欠缺。所以，对这一方面的有关研究还要有待加强。此外，学者们在研究我国的广播电视体制与其他发达国家广播电视体制之间差别的研究也相对较少，这样会使得我国广播电视体制改革不够全面。因而，上述几个问题还有待于我们去进一步研究与探讨。

第三章 传媒产业化

传媒产业化是指报刊、广电、网络等传媒及其产品、寻求利润最大化的过程。针对其概念，许多专家都有不同的见解。例如，吕文凯认为传媒产业化是指传媒产品逐步走向市场和传媒市场逐步形成、发展的过程。这是一个在传媒业发展不充分的特定阶段的特定概念。本文所说的传媒产业化，有以下三层意义：第一，它是传媒业特殊的社会功能与其产业性质综合作用、矛盾统一的结果。从经济学角度讲，传媒业生产和传播的信息产品的消费往往具有“溢出的外部效应”。传媒业中以新闻为主要传播内容的媒介，与其他媒介相比，更倾向于强调传送有关当前时事的信息和思想。而新闻本身强烈的政治性、公共性，使狭义的大众传媒的活动具有“事业性质”。但是传媒在其新闻传播活动中，能够发展出一种对一般受众的影响力，以及以报纸发行网络和广播电视信号传输网络为基础的信息传播能力，在市场经济条件下，这种能力可以转化为一种重要的劳务广告服务，从而使这些传媒也具有“产业属性”。这两种属性相比较，一般认为，新闻传媒的事业性质是更本质的，也就是说，新闻传媒终究不能成为以赚取利润为终极目标的一般企业，而只能是一种担负着重要社会责任和义务的、在经济上可以以产业方式运作的特殊组织。第二，传媒业的产业化是指宏观上，传媒业要“让市场在国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用”；在微观上，它要通过规范的市场运作，实现自身所消耗的各种资源的价值补偿和价值增值。第三，传媒业的产业化是指传媒市场不断扩大，传媒企业实行规模经营，具有工业化生产所应该具有的持续性和稳定性。（二）产业化发展的背景1、我国传媒最初的意识形态

从新中国成立直至改革开放以前，我国的传媒属于上层建筑领域、意识形态领域，简言之属于“事业性单位”，一直是作为“意识形态媒介”与“宣传工具媒介”生存发展着，由国家动用公共资源对其实行资源消耗的补偿，传媒无须从经济角度考虑自身的生存问题。2、三中全会后传媒市场的变革

党的十一届三中全会后，全党的工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心的轨道上来。中国社会的重大变化是经济因素逐步被重新认定，整个社会通过思想解放运动从一种高度政治化的状态中解放出来，而确立了一种实事求是的发展观念，并提出了改革开放和以经济建设为中心的国家发展战略。传媒领域的变革正是发生在这一背景下。我国传媒的产业化发展，开端于20世纪70年代末传媒领域所发生的两大事件，一是1978年《人民日报》等首都八大家报纸给国家财政部的联名报告，要求实行“事业单位，企业化管理”；一是1979年1月，中国广告市场的重开。前者是为中国传媒的“企业化”与“市场化”寻求政策的支持与认可，后者则以具体的实践行为为传媒的产业化运作提供了一种具有实质意义的实践环境。3、改革开放下的传媒市场背景

有理由说，肇始于20世纪70年代末的我国传媒的产业化，是伴随社会向以经济建设为中心转移，全面推行改革开放而发生的一种新的传媒行为，它是我国改革开放在传媒领域表现出的积极成果，是传媒领域在以经济建设为中心的这一现实中自身的变革，同时，也是逐步走向开放的中国社会与中国传媒，对全球化背景下世界传媒发展趋势的一种认同。（三）中国广播电视传媒产业化发展历程

唐世鼎、黎斌等编著的《制播体制改革与电视产业发展问题研究》将中国电视产业分为四个历史阶段：（一）完全拨款的事业发展阶段（1958—1978年）；（二）电视产业的萌芽阶段（1979—1991年）；（三）电视产业的形成阶段（1991-2000年）；（四）电视产业的整合阶段（2000年至今）。

胡正荣在《中国广播电视发展战略》一书中将中国广播电视产业的发展分为三个阶段，即事业型广播电视阶段（1940—1979年）、事业型和产业型结合阶段（1979—1992年）、媒介产业深入发展阶段（1992年至今）。（四）中国广播电视产业发展的四个阶段：1、前产业期（1940—1979年）

主要特征：广播电视属于完全的事业性质，几乎没有产业因素。

表现在：广播电视的目的完全是为了党政宣传，其运作费用完全依靠国家财政拨款，电台、电视台的内部组织机构、人事、财务制度等均按照事业机构来设置。

十一届三中全会后，作为宣传工具的媒介受到改革开放的冲击，旧体制无法适应社会主义市场经济的需要，经营性内容开始向产业型转轨，1978年末，《人民日报》等数家首都新闻单位联合向财政部门打报告，要求实行“事业单位，企业化管理”的经营方针，希望通过适度的自主经营获取一些经济收入，以弥补政府财政拨款的不足。此后，广播电视广告开始出现。2、事业主导期（1979—1992年）

主要特征：事业主导，占据绝对优势；产业开始萌芽。在广播电台、电视台的活动中，经营性内容开始和事业型内容相结合。

1983年中央37号文件确定我国传播媒介应“以新闻改革为突破口，开展多种经营”的方针就是我国改革开放时期传媒经济运营的航标。1983年3月11日至4月10日，国家广播电视部（即现在的“广播电视总局”）根据党的第十二届代表大会的要求，中国第十一次全国广播电视工作会议在北京召开。广播电视部部长吴冷西在会上作了《立志改革，发挥优势，努力开创广播电视新局面》的报告。会议研究确定了到20世纪末我国广播电视事业的奋斗目标。1985年国家在统计分类上，第一次把广播电视列入第三产业。国防科工委把13个行业推进上市，其中有一个是广电行业。1979年1月28日，上海电视台播出了时长为1.5分钟的商业广告《参桂补酒》，开启了我国电视业商业广告经营的历史，中国的广播电视产业化进程就此起步。广告经营是中国的广播电视媒介从单纯的事业型开始向事业型主导下的产业型转变的开始。

与此同时，各广播电视机构内部也开始实行“事业单位，企业化管理”，但总的来说，该阶段电台、电视台经营创收的主要目的仍然是“减轻国家财政负担”，创收收入与国家财政拨款相比，仍然微不足道。3、双业主导期（1992—1999年）

主要特征：广电事业和产业并行发展。

1992年邓小平南巡讲话之后，同年党的十四大确定我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济，中国传媒业进入新一轮快速发展时期。国家对电视产业的正式认同是来源于《关于加快第三产业发展的决定》，为广播电视产业经营创造了前所未有的条件。1992年6月16日，中共中央、国务院作出《关于加快发展第三产业的决定》，要求全党和各级政府高度重视第三产业、各级党政领导干部要统一思想，转变观念，开阔思路，发挥创造性，动员广大干部群众，为实现加快发展第三产业这一重大战略任务而努力奋斗。“事业单位，企业化管理”在广播电视媒体中实行得比较普遍，一些广电媒介还开始进行多种经营。1993年，我国电视广告收入第一次超过了国家财政拨款，这表明，中国的电视业在经济上开始自立。到1999年底，电视的各种经营性收入已经占到全部收入的85%以上。1996年，中央电视台下属的中国国际电视总公司控股的中视基地集团股份公司在证券市场发行股票，第二年，中视传媒股份有限公司正式挂牌上市。总体上看，在这个阶段的广播电视经营主要还是以广告业为主，多种经营刚刚起步，整个广播电视产业还不成规模，广播电视产业链也远未形成。广电事业部分和产业部分在广播电视的发展变革中起着双重推动作用。4、产业主导期（1999年—至今）

1999年，全国两会要求媒体断奶，自主发展。1999年11月，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办82号文件，以下简称82号文件），主要内容是：一、网台分离；二、电视与广播、有线与无线合并；三、停止四级办台；四、避免网络重复建设，保持广播电视网的相对完整性和专用性；五、在有关规定出台前，广播电视网络传输公司暂不上市，广播电视业务（包括广告经营）和经营单位不得上市；六、保持电信和广电部门的分工，彼此业务不得交叉。国办82号文件明确了广播电视部分的产业性质和集团化发展方向，规定有线电视实行网台分离，有线电视网络专门从事传输经营，并实行产业化改造。

1999年，中国第一家广播电视集团——无锡广播电视集团成立。

2000年12月，中国第一家省级广播电视集团——湖南广播影视集团成立，成为我国广播电视体制创新、实行集团化运作的标志。

2001年初，全国宣传部长会议提出“宏观管理机制创新，微观领域结构创新，市场组织体系创新，投融资体制创新”四个创新。同年5月，中国证监会新出版的《上市公司行业分类指引》将传媒与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一，其下含出版、声像、广播电影电视、艺术、信息传播服务业5个大类。传媒资本经营开始引人瞩目。

2001年12月6日，中国最大的广播影视集团——中国广播影视集团在北京成立。

2002年，党的十六大明确提出了大力发展文化事业和文化产业战略。

2003年，国家广电总局也在《关于促进广播影视产业发展的意见》的红头文件中也承认广播电视是综合性产业。

2004年底，全国已成立的广播电视集团共25家，其中“国家级”的1家（现在已经解体）；“省市级”的15家（其中1家尚未得到广电总局的批准，是由地方政府批准组建的）；计划单列市的3家；地市级的6家（其中1家尚未得到广电总局的批准，是由地方政府批准组建的）。同时，恢复了建立“制播分离”制度的政策。

2004年11月18日，重庆广播电视总台正式挂牌运行，为正局级事业单位；不久之后的2005年1月，国家广电总局明确指出：从现在起不再组建广播电视事业集团，并对全国已组建的25家广播电视集团进行改造，要求逐步将“广电集团”改称为“广电总台”。

2007年底，我国首家广播电视台——无锡广播电视台成立；2009年10月下旬上海广播电视台挂牌，2010年起正式运营；2010年5月31日，北京广播电视台成立。

2011年1月，国家广电总局发言人吴保安在谈到处理意识形态属性与产业属性的关系时强调，“正确处理意识形态属性和产业属性的关系，始终把意识形态属性放在第一位，巩固喉舌性质、坚持党管媒体。”

此时，中国广播电视产业进入全面整合、调整和深入发展阶段。广电改革由产业主导，这并不是说我国广播电视的事业性质变了，或者说我国广播电视的政治属性变了，而是说，我国广播电视变革的主要推动力量来自经济方面，广电改革的重点转移到产业化上来，所有改革基本上都是围绕产业化进行。（四）体制变革历史演进

近十几年来，广电业经历着国内经济市场及国际传媒市场的双重冲击，广电行业的“产业化”进程正在从体制、机制、观念等各个层面开始渗透及衍变，“边缘探索、精英鼓动、区域试验、重点突破”，广电“产业化”的探索推进取得了一定成效。

1982年，全国广播电视系统总收入只有9.83亿元，基本属于财政拨款。到2004年，总收入已达824.72亿元，财政拨款总量大幅减少。20多年的时间里，广播电视在产业经营方面已初步形成了影视剧、动画、广告、网络、视听新媒体协调发展的格局。2009年，全国广播电视总收入（含财政补助收入）已达1959.50亿元，其中广告收入达781.78亿元。

从总体上看，我国广电业已从主要依靠财政拨款转变为以经营创收为主、财政拨款为辅的产业模式。但同时应该看到，主要依赖的广告资源终将面临发展的“透明天花板”，多种经营创收微不足道，与资本市场的链接又有诸多限制。广电行业，尤其是电视业一直寻求发展的突破，危机与转机同在、机遇与挑战并存。（1）政策催动改革进程

世界上所有组织可以划分为党政机关、事业单位、企业，每一个组织基本上就是一个属性，或是机关，或是事业单位，或是企业，三类组织各有自己的行为规范，但像中国广电业那样，集三类组织的属性于一体，却是绝无仅有的。媒体三重属性的内在冲突，在其实际运作中出现了种种扭曲和畸变，集中体现在结构失衡、竞争失序、运作失规、管理失准。因此，媒体改革包括体制性改革在内的全方位改革已经不是一个选择题，而是这个时代发展阶段上必须接受和顺应的潮流和要求。1、广电业经济属性在政策中得以确认

从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，我国广电媒体的性质也由单纯的事业型向事业型与经营型并重转变，这种转变是在媒体政策的调整中得以体现的。

1986年，国家统计局开始把广播电视列入第三产业经济统计。1992年，中央关于加快发展第三产业的决定中，将广播电视列入其中。1995年制定的《国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标》中，提出大力发展广电业。2002年党的十六大报告中指出，要加快发展文化产业。2003年全国广播影视工作会议上，广电总局明确提出“加快发展广播电视产业”，并将2004年确定为“数字发展年”和“产业发展年”，这既体现了国家发展广电产业的决心，也在政策层面进一步确认了其具备经济属性。2、文化产业振兴背景下的广电改革发展趋势

2009年7月，国务院出台《文化产业振兴规划》，成为新形势下文化产业发展的纲领性文件，对进一步深化文化体制改革、加快文化事业产业发展具有重要的指导意义。由此，新一轮广电体制改革稳步推进。（五）广播电视产业化改革

1979年《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》开始允许媒体刊登广告。1983年中央“37号文件”同意广电媒体下设的服务公司实行企业化经营，拉开了“事业单位、企业化经营”的二元运营体制的序幕。1、“产业化”政策背景

与西方国家的广电业普遍走产业化发展道路不同的是，我国的广电业从诞生到1980年前后一直走的是事业型发展道路。改革开放以后，广播电视才开始从“纯事业型”到“事业单位、企业管理型”最终向“事业、产业分开运行”方向发展的过程。这一过程与我国的经济、政治制度的改革发展过程相一致，具有历史的客观性。（1）政策进程

1985年，国家统计局开始把广电业列入第三产业系列。1992年，我国确立了“建立社会主义市场经济体制”的改革方向，中央《关于加快第三产业发展的决定》明确将广播电视列入第三产业，我国广电生产力得到进一步解放，产业化步伐有所加快。1995年中央制定的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》中，提出大力发展广电产业。

2009年，国务院通过《文化产业振兴规划》，标志着文化产业真正作为一种产业得到了国家前所未有的重视，使作为文化产业核心领域的广电业站在新的时代起点上，迎来了一个大发展大繁荣的契机。2010年，国务院决定加快推进三网融合，并提出了推进三网融合的阶段性目标，2015年全面实现三网融合发展，普及应用融合业务。

这一系列的政策措施，不仅将广电产业上升到国家发展战略的高度，还标志着整个文化产业体制改革与全面振兴文化产业大幕的开启。（2）清晰界定两种属性“两种属性”是指在市场经济条件下的我国广电业同时具有“经济属性”和“政治属性”，与之相对应，我国广电业就同时具有“产业功能”和“喉舌功能”。能否正确理解和妥善处理好“两种属性”和“两种功能”的关系，是决定我国广电业能否健康快速发展的关键。

首先，必须明确广播电视作为党和政府的“喉舌”，它自诞生之日起就担负着政治宣传的任务，以社会效益最大化为价值标准。我国广播电视的这种政治属性和喉舌功能在今天仍然客观存在，并且不可削弱的。

其次，广播电视的产业功能与喉舌功能必须统一起来，统一的基础就是把社会效益放在首位。产业功能以经济效益最大化为最高标准，喉舌功能以社会效益最大化为最高标准。所以，广播电视产业化就是要以市场为导向，以企业化管理为基础，在正确把握舆论导向、提高引导水平的前提下，实现社会效益和经济效益的统一。

改革开放以来，我国的广电媒体在政治环境逐渐宽松和市场经济体制逐步完善的大环境中开始了产业化发展进程。在此过程中，一直作为“党的喉舌”和“阶级斗争工具”性质的广播电视逐渐演变成为兼备宣传工具、大众传媒和文化产业多重属性的传播载体。广播电视走向产业化的道路成为广播电视业自身发展的基本趋势。

产业属性的确认与产业化经营的发展已经在广播电视业内引起了巨大的变化：在管理体制上，广播电视台由原来纯粹的事业单位逐渐转变成“事业单位、企业化管理”的模式；在财政制度上，广播电视台从原来的国家全额拨款逐渐转变为面向市场、自负盈亏、自我发展；广播电视台的各种业务范围，也由原来单一的政治宣传逐步扩展成广告经营、节目经营、网络服务、资本运营等多元化的市场运作内容。2、“产业化”发展进程

1978年十一届三中全会以后，党的工作重心开始向经济建设方向转移。以迅猛发展的广电业为核心的中国传媒随之也开始逐步向产业方向探索。

1979年1月，上海电视台率先宣布“受理广告业务”；1979年2月，央视开办《商业信息》节目，开始集中播送国内外商业广告；1980年1月，中央电台播出该台有史以来的第一条广告。从此，中国内地的广播电台、电视台陆续开办了商业广告业务。据统计，到1983年，全国广播电视广告营业额已达3400万元。1986年12月，珠江经济广播电台率先建立。随后，上海、北京、武汉等省市也相继建立了经济电台。1988年9月，湖北汉江经济电视台试播。从此，我国广播电视的经济属性和产业功能逐步为人们所认识和开发。

30多年来，在改革开放、市场经济、科技进步和社会需求四大力量的推动下，中国广电产业化发展大体经历了以政策突破、技术突破和整体推进为特点的三个发展阶段。

第一阶段，从1978年党的十一届三中全会到1992年邓小平同志发表南方谈话。这一阶段以政策突破为特征，以第十一次全国广播电视工作会议和中央37号文件批准调整广播电视发展方针为标志，以实施中央、省、有条件的地（市）和县“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”政策和推动以广电新闻改革为龙头的全面改革为主要内容。这一阶段，由于发展政策的突破和37号文件精神的贯彻落实，极大地调动了广电系统和地方各级党委政府兴办广播电视的积极性，大大解放了广播电视生产力，使广电事业得到快速发展，广电规模迅速扩大。同时，由于对广电经济属性的认识，广电广告业得以开启和发展，为广电事业发展提供了有力的财力支持。

第二阶段，从1993年党的十四届三中全会到2002年党的十六大之前。这一阶段的主要特征是技术突破。随着有线电视技术和卫星电视技术的应用，各地兴起了建立有线电视台、发展有线电视网络和用户的热潮，同时增设了广播专业频率，开播了卫星电视频道，形成了广电频率频道数量增多、节目容量扩大、收视质量改善、有线电视用户从无到多、广电信号跨地区跨国界传播等发展新格局。由此，以广告业为龙头的广电产业化开始突飞猛进；另一方面，广电财源有了新渠道，有线电视收入开始成为省辖市和县级广电机构的主要收入来源。

第三阶段，从2002年党的十六大召开至今。这一阶段以整体推进为特征，以体制改革创新与数字化发展为标志，以模拟技术向数字技术全面转换、大力发展广电产业为主要内容。在此阶段，广电产业日益形成多元化发展，在满足人民群众文化需求的同时，充分运用高新技术，盘活现有资源、开发产业新形态、拓展服务新业态、打造完整产业链，有线网络、电影、电视购物、动画、视听新媒体等等不断发展壮大，形成了传统产业与新型产业共同发展的新格局，对广电业快速持续发展产生了广泛而深刻的影响。（1）资产规模增长迅速，产业趋势日益明显

资产规模是产业发展的一项重要指标，也是产业发展的基础。2002年年底，全国广电系统资产总额为1663亿元；2004年年底，全国广电系统资产总额为2603.50亿元；2008年，全国广电系统资产总额达到3908.48亿元，广电业发展迅速。

从广电业已经积累的物质基础看，截至2010年年底，全国共有广播电台227个，电视台247个，广播电视台2120个，教育电视台44个。全国有线电视用户18730万户，有线数字电视用户8798万户。2010年年底广播综合人口覆盖率为96.78%；电视综合人口覆盖率为97.62%。（2）整体收入增长较快，收入渠道日趋多元

广电业的收入状况呈高速发展态势。1982年，全国总收益只有8.8亿，财政收入是主要收入来源，占总收入的91.86%；到了2008年年底，全国广电总收入已达1583亿元。从1982年到2008年，广电业年均增长率超过20%，远高于国民经济增长速度，成为新兴产业和新的增长点。

2009年，全国广电总收入（含财政补助收入）达到1959.50亿元，依然保持快速上涨趋势，广电业发展速度并未受到金融风暴的显著影响。2010年，全国广电总收入预计达到2238亿元，首次突破2000亿元。这其中，广告收入一直是主要收入来源。2002年，全国广电广告收入为280亿元，占广电产业总收入的比重为54.5%。2009年，全国广电广告收入达781.78亿元，占广电产业总收入的比重下降为42.19%。

其他收入占比相对较小，但在整体收入中的构成比例变化很大，特别是有线电视收视费，增幅惊人。据统计，1993年至2002年间，随着全国有线电视网络建设的完善，收视费从几乎为零增长到60多亿元，约占总收入的11%。2009年，全国有线广电网收入达418.85亿元，占全国广电总收入的22.61%，这其中，有线网络收视费收入284.62亿元，付费数字电视收入18.17亿元。可以预见，随着付费电视和其他增值服务的深入开发，广电产业的收入多样化趋势将更为明显。3、“产业化”发展趋势

目前，我国广电产业发展已经进入新阶段。一方面，以广告、电视剧等为重点的传统优势产业，发展势头依然强劲；另一方面，有线网络、电影、电视购物、动画、视听新媒体等新兴产业不断发展壮大，使得广电业在结构和资源上得以大大拓展。由此，我国广电业站在了一个历史的新起点，进一步迎来产业化发展的新机遇。（1）有线网络产业

随着三网融合的加速推进，广电网络产业迎来了发展机遇期。2009年，广电总局出台《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见》，明确提出加快推进有线网络整合和数字化整体转换，目标是尽快完成有线网络的省内整合，同时大力推进有线网络运营单位转企改制，以及有线网络向下一代广电网（NGB）的演进。

有线网络运营商跨地区合作的趋势日渐明朗，《文化产业振兴规划》明确提出“鼓励有线电视网络的跨地区整合”，广电总局已经提出，要尽快实现“全国一张网”的最终目标。

从产业格局来看，市场化改革最终将培养出类似出版行业“双百亿”企业的有线网络龙头企业；从业务层面来看，NGB网络的建设将实现有线网络的双向互动，使得有线网络能够提供从音频到数据三网融合的业务。

网络整合还促使业务范围不断壮大、服务领域迅速拓展。数字电视越来越多提供电子政务、教育、金融、生活资讯等各种信息服务，有的地方还实现了通过有线数字电视支付水、电、网费等业务，把看电视变为用电视，使电视机真正成为家庭多媒体信息终端。（2）电视购物产业

随着行业管理日益严格及播出环境日渐改善，电视购物产业近年来真正开始进入黄金期。

2006年年底，央视宣布开播“中视购物”频道，正式进军现代电视购物领域。而快乐购、东方CJ、居家购物、好享购等新兴的电视购物频道也纷纷亮相，发展稳定且业绩喜人。据统计，截至2010年7月底，国内省级以上居家购物频道已超过20家，占据了电视购物市场的半壁江山。

2006年，快乐购销售额只有几亿元，但2009年销售收入已突破20亿元，截至2010年12月份，快乐购已累计实现总营收超过80亿元，保持了587%的三年收入增长率。经过四年的快速增长，快乐购已经占到湖南广电整体营收的三分之一。目前，国内的电视购物占零售市场总销售额约为0.19%，比照韩国和美国的情况，这一数据将来有可能达到8%—12%。未来十年，电视购物市场规模有望从2009年的234亿元增加到2020年的5000亿元。其关键性因素是如何在监管体制上解决诚信问题。（3）动画产业

国产动画继续保持繁荣发展的好势头。2004年，广电总局设立首批9个国家级动画产业基地，到2007年，国家级动画产业基地已增至17个，2010年增至23个，中国动画产业区域发展格局初步形成。

根据广电总局公布的数据，2010年全国制作完成的国产电视动画片共385部，220530分钟，比2009年增长28%。全国23个国家动画产业基地自主制作完成国产动画片269部，逾17万分钟，约占全国总产量22万分钟的78.3%。总局还陆续出台一系列政策扶持国产动画片的播映，自2006年年底卡酷动画卫视开播以来，已有上海炫动卡通卫视、湖南金鹰卡通卫视等数家上星动画频道；大批省级卫视频道也开始播放国产动画片，地面频道和上星频道两级市场效应开始显现。产量和收视的双双上升，促使国产动画产业效益凸显，成为新的经济增长点。（4）视听新媒体产业

广电视听新媒体业务，主要指互联网广播电视、IP电视、手机电视、多媒体交互点播（含视频点播）、公共场所视听载体等方面。其中互联网广播电视又包括视听节目网站、网络广播电视台、互联网电视等。技术与政策的双轮驱动，使视听新媒体产业在平台与内容建设上均取得突破。在互联网等其他媒体大力发展视频网站的同时，各级广电部门着力加大网络广电平台的建设。

中国网络电视台2009年年底正式开播，在对传统电视节目资源再生产、再加工以及碎片化处理的同时，着力打造网络原创品牌节目，努力打造成为具有公信力和权威性的网络视频公共服务平台。湖南、上海、浙江、云南、江苏、山东等省广电机构皆已推出了各自的网络电视台。

建设IP电视和手机电视集成播控平台，是广电播出机构新任务。截至2009年年底，广电总局共批准6家广电机构建设全国性手机电视集成播控平台，10家建设地方性手机电视集成播控平台，8家开展手机电视内容服务业务。

据CNNIC（中国互联网络管理中心）发布的《2010年中国网民网络视频应用研究报告》，截至2010年年底，我国网络视频用户规模达2.84亿，在网民中的渗透率为62.1%，但《报告》同时显示，只有6%的网络视频用户在过去半年曾经付费收看过视频节目。随着国家三网融合战略部署加紧推进以及视听新媒体盈利模式的逐渐清晰，视听新媒体产业将成为重要的战略性新兴产业，并将带动促进广电产业的加快升级。

21世纪以来，我国广电业已经在体制改革方面取得突破性进展，开创了广播电视繁荣发展的新局面。经过30多年市场经济洗礼，广电媒体转变发展思路已经迫在眉睫。2011年年初重庆卫视改版，宣布不再播出商业广告，强化媒体的公益性、主流性，彰显媒体责任的回归，无疑走在了体制改革的前列。它的出现，对于广电传媒如何处理公益与商业关系，进而创建绿色声屏做出建设性的尝试，与“十二五”规划要求的“始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一”的精神极为契合，让承担喉舌功能的媒体回归公益本性，真正肩负起社会责任和良知，而能够进入市场的按照现代企业规则运营，这将对下一步广电体制改革产生深远影响。

现在，广播电视的“十二五”目标任务已经确立，体制机制改革将成为实现这一目标任务的重要着力点和用力方向。深化体制机制改革的目的在于增强发展动力，要以电台电视台为重点深化公益性事业改革，以转企改制为重点深化经营性产业改革。作为新兴的现代第三产业，我国广电业的发展潜力巨大，只要进一步解放思想、统一认识，按照现代市场经济规律办事，采取科学有效的对策，我国广电业就有可能实现新的更大的跨越。（六）广播电视产业经营

有学者认为“中国电视产业化的目标是要建立一套以市场为导向的节目生产、流通和播出体系及其相应的管理体制。就是要把电视业纳入中国市场经济的大体系”。“中国电视产业化的过程首先是一个企业化的过程”。所谓企业化，就是针对中国各级广播电视台的“事业”性质而言的，指的是各级广播电视台从事业性质向企业性质转化或者说转型的过程。另有学者认为，所谓“媒介产业化”的概念，是指从单纯的文化、精神生产事业的媒介单位沿着经营和理性的轨迹向企业状态过渡的一种现象。媒介经营的个体发展到一定阶段，必然向独立的企业法人过渡，并以市场平等、竞争的原则构建内外关系，从而形成经济学意义上的同类企业的集合体——媒介产业。（七）广电产业出台配套政策1、82号文件

1999年，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国办发【1999】82号），规定“在省、自治区、直辖市组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团”。

82号文件实施之后，我国广电集团建设有了实质性发展。“广播、电视”合并，中央级、省级广电集团成立有了政策支撑。随之而来的大规模的广电媒介经营管理实践，在全国及广电行业范围内深入展开。这一政策所带来的效果就是，集团化让新闻资源进行了有效配置，在一定程度上又放开了政府的控制，承认了广电媒体的产业属性，提高了媒体的抗风险能力与竞争能力，有利于增长媒体的整体经济实力。2、105号文件

2003年，由中宣部会同中央和国务院有关部门制定，以国务院办公厅名义下发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（国办发【2003】105号）是最重要的改革配套政策。

105号文件的贯彻执行情况较好。据粗略统计，在2004年—2007年的四年中，全国238家转制试点单位中，广电网络传输企业18家，电影制片厂4家、广电集团剥离经营性资产组建专业公司15家。105号文件对推动文化体制改革，促进文化产业发展做出了积极贡献。3、213号文件

2007年9月，财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署等五部委联合发出了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》（财教【2007】213号），明确提出财政部门履行国有文化资产的管理职责，党委宣传部门负责重大国有文化资产变动的审查把关。4、114号文件

2008年，在对105号文件进行修订，总结党的十六大以来文化体制改革取得的成功经验的基础上，国务院办公厅下发了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发【2008】114号）。114号文件比105号文件的针对性更强。针对改革中遇到的若干难点问题，凡是能够用统一政策予以破解的，都做出了明确的政策规定。对已转制企业的发展给予更加优惠的政策支持。文化体制改革的配套政策日益完善，对促进文化产业发展具有十分重要的作用。

114号文件在国有文化资产管理方面，明确经营性文化事业单位转制为企业后要同原主管主办单位脱钩，其资产财务关系在财政部门单列，由财政部门履行文化企业的国有资产与财务管理职责。同时在经营性文化事业单位转制为企业的同时，尽快实行政企分开，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构。关于文化企业融资方面，114号文件提出了以下具体政策：（1）设立文化产业投资基金

作为文化领域的战略投资者，对重点领域的文化企业进行股权投资，推动文化企业跨地区、跨行业改制重组和并购，切实维护国家文化安全。（2）扩大文化企业融资渠道

鼓励文化企业通过利用银行贷款、发行企业债券等方式，投资开发战略性、先导性文化项目，进行文化资源整合，推动大宗文化产品出口，中央财政和地方财政可给予一定的贴息。（3）鼓励银行加大信贷支持

研究制定著作权、文化品牌等无形资产的评估和质押办法，引导商业银行对文化企业给予贷款支持，鼓励商业银行创新信贷产品，加大信贷支持。鼓励担保和再担保机构开发适应文化产业的贷款担保服务。（4）鼓励文化企业改制上市

通过公司制改建实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可申请上市。鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组。鼓励文化企业进入创业板融资。

关于设立文化产业专项资金方面，114号文件中明确中央财政和有条件的地方财政应安排文化产业发展专项资金，并制定相应的使用和管理办法，采取贴息、补助、奖励等方式，支持文化企业发展。

这些政策性文件的下发，适应了中国当前改革发展的新形势，是在充分吸收各地创收的成功经验和做法的过程中，借鉴和采纳了其他领域包括经济领域改革提供了好政策，标志着文化体制改革的配套政策日益完善，对于推动文化体制工作由点到面，由浅入深，具有深远而重要的意义。5、1号文件

2008年1月，《国务院办公厅转发发改委等部门<关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知>》（国办发【2008】1号），明确提出发展广播电视有线、无线、卫星产业的目标，并在投融资、税收、技术、市场监督等方面给予指导和支持。根据国家相关政策，广电系统大力推进数字化建设，不断完善用户服务体系，推动新兴技术产业化，在有线电视、地面无线、卫星网络产业等方面均取得新的进展，为发展广电产业做出了贡献。（八）中国传媒产业化发展的现状及问题

在西方发达国家，传媒早已形成了庞大的产业规模。现代传媒业已经高度商业化，激烈的竞争使公共传媒几乎渗透到社会生活的所有领域。广告成为传媒产业发展的主要支撑，纯广告收入在西方一般在传媒业全部创收中占到比较合理的四成左右，而在中国，则平均达到八成以上。西方传媒业仅次于广告的大比例创收还在于版权、节目收视费等等，而中国，除广告外，还靠入网月租费这重要的一块。当今传媒业最发达的国家美国，1998年广告消费额高达1984亿美元，其中美国国内媒体的广告费收入为793亿美元。同年，美国的媒介消费额为1169亿美元。发达国家的传媒业，是经过100多年的发展才达到如今的产业规模的。但是中国传媒产业化的历史才短短20多年。从此，我国电视业开始了广告经营，也走上了产业化运作的道路。在某种意义上，可以说，我国传媒是在20年间，走过了西方传媒100多年的发展道路。但是，回顾和总结我国传媒产业化发展的实践，应该看到，我国传媒在很大程度上是在不自觉的状态下走上产业化的发展道路的，加之发展历史较短，因而在各方面都还存在一些问题。主要有：1、传媒产业结构不合理（1）合理的产业结构的界定

吴文虎认为所谓合理的产业结构，就是指传媒内容生产、交换、分配、消费各环节、各部门之间以及各部门内部，建立起最佳的组合关系和比例关系。在这种组合关系和比例关系下，能够合理利用传媒业各种资源，主导产业、支柱产业、基础产业等各产业协调发展，及时有效地提供社会所需要的传媒产品和服务，并取得最佳经济效益。（2）产业结构优化其实质

产业结构的优化和合理化，其实质就是要实现传媒资源在各产业之间的优化配置和有效开发，促进传媒产业协调、稳定、高效地向前发展。目前我国传媒业主要靠广告来盈利。传媒产业功能的开发还相对薄弱，除了广告之外，可以说大部分的产业功能都没有得到有效开发。在中国新闻媒介中，有41.5%的媒介，其广告收入占经营收入的90%以上；有37.9%的媒介，其广告收入占经营收入的50—90%之间；有21.6%的媒介，其广告收入占经营收入的50%以下。在新闻媒介的全部收入中，广告收入占70%，发行或节目收入占21%，多元经营占8%，其它占2%。而美国的许多媒介集团的广告、发行或节目收入往往只占其全部经营收入的三分之一左右，约有三分之二是多元经营收入。例如，迪斯尼2003年收入构成中，媒体收入40%，迪斯尼相关产品收入9%，影视娱乐收入27%，主题公园及旅游景点收入24%。2、新闻媒体的市场化程度不够

判断一家媒体是否真正市场化，业内有关学者概括为两个：一是报道内容是否真正放开，敢于进行所谓的“负面报道”；二是发行是否完全市场化。在眼下中国的传媒领域，“负面报道”有了长足的进步。但中国很多报纸、期刊的发行系统内部存在行政命令的干预：1.没有达到市场化要求的完全自发的发行，有不少报纸还是靠行政命令强制订阅；2.报刊发行量中大量存在公费订阅，个人掏腰包的所占比重极小；3.报刊发行量中的绝大多数还不是通过报摊零售获得。3、传媒产业扩张模式有待改进（1）传媒产业扩张的两种模式

尹蓓认为我国传媒业目前存在着两种扩张模式：权力形态与资本形态。一是在宏观层面上直接使用行政权力配置资源，二是在微观层面上权力单位直接成为参与市场竞争的主体，第二点是权力形态模式最为重要的一个特点。资本形态模式指的是资本进入传媒业，在一定的政治框架下参与市场竞争的主体是资本单位，资本按照其市场属性配置资源，通过资本的流动来扩张产业。（2）西方媒体产业扩张手段

目前，西方媒体实现扩张和垄断的主要手段则是资本运作，许多媒体集团通过这种方式推动产业多元化目标，集团内有报纸、杂志、广播电视，户外广告业等，有的还有信息产业、旅游业、娱乐业，甚至有工业、房地产业等多种其他行业；集团都采取跨地区甚至是跨国家的全方位发展战略，世界传媒大王默多克旗下新闻集团的足迹遍布澳洲、欧洲、美洲、南美洲、非洲和亚洲；西方媒体集团在产权模式上都实行股份制管理：由董事会聘请总经理（CEO）用现代管理的思想和理念来管理和开拓集团的产业，目前美国发行量最大的媒体集团如甘奈特、奈特－里德、前进出版、时代－镜报、纽约时报、道·琼斯等都是通过股份制现代化的管理方式来运行调配这些资源的，从而容易形成规模性的产业结构。（3）借鉴西方传媒业，寻求我国的传媒业的发展

纵观国际传媒业的发展历史与趋势给我们一个启示：我国的传媒业要获得巨大的突破，就必须充分利用资本市场的资源，利用资本运营的手段筹措资本，加速扩张，将传媒业渗透到社会经济生活的纵深处，逐步增强自身实力。4、我国媒体存在严重的重复建设，资源浪费

易培强、陈升平认为2001年8月，中共中央办公厅发布了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》（中办发17号文，俗称“17号文”），已开始鼓励大传媒集团在面向行业外资本开放的大环境下进行多媒体兼营和跨地区经营。但是，自1983年中央发布了37号文要求在全国实行中央、省、地（市）、县四级办报办台、四级混合覆盖的方针至现在，我国的媒体长期处于一种按行政区划多头管理、条块分割的四级办报、台体制。这种市场分割的状况造成大量的重复性建设和资源浪费，导致媒体数量增长过快，竞争无序和结构上的滥、散现象。这种现状给传媒业以资本为纽带进行集团化改革和媒体的资本运营带来很多问题。至今我国传媒业还在这样的管理体制下运行。5、产权不清、政策模糊阻碍传媒产业化的发展

崔书文认为按照国家法律规定，我国报纸、广播、电视等媒体的产权都由国家代表全体人民所有，但在实际运作中并没有一个明确的部门来监管全国超过1000亿元的媒体资产。全体人民是一个模糊概念，它没有对媒体资产的处置权，这给传媒业的资本运作带来了很大的障碍与权属漏洞。目前，行业外资本投资媒体只能获得一定期限的经营权与收益权。同时，在资本运作方面，我国目前还没有为系统外资金进入媒体制定相关的法律及法规，对于媒体经营中能做的和不能做的事情，政策规定不明确，这使投资者在实际运作中很难依法保护自身的利益，而且业内管理者还持有不少缺乏有效监督的特权，易使腐败滋生。许多投资传媒的社会资本都不敢大笔投入，而采取一种观望的态度，这就使媒体的多渠道融资遇到很多障碍。二、深度解读

多年来，大众传媒在我国具有党和政府的喉舌功能，作为自然垄断性行业长期在党和政府的严格管理和掌控之下，其产业属性和产业发展历经二十年才逐步被认可，当然这是在传媒业改革大潮中认识深化的结果，同时也是传媒业自身发展的必然。强调意识形态型媒介的人认为，只能改机制，一旦改体制就可能导致意识形态的失控；强调产业经营型媒介的人认为，不改体制，产业无从发展，机制改革很难成功。两种观点交锋，前者在确保舆论安全和社会效益第一的口号下，人为圈下一个个禁区而诸多坚持，消极看待中国传媒产业化进程；后者在继续解放思想和与时俱进的时代要求面前，为帮助媒介赢得市场主体地位左奔右突，艰难推动着中国广电传媒市场化的步伐。（一）大力推进产业化发展

作为我国新闻出版改革工作的组织者、实践者和推动者的柳斌杰特别重视从体制机制的视角研究和推动改革。让文化产品的生产和流通摆脱计划经济的束缚，解放和发展文化生产力，将文化作为一种产业来经营管理，通过占领市场来巩固思想文化阵地，以使在市场经济基础上做大做强。对于中国出版业，他主张大力推进媒体市场化经营和产业化发展，他认为市场化经营就要创新体制，从计划体制的桎梏中解放出来。首先要确立党委领导、政府管理、行业自律、企业自主经营的宏观体制；其次要实现政企分开、政资分开、管办分离，推动企事业单位创新体制、转换机制，成为经营或服务的实体；更重要的是要把经营性出版单位转企改制，建立现代企业制度，面向市场、加快发展，成为独立经营、自负盈亏的法人实体。（二）必须大力发展我国广播影视产业

原国家广播电影电视总局副总编辑、规划院院长、发展改革研究中心主任黄勇在任时，强调必须大力发展我国广播影视产业。我国的广播影视产业在改革开放、市场经济、科技进步和社会需求四大力量的推动下，发生了历史性的变化，获得了长期以来的快速、持续、全面发展，已经具备发展产业的物质基础与社会条件。我国发展广播影视产业主要的动力来自思想理论、市场经济、受众需求、政策支持和自身需要。应该说我国广播影视产业取得了快速发展，主要表现在广播电视广告、有线电视、电影、电视剧、广播电视节目、影视动画已经成为广播影视支柱产业。近年来，广播影视产业发展正向多功能延伸，有线数字电视、数字电影、付费电视、移动电视、手机电视、网络广播电视正在日益兴起，大大拓宽了广播影视的产业领域和市场空间。（三）应给予媒体产业宏观政策指导

湖南电广传媒董事、娱乐频道总监张华立开专栏如是说道，国家对媒体产业或者对整个文化产业缺乏宏观政策指导。中国媒体的管理政策与中国证监会的有关政策存在不可调和的矛盾。两个政策都是刚性的，暂时都在各说各话。导向正确、产业繁荣、创新不断。中小股东利益以及人事改制、负债等诸多要求无法在一个框架内友好共存。（四）竞争时代的产业价值链

中国人民大学喻国明教授在其著作中提到，随着媒体产业规模竞争强度的加剧，作为媒介个体，要想生存，一定要讲求合作，必须要链接相关资源，把自己纳入到某种联合性的体系当中。现在，我们是把媒介作为单点来经营，实际上媒介作为连接社会各个经济要素和社会要素的一个组成部分，可按产业链条来经营。这种产业链条的形成对于提高媒介多点支撑的经营状态，形成多样化的产出模式，是非常重要的。所以应当把媒介的发展放置到整个社会经济的链条和社会生活的链条中去，而不应只局限于广告经营或产品售卖这种单一的层面上。中国的媒介经过几年的产业化的发展，其量的积累已经到了一个质的飞跃的临界点上。因此，基本面上的媒介政策和体制方面的动态，产业发展的基本规则、基本趋势，对媒介的局部操作的意义就显得比过去更加明显和重大。（五）关于文化产业集群

浙江传媒学院詹成大教授认为，文化产业——全球最有前途的产业之一，自进入21世纪以来，已经充分显示了其作为“朝阳产业”的魅力。文化产业的核心产业集群，则主要包括新闻出版业、广播电视业、电影业、娱乐业、艺术业、广告业等六大产业，这六大产业在文化产业五大主体中，以“创意”为核心的特征表现得最为突出。无论是在西方发达国家、还是在发展中国家，上述六大产业都被界定为文化产业核心集群。文化产业集群的崛起是产业发展适应经济全球化和竞争日益激烈的新趋势，也是文化企业为创造竞争优势，增强核心竞争力而形成的一种产业空间组织形式。大区域文化产业集群的崛起，将深刻改变文化产业发展格局。全球经济背景下的文化产业竞争，是区域对区域、集群对集群的竞争。因此，透视文化产业集群的本质特征和所产生的效应，科学选择合适本地发展的集群形态，无疑具有现实的意义和深远的影响。三、观点辨析

传媒产业化是源于传媒本质的多重属性的科学界定后所引发出的媒介自身社会角色的调适与重新定位，也是媒体在市场条件下，已由单一的宣传工具演变为一种文化信息产业集群组织的逻辑结果。产业化不等于非政治化。它在理论和实践中的意义，将十分有助于我们走出传统观念上曾占主流地位的两大认识误区：喉舌性质和功能泛化的倾向、以片面强调传播内容的特殊性质来取代对行业总体属性的客观判断的“意识形态特殊论”。由于这是关系当前传媒集团化战略实施的核心问题，它对传统传媒理论冲击力度所引发的争议性，也加深了我们必须正视的急迫性。作为思考的一部分，我们一是感到无须浪费时间刻意纠缠在关于“传媒产业经营”抑或“传媒产业化”的概念之争上。因为只要明白事物内部质的多重性决定了其本身功能的多向性和多维性，这传媒“产业化”的“化”就不可能是彻头彻尾的绝对化，它反映的只是其中一种本质属性的认同和一种市场经济产业发展的必然走向，并代表的是一种科学的认识回归和一种指向性努力的动态过程。其二是要明确中国的传媒集团化需要借助的是产业化而不是商业化。其中要辨清商业化与产业化的逻辑关系。以商业利益为准绳而可以不顾及所有制、政治立场约束的商业化能够导致产业化，这是经济学中的一种现象。但商业化并不是产业化的唯一途径。中国传媒在确保国有性质和执政党有效控制的前提下，它的产业化则是通过媒介的企业化运作和管理来实现的。即它在始终如一地坚持新闻的党性原则和媒体的社会公益原则前提下，同时也遵循企业运营和发展的操作规律，如重视成本核算、强调投入产出、优化资源配置、讲究经营手段、关注综合效益，由此在经济上减少甚至摆脱对国家财政的依赖，尽快获得在市场上的生存空间和竞争能力。所以中国传媒产业化的问题，是就资源的配置手段而言的。它从微观入手，是企业化的问题；再从宏观上着眼，同时也是市场化的问题，是整体运作和产业规模如何做大做强的问题。从趋势和效果上看，产业化与电视产业集团化的要求并行不悖。只是与西方公营媒介的“高度产业化”或“继续产业化”相比较，中国传媒业尚处在“初始产业化”阶段，距离它最终的目标——形成一个比较完善的传媒产业体系，具备较强的产业综合实力和市场竞争能力，具有可持续发展的后劲，从而更强有力地实现它肩负的“以正确的舆论引导人”以及传播中华民族乃至世界各国优秀文化的历史使命——任重而道远。

应当看到，传媒产业的形成发展是从个别到一般、局部到整体、低级到高级的逐步完善的过程。鉴于中国传媒产业化无论是产业规模和结构，还是产业化进程都还处于起步阶段，发展显得不充分，较之发达国家有很大的差距。中国传媒产业化的发展在借鉴引用别国成功经验的同时，必须立足于我国的经济发展水平和最基本的国情，实施一些有效举措，推进我国传媒业的发展。

首先，建立现代企业制度，按市场规律经营。将媒体推向市场，按照市场经济运作规律进行经营管理，减少政府对传媒的行政干预。建立现代企业制度的同时，必须完善公司法人治理结构，形成传媒业合理的体制结构，政企分开、政事分开，政资分开，实现自主经营、自负盈亏。

其次，合理整合、配置媒介资源，做大更要做强。我国传媒产业必须克服整体实力不强、竞争实力弱的被动局面，加快媒介整合合作，克服小、全、弱、散的传媒产业格局，从粗放型转为集约型经营，以市场、资本带动跨行业、跨区域的媒体合作，做大更要做强，形成竞争力强和影响力大的大型传媒集团。

最后，让国内传媒产业走出国门。目前我国所组成的传媒集团能在全球化进程中鹤立鸡群的甚少。我们应当充分利用好国内、国际市场和资源，主动走出国门，参与全球国际合作和竞争。合理借鉴西方传媒产业的扩张模式，充分利用资本运营，加速扩张，逐步增强自身实力。

综上所述，传媒作为经济产业的发展是必然的，只是它具有意识形态的特殊性并不等于有着可以背离市场经济的特殊论：即传媒就是尊重意识形态规律的特殊产业。在其产业化发展的道路上，如何解决其面临的问题，采取怎样的措施，已成为传媒产业长足发展中不容忽视的环节。但是我们有理由相信，随着社会主义市场经济改革的不断深化，作为社会主义和谐社会有机组成部分的传媒产业，其发展会越来越好，步子会越迈越大。

第四章 产事两分开

2002年11月，党的十六大把文化单位分成两大类：一类是公益性事业组成部分，即为公共事业服务，隶属于国家的一些事业性质的部门，今后继续以事业体制进行管理；一类是经营性产业组成部分，今后要按现代企业制度进行体制创新，它的产品要通过市场来实现其价值。中央的分类指导原则为传媒实体转制为企业在操作层面创造了条件，是中国传媒集团在体制改革过程中一种现实而又合理的路径选择，但也带来对“两分开”政策的误读以及某些利益团体企图借“事业”的帽子守住最后一亩三分地等衍生问题。“部分剥离”要持续到什么时候，整体转制何时才能大范围兴起？在此，我们就目前传媒形势以及整体转制的相关疑点，进行辨析。1、“两分开”是最适合中国传媒业发展的道路选择？

在文化体制改革背景下，“公益性文化事业”和“经营性文化产业”的划分对于中国传媒业现有的“事业单位、企业化管理”格局来说是一次深刻的体制创新。但中国传媒集团目前普遍采取的节目与广告、宣传与经营两分开的做法是一种不彻底的部分剥离，它将对传媒集团的可持续发展带来新的体制性障碍。

在一些人看来，宣传、经营两者分开，就可彼此互不干涉。宣传系统用事业单位的传统体制来运作，就能够守住宣传阵地，掌握舆论控制权；经营系统剥离出来以后，按照现代企业制度建立法人治理结构，就可以将产业做大做强，成为新的经济增长点。事实上远没有这么简单。在现代媒体运营过程中，内容制作部门与经营部门既权责分离又相互倚重，是“整体作战”，它们的劳动最后都通过广告额和发行量、收视率一起得到验证，二者互为资源，互为因果，本质上不能截然分开。

另一方面，业务的完整性是企业在市场上获得生存与发展的安生立命之本，新闻媒体转制为企业自然也不例外。采编环节从来就是内容产业的核心部分，内容制作权与经营权的相间隔，就像一个拥有经营权的法人无法自主设计自己的产品，只能经营体制外的成品，这种没有采编权的经营性资产注定无法成为真正意义上的传媒企业，也不利于培育媒体的核心竞争力，更难以指望经营部分凭借自身力量形成优良资产。正因此，我国大部分传媒类上市公司只能靠与媒体之间千丝万缕的关联交易，延续它们传媒股的概念。由于关联交易过多，导致我国证券管理部门希望通过增资扩股在资本市场进一步融资的计划一再受挫。这也是近年来我国传媒类上市公司效益逐渐下滑的主要原因所在。

而一个集团内两种体制并存的“一国两制”现象，带来的人事管理上的矛盾也不容回避。两种体制下的人才交流存在体制性障碍，员工福利待遇也不平等，而同工不同酬，同一媒体产生严重贫富不均，大范围地挫伤了一线宣传队伍人员的积极性，从而涉及企业产权制度改革以及职工身份转换两个深层次的问题。“一个主体，两个市场”（市场主体，人力资源市场和资本市场）成为了中国传媒体制改革需要解决的重点问题。种种迹象表明，宣传、经营两分开并非中国传媒业的长久之计。作为一种过渡的中间形态，从部分剥离走向整体转制，将是中国传媒集团产业体制改革一种新的思路。2、以意识形态的多少作为“两分开”划分标准？

除了将新闻媒体的采编环节与广告、印刷、发行播出等环节进行流程分割外，我国报业在选剥离转制试点单位时，也一致将意识形态的多少作为划分公益性事业与经营性产业的标准，自觉地将手脚束缚在党报党刊等“重要”的新闻媒体内。在电视领域，新闻制作等部分理所当然地被视为“意识形态属性强”的对象，当用“事业化管理”的外衣重点保护起来；而电视剧、体育节目、综艺娱乐节目等由于不涉及政治，则可准许先行纳入公司化进程。

意识形态属性强，就划入“公益性文化事业”；意识形态属性弱，就列为“非公益性产业”，——这本身就是个悖论。曾有学者指出，在电视系统内部施行部分剥离的国有资产清算时，是否拍新闻的机子就算国有资产，拍电视剧的机子就算企业资产？如此一问，生动描摹出该政策的内在矛盾性。在人类媒介文化发展的其他时期、在统一进行事业化管理的计划经济时期，非新闻类节目从来就没被逐出公益服务的范畴。“提供娱乐”与“监视环境”都是大众媒介与生俱来的社会功能。繁荣社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需要，是中国文化体制改革的终极目标。生硬地用意识形态来划分公益与非公益，间接反映了我国长期过分强调媒体的政治属性，轻视其经济属性、社会属性的传统惯性思维。

更有学者对此做出另一番注解，认为“公益性事业”就是“以公益为本”，这一部分放手给企业做将会有损其公共性。殊不知，世界范围内有三种基本的媒体制度，即商业媒体、公共媒体和国有媒体，其管理模式也分三种，分别是：商业管理模式、公共管理模式以及党政管理模式，其中最能发挥公益效应的当属公共管理模式。所谓公共管理模式，必须具备三个条件：一是以服务公众为原则，不以盈利为目的；二是以制播具有教育性、文化性的节目为主，节目内容要反映本土文化，同时兼顾多元文化和少数族群；三是由一个代表公众利益的独立机构负责经营管理。而我国是典型的政党管理模式，媒体有着悠久的“工具论”传统。我国媒体归各级党委领导，遵守党性原则，既履行所有媒体都应承担的社会职责，又要做好党的耳目喉舌。近几年媒体环境的放宽，大众亦能借媒体发声，但绝不可能骤然翻身变为纯粹“公益为本”。

如果我们把意识形态强的媒体看成是主流文化的代表，而把意识形态弱的媒体看成是大众文化的代表，那么，就不单单只有前者才会对人们的思想意识和价值观念产生影响，后者也一样，而且可能更巧妙，效果更好。因此，以“公益”为名长期限制其市场发育，实属不必，控制舆论并非只有事业单位一张牌。3、企业化等于非政治化？

宣传管理部门对媒体“企业化改革”的完全放开讳莫如深，改革步伐谨小慎微，视“企业化”为“非政治化”，更多是出于对舆论控制的顾虑，认为一旦将内容采编制作环节给予松绑，舆论必将有如洪水猛兽般一发不可收拾，严重冲击党和政府对意识形态的控制权。政策止步于此，与对“事业单位”的偏执理解难脱干系。我国的传媒体制有一个基本的价值支点——“喉舌工具论”，所有的传媒体制设施与政策规定都围绕着保障传媒的“喉舌”工具作用而建构起来。在这一体制的实际运作中，往往过多地强调了对上级领导机关负责，甚至是对某个主要领导负责。这也间接导致了一级媒体对应一级党委、一级政府的行政割据局面。“事业单位”的定性在获得国家的经济补助，享受“大锅饭”福利的同时，不能不说也是统治者巧妙设计的一种“陷阱”：临时“电话通知”的事前审查屡见不鲜，时差控制保证播出安全是公开的秘密，从领导的任免，到切断重要经济命脉，各种牵制手段无不让媒体管理者时刻谨记手中把持的是谁的媒体。小平同志讲过一句很精辟的话：“所谓管理就是服务……管，不是为了管死，而是为了管活。”但是，在相当一段历史时期内，我国传媒业的管理“宗旨”是为了“不出事”。要帮忙，不添乱，管理部门擅长“打招呼”，忙于“说不”，政策取向保守，这种唯上的管理方式让媒体难有宽松的成长环境，即使做大了也做不强。（二）构建产业经营型媒介

政府部门如果能建立一种特殊产业的监管机制，即确保企业化管理模式下媒体的意识形态安全，按市场规律进行媒介产品产业化运作，完全是有可能的，也能期待市场培育出一批民间的、商业化的媒体，丰富竞争局面，打破信息垄断格局，推动舆论监督的民主进程。这也是新闻法能够早日出台的基本前提。在管理的战略选择上，西方发达国家实行的是一种“积极开发，有效管理”的策略，这对我国在市场经济与民主法治的条件下建立一种既调动社会资源，又确保党和政府对舆论导向掌控的管理模式当有所借鉴。

另一方面，在现代企业制度下，只要国家控制着媒体经营机构的控股权，就可以控制编务方面的人事权，达到让民营资本和外资只当出资人不当操盘手的控制目的。当然，按照《公司法》的规定，股份可以转让买卖，但一旦确立国家主流的传媒实体是特殊产业，即代表国家的主管和主办方必须控股，媒体的舆论控制权得到法律的保障就不会旁落。“党管意识形态不能变，党管干部不能变，党管舆论导向不能变，党管宣传不能变”这条铁打的“四不原则”将自始至终发挥底线作用。无论如何改制，改制后的媒体企业里国家股份的比例有多大，代表国家的主管部门的“职责”都不会变，都将拥有对媒体传播内容的终审权。正是在这个意义上，有必要借鉴西方确保政府控股的“黄金股”这一特殊股权制度，即“黄金股”不同于普通股、优先股，无投票权、收益权，不能用于担保、抵押，其最关键的是掌握重大经营决策的“一票否决权”，不针对企业管理层人员任免、企业管理、分配等一般权限。此情形下即使转变为全民营企业，政府仍可通过“黄金股”行使对企业的管理控制。因此，通过法律途径确立国家股是“金股份”，它的“含金量”意味着执政党及其政府对媒体的领导是不可动摇的。

产业或事业只是一种经济和社会组织形式的运行载体，事业不等于完全公益性，产业也不等于单纯追求利润。因此，产业化与导向的正误也没有必然的因果关系。媒介走产业化之路，实行产业化改革，关键在于采取什么样的方式能够实现经济效益和社会效益的有机统一；关键也在于不能简单地把生产精神产品的媒介产业等同于生产物质产品的传统企业，做到始终把媒介的社会效益放在首位，坚持新闻的党性原则和新闻活动的社会公益性原则，从而实现宣传、经营两手抓，全面发挥媒介在现代化建设中的作用。

但无论如何，中国传媒改革的历史开始步入产业集团化阶段的时候，正在翻过“事业单位，企业化管理”一页，剥离转制处在进行时。而当前倡导的宣传、经营两分开政策在实践中的局限日益明显——由于传媒业整体归属于特殊的文化信息产业，有着区别于它类的产业价值链，即是：围绕服务于自身特定媒介需求或进行独有媒介产品生产（或服务）所涉及到的一系列互为基础、相互依靠的产业上下游链条关系的总和。因此拟搞产事分离或分营，不能是形而上地人为地中间阻隔产业链。那种强调事业是意识形态属性强的，是不能市场化的，产业才是意识形态属性不强的，可以市场化的，是一种混淆了不同逻辑层面概念的认识错觉。要清醒对待时下用利益性与公益性之分来衡定意识形态多与少的谬误，明确以营利与非营利作为产业与事业的合理划分标准。所以“两分开”政策注定只能是传媒体制改革中的过渡产物。整体转制不是转不转的问题，而是时机成熟与否的问题。任何个体都无法阻挡生产力前行的力量，只能主动去接受它、适应它。传媒整体转制是一场生产关系层面的重大变革，它将为中国传媒业的长远发展、迎接国际挑战注入无穷活力。政府与业界都应有充分的勇气与决心去正视这一特殊文化产业的未来走向。（三）政策催动改革进程1、剥离经营性业务成为体制改革重要命题

2003年6月，全国文化体制改革会议在京召开，明确提出要深化

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书