突发事件与信息公开：危机传播中的政府、媒体与公众(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：贺文发,李烨辉

出版社：中国传媒大学出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

突发事件与信息公开：危机传播中的政府、媒体与公众试读：

序 转型社会的传播观念

一个社会从工业经济时代向知识经济时代过渡的过程也就是整合信息传播能力的过程，传播成为社会生产和知识更新的催化剂，成为现代社会的发动机。换言之，在信息资源无限丰富而边际成本趋向于零的情况下，追求信息权利的平等成为推动社会关系和社会生产力发展的动力性因素。如果说经济系统的功能属性在于效率，社会系统的功能属性在于秩序，那么信息的自由流动与有序管理则是秩序得以产生的前提。从传播学规范理论的角度出发，传播行为的透明性、传播活动的社会开放性，以及传播对市场逻辑的质询是传播的本质功能。

现代西方的专业主义新闻价值观之所以强调新闻的真实与客观，从思想根源来说，是继承了启蒙运动对理性、科学、进步和真理的承诺，在专业思维和报道格式上形成了一整套的操作手法。因此专业是指新闻产品制作程序上的专业和客观而不是新闻本身。按照一般的西方新闻价值观，一起事件的新闻价值往往在于该事件与某种规范之间存在的负面比较关系，换言之，即所谓的事件冲突性。由此出发，我们就不难理解许多“硬新闻”往往关注的是政府、商业以及公共机构背后的错误而非成功，是问题而非问题的解决，报道所采取的风格是批评而不是表扬。

哈贝马斯提出的公共领域概念主张对理性的公共使用。因此公共领域的意图在于，以一种解放的资产阶级道德的名义，来表达对政治支配的公共批评，对真理的追寻经过有争鸣的和理性的公共批评，是一种对检验的接受和在公众面前对力量的检验。公共领域的发展可以促进社会整合和群体认同，寻求社会生活的意义和价值；其次，为国家和政治子系统奠定合法性基础，参与公共领域的过程就是认可政治秩序的过程。概言之，公共领域的意义就在于：以公共权力为内容，以公众参与为形式，以批评为目的的空间。

在现代民主社会，舆论具有公共性，它本身来自社会。从政治上来说，是从政治权力外部来对政治权力的运行及其结果进行监督的强有力的社会力量。在公开性的前提下，舆论监督本身是使政治权力合法化、合理化、法制化的重要保证，亦是连接政治与道德的纽带。从行政上来说，舆论调动社会大众自由讨论所扩散的利益诉求、思想观念和价值取向，产生了对公共决策的压力。作为知情权的体现，舆论对决策的影响成为社会大众政治参与的形式。媒体作为一种公共机构，其作用就是要监视其他公共机构，审查他们所做的有关真理的声明，并暴露他们的缺陷。因此，我们所理解的媒介传播的要义，就是要借助知识来建立客观性和真理的解释秩序，来实现伦理意义上的公正和规范，给人的解放性自我反思一个社会理想的希望。这也是我们这个时代的传播系统的道德律令。

从近代以来，中国社会的变迁要解决的一个问题就是中国社会的现代化问题。现代化的本质即制度的现代化建设。而制度的一个重要作用就是解决信息问题，使人们的行为变得可以预期，从而降低人与人的交易成本，降低社会交换的信息成本。从现代性的角度来讲，工具理性的增长导致现代社会中的经济和技术进步，而传播理性的增长则使社会达到更高的道德水平和政治成熟度，成为一个开放、公平和平等的社会。因此，社会制度现代化的过程也是一个如何在公共层面上组织和参与信息传播、重新确立主体性的过程。

信息总是和知情权的展示连在一起的，而且知情权必须是具体的、细节的知情权利，没细节就没有情绪感染和道德立场。知情权作为人权的组成内容，是指公民有权了解社会诸活动的权利。其中，对国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，公民有了解和知悉的权利。用权利来制约权力，也就意味着用社会来制约国家，从而推动实现政治文明的公共性和开放性。传统社会总是偏向于超验性的价值与信仰，而现代社会总是强调个人的参与作用，强调人与机器、人与组织的关系。

在当下中国社会的转型与现代化制度建设过程中，经济民主、文化民主和政治民主是彼此不可分离的三个环节。从传播的角度考虑，文化民主是一个居中调节的重要环节。它意味着每个作为文化成员资格的文化个体在信息通畅的保障下所做出的自愿选择，通过民主程序把公共选择化为法律保障。民主意味着接受冲突而不是平息冲突，调节冲突而不是激化冲突。其目的在于，避免经济、文化和政治以暴力的形式来表现。经济越发达，社会批评资源越丰富，通过讨论和对话所呈现出来的价值冲突也就越难以避免，在现代信息传播技术基础上奠定的社会传播，就是进行社会整合和知识传递的有力工具。如果一个社会的政治制度无法给公众提供参与的渠道，随着社会利益分化的增长，社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。

基于《传播的观念》的观点表述，我以为当下转型中国的传播观念就是要为现代化的制度建设提供合法化的社会建构叙事。中国传媒大学教授、博士生导师 国际传播研究中心主任2010年6月10日

自序 权利边界与制度创新

对突发事件的关注与研究是新世纪以来的一个热点问题，包括新闻与传播学界、政府公共管理行业、公共关系等在内的各个领域都分别以自身的学科框架和范畴展开了学理与实务层面的研究与讨论。这些研究基本涵盖了政府（包括企业组织机构）与媒体层面。应该说多数的研究最终都指向“信息公开”这一应对突发事件的关键所在。不过，就公民个体在这一应对过程的参与则鲜有涉及，本研究尝试把“公众”这一层面联结进入突发事件应对的利益相关方（stakeholders）与共同体，换言之，突发事件的危机传播在本研究的框架内包括政府、媒体与公众三个层面在内。尽管如此，前两者依然是当下中国应对突发事件与危机传播问题解决的关键，而至于公众这一层面，更多表现为在互联网等新媒体形式的推动下所形成的公共舆论给前两者所带来的舆论“压力”。这种由新媒体产生的舆论压力以及舆论压力背后的公众的参与被学界一些专家与学者界定为具有中国特色的由媒体推动的舆论监督型的“公民社会”发育与成长的一种表[1]现形式。

三十多年前的中国改革肇始于农村“土地联产承包责任制”。应该说这是启动中国经济体制改革制度创新的一个节点。而这一节点又可以追溯到安徽小岗村几位农民的生活经验的智慧与积累。这几位农民将原先属于生产队的集体土地分包到户，在今天看来似乎自在其情理当中，但在当时他们是冒着“杀头”危险的，否则又怎么会集体签署“血手印”呢！之所以危险，是因为他们自我评估这样做突破了当时他们可以看到和感受到的“权利边界”。

事实证明，正是这几位农民自发的“勇敢”行为推动了中国历史的前进。国务院前副总理田纪云曾总结说：“中国农村的改革，首先来源于广大农民的创造，来源于他们在实践当中的自主选择。之后，党中央、国务院充分肯定农民的创造，并积极组织引导，使这一改革[2]由点到面，由局部到全局，由单项到配套地推广开来。”今天回头思考，这不过是“常识”的“复兴”而已。因为战国时期，我们的先贤孟子就说过：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”（见《孟子·滕文公上》）如果用现代经济学中关于产权研究的“科斯定理”来解释可能更为清晰：科斯定理的基本含义是在交易费用大于零的世界里，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。换言之，即交易是有成本的，在不同的产权制度下，交易的成本可能是不同的，因而，资源配置的效率可能也不同，所以，为了优化资源配置，产权制度的选择是必要的。“因为财产制度是先于交易的，没有产权制度，自由的交易是不可能的，[3]降低交易费用几乎也是不可能的”。科斯明确指出：“法律体系的目标之一就是建立明晰的权利界限，使权利能够在彼此基础上通过市[4]场进行转移与重新组合。”

历经三十多年来从农村到城市的经济体制改革与开放，中国能取得当下的这种国际地位与国家形象不能不承认是受惠于市场经济的自由竞争原则。市场经济最讲究的一个原则即“边界”原则。如自由竞争市场上“价格”的形成就是围绕供应曲线和需求曲线的边界变化而变化。同样的道理，对于生产厂商与消费者而言，单位支出导致边际收益与边际效用的递减点就是影响他们生产和消费的节点。实践证明，这一清晰存在的和可计算出来的边际曲线正是市场经济得以优越于计划经济的全部之所在，换言之，全部市场经济的优越性就体现它的生产和消费“边界”相对于计划经济而言更加清晰，或者说更加富有“理智”。

20世纪80年代与90年代初期的农村改革因为土地使用权边界的明晰而取得了巨大的成功，然而在90年代末期似乎又出现了一个新的节点。周其仁在1997年曾将这一改革的新的“滞缓”状态归结为“土地产出品交易权”改革的滞后，以及“国有商业部门在内的中国国有经济的改革滞后”，因为这种双重的滞后必然“堵塞家庭小农业[5]与大市场连接的通道”。按照吴思的说法，在中国的改革史上，“放”是主旋律。改革开放，放权让利，放开搞活，都有一个放字。放，就是放权，扩大自由。收，就是收权，缩小自由。所谓“放”与“收”实际上正是对“权利”的“放”与“收”。如果放的收益大于成本，包括调整过程的风险和成本，民众权利的边界就扩张。反之则缩小。[6]收益等于成本时边界静止。换言之，迄今为止当代中国改革开放的全过程就是一种由政府主导的对社会利益各方“权利”（自由）重新安排的一个过程。

现代企业制度的基本特征——股东有限责任，不仅体现了“权利边界”，即产权的明晰提高了企业的生产力；而且也体现了“责任边界”，即责任的划定也部分程度地为企业提高了风险承担的能力。正是上述这些边界的“澄清”、“明晰”与“固定”，为90年代以来的我国社会主义原有国营企业制度创新的改革奠定了基础。原有国有企业中抽象与模糊的全民资产所有权（ownership）在“权利边界”的参照下进行了企业“产权”制度变革——从抽象的所有权明晰为具体的产权（property rights,包括占有权、使用权、收益权与处置权等）——通过产权的清晰界定，实现资源最优配置以及效率的最大化。

法学者许章润认为，自19世纪末以来，百年中国政治与社会的跌宕起伏与激进变革所导致的制度（尤其表现为“立法”上的制度）“创新”多表现为“事实滞后于规则”，即创新出来的制度往往是空中楼阁，筑高楼于沙丘，换言之，也即“规则”过于超前，而支撑与建基的“事实”没能跟上，所以一个个“创新”的制度都稍纵即逝，所谓“城头变换大王旗”也。许章润借用蔡枢衡先生的研究观点指出这一问题的症结在于“当时诸多立法的事实基础不是中国的农业社会，毋宁乃西方发达的工商社会，即‘将个人主义作基础的团体主义，以个人本位作基础的社会本位，以自由主义作基础的干涉主义，以产业资本作基础的金融资本主义’的社会形态和生活方式”。由是，“中国社会无此事实基础，却以此基础之上形成的规则横空压向这个社会，对此社会进行削足适履的强力制裁和伤筋动骨的剧烈重组，则规则与事实的捍格凿势无可免，作为既定事实的社会本身由此惨遭积压和曲解不说，就规则本身的命运而言，一定时期内，‘有法不依’为其必然结果。但是，尽管有法不依，却依然不得不靠立法打开现实的僵局，以向现实作个交代，从而渐求拨转事实，最终达成规则与事实[7]的协调不悖论”。然而，“事实总是滞后于规则”，是就百年中国的社会——政治变革多经由“以规则为事实开道”这一总体而言得为常例的现象立论的，并不意味着排除反例。事实上就近十余年来的情形看，与“事实总是滞后于规则”同时并存的，是诸多“规则总是滞[8]后于事实”的现象，而造成制度对于事实的严重制约。

因此，当下摆在国人面前的一个更大的改革议题，即如何进一步深化政治体制改革。实际上早在80年代中期，党的领导人邓小平同志就深刻地意识到这一问题。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发[9]展，阻碍四个现代化的实现”。如果说自1978年以来我国经济体制改革的制度创新一言以蔽之体现为社会主义市场经济制度，那么政治体制改革的制度创新只能是社会主义民主制度。

制度供给是体制转轨焦点。“为什么聚焦于制度？在一个不确定性的世界中，制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式规则（法律、宪法、准则）、非正式规[10]则（习惯、道德、行为准则）及其实施效果构成”。所以制度的创新之路无非是对既有的正式规则、非正式规则进行批判性地继承和创新。近代以来，西方国家之现代化所蕴涵的自由传统以及各项制度的培植与人心的迁转，“特别是尤为后人称道的诸多私法规则，多是从中世纪以来逐渐累积的商事习惯中慢慢演变而来，为其民间固有商业实践的法律肯认；而所谓的宪政，也是自经济利益的分配而致政治权力/权利的制衡性配置的政治生活方式的法律写照，若按通常的说法，则其间跌宕不下五六世纪以上，始克成形。因而，是最先有此种活法、再有这般说法，进而有如此立法，立法不过是这一活法与说法的法律形象，其间经历了一个将人生与人心凝结为法意，法意贯通于[11]法制这样一个从事实到规则的过程”。

2003年“非典”事件后，在对原有制度的反思和检讨后，2007年《政府信息公开条例》与《突发事件应对法》的出台某种程度上为突发事件的应对建构了制度创新上的保障。然而在实践中，依然存在着很大的“缺口”，也就是说纸面上的东西还没有真正落实到行动当中。这里面的问题又在哪里呢？作者以为“权利边界”的不明晰是造成制度创新难以落实的症结。

如果主导经济场域的元素在于效率与效益的话，那么主导政治场域的元素则非民主与自由莫属。缺乏民主与自由制度安排的政治场域就如同剔除效率与效益制度安排的经济场域，对于后者，很容易理解其后果——即资源浪费与生产力低下；对于前者，则官僚专制与治理能力低下是其必然结果。而我国又恰恰是一个在既有政治场域的历史时空的隧道当中，民主制度的传统乏善可陈，相反，有的却是两千多年形成的根深蒂固的“大一统”中央集权政治统治文化。西方近代的资本主义萌芽之所以借助于“文艺复兴”与“启蒙运动”形成民主政体，而我国的近代虽亦有相当的资本主义生产力的萌芽，但终究被封建专制所“扼杀”，被“闭关锁国”所“围剿”。所以，自明、清泱泱帝国以来虽则不乏仁人志士上下求索，但都在西方这“后生”面前败下阵来。

按照张岱年先生的观点：中国的情况与西方很不同。中国古代封建制度得到了最充分的发展，系统的“惯性”显得特别大，走向民主的道路也格外漫长。首先，自秦汉以来建立并逐步强化的君主专制中央集权对土地与农民的强大控制，沉重的以货币形式征收的苛捐杂税使得在古代中国没有一块让市民自治政体生长起来的空隙之地；其次，封建君主专制中央集权所仰仗的两支力量——军队、法庭、官僚机构等物质力量和哲学、宗教、伦理道德等精神力量是高度统一的。这对民主力量的形成与发展也很不利。再次，封建专制主义坚强有力的统治和沉重的剥削抑制了市民阶级经济实力的增长。要而言之，充分发达的封建制度为封建专制主义提供了物质、制度、思想文化各方面的有力支持，阻抑了民主力量的发展。与西方相比，中国还缺乏一[12]个奴隶制民主的榜样可资效法。

经济学，尤其是宏观经济学，领域中探讨的制度创新就是将零和[13]博弈制度转向非零和博弈制度。而政治层面制度变迁和创新之最为紧要的核心处在于对利益相关方的权利范围的界定。在今天的知识经济时代，对信息的占有某种程度上就约等于对利益和权利的分享和约定。因为我们生活在其中的社会环境是一个信息不对称的环境，因此如果从信息论的角度出发，制度创新和变迁的过程其实也是对信息传递优化的一个过程，即如何尽量优化信息不对称，使得信息传递得更流畅和更通畅。

长期的、扭曲的信息不对称在货币流通领域会造成“劣币驱逐良币”（又称“格雷欣法则”）现象，在市场流通的经济领域中会出现“次产品驱逐好产品”的现象；同理，在一个制度不完善、信任度低下的社会环境中，格雷欣法则现象同样会产生，譬如“说真话”要么被当做“宝贝”，要么被看做“傻瓜”；“守信用”在一些场合则被嗤笑为“呆板”；亦步亦趋、循规蹈矩被当做“明哲保身”的法则，而“义务”与“责任”的“担当”则被视为无谓的“冒险”与“不理智”，等等。正是从这个角度，我们有了思考安徒生童话《皇帝的新装》的新的空间——它根本就不是童话，而是成人剧本，因为纯真无邪的儿童很难看得懂童话背后的寓意。

制度的一个重要作用就是解决信息问题，使人们的行为变得可以预期，从而降低人与人的交易成本，降低社会交换的信息成本。所以，“社会制度现代化的过程亦是一个如何在公共层面上组织和参与信息[14]传播、重新确立主体性的过程”。针对本论文的研究主题，笔者以为为改善和提高当下中国突发事件的信息公开，还是要在公众的公共知情权利和政府的行政公共权力相互交织的层面上，进一步确立传媒本身的传播自主性的主体地位。换言之，传播自主性的主体地位的确立要靠制度创新的保障，而制度创新又要取决于公共知情“私权利”与政府行政“公权力”之间的博弈与对抗。这种博弈与对抗其实正是近代西方政治民主的一个内核。换言之，这种对抗式的民主观念一方面服从多数人的民主；另一方面更强调少数人的权利，尤其是表达不同意的言论自由权利。所谓真正的“民主制度，只有在人民意识形态上的‘统一’宣告破裂并被人民利益、观点和文化的多样性取代之后，[15]才能真正存在”。那种否认观点、文化以及利益的多样性的一致性民主实际上只是一种虚无缥缈的幻觉，在实践中有百害而无一益。这一点塞尔托说得好：“没有社会的真理只是个诱惑物，”当然他说得[16]另一半也对，“没有真理的社会只是一种专制社会。”

由是，就本论题而言，如何界定突发事件信息公开的权利边界就成为问题的关键。没有明晰的权利边界，信息的通畅与公开将变得相当艰难或者必须以“高成本”甚至是“高代价”来换取。而这种权利边界的确定如上所述，其实正是公共知情“私权利”与政府行政“公权力”之间博弈与对抗后所达成的一条“平衡切线”。这条平衡的切线正是制度创新出来的规则与法律。由于这条平衡切线的明晰存在，公众有时候会为了自身更多的利益而清楚明白地同意“牺牲”自己的“知情权”，因为有知情、且出于自愿，所以放弃是主动放弃，而不是被动放弃。这实质上正如同古罗马法学家西塞罗所言，我们为了自由的缘故，而选择做法的奴隶。

正是在这一角度，我们说西方近代资本主义的迅速崛起一方面在于复兴古代希腊的自由、民主的理念；另一方面又何尝不是在17世纪自然法学派的推动下复兴了古代罗马相对独立于完备的“私法”体系以及在此基础上逐步形成并完备的“公法”。换言之，近代的西方之所以逐步“复兴”与“启蒙”并渐此超越了东方的“先生”，就在于“人们不再把宗教与道德同世俗秩序与法混淆在一起。承认法有其固有作用与独立性，这种作用和独立性将是伺候西方文明与观点的特

[17]征”。笔者这里用“先生”与“后生”是因为无论是古代希腊的“自由”与“民主”的实践以及古代罗马的“法”的发展都直接、间接地受惠于东方诸民族的文明传统。然而，无论在“观念”层面还是在“结构”与“技术”层面，古代希腊与古代罗马的“民主”与“法”文明都不同于任何一种东方的民主与法文明。

2003年“非典”这一新世纪最为典型的突发事件在4月20日前后的两种应对方式就是一个显明的事例。在权利边界不明晰的情况下，信息公开的主体方在公开信息时首先可能考虑的是信息“公开不当”的成本——换言之，即信息公开可能对于突发事件的应对十分必要，但结果可能是“无功”；反之，一旦信息公开，但由于权利边界（另一面也即义务边界）不明晰可能出现“公开不当”，结果可能是“有过”——“两害相权取其轻”，结果就造成了“不求有功，但求无过”的“政府官场”心理博弈。尽管在我们的语境下，多数突发事件应对的失误基本是由于“信息不公开”或“信息压制”造成的，但我们不能不清楚“信息的不公开”与“信息的压制”基本是在对“信息公开”或“及时的信息公开”的利弊权衡下的一种“理性”选择。换言之，对某些政府官员而言“不公开”或“晚公开”相对于“公开”或“及时公开”的成本要小。由此，我们不难理解很多地方政府在应对突发事件上把本应该的信息公开在经过一系列的“利益博弈”后演变为“集体性沉默”或“推诿”与“扯皮”。

因此，只有明晰权利边界问题，才能有制度创新；反之亦然。只有制度创新，才能进一步理顺、创新与保障信息公开的制度。具体而言，信息公开权利边界的首要两个主体为政府与媒体，公众则是监督上述两个主体的第三主体。在政府信息公开条例这一制度保障下，政府信息公开的“义务边界”（某种程度下也自然是“权利边界”）与媒体新闻报道的“权利边界”在理想的状态下是相互支撑与相互需要的。换言之，政府信息的“公开”需要媒体报道的“传播”，而媒体报道的“素材”需要政府公开的“内容”。于是，媒体“新闻报道”的自由正是政府“信息公开”保护的自由，政府管制信息传播的“权力边界”与媒体自由新闻报道的“权利边界”自然会形成虽有“擦肩而过”（理想状态为形成“切线”），而不至于“擦枪走火”（在当下我国的语境中，多数情况下表现为政府“权力”超越新闻“权利”的界限，形成“切割线”）的现象发生。再换言之，“如果新闻自由是为了反映现实，那么政府就必须自设界限，其干涉、管束与压制新闻界的声音的范围或操纵公众判断赖以形成的数据的范围就不得是无边[18]无际的”。

如果说经济场域中“生产”以及“消费”边界的划定可以借助于“成本”与“收益”模型计算得出，那么本文探讨的这一政治场域信息公开的权利边界则需要制度创新的保障、支持以及各信息公开义务方的“道德”和“责任”做支撑。换言之，只有制度创新的保障，才能有权利边界的明晰，权利边界的明晰加上道德与责任的约束也才能有正确应对突发事件的信息公开。

本书围绕突发事件与信息公开这一议题主要罗列和探讨了几种制度创新：新闻发布、政务公开、知情权利与舆论监督等。这几种制度创新的实质在当下我国的语境背景下都是集中指向对政府“管制”权力的限制以及对新闻媒体（及背后的公众）的“信息接触”、“采集”与“报道”权利的延伸。权力的“限制”与权利的“延伸”最终达成妥协与平衡的过程正是权利边界逐步形成与明晰的过程。不过，笔者依然以为在权利边界明晰的同时，我们切不可忘记硬币的另一面，即任何权利的行使都必然意味着责任和承担。某种情况下，如本文探讨的关于突发事件的信息公开这一议题上，强调责任与义务担当的重要性一点都不次于对权利边界明晰的要求与主张上。

对此，日本法学家川岛武宜认为实现主体人的权利更为重要的是要法律所赋予的“权利人”对于侵害权利的行为有抗争的信念和热情：

如果说权利是主体人的自由，主体人的人格的具体化、客观化的表现，那么，对权利的侵害就只能是对主体人人格和自由侵害的表现。拥有近代的人格主体的人，不仅意识到为了对抗侵害权利而主张自己的权利是问心无愧的正当行为，甚至会感到只有主张权利和为权利而斗争才是肩负维护这种秩序的权利人为维护法律秩序所应尽的社会义务。所以对他们来说，默认侵害权利的行为，或对此置若罔闻是难以忍受的痛苦，而且甚至被当做不履行社会义务来意识。对权利的这种意识的信念和热情，正是使权利得以成为权利、使法律秩序得以成为法律秩序的根本条件。如果没有这些，权利不复存在，被称为权利的内容尽管写在法律的条文上，现实中它也决不会是权利。总之，权利也好，近代法也好，其存在与否并不只限于民法第几条上写着什么，或法院以什么样的权利为依据、如何审判来决定，只有法律秩序中的全体成员，即近代法中的民众将自己作为主体人来意识，对权利侵害有人格上的抗拒感，并毫无后顾之忧、具有堂堂正正主张权利的勇气，而且感到权利的主张是自己的社会的义务等，这些是否存在才是比什[19]么都重要的决定因素。

由此，在本书的结论部分，笔者梳理了西方语境中的二则故事与一则理论创新。对于政府权力的限制（政府的责任）而言，笔者还原呈现给读者一则美国新闻史“调查性新闻业”的巅峰事件——“水门事件”；对于新闻媒体权利的行使与义务的担当，笔者重新阅读和梳理了20世纪40年代美国“新闻自由委员会”（又称哈钦斯委员会）讨论出台的《一个自由而负责的新闻界》；至于在突发事件与信息公开中公众应如何参与并行使自身的民主权利，笔者梳理了古希腊圣贤苏格拉底的故事，借以重申“美德即知识”的伦理观，以“对话”、“辩论”、“诘问”、“追问”和“辩论”的手段来催生“知识”与“智慧”的言论自由观，宁要“守法而死”拒绝“违法而生”的法治观。“社会问题不同，开的药方也不同。东方固然有和解的传统，可同时也有‘法律虚无’潜意识，它的确有集体主义的美德，可因此也缺乏[20]应有的‘权利观念’的先天不足”。他山之石，可以攻玉。希冀读者从笔者建构的三个西方样本与故事的叙述中反思关于危机传播中我国政府、媒体与公众三方各自应有的权利与义务的承担！贺文发于2010年春[1] 2010年4月28日于中国传媒大学举办的第4届全国新闻学与传播学博士学术研讨会上，陈卫星、展江教授在同与会博士生们进行交流时即兴框定的一个概念范畴。在笔者看来，这一概念可能会开启当下探讨社会公共事件危机传播的另一个新视角。特辑录于此，供学界与业界参考。[2] 田纪云：《改革开放的伟大实践》，新华出版社2001年版，第217页。[3] 强世功：《科斯定理与陕北故事》，《读书》2001年第8期，第147页。[4] 科斯：《论生产的制度结构》，盛洪译，上海三联书店1994年版，第71页。[5] 《农村改革的重点在哪里》，《读书》1997年第10期，第155页。[6] 吴思：《读田纪云〈改革开放的伟大实践〉》，《南方周末》2009年10月8日。[7] 许章润：《法意阑珊，不得不然》，载《法律的中国经验与西方样本》，许章润主编，广西师范大学出版社2004年版，第32-33页。该文原刊于《读书》2001年第6期。[8] 同上，第39页。[9] 邓小平：《关于政治体制改革问题》（1986年9月-11月），《邓小平文选》第三卷，第176-177页。[10] 〔美〕约翰·N.德勒巴克、约翰V.C.奈：《新制度经济学前沿》，经济科学出版社2003年版，第14页。转引自陈卫星：《传播的观念》，人民出版社2004年版，第387页。[11] 许章润：《法意阑珊，不得不然》，载《法律的中国经验与西方样本》，许章润主编，广西师范大学出版社2004年版，第26页。[12] 张岱年、程宜山：《中国文化论争》，中国人民大学出版社2009年版，第241-242页。[13] 制度中的参与人不是去增进整个制度的新收益，而是在现有的制度收益中去争取更大的份额，从而部分人的新增利益，是以另外一部分人的利益减少为代价，是为零和博弈；而非零和博弈状态是指参与人都去增加社会总的收益，或部分参与人的新增利益也不是建立在另一部分人利益减少的基础之上的制度处于参与人之间的合作状态，经济学上也把非零和博弈称作帕累托最优效应。参见程虹：《制度变迁的周期——一个一般理论及其对中国改革的研究》，人民出版社2000年版，第62页。[14] 陈卫星：《传播的观念》，人民出版社2004年版，第385页。[15] 〔法〕阿兰·图海纳：《我们能否共同生存？》，商务印书馆2003年版，第322页。转引自陈卫星：《传播的观念》，人民出版社2004年版，第362页。[16] 〔法〕米歇尔·德·塞尔托：《多元文化素养》，天津人民出版社2002年版，第17页。转引自陈卫星:《传播的观念》，人民出版社2004年版，第332页。[17] 〔法〕勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第38页。[18] 〔美〕新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》序言，展江等译，中国人民大学出版社2004年版，第69页。[19] 〔日〕川岛武宜：《现代化与法》，申政武等译，中国政法大学出版社2004年版，第55-56页。[20] 梁治平：《法制传统及其现代化：东西方法观念的比较与〈当代主要法律体系〉》，《读书》1986年第1期。

导论 危机传播中的政府、媒体与公众——兼论中美突发事件应对的差异

一、突发事件与信息公开

目前中国应对突发事件的问题在于信息公开。突发事件也不是一概而言，一般说来，应对自然因素导致的灾难性突发事件要强于应对人为社会因素导致的突发事件；中央政府对突发事件的信息公开要强于地方政府的信息公开。如2008年中国中央政府应对四川大地震的一系列表现可以说可圈可点，在世界范围内提升了中国的政府形象以[1]及国家形象。当然，应对自然因素导致的灾难性突发事件在改革开放前后也是截然不同的两重天，我们只需对1976年的唐山大地震与32年后的四川大地震这样的自然灾难事件的政府应对作一简单对比即不难理解：30年来，改革开放“冲击”和“解放”着中国这个经受了两千年左右封建思想禁锢的庞大的国度；然而，应对一些人为与社会因素导致的突发事件时，政府的表现依然有些差强人意，如[2]2009年河南省开封市杞县7月17日“空城”事件则可以说是此前一系列事件的一个延续：从读者印象最深的2003年五一节日后北京部分高校学生返乡“不能归”到2005年12月末由于吉林石化对松花江[3]水污染造成的哈尔滨“水荒”以及数十万人口逃离城市的闹剧。

二、信息公开的难点

突发事件的信息公开难在什么地方？首先在于观念的认识和思想的开放。中国两千年来封建专制制度治理的一个痼瘤即“民可使由之，不可使知之”。当然，一些开明的封建士大夫也提出过一些开放的治理理念，如《国语·周语上》记载，西周末年周厉王重用奸佞荣夷公，不听周公、召公等贤臣的劝阻。召公进谏曰：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”周厉王置之不理，继续施行残暴的政策，结果很快亡国。又如《资治通鉴·唐纪十三》记载：上（唐太宗）谓侍臣曰：“朕自立太子，遇物则悔之，见其饭，则曰：‘汝知稼穑之艰难，则常有斯饭矣。’见其乘马，则曰：‘汝知其劳逸，不竭其力，则常得乘之矣。’见其乘舟，则曰：‘水所以载舟，亦可以覆舟，民犹如水也，君犹舟也。’见其息于木下，则曰：‘木以绳则正，后从谏则圣。’”

上面这些理念在当时的社会环境下不可谓不先进，但终究不能为多数统治者所明鉴和汲取。“愚民政策”可以说是历代大多数封建王朝统治者治理乃至对付臣民百姓的一副不贰“法宝”。新中国的成立从根本上把这种愚民政策的基石推翻，毛泽东同志在1945年以“民主”新路径来回答民主人士黄炎培提出的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的封建王朝更替周期率的困惑。而这民主新路径的本质即人民自治、代议政府、人民对代表和政府的选举与监督。而这一自治、代议制以及选举和监督的新路径只有做到信息公开与表达公开才有根本性保障，而这一点也正是近代以来世界政治哲学思想得以发展和推进的核心。

就本文探讨的主题——突发事件而言，伟大的中国共产党人在经过建国前后艰难困苦的前进摸索和挫折失败的经验总结，于2007年通过《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《中华人民共和国[4]突发事件应对法》。

一部条例与一部法案的通过应该说在根本上为本文所探讨的主题——突发事件的信息公开——奠定了法制基础。然而“有法可依”并不必然等于“有法必依”，否则我们就无法解释为什么《突发事件应对法》出台后，依然会出现诸多的不按法理“出牌”的一些行为和方式，如前面提到的杞县“空城”事件。借用西方政治哲学惯用的“权力分割与制衡”说，立法机关的法律和律令再合理（何况我们的信息公开条例也只是停留在条例的层次，只是由中央政府颁布，政府自上而下的体系内部监督执行，还远远没有上升为法律层次），如果没有行政执行机关的落实、没有司法监督机关的制衡，恐怕终究也只能是纸上谈兵，只能是聋子的耳朵——摆设而已。所以，就本文的主题而言，突发事件信息公开的再一个难题即如何落实对信息公开主体的制约与监督。

一般说来，对于行政机关信息公开的制约与监督可以分解为人民监督与司法监督。而人民监督在现代社会又通常化身为媒体监督来执行。鉴于本文所探讨这一特殊主题，我们只关注于后一个监督执行的主体即媒体监督。于是这一监督的链条从政治哲学的思维逻辑上来说就是“媒体监督政府”以及“人民监督媒体”。正如科恩在探讨媒体之与民主的担当时所提出的观念：“这个问题没有简单可行的解决办法。一方面，新闻内的报道与分析不应由政府中或属于政府的人提供，同时，反对及批评政府政策的自由应得到该政府的保护；另一方面，在不限制基本自由的前提下，社会必须监督负有此种新闻报导责任的独立性机构，以保证在社会关心的所有问题上，一切重要的与互相冲[5]突的意见都得到公正与充分的发表。”

三、信息公开的主体、形式及存在的问题

要弄清楚人民和媒体对突发事件信息公开的监督，首先要搞清楚在当下，突发事件信息公开都有哪些主要形式。

简而言之，突发事件的信息公开主体有两个层次：即政府作为主体与媒体作为主体。换言之，政府作为突发事件信息公开的主体接受媒体监督；媒体作为突发事件信息公开的主体接受人民监督。而这种监督的过程其实也正是民主得以实行的过程。正如美国哥伦比亚大学新闻学院教授迈克·舒德森所认为的：“民主不是最大程度地使群众亲临其境，参与决策。民主是借助于适宜的选举程序对个体权利包括言论自由、出版、集会、结社等加以保护从而确保公众的参与以及公众[6]对政府行政表现的评论。”就本文探讨的主题而言，如果抛开政治进程中的党派选举不说，单就媒体对政府信息公开的评论而言，那么两种监督所凭借和依赖的“上方宝剑”其实就是“公信力”。政府作为信息公开主体，公开不当损害政府公信力，媒体作为信息公开主体，公开不当则损害媒体自身的公信力。政府的威信不在乎其权力的大小，而在于公众的信任；一家媒体的真正影响力必须用有多少受众（读者、观众、听众）相信它所说的话来衡量。

就当下的中国而言，对于突发事件的信息公开，政府主体主要的公开形式与渠道为新闻发布；而媒体主体的公开形式与渠道则为新闻报道。

政府新闻发布在我国而言，虽然不是一个老事物，亦不能算是一个新事物，但大体而言，很多政府机关，尤其是地方政府机关对于新闻发布而言依然是敬而远之。很多的政府部门对新闻发布没有正确的认识，在信息媒介化以及信息以前所未有的流动速度扩散与传播的当口，很多的政府部门领导不是积极应对，而是秉承传统中国“言多必失”的处世哲学，尤其在面对和应对突发事件时，依然像沙漠中的鸵鸟一样，把脑袋埋在沙子里，这无异于掩耳盗铃，自欺欺人。用国务院新闻办主任王晨在2009年新闻办最后一场新闻发布会上的话总结，即是：

新闻发布这项工作在取得积极进展的同时，我们也看到仍存在的一些问题，包括有一些领导干部新闻意识还需要进一步提高。怕记者、怕媒体，不愿意接受采访的情况依然存在；新闻的针对性、时效性还需要进一步加强；通过互联网加大新闻发布、提高对外传播的效果还[7]需要进一步探索。

如果说政府信息公开的新闻发布在时效性和针对性上尚存在诸多问题，那么媒体信息公开的新闻报道存在的问题归根结底还是如何做到新闻报道的“真实性”。由于突发事件这一特殊的新闻报道题材，它在瞬间提供出的信息流量相当之大，媒体在短时间内很难做到所谓的“客观”与“公正”，所以如何保证新闻报道的“真实性”就是重中之重了。当然，就突发事件的新闻报道而言，“真实性”永远与“时效性”密切相关。没有时效性的真实性失去了新闻的根本；而没有真实性的时效性，新闻也就失去了生命。在“时效性”的要求下保证了具体性新闻报道的“真实性”，也就在“时空性”中保证了整体性新闻报道的“客观性”与“公正性”，而且突发事件信息公开的“真实性”往往对媒体传播的“公信力”塑造具有决定性影响。

四、美国突发事件应对的问题聚焦

就真实性这一议题而言，其实正是新闻价值观与新闻道德伦理所探讨的焦点问题。一般说来，尤其在以美国为典型代表的西方资本主义世界体系内的新闻体制中，在新闻报道中，真实性最容易受到伤害的根本原因在于其商业性的新闻体制，即新闻业首先是一门商业。在这种商业性的新闻体制中，一般而言，专业主义的新闻诉求更多的是抵御来自资本利益（尤其是投资方与广告主等方面）的冲击。商业体制下的新闻业为了实现利润和潜在消费用户的最大化必然出现“抢新闻”和“煽情化”等危害新闻自由的表现：“为了吸引最大数量的受众，新闻界强调例外甚于常规，强调煽情甚于重要性。”并且这一强调是“全神贯注”，“新闻界对它们专注到如此程度，以至于公民得[8]不到履行社会职责所需要的公共信息和公共讨论”。

1991年3月3日，美国第二大城市洛杉矶，4名白人警察殴打黑人罗德尼·金（Rodney King）的过程被一位业余摄影爱好者偶然拍摄到，时长约82秒。4名警察遂因刑事罪遭到地方法院起诉。一年后，以白人为主的陪审团判决“被告无罪”，被激怒的黑人包括其他闻风而动的拉美少数民族移民区立刻在洛杉矶市展开所谓的“打、砸、抢、烧”，这就是当时震惊世界的1992年洛杉矶大骚乱。大骚乱背后的原因当然复杂得多，涉及少数族裔移民的生活水平、不公正待遇以及社会歧视，等等。但这与美国ABC、NBC、CBS三大电视网反复播放经过剪辑处理的录像而非事件全过程不无关系。因为该段录像恰好记录了警察殴打罗德尼·金的片段，而错过了之前的罗德尼·金酒后驾飞车，与警察对峙、顽抗、拒不服从管教的事实场景。正是这一不公正的“新闻审查”导致警察一方在未开庭之前就已经输给了民意。而这种明明知道所播放的素材不全面、不客观、不公正也要播放而且是反复播放的背后，与赚取受众的收视率、注意力进而获取广告利润的商业机制不无关系。

这当然并不是说就没有来自以政府为代表的行政权力部门对专业主义新闻（尤其是新闻真实性）的干预和伤害。恰恰相反，任何掌握权力的部门（以及其背后的能动的主体“人”）都有一种对阳光的本能性的躲避和掩饰。换言之，权力是习惯于秘密运作的。这是一条亘古不变的箴言。“被公认美国最伟大的异议分子”、“美国人的良心”、杰出的左翼社会评论家乔姆斯基（Norm Chomsky）对美国的国际与外交政策常常发表犀利尖锐的抨击，也因此，一些美国的主流媒体迫于政治与商业压力等很少发表他的文章。普利策奖获得者、著名军事记者彼得·阿内特(Peter Arnett)两次被解雇就是因为他写了不合时宜的报道和说了不合时宜的话。

正如美联社华盛顿前主管瓦特·密尔斯（Walter Mears）“9·11”事件后在参议院司法委员会做证时所概括的：“政府部门的很多人都有一种本能的限制信息流动的想法，因为他们认为如果人民不询问政府部门从事的事务，可能事情会更好。但他们错了，因为人民询问的本不是政府的事务，是公众大家的事务。这才是一个自由、民主政府的真谛——反之，如果人民不知道政府在虚掩的门后面做些什么，则不存在自由和民主的政府。……信息的自由流动对于新闻出版自由与人民的自由是至关重要的。”据此，密尔斯认为美国“政府在‘9·11’后以保护公众与国家安全的名义在限制信息方面走得有些过

[9]远”。

我们之所以说西方的专业主义新闻诉求的障碍更多地在于“资本”而非“权力”，并不是说后者相较前者而言，其对专业主义新闻伦理诉求的祸害更小，而只不过是在一个以“资本”的马首是瞻来推动社会运行和润滑的体制中，权力这匹脱缰的野马已经被掌握资本的人给套上了一副笼辔。美国政治理论家乔治·凯特布（George Kateb）认为：“唯一能让人容忍的权力应当是一种审慎地被问责和制约的权[10]力，并且必须要不遗余力使得权力尽可能少地伤害到道德平等。”也许，美国前任总统小布什对此最深有体会，因为他在自己临近卸任之前的一次公开讲话中有过这样的自嘲：自己无非是一只被关在笼子里的老虎而已。“梅莱（My Lai）事件”、“水门事件”以及2004年阿布格莱布（Abu Ghraib）监狱虐囚丑闻是自20世纪六七十年代以来美国新闻自由与表达权利对政治外交以及行政权力说“不”的典型事件。

美莱村大屠杀是越战期间美军老虎部队由于怀疑村民掩护越共逃亡，于1968年3月16日在越南广南省美莱村进行的屠杀。男女老幼都被枪杀，亦有女性被轮奸和尸体被肢解。美莱村大屠杀的消息被美国陆军封锁了一年，后来由美国记者西摩·赫希（Seymont Hersh）所揭发，1969年11月12日《纽约客》（New Yorker）报纸刊出屠杀新闻，导致美国境内反战情绪高涨，国际社会哗然，一致以“道德破产”加以责难。赫希于1970年获得普利策国际报道奖。越南战争的爆发与发展最终使得美国媒体以及背后的公众对美国政府的信任降低到历史的冰点，也由此使得第二次世界大战后尤其是60年代美国的对抗文化蓬勃发展，从这个角度来说，后来的“水门事件”的调查性新闻报道的发生也自在其情理之中。美英联军虐待伊拉克战俘事件（Abu Ghraib torture and prisoner abuse）是指2003年美国军队占领伊拉克以后，在伊拉克境内发生的一系列美英军队虐待伊拉克战俘的事件的总称，该事件也被有的国际媒体称为“虐囚门事件”，也有媒体称之为“美军虐待伊拉克战俘事件”。虐囚门事件因哥伦比亚广播公司（CBS）2004年最先刊登美军虐待伊拉克囚犯的照片而曝光。后来《纽约客》、《华盛顿邮报》等纷纷予以报道。英、美两国首相与总统以及其他军事将领纷纷为此事件道歉。阿拉伯国家严厉谴责美军虐待伊拉克战俘。2006年11月1日，曾担任驻伊拉克美军最高指挥官的陆军中将桑切斯因此事件提前退役。该事件导致英美在中东阿拉伯地区的国家形象严重受损。[11]“国会不得制定任何法律……剥夺言论或新闻出版自由”——美国宪法第一修正案（1791年）中这一简洁明了而又无条件的绝对禁令一直以来都是美国新闻界的骄傲和自豪。这一骄傲和自豪不能说没有道理。相对于来自政府的约束和限制而言，新闻出版在美国要比大多数其他国家都要享有更多的自由权限，但也存在另外一些对美国宪法第一修正案僵硬与刻板的批评声音：

然而，第一修正案之内涵可能与新闻记者们所理解的不完全吻合，而且第一修正案也并不能解决所有涉及出版审查与表达限制的相关事宜。尤其值得注意的是，由于政府约束和限制的局限性已经使得美国的新闻媒体与英国或北欧诸国的新闻媒体相比起来更容易受到人们的非议。因为美国新闻媒体的审查是由其私营的传媒集团公司本身来完成的，而英国等国家对独立性媒体予以强大的国家托管治理，北欧诸国则对于那些代表多元文化观念与少数派观点的媒体实行政府补贴政策。综合越来越多的一些重要媒体评论人士的观点，僵硬而刻板地遵循宪法第一修正案不能对鼓励言论与表达自由提供最为良好的环境氛围。第一修正案是美国新闻出版自由理念的保护神，但其对于新[12]闻出版自由是否为最佳选项已经成为一个公开探讨的问题。

一些左派知识分子尤其对20世纪80年代以来的新保守主义的“解制”政策（De-regulation，通俗称“松绑”，尤其表现以1996年《电信法》的出台为标志）使得美国媒体出现大兼并、大联合的媒体帝国集团等持更加激烈的批评。如《富媒体，穷民主》一书的作者麦克切斯尼就把矛头尖锐地直接指向宪法第一修正案。媒体集团的管理者、所有者以及它的支持者正是利用第一修正案的模糊性与抽象性把对自身的自我保护发挥得淋漓尽致。于是关于媒体帝国集团的本质以及关于这个问题的民主辩论呈现近乎空白的境地。而这种保护正是建立在以下基础之上的：

通讯市场强迫媒介公司“给人民想要的东西”；商业媒体是天生的民主和“美国人的”体系；新闻职业精神是民主的，它保护公众免遭新闻中邪恶力量的影响；新的通讯技术天生就是民主的，因为它们削弱了商业媒体的现存权力；也许，最重要的是，美国宪法第一修正[13]案授权公司和广告商在不受公众干预的情况下治理美国媒体。

除了对来自干预新闻自由的政治以及行政权力的限制之外，一些资本主义商业性的新闻体制还创办公共性广播网络以弥补商业资本控制的新闻体制对于关乎公共利益的信息报道与公开的不足。如前面所[14]言，正是在这一点上，美国要落后于欧洲，尤其是北欧一些国家。

五、我国突发事件应对的问题聚焦

关于新闻真实性的专业主义诉求障碍的议题如果放在我们这样一个新闻体制正趋于转轨的摸着石头过河的框架之中，笔者以为可能与前面叙述的恰恰相反，即来自权力部门的障碍或者说压力更甚于来自体制转轨过程中所形成的来自资本方面的障碍与压力。换言之，美国的新闻媒体自20世纪以来要面对的问题从来就没有偏离与垄断资本的交锋与较量上，以便在无孔不入的商业媒体环境中艰难地保有其新闻专业主义理念在实践中的落实；而对于我们的新闻媒体而言则与之有着鲜明的反差。我们在当下的新闻体制改革进程中，正是以资本的引进为切入和推进的线索，从而逐步消解由于制度的缺失或者制度的不完善带来的权力体系对艰难生成的新闻专业主义理念和实践的无约束的包围以及压迫。

我们只要回想与对照所谓的新闻真实性，在三十多年之前的新闻体制中的情形与遭遇应当不难理解这一点。三十多年前，似乎可以这样说，资本方面对新闻真实性的冲击微乎其微，近乎不存在。当然，我们不能因此就得出这样的结论，即三十多年前对新闻真实性的冲击完全就是来自权力的操纵和愚弄，因为那个年代造成的对新闻真实性的冲击是一个宏观层面的制度性的和观念性的错误。称之为制度性的和观念性的错误更多的是指新闻报道本身的规律被泯灭了，新闻报道（尤其针对人为与社会因素导致的突发事件）不是去发现事实，真实报道，而是创造事实，虚假报道。新闻被传播替代，报道让位于宣传。经过三十多年的改革与开放，当下的一个困境则是权力对专业主义新闻真实性的冲击相对回缩，而资本则以一副崭新的面孔开始“驾驭”与“玩弄”新闻真实性。需要读者注意的是，笔者这样描摹资本的功用，并非保守、惧怕历史前进的步伐，只是意欲警醒诸位：资本在发挥其对封建愚昧与权力专制涤荡与解放的那一刻起就开始显现出它与生俱来的新的愚昧与专制力，尽管是以相对“文明”的形式出现。这或许就是信仰马克思主义的我们不赞同日裔美籍学者福山提出的“历史的终结论”的最高形式的（哲学的）理由之一吧。

陈燕谷在1997年从文化研究的视角就曾指出电视连续剧《渴望》的播映某种程度上表明了中国结束了一个“精疲力竭的社会动员时代”而进入了所谓的“现代化时代”。现代化时代“是一个安居乐业而不是想入非非的时代，是循规蹈矩而不是标新立异的时代，或者用一个理论隐喻来说，是经济基础而不是上层建筑的时代”。换言之，即“在不同的时间、不同的地理空间和不同的社会文化条件下，现代性会呈现出不同的面貌，问题的关键是在现代世界体系的什么位置上[15]同现代性发生关系的”。

对于突发事件的媒体报道，我们的新闻价值标准在新闻的反常性报道和煽情以及消费主义上要比一些西方的新闻媒体做得好一些，然而在新闻报道的“监督性”以及“时效性”上还是不如别人。对于后者，随着我国新闻媒体队伍的建设，以及自由空间的放大，在许多新闻事件的报道上已经逐步获得领先地位，新华社的许多新闻也在相继被世界各大通讯社转载和使用。对于前者，由于我国媒体体制生存空间的市场化与产业化改革，这种抛弃专业主义精神而拥抱消费主义的做法也是应该引起我们警惕的另一个倾向。

正是基于此，很多关心新闻改革的有识之士开始呼吁并警惕我国新闻界目前的新闻消费主义（商业主义）对本就处于萌芽状态的新闻专业主义的消解。也有学者总结为我国新闻改革的双重枷锁（或者借用哈贝马斯的话语是双重封建化），一重自然指的是我国长期的封建观念所遗留的政治上对新闻专业主义的控制；二重则指向的是新闻改革过程中的消费主义（或者也可以说是资本主义）对新闻专业主义的侵蚀。

对比前面提到的1992年美国洛杉矶大骚乱与2008年中国贵州瓮安以及2009年湖北石首骚乱恐怕不难理解笔者的这一结论。前者是由于信息过于流通，甚至于是一种信息超载，而且媒体主动传播出来的信息并不客观与公正；后者则由于信息（包括政府方面和传统媒体方面）的缺失，甚至一些来自新媒体的信息公开与报道竟然遭遇信息屏蔽的境遇。同时，这样的对比似乎让我们可以找到在应对突发事件时，我们的政府具有的天然的“优势”，因为我们的媒体天然就缺少西方尤其是美国媒体那种“为所欲为”的“表达自由”，我们的媒体是“冷静的”、“自律的”与“克制的”，虽然这样的判断性描述有些“片面”或者说有些“残忍”。然而，尽管我们的政府不需要潜心如美国政府那样去准备来自媒体方面的“添乱”，但最近几年由于突发事件引发的社会骚乱依然频繁，问题在哪里呢？一言以蔽之，笔者以为在美国是信息“超载”，在我们则是信息“真空”。如果说信息超载可能引发社会混乱，那么信息真空则更容易引发社会失序。

中共南京市委常委、市委宣传部长，南京大学政府新闻学研究所名誉所长叶皓通过对实践的提炼与总结，提出“政府新闻学”的研究概念。他认为当代中国政府和媒体的关系是最为复杂的，既有传统计划经济体制下政府和媒体之间的关系（即隶属的管理与被管理关系），又有市场经济体制下政府与媒体之间的关系。媒体既从政府那里领取帽子（即类似行政级别的权力待遇），又从市场那里赚取票子（如借助于广告来谋取利润），可以说既有传统体制下的“权力”优越地位，又有现代体制下的“市场”流通名分。再加上现代政治民主化的发展，以及技术推动下网络等新媒体的出现，导致网络民主的新[16]闻表达已经超越了现实民主的实际发展。

如上面探讨的，关于突发事件的报道，一些传统媒体在被动的权力管制与主动的监督权利二者之间的博弈过程中失去了新闻的“时效性”，甚至是“真实性”，造成媒体失语与信息真空。同时，由于传播新技术的推动，网络等新媒体对突发事件的信息公开又进一步造成新媒体与传统媒体在新闻表达上的缺口，这样的缺口不仅使得传统媒体经常处于尴尬的境地，而且对政府形象（在国际层面，则是国家形象）具有巨大杀伤力。2008年的“3·14”拉萨事件以及“5·12”四川大地震这两起突发事件的媒体报道就很好地印证了笔者的这一观点：即网络新媒体关于信息流动的速度与流量在很大程度上领先于传统媒体，而且也正是在这些新媒体的推动下，传统媒体才得以突破种种限制（当然包括自身保守与僵化的限制），弥补了逐步扩大的信息公开缺口。

六、结论：政府、媒体与公众的“责任”与“合力”

综上所述，突发事件的信息公开，其问题症结在当下的我国明显存在于信息公开的认识观念、环境制度与技术改进上。而这其中，观念更新与制度的建设当是重点，换言之，问题的核心不在形而下的技术与器用上，而在于形而上的观念与道体上。梁治平在二十多年前探讨东西方法的观念比较时就指出：“观念固然不能取代技术，但它客观上为技术的发展确定了方向，界定了范围。因了观念的不同，一种技术既有可能‘物尽其用’，也有可能‘行同虚设’。所以，历史上凡[17]有割裂二者，只要技术，全不顾观念者，没有不失败的。”《中华人民共和国政府信息公开条例》在今天实践中的某些“遭遇”就是一个明证。怎么应对？笔者以为主要从政府、媒体与公众等三个层面来着手观念更新、制度建设与技术改进。

政府怎么办？进一步推进新闻发布。新闻发布不仅仅是把一些信息公开和披露，更要认识到新闻发布制度的建设最根本的是要贯彻执政党立党为公、执政为民的宗旨；是服务政务公开，建设阳光政府、贯彻《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》这些法律法规的要求；也是满足人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的需要。在应对和处置突发事件的过程当中，做好新闻发布就在某种程度上明确了政府部门的权力边界，权力边界的明确不仅有利于建设阳光政府，还有利于老百姓监督政府权力运作。

当然，这并不是说政府部门做好新闻发布工作就会把自己置身于社会与公众监督的烘烤焦点与众矢之的。实际上很多的突发事件之所以后来成为“问题”，成为引发社会恐慌、导致社会秩序失常的导火索恰恰是由于政府本该做的新闻发布没有做，或者做得不及时、不到[18]位。远的不说，从2003年“非典”谣言到最近的地震谣言无一不印证了这一结论。

山西部分地区出现这种夜晚市民上街等地震的闹剧，系因在民众当中传播的地震谣言。根据相关报道，这种谣言源于市民对相关政府部门组织的地震应急演练的误解。地震应急演练，那么多部门在那里演练，事情却“保密”到家，想民众不误解也难，所以必须事先信息公开。召开新闻发布会向公众解释清楚，信息传递明确，是最直接有效的方式。然而，相关部门却没有做到，这实际上就是一种权力的不作为。等到人民群众恐慌起来，才“采取措施应对，迅速平息地震谣言”。仔细思量这一事件，笔者以为我们的政府部门在突发事件预防的新闻发布上与其说是不愿做，不若说是懒于做；与其说是不作为，不若说是还没有真正理解新闻发布的内涵。很多事件本身并不是危机的根源，而恰恰是由于政府官员应对媒体能力上的欠缺，未及时向社会发布真实信息，导致公众恐慌，引发社会危机。所以根本的问题还在于对政府部门在新闻发布相关知识上的认识和观念的培育上下工夫，在于提高各级政府机关（尤其是地方层面）与媒体打交道的能力。

2008年1月，胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出：“各级领导干部要充分认识新闻舆论的重要作用，善于通过新闻宣传推动实际工作，热情支持新闻媒体采访报道，正确对待舆论监督，提高同媒体打交道的能力。”出现突发事件，没有信息传播、没有新闻报道，用什么来引导舆论？谈到这个问题，首先要明确舆论的风向是可以引导的，其次才能解答用什么引导的问题。从2003年“非典”以来的对历次突发事件的应对与处置的经验来看，只要政府认真、及时、有效进行新闻发布，哪怕是在突发事件引发一定的社会恐慌、乃至社会骚乱的事后进行弥补性新闻发布也都能很快消弭事件带来的消极性。所以，新闻发布这一信息公开的形式是政府在应对和处置突发事件过程中必须掌握的一门“功课”，因为只有发布新闻，只有公开信息，才能引导舆论，才能营造和谐的社会环境和治理效果。

美国政治学者科恩说得好：“正是危机时期，宪法对言论与出版自由的保护尤为重要。正是在这种情况下，如果要避免暴乱或避免非法的煽动暴乱，就必须由公众来讨论问题所在，使公众交流意见的渠道畅通无阻，进行公开的辩论，找出合法的、有秩序的、改革的可能性。情况愈紧张，就愈要小心翼翼地保障宪法权利，使之不受破坏。如果不是这样，暴乱、骚乱甚至叛乱的可能性就必然更大一些，而不是小一些。威胁要摇动一条船，这种意见如加以压制，只会加速这条[19]船的沉没。”

媒体怎么办？进一步培育新闻专业主义的操守和品德。

关于这一点，“二战”后美国“新闻自由委员会”（哈钦斯委员会）面对美国媒体日益集中垄断的局面经过讨论也提出这样的观念，“没有哪种公共服务比传播服务更重要。现在一个新闻记者最需要的不是关于本行业的计谋和机器使用方面的训练。如果他要成为一个胜任的公共事务评论员，那么他需要接受最广博和最丰富的教育。任何新闻单位的业主或经理，总是负有不可推卸的和巨大的个人责任。这[20]是一种对良知和公共福祉的责任”。

正如比尔·科维奇与汤姆·罗森斯蒂尔在《新闻要素：论新闻从业者需知及公众的期待》一书中写到的，在民主社会中有一些明确的原则，既为新闻工作者所公认，也是公民有权期待的：（1）新闻工作的第一职责是报道真相（真实性是新闻的生命）。（2）新闻工作要第一效忠于公民（新闻存在的最高意义即是为了公众，为了“公共利益”）。（3）新闻工作的本质是对事实的核实与查证（强调追求新闻真相的困难过程，以力求准确与真实。真实、真相是在此岸遥望彼岸的一个可望而不可即的理想，但作为新闻工作者必须具有知其不可而为之的理想与精神）。（4）新闻从业者必须保持独立性（即独立于报道对象，独立是保证真实、客观、公正与自由的前提）。（5）新闻必须成为权力的独立监督者（即监察掌权者，新闻从业者注定与权力绝缘）。（6）新闻必须成为社会大众批评与折衷（妥协）的论坛（民主的解决方案系来自妥协，那种在对抗中不惜任何代价取得胜利的立场是对民主的威胁。与妥协相反的是暴力，而暴力必然是一切专制政体保存自己的原则。因此，新闻报道的一个原则就是要警惕极端主义与原教旨主义路线，为社会不同利益集团达成妥协扮演讨论与沟通的平台功用）。（7）新闻必须努力使重要资讯有趣且相关（要照顾受众的阅读和视听水平，所谓启蒙与教育效果的实现）。（8）新闻必须做到消息全面与适度（即真实、客观与公正）。（9）新闻从业者必须能够根据他们的个人良知行事（真理与真相都是一些常识而已）。（10）当公民本身参与新闻其中时，也有上述的权利与义务（正好弥补了时下由技术推动的方兴未艾的全民参与公民新闻学（civic [21]journalism）的一个伦理标准）。

这些价值观使新闻不同于其他形式的通讯传播。奉行这些价值观并不容易，新闻工作者几乎每天都面临着要他们就这些原则作妥协的压力。新闻向往自由，这是毋庸置疑的。但自由是有“代价”的，新闻的自由首先在于新闻从业者自身对自由的坚守。据《华尔街日报》的华裔女记者方凤美叙述，她在美国新闻院校上课时，一位教授在他的第一堂课上分发给每位学生一个午餐袋子，以提醒学生每次参加记者招待会时，都要带上自己的食物。这个故事尽管有些极端，但其背后的原则却十分清晰：即记者要写出公正的报道，必须有足够的自由，而这自由首先就是良心的自由和独立认识与判断的自由。从当下新闻界屡见不鲜的“红包新闻”、“有偿新闻”到山西繁峙矿难事件中上演的新华社山西分社记者“有偿不闻”的丑闻都印证了这位教授的良苦用心并非无的放矢。

为确保新闻业发挥其主要功能——为公民提供生活决策所需要的资讯，就必须时刻牢记这些准则。尤其在当下中国这样一个社会急剧变动、新闻从业的客观环境不甚完善的变革期，新闻记者这样一个为公众利益代言的职业群体，这样一个背负铁肩担负社会道义的群体，这样一个自愿承担和表达正义良心的群体，必须有一种大义凛然的无畏精神，必须有一种自我燃烧的牺牲精神，必须有一种持之以恒的专业精神。如20世纪美国新闻业不可或缺的报业天才约瑟夫·普利策对新闻记者这一特殊的职业提出的标尺：倘若国家是一艘航行在大海上的船，新闻记者就是船头的眺望者，他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警告。这其实也正是媒体作为“公器”所发挥的社会功用。要发挥“社会公器”的作用，媒体必须发挥传递信息与舆论表达平台的公共机构作用。换言之，即媒体要发挥起监视其他社会公共部门（尤其是权力部门）在权力行使过程当中是否符合公共利益的功用，要发挥起调查和审视这些权力部门所做的一切行为和方式是否与他们声称的事实真相相一致的功用。如果出现冲突与矛盾，则要勇于暴露那些隐藏在事实背后的对真相造成伤害的缺陷。

正是基于此角度，笔者认为自2003年“非典”事件以来发生的很多突发事件所造成的种种公众恐慌或者说社会危机与失序等问题有政府方面对信息公开认识的不足与行动迟缓的原因，然而媒体也完全难逃其咎。换言之，政府在新闻发布等信息公开方面的失误不能成为媒体在新闻报道方面“自我审查”（也称之为“自律”或“自我限[22]制”，self-restraint）的原因诉求。自我审查的背后还是没有完全背负起新闻专业主义的担当！

对于如何推进当下中国的新闻专业主义，笔者以为当以新闻教育作为一个切入点。我们不妨借取汕头大学长江新闻与传播学院院长陈婉莹教授提出的建院方针——“国际本土化，本土国际化”。即中外结合、引进西方先进的新闻文化、理念和经验；同时结合中国的历史和国情，融会贯通，建立植根于中国大地的新闻理论和实践。中国新闻从业人员迫切需要吸收西方新闻操作的优点，从而建构我们的新闻专业。只有这样，我们才能在21世纪的资讯社会，建立我们的主体[23]性，在国际新闻舞台上争取发言权。

对于“国际本土化，本土国际化”，如果以美国为参照体系，笔者以为当下的中国新闻专业最急需的是培育“调查性”新闻报道的操作格式与范例。为什么？如果从比较社会学的角度来审视，如上文笔者粗略地分析，当不难发现时下中国社会的种种境况与美国的19世纪末期的镀金时代、20世纪初的繁荣时代以及英国作家狄更斯笔下的当年18世纪末19世纪初的英帝国的社会状况确有相似之处，换言之，都面对的是一个工业化经济飞速发展与社会化空前变革的大转型阶段。

当然，亦有不同之处，即我们是后发型国家，我们有前车之鉴可以引以为戒，我们有可供研究与反思的不同历史时空文本与模式。2009年4月13日，中国政府的第一份《国家人权行动计划（2009－2010年）》中,依法保障记者的采访权、批评权、评论权、发表权已被正式载入。对于政府部门和媒体来说，缺少的不是法律对媒体监督权的肯定和保障，而是如何把这种保障和肯定落到实处。从书面到实践的保障有多种，但肯定少不了把新闻作为社会正义的守望者这样的媒体担当者。正是从这个角度，我们才可以理解当下中国新闻界内被称之为“中国的林肯·斯蒂芬斯”(Lincoln Steffens，美国著名揭黑记[24]者，被誉为“揭开地狱盖子的美国新闻人”)的王克勤。

公众怎么办？近代以来的历史发展告诉我们：公众对于自身权利的享有一般而言有被动消极等待获取的，有积极主动争取获取的。以美国公民所享有的自由民主权利发展为例，结合殖民地时代到进步主义时代以及20世纪60年代之后至今，美国民众的权利享有模式有这样四个层次的过渡：从18世纪“恭顺的公民”（deferential citizen），到第一次世界大战前的“党派式公民”（partisan citizen），再到20世纪60年代之前的“知情式公民”（informed citizen），最后是延续到今天的“权利诉求式公民”（rights-bearing citizen or rights-[25]conscious）。

对于这种权利诉求的公民模式，一些人批评新闻界为配合公民的权利诉求而展开的批评式报道为愤世嫉俗；而另一些人则以进步主义来庆祝新闻界与公民从公共准则和义务的束缚中解放出来。实际上既不是新闻界出了问题，也不是公民出了问题，而是社会政治环境不同了。在今天的全球传播时代，网络与博客带来的公民参与式新闻时代，具体的公民本身并没有消亡，他们不过是换了一种方式，“个性化与个体化”是其特色。对于他们而言，重要的是“知情权”，当有重大的事情威胁到他们个人的生活和公共利益时，新闻界要负担起提供足够的信息、适时发出警报的责任。就整个社会生活而言，人们的闲暇时间在增多、生活更自由，除非政治机器发生问题，他们感觉不到有什么必要去关心政治。舒德森的观点其实与李普曼有相似之处，李普曼认为一个自由的传播系统并不能确保完善的信息，因此即使是在自由的条件下，也不能确保事物的真相。而且，自由的敌人不再是国家和不完善的市场，而恰恰是新闻和新闻采集的本质、受众的心理以及现代社会的规模。

这种权利诉求模式下的公民表现出玩世不恭和不尊不敬。但在权利意识上，他们却有着清晰的诉求。他们不仅要投票还动辄寻求诉讼，不仅诉诸于诉讼，还热衷于参加游行示威等各种社会活动。舒德森由此认为美国当下历史上的这一权利诉求公民模式把法院和街道作为公民参与的活动领域，同时也将法院和街道转变为投票场所。政治运动以及政治组织在先前唯有借助于立法机关才能触摸到政治权力；但现在，借助于壮观的政治景观造势以及司法体系等威力和权力，他们发[26]现了达到他们目标的另外的途径。

不过，舒德森不完全赞同这一权利诉求的公民模式为达到权利而诉诸的示威、游行，甚至是诉讼的方式。新闻业对于公民的诉讼程序有同情和支持。新闻记者乐意去挑战那种仗势欺人、以权压人的专横与傲慢。新闻记者虽然对“草根”运动情有独钟，但对于游行示威却抱持有犹豫和矛盾的心境，因为他们不能预料这些示威和游行是否以及什么时候会突然转变为暴力冲突。在当下的美国，对于通过诉讼来寻求对不公和冤情的纠正与昭雪的公民而言，新闻界并不抱有过多的同情和支持。恰恰相反，据最近对于公民个体通过司法程序诉讼公司等企业组织对个人权利的损害等案件的调查显示，新闻媒体整体上的态度是与公司等企业组织站在一起的。这当然不是因为新闻记者喜爱公司组织或是嫌恶公民个体，而是由于他们采访了许多令人憎厌的和不能容忍的故事，于是，如何针对侵权行为寻求一种保守稳健的改革[27]游说方案就成为新闻业考虑的事情。

这又是一个中美之间为争取权利而诉诸方式的鲜明对比。笔者以为，与以上的中美差异性异曲同工，在美国是由于法律的诉讼已经成为某些“诉棍”依靠诉讼谋取利益、扭曲“法律”甚至是“正义”的一个“罪恶”源泉。美国世纪大案——“辛普森杀妻案”就是一起典型的以“程序正义”“诛杀”“事实正义”的个案，这不能不说给以“程序正义”为马首是瞻的美国司法烙上了一个污印；与之相反，在中国由于法律诉讼历史传承乏善可陈，以诉讼的法律途径来争取权利依然处于起步和建设阶段。然而这并不是说在当下的中国司法诉讼中就不存在美国所面临的困境，如在重庆打黑运动中出现的律师李庄案就很好地说明了这一问题。司法部为此向各地司法行政机关就李庄违法违纪案件发出通报。通报指出，李庄从一名执业律师变成违法犯罪分子，究其根本原因，就是在执业理念上背弃了中国特色社会主义法律工作者的本质要求，在执业行为上违反了法律对律师执业的基本规[28]范，在执业操守上违背了律师应当具有的基本职业道德准则。这在某种程度上不正是与媒介商业化的体制改革在中美之间面临的问题症结有相似之处吗！

因此，对于美国权利诉求公民模式的这一困境，一个解决方案是搁置关于“权利的空谈”而重新回到先前那种更加稳健的公民责任意识——参与投票、有服务精神、积极接触信息、有牺牲精神。应当把法学专家理查德·阿贝尔（Richard Abel）振聋发聩的一句总结性认识牢记心间：“对一项法定权利的宣称和主张就意味着要履行一项重[29]要的公民义务和职责。”而之与中国，不妨两厢同时用力，但亦要两厢同时防范。既要为争取权利创造条件和空间，又要防止滑向权利空谈。当然，就现阶段的中国语境而言，我们需要用力的是前者而非后者。这正如法学者许章润所言：“批判法律形式主义，法律工具主义，虽不得谓错，但以深受法网恢恢涂炭、诉累不堪，乃至出现以‘法律对于生活世界过度的殖民化（哈贝马斯语）现象的西人的抱怨为依据，指摘国人对于法制的形式理性的憧憬，正如亨廷顿据西人之神俗两分而责吾族之天人合一……都说明了对西方生活及其需要皆不甚摸底，与国人今日的心情和西人现代‘前’、现代‘后’的心境，[30]亦终无心同理同的默契。”就当下中国“公权力”与“私权利”之间的博弈关系，不妨借用温家宝总理于2010年3月5日在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告的原话，即“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”。

阳光是最好的防腐剂。借助于突发事件，尤其是事关公共利益的社会性突发事件的新闻发布，公众可以借此知晓哪些突发事件是由于权力乱作为、哪些是由于权力不作为，哪些又属于权力应作为。因此，在我们作为每一个个体公民向政府、向媒体、乃至向社会抱怨自己的权利受到影响乃至压制的时候，要想想自己是否为实现自己的权利做了努力，做了争取。对权力的监督在当今的社会虽然很大程度上借助于媒体，但最终要落脚于公众的身上，因为公众一方面是媒体的消费用户；另一方面，而且也是更为重要的，则是媒体的批评者与监督者。

尽管宪法赋予媒体监督政府的权利，但政府拥有“公权力”。“权力”与“权利”是有差别的。“权力”一般被称为“公权力”（power），它是一个政治概念，一般是指有权支配他人的强制力量。而“权利”（rights）是一个法律概念，一般称为“私权利”，是指公民在宪法和法律规定范围内，可作某种行为以及要求国家和其他公民作或者不作某种行为。权力与权利最明显的区别在于强制性。权力具有强制性，而权利不具有强制性、仅有影响力。这种政治地位上的不平等，决定了媒体与公民的监督权利与公权力部门的行政权力相比起来永远处于弱势地位。因此，媒体在法律与制度相对保障的条件下，媒体与公众必须自我争取权利。

正是从这个角度上，笔者提出所有问题的最终落脚点依然根植于要培育广大民众的公民意识、公民品质和公民义务。被誉为俄罗斯良心的索尔仁尼琴曾经这样说，有什么样的国民就有什么样的政府，就有什么样的国民文化和性格，面对20世纪俄罗斯的悲剧与灾难，需要反思的不是俄罗斯政府，不是某一个具体的人，而是整个俄罗斯人！

一个国家，任何法律、条例与制度繁荣执行仅仅依靠政府职能部门的孤军奋战显然是不够的。进一步而言，在关涉本论题，即突发事件的信息公开这一议题时，一些政府职能部门甚至出于部门利益的考虑，天然地会有一种消极对待信息公开的心理动机。因此，除依靠媒体的良心与品质之外，每一位负责任的公民不仅拥有向政府征询信息公开的权利，更应该明白这也是自己应履行的一份保障自己权利得以逐步落实的责任和义务。因为在我们只把它当做自己的权利时，我们不会为自己放弃这一权利的行使有任何道德上的内疚与自责，而只有在我们把它看做是自己应尽的一份责任和义务时，我们肩膀上才有了沉甸甸的担负。一生致力于研究罗马法的19世纪德国的著名法学家鲁道夫·冯·耶林指出，罗马法之精粹端在乎其为权利而斗争的精神。基于此，耶林指出：“法的目标是和平，而实现和平的手段是斗争。一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。换言之，法的生命就在于对权利的主张。因此，主张权利，为权利而斗争不仅仅是对自[31]己的义务，更是对社会的义务。”[1] 刘笑盈、贺文发等：《俯视到平视》，中国传媒大学出版社2009年7月版。[2] 关于该事件，读者可参阅文末附录1。[3] 贺文发：《突发事件与对外报道》，中国传媒大学出版社2008年2月版，第56-66页。[4] 中华人民共和国国务院颁布第492号令。《中华人民共和国政府信息公开条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，2007年4月5日中华人民共和国国务院总理温家宝签署，自2008年5月1日起施行。中华人民共和国主席令第69号。《中华人民共和国突发事件应对法》经中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第29次会议于2007年8月30日通过，中华人民共和国国家主席胡锦涛签署，自2007年11月1日起施行。[5] 〔美〕科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年5月版，第161页。[6] Michael Schudson, Why Democracies Need an Unlovable Press, Polity Press, 2008，pp7-8.[7] 本书中所有涉及新闻发布的文字资料以及国务院新闻办各位主任对于新闻发布的观点性文字资料都来自于中华人民共和国国务院新闻办公室网站“新闻发布”专栏。[8] 〔美〕新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》，展江等译，中国人民大学出版社2004年版，第34页。[9] Testimony Before the Subcommittee on Terrorism, Technology and Homeland Security of the Senate Judiciary Committee of Mr. Walter Mears, Openness in Government and Freedom of Information: Examining the OPEN Government Act of 2005, March 15, 2005.[10] George Kateb，“The Moral Distinctiveness of Representative Democracy”in Kateb，The Inner Ocean: Individualism and Democratic Culture,Ithaca，NY：Cornell University Press，1992，p41.[11] 为方便读者阅读，请参考美国宪法第一修正案的英文原文：Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.[12] Michael Schudson, Why Democracies Need an Unlovable Press, Polity Press, 2008，p36.[13] 〔美〕罗伯特·W.麦克切斯尼：《富媒体，穷民主》，谢岳译，新华出版社2004年版，第13页。读者亦可参阅〔美〕约翰·H.麦克马那斯：《市场新闻业》，张磊译，新华出版社2004年版，第11-15页，123-136页。正是基于此，笔者以为美国宪法第一修正案从来就不是什么保护“自由”的神话，它永远要取决于社会各个阶层民主力量的博弈。[14] 20世纪30年代是美国广播媒介发展的一个关键转折点，因为1934年允许广播私有化的《广播法》的出台，使得广播这个在当时看来最新的、有可能改变美国私有传媒生态构成的、公共媒介最终被局限与束缚在根深蒂固的、媒体私有财产的意识形态阴影之中。[15] 陈燕谷：《现代性：未完成的和不确定的》，《读书》1997年第10期，第106-107页。陈燕谷在该文中指出：在欧洲与北美等现代化的中心地带，资本主义是一个从内部缓慢生长起来的（当然离不开与世界其他地区的交换和互动）从经济基础到上层建筑的过程；“而现代世界体系的外缘地带的现代性不仅是迟到的，即在时间上要比中心地带来得晚，而且它的经济基础同上层建筑的关系与中心地带地区相比是颠倒的，即从上层建筑到经济基础的过程。……因此，在整个非西方世界，资本主义经济基础都要用未来时来完成”。迟到固然不是什么好事，但后发性亦有其独特的优势。……“现代中国是在现代性的边界上建构自己的现代性，在这个位置上中国启蒙思想家可以看到欧洲启蒙思想家所看不到或不愿意看到的东西，即欧洲启蒙主义的限度。……中国，以及整个第三世界，不能在坚持自己的独特性和模仿西方之间进行选择。它不仅能够为现代性作出自己的贡献，而且对现代性负有特殊的责任。……从这个角度开看，由于它们（即现代性边缘地带国家）的存在，现代性不仅是一个哈贝马斯所说的未完成的规划，而且是一个未确定的的规划，一个需要不断地批判并且不断进行修正的规划”。[16] 叶皓：《政府新闻学——政府应对媒体的新学问》，江苏人民出版社2006年版。[17] 梁治平：《法制传统极其现代化：东西方法观念的比较与〈当代主要法律体系〉》，《读书》1986年第1期。[18] 2010年2月20日下午到21日凌晨，在山西省晋中、太原、吕梁、长治、阳泉等地出现“地震谣言”，几十个县市灯火通明，人们挤上街道，焦虑地等待着“地震”。21日上午9时，山西地震局发布辟谣公告。[19] 〔美〕科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第152-153页。[20] 〔美〕新闻自由委员会：《一个自由而负责任的新闻界》，中国人民大学出版社2004年版，第48-49页。[21] Bill Kovach and Tom Rosenstiel, The Elements of Journalism: What Newspeople Should Know and the Public Should Expect, Three Rivers Press, New York, 2007。注意：括号中话语为笔者的延伸性解释，请读者参考理解。这十条原则的英文原文读者可以参阅文末的附录4。[22] “自我审查”或“自我限制”与“自律”某种程度上还是不一致的。一般说来，对于新闻媒体而言，“审查”与“限制”更多指的是来自外部力量的干预，而“自律”则更多指的是新闻机构或组织内部的从业人员对操作规范以及报道惯例的遵循。然而，在某些时空环境下，一旦外部干预力量过于强大，对新闻从业人员的操作规范与报道惯例甚至是新闻机构组织形成“冲击”甚至是“危险”的时候，那么新闻界在很大程度上就表现为一种极其谨小慎微的“自律”，这种“自律”实质上与“自我审查”或“自我限制”形成高度重合。[23] 参阅陈婉莹为任教于汕头大学新闻与传播学院的世界著名战地记者彼得·阿内特的著作《我怎样采访本·拉登》一书所提写的序言。[24] 王克勤，甘肃省永登县人。1989年进入媒体至今，先后在《甘肃经济日报》、《西部发展报》、《西部商报》、《中国经济时报》从事记者、编辑、专栏负责人、部主任及执行总编等工作。2002年度中国传媒杰出人物，2003年中国十大维权人物，《中国经济时报》高级记者，中国当代著名揭黑记者。网民评价他是“最有良心和最受尊重的为民请命的记者”。“我是一名具有中国传统责任意识的维护社会正义的新闻战士。”“记者应该是一只啄木鸟,是一名社会学医生。”这是王克勤给自己的记者角色的一个基本定位。[25] 读者可以参阅Michael Schudson, Why Democracies Need an Unlovable Press, Polity Press，2008, pp71-76。作者舒德森对于美国国民权利享有模式作这样四个层次的划分，实际上为我们提供了从社会学学科的角度，确切地说是从市民公共生活的一种转型角度，来认知新闻业关于政治报道这一框架范畴下的几种公民模式变迁。[26] Michael Schudson, Why Democracies Need an Unlovable Press, Polity Press，2008，p73.[27] William Haltom and Michael McCann， Distorting the Law: Politics, Media, and the Litigation Crisis ， University of Chicago Press，Chicago，2004.[28] 参阅周斌：《司法部通报李庄案警示教育全国律师》，2010年3月19日《法制日报》。不过，读者亦可参阅李庄的辩护律师陈有西于2010年1月10日下午在上海律师协会的演讲——“律师的界限”，陈有西在这篇演讲中提出他自己独到的看法，见中国选举治理网。[29] Richard Abel，“The Real Tort Crisis—Too Few C1aims”，Ohio State Law Journal 48（1987），p467. 该句子的英语原文为：“To assert a legal claim is to perform a vital civic obligation.”[30] 许章润：《法意阑珊，不得不然》，载《法律的中国经验与西方样本》，许章润主编，广西师范大学出版社2004年版，第29页。该文原刊于《读书》2001年第6期。[31] 〔德〕 鲁道夫·冯·耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2004年版，第1、15、23、50页。

第一章 突发事件与信息公开

突发事件最大特征在于突然发生，出乎人们意料，具有极大不确定性，而且会给涉及事件的公众造成生活、生产方面的不利影响，有时甚至危及公众的生命。一般而言，突发事件都是负面事件，并具有极高的新闻价值，换言之，是新闻媒介报道与追逐的热点事件。于是，突发事件一方面是新闻媒体报道的热点，同时又是社会公众关注的焦点，因此，媒体报道与公众关注双方都将因为对突发事件相关信息的渴望而指向政府的信息公开。那么这种情况下，政府该如何尽快应对与处置突发事件呢？一般来说，突发事件尤其是突发性的人为与社会性事件，政府往往是公共信息的最大的拥有者与掌控者。自“非典”以来的种种应对突发事件的经验和教训都告诉我们：政府只有在第一时间、实事求是发布与公开信息才是最好的应对策略。

第一节 突发事件与风险社会

本文研究的突发事件基本包括三种类型：重大自然灾害事件、重大社会突发性事件以及重大的灾难性事故事件。当下的中国概言之是一个处于政治改革、经济转轨、社会转型、文化多元碰撞的过渡期。我们人口占世界近四分之一，因此人均自然资源与能源相对较低，人民日益增长的物质消费需求同市场和社会整体的产出有很大的供求矛盾，矛盾必然造成诸多不稳定的因素。

当下中国的改革开放与经济、社会的转型是在经济全球化、媒介信息化的环境与影响下进行的。社会转型、体制转轨必然带来物质利益与经济资源的重新分配与调整，于是不同利益群体之间的矛盾与冲突也就不可避免。同时信息的传播与开放也带来公众民主与参政意识的提高。网络等新媒体技术平台的出现更使得政府在应对突发事件时面临着前所未有的压力与监督。

因此，就本文探讨的主题而言，随着网络等新媒体的发展与迅速普及，一些在先前相对容易处理的突发事件，尤其事关人民群众利益的社会性突发事件，稍有不慎，很容易演化成复杂的群体性事件，其结果就是由突发事件转而形成风险社会环境，并且在网络等媒体的推动下以前所未有的速度和规模扩散到整个社会甚至国际社会。一、突发事件的定义[1]

国际上对于突发事件通常所对应的词语是Emergence，关于突发事件的定义，至今仍未能有一个统一的概念。有人认为“所谓突发事件，是指那些突然发生，带有异常性质，人们缺乏思想准备的事件”[2]。“突发事件，是指突然发生的，出乎人们意料的事件，不以人们的主观意志为转移。正因为其‘突发性’，重大突发事件总是对社会迅速产生巨大的冲击力和震撼力，在极短的时间里成为社会舆论关注的[3]焦点和热点”。

还有人认为所谓公共突发事件就是打乱正常的政治、经济、文化和社会生活秩序，社会关注，影响深远，并且难以照章办事，难以按常规处理的事件。公共突发事件处理不当所造成的危害就是公共突发事件危机，这种危机是一种公共生活或社会生活的危机，不是一个人、一个家庭或一个企业的“私人危机”，它所涉及的人群较为众多，涉及的地区较为广泛。这种危机不是某个人、某个企业、某个机构就能单独处理，而是必须通过集体的、政府的、公共的机构甚至跨地区、跨国界机构的共同协调，动用社会的人力资源、技术资源、社会资源[4]来共同应对和克服。

国务院新闻办副主任钱小芊认为，“突发事件是造成重大人员伤亡，或者有重大影响，可能产生重大后果的自然灾害、安全事故、重大的刑事案件、社会群体性事件、恐怖主义的破坏活动，以及重大的涉华外交事件，比如中美撞机。在实际工作处理中，也包括一些重要[5]的案件，在社会上比较敏感的案件，比如孙志刚案件”。上海市新闻办主任焦杨给的定义是：“所谓突发事件，主要是指由人为或自然因素突然引发的事件，包括恶性事故、人为灾难、自然灾害、涉外事件以及其他敏感的事件。突发事件具有不可预知、危及公众利益、易[6]引发媒体关注等特点。”

也有研究从广义和狭义的角度上来区分突发事件。广义上讲，突发事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。它既包括由人为因素导致的突发事件，也包括由自然因素导致的突发事件。狭义上的突发事件的概念仅指突然发生的、具有较大规模的、严重危害国家政治、经济、社会治安秩序安[7]定的违法事件。

从作用力，或者从突发事件诱因的角度来说，突发事件可以划分为自然因素诱因（Nature-Caused）和人为因素诱因（Human-Caused）。前者如地震、洪水、台（飓）风、泥石流等，后者如核泄漏、火灾、重大公共事故、生产事故、恐怖袭击等。从公共管理的角度出发，有学者把突发事件划分为下列几类：政治性突发事件、经济性突发事件、社会性突发事件、生产性突发事件、自然性突发事件。

根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中的规定，突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。根据社会危害程序、影响范围等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级。突发事件的构成要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。

综上所述，笔者认为所谓突发事件即突然发生的，出乎人们意料之外的事件，或者即便对事件的发生有所预料，但整个事件的发展过程乃至最终结果也具有很大的不确定性，而这样的事件又会对公众的生活、生产产生不可估量的影响。一般而言，突发事件都是负面事件，并具有极高的新闻价值，换言之，是新闻媒介报道与追逐的热点事件。二、突发事件的分类

突发事件的种类很多，按照不同的分类方法可以划分如下：

1.按照成因：自然性突发事件、社会性突发事件

2.按照危害性：轻度、中度、重度危害

3.按照可预测性：可预测的、不可预测的

4.按照可防可控性：可防可控的、不可防不可控的

5.按照影响范围：地方性、区域性或国家性、世界性或国际性

6.根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，主要分为以下四类：（1）自然灾害类主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难类主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件类主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件类主要包括大规模的群众聚集对社会的稳定以及正常的生活造成影响的、恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。三、突发事件的特征

突发性事件一般来说具有这样几个特征：

1.突发性。突发性是突发事件最根本的特征，往往事件的爆发没有更多的先兆和预兆，出乎人们的意料之外（对一些自然灾害而言或者说人们不能准确地预知其爆发的确切时间）。对能否发生，什么时间、地点、方式爆发，爆发的程度等都是始料未及，难以准确把握。突发性主要来源于三方面因素：有些突发事件由难以控制的客观因素引发；有些爆发于人们的知觉盲区；有些爆发于熟视无睹的细微之处。如新闻报道中涉及最多的重大交通事故、生产事故、水灾、火灾、矿难等。突发性一般都带有很强的随机性，而且突发事件一旦爆发，蔓延迅速，很难控制和遏制。

2.不确定性和复杂性。突发事件的形成、发展和演变很难有一个特定的模式来供人们研究和应对，可以说有多少突发事件就有多少突发事件的发展模式和运行轨迹。突发事件的复杂性往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出一果多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态。处置不当可加大损失，扩大范围，转为政治事件。突发事件防治的组织系统也较复杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、社区三个层次。

3.危害性和灾难性。多数突发事件对当事人（利益波及一方）都具有危害性和灾难性。换言之，突发事件多数都是负面事件，人们不期望它发生(Unexpected Incidents)，譬如2003年席卷东亚的“非典”疫情以及2005年年末松花江的水污染事件等。突发事件的危害性往往体现在会带来巨大的人员伤亡和财产损失，包括直接损害和间接损害，还体现在对社会心理和个人心理造成破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。

4.持续性。整个人类文明进程中，突发事件从未停止过。只有通过共同努力，才能最大限度降低突发事件发生的频率和次数，才能减轻其危害程度及对人类造成的负面影响。无数次突发事件使人类反思人与自然的关系，从而使得人类变得更加成熟，行为趋于更加理性。突发事件一旦爆发，总会持续一个过程，具体表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期。突发事件的持续性还表现为蔓延性和传导性——一个突发事件如果处置不当的话，经常容易导致另一个突发事件的派生。

5.负面性和关注度。因为突发事件本身的负面性，最能引起人们的关注和兴趣，自然也就是媒体最大的新闻源。这一点在商业化运作的媒体中最为明显，除了一些社会热点和敏感问题外，媒介的版面或者时间基本都是围绕一些重要的突发事件做文章。

6.规模信息量。突发事件最重要的特征即单位时间爆发的信息量极其大，尤其在爆发初期，所以突发事件新闻报道往往具有“先入为主”的特征，即谁最先抓住受众，谁就引导了舆论和设定了人们的“认知议程”。

7.形象杀伤力。突发事件还有一个特点，对政府和政府形象具有杀伤力。这表现在两方面，一方面事故发生的本身对政府有杀伤力，会影响损害政府的形象，因为这可能是政府管理不当造成的，有政府工作失误的原因。另一方面，对突发事件处理本身也对政府有杀伤力，如果处置不好的话，也会影响政府的形象。前国务院新闻办主任赵启正同志曾说过，突发事件的新闻处置做得不好，“往往是对我们伤害最重的，它可以轻而易举地把我们政府的形象毁到极点，把我们平时做的大量正面宣传一笔勾销。这经常让我们这些搞外宣的同志痛心疾首啊”！四、突发事件的危害

我国每年因突发事件造成的损失惊人。2003年我国因生产事故损失2500亿元人民币，各种自然灾害损失1500亿元人民币，交通事故损失2000亿元人民币，卫生和传染病突发事件的损失500亿元人民币，共计6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。

2004年全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元人民币。

2005年发生灾害突发公共事件540万起，比上年减少21万多起；造成大约20万人死亡，比上年减少了1万多人；直接经济损失约3253亿元人民币，比上年有较大幅度降低。

根据民政部规划财务司所颁布的2008年民政事业发展统计公报中的数据显示：由于该年度两场历史罕见的巨灾，给经济社会发展造成了重大影响。2008年全年我国各类自然灾害造成死亡和失踪88928人；紧急转移安置2682.2万人（次）；3999万公顷农作物受灾，其中绝收面积403.2万公顷，下降29.8％；倒塌房屋1097.7万间，损坏房屋2628.7万间；因灾直接经济损失11752.4亿元，比上年增加397.3％。该年度的两场历史罕见灾难都属于突发事件中的不可预测的自然灾害事件。

民政部发布2009年民政事业发展统计公报显示2009年全年我国各类自然灾害造成死亡和失踪1528人；紧急转移安置709.9万人（次）；47213.7万公顷农作物受灾；倒塌房屋83.8万间；因灾直接经济损失2523.7亿元人民币，比上年下降4％。五、工业社会与风险社会

现代社会对人类生存构成威胁的大多不是来自自然界的各种灾害，而是源于科学技术的副作用，诸如：核动力风险、化学产品风险以及转基因食品和其他生物产品风险等“科技风险”。20世纪60年代的美国，伴随着民权运动、女权运动、反战运动以及文化对抗运动等，环境保护主义也应运而生。1962年，美国作家雷切尔·卡森出版的《寂静的春天》一书中，通过对一种广泛使用的杀虫剂DDT的研究，发现在食物链中呈现的生态恶果——啄食了被杀虫剂污染了的昆虫和植物的鸟正悄然死去。人们突然发现一直以来顶礼膜拜的“科技”本身的双刃剑功用，科技本身蕴涵着一个巨大的诱惑陷阱。人类用以征服自然的所谓“科技”副作用最终可能还将是人类自身来埋单。风险对人类生存潜在的威胁和破坏作用构成了现代社会日益严重的危机。

德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）将现代社会称为“风险社会”。“随着两极世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。……它（风险）不是一国的，而是全球性的。……（因此）风险社会不仅要求国家，而且要求私有公司和各[8]门科学开放其决策过程”。

贝克的风险社会理论最初带有明确的生态主义视角，这与20世纪80年代该理论产生的背景有着密切的关联。1986年苏联切尔诺贝利核电站第4号机组发生了泄漏事故，造成了地区性的灾难，涉及到相邻的几个国家。技术进步在增加人类选择的同时，也把选择带来的[9]风险变成了现实。

贝克把风险社会与现代性联系在一起，认为它是现代性的更高阶段，进入了反思现代性阶段。在风险社会中，社会的核心问题从工业社会时期的财富分配以及不平等的改善与合法化转变为如何缓解伤害和分配风险。换句话说，“在古典现代性中，财富和权力是其标志性[10]概念，而风险和不确定性则是反思现代性的概念”。自20世纪90年代以来，随着现代科技的发展带来的信息与传播技术的革命性飞跃，生产要素基于全球范围内的配置带来的生产效率大幅度提高，财富分配和不平等问题就一国自身而言似乎得到了有效改善，但国与国之间的财富占有总量之比却日益拉大。同时，人类面临着新出现的技术性风险，比如核风险、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难风险、全球经济一体化产生的全球性金融危机以及随之而来的全球性经济萧条等。这些风险摧毁了现代制度应对风险所依托的理念与方法：风险计算或计算理性。全球市场风险与全球社会风险的流动性以前所未有的速度扩散，而没有哪个组织或者国家大到足以改变和控制这种全球性风险。

西方现代化所走过的道路表明，以工业社会为标志的现代化本身具有无法克服的内在矛盾，即以自我为中心的社会决策产生的种种威胁作为“残留风险”不断增殖并被“合法化”。但是随着时间的推移，工业社会的危险开始支配公共生活尤其是政治生活，工业社会的制度成为其自身不可控制的威胁的生产者和授权者，此时，工业社会的某些主要特征本身就成为了社会的政治问题（如政治民主化问题、司法制度问题）。这种潜在的不受欢迎的社会风险，一旦格局化和规模化，就是风险社会。风险社会格局的产生在于工业社会中的人们对经济利益最优化的理性计算以及对物质消费与占有欲望的无限扩张性。

工业化社会自身的矛盾性主要表现在以下几个方面：

首先是现代化的自反性。现代工业社会是建立在对自然资源的无限制开发与利用基础之上的，也就是说，现代化是一个自然资源不断耗尽的过程。如果有一天自然资源全部消耗尽，那么，现代化的根基在哪里？如果不充分利用自然资源，又怎么可能有丰富的物质生活？所以现代化本身就是一个矛盾，即现代化的基础与现代化的后果无法相容。现代经济主义、物质主义、技术主义把社会推到了风险的顶峰。现代西方发达国家并不谋求经济的飞速增长，有时甚至要放慢经济增长的步伐，主要是减少社会风险。

其次是福利社会的“坏处”。现代社会的目标是为人类谋福利，让人得到“好处”，好的工作、高收入、高消费、社会保障等。问题是“好处”的背后往往是无穷的“坏处”，如核技术、基因技术、化工技术以及日益的贫困化。这种好坏的冲突实质上是责任分配的冲突，即饱享了社会“好处”的人往往是不承担社会“坏处”风险的人。

另外是个人主义以及个性化的加强。现代化背后的文化动因是集体化，这种意义之源支撑着西方的民主国家和经济社会一直到20世纪后叶。集体意义枯竭的必然后果就是个人权利的本位化。每个人在争取个人权利时，其风险也越大，无论在决策中还是在实施中，都要冒极大的风险。即使自我也不再是明确的自我，而是分裂为自我的话语，每个人都必须掌握“风险机遇”，但由于现代社会的复杂性，个人却不可能在坚实可靠的基础上作出必需的决策。

关于对工业化社会的反思与批判，其实早在20世纪的40年代，法兰克福学派的创始人马克斯·霍克海默在其著作《启蒙辩证法》中就有了深刻的思考。如他在论述启蒙的概念时，就尖锐地指出：

万物同一性的代价就是万物不能与自身认同。启蒙消除了旧的不平等与不公正——即绝对的君王统治，但同时又在普遍的中介中，在所有存在与其他存在的关联中，使这种不平等长驻永存。……他们把正义的平等发展为平等的非正义。……每一种彻底粉碎自然奴役的常识都只会在打破自然的过程中，更深地陷入到自然的束缚之中。这[11]就是欧洲文明的发展途径。

当代英国著名的社会学家、政治活动家，曾出任英国工党前首相布莱尔政治顾问的安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）为我们概括了这样一幅现代性的“风险景象”：（1）风险全球化的存在和传播。例如，核战争构成的对人类生存的威胁。以及最近以美国的次贷危机引发的全球性金融海啸。（2）突发事件不断增长意义上的风险的全球化，这些事件影响着每一个人（或至少生活在我们这个星球上的多数人），如全球化劳动分工的变化。（3）来自人化环境或社会化自然的风险，人类的知识进入到物质环境。（4）影响着千百万人生活机会的制度化风险环境的发展,例如，投资市场。（5）风险意识本身作为风险，风险中的“知识鸿沟”不可能被宗教或巫术转变为“确定性”。（6）分布趋于均匀的风险意识，我们共同面对的许多危险已为广大的公众所了解。（7）对专业知识局限性的意识，就采用专家原则的后果来看，[12]没有任何一种专家系统能够称为全能的专家。

贝克后来又把风险社会与全球化这两种现象捆绑在一起，提出了“全球风险社会”的概念。在全球风险社会中，有三个层面的危机，即生态危机、全球经济危机以及跨国恐怖主义网络所带来的危险。这些全球风险有两个特征：一是世界上每一个人在原则上都可能受到它们的影响或冲击；二是要应对和解决它们需要在全球范围内共同努力。自20世纪30年代西方资本主义体系的经济“大萧条”，到20个世纪末的“亚洲金融危机”以及自2008年以来由美国引发的近乎世界各国都切身感受到的全球金融危机都在叙述和印证着全球性风险这一主题。

一个不可忽略的并且极其重要的事实是，今天的全球性风险由于发达的全球性大众传媒的信息报道与传播使得风险的传播速度、风险给人们造成的感官冲击都成倍放大；而另一方面，却又导致大众心理的风险承受能力急剧减小。于是，很多全球性风险经过传媒的过滤与透视呈现给公众的已经不仅仅是“风险”本身，聚焦传递给受众的也已经不再仅仅是事故和灾难本身，政治决策程序的民主化、政府机构应对的科学化等成为大众媒体风险传播最为偏好和青睐的选项。六、我国已进入突发公共事件高危期

我国目前处在突发公共事件的高发时期，而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。这一结论主要基于以下两个角度而言的：

1）自然原因——中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、频度高、损失严重。由于受自然灾害影响人口在两亿左右，占全国1/7以上，因此自然灾害在中国有着较强的社会性。随着我国经济建设的逐步发展，自然灾害造成的损失将不可避免地进一步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上人口、75％以上工农业生产值分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。

2）社会原因——我国目前既是社会经济的关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当有可能出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如美国“9·11”事件就显示出国际恐怖主义的巨大威胁。另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。

从历史上的经验来看，我们国家由于社会制度和政党体制等原因，往往在面对和应对自然灾害性的突发事件时有着得天独厚的优势。2008年取得的抗震救灾伟大胜利也说明了这一点。但问题是，一旦爆发大规模的社会性公共突发事件，我们的应对是否也能有着如此的自如和顺畅。

2008年贵州的“6·28”瓮安事件与2009年湖北石首事件就是这方面的例子。一旦出现了公共性的群体性的社会突发事件，我们的政府部门，尤其是地方政府党政机关不是积极应对，反而根本就没有突发事件的应对机制准备，甚至连起码的心理准备都不具备。

正如2005年12月29日国务院新闻办举行的年度最后一场新闻发布会上，香港凤凰卫视记者所提问的问题：这几年，中国的新闻发布制度和发言人制度普遍加强。但是，突发事件发生的时候，有时还会碰到这样的情况，新闻发布比较慢，新闻发言人有时候见不到，甚至找他们不太容易。这是什么原因？是不是涉及一些体制上的问题？谢[13]谢！（2005-12-29 10∶25∶02 ）

国务院新闻办2008年最后一场新闻发布会上，英国路透社记者的提问以及时任国务院新闻办主任王晨的回答都给我们带来很多的思考：

路透社记者:我们注意到最近几个月中国媒体报道突发事件比较多，其中包括各地出租车司机罢工。请问，是不是政府新闻政策有所改变，为什么有这种改变？2008-12-30 10∶24∶31

王晨:我想可以这样看这个问题，及时、准确、公开、透明一直是我们突发事件新闻发布工作的一个基本原则、基本要求，也是今年新闻发布工作的一个显著的特点。近年来，中国政府积极地推进政务公开，提高政府工作透明度，我们先后颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等一系列的法律法规。经过各地、各部门的努力工作，突发事件新闻发布工作取得了很大的进展。重大突发事件发生以后从总体上看绝大部分的部门、地区、地方都能够按照上面说的这些法律法规及时地、主动地对外发布信息，今年新闻发布的时效性显著增强了，这是大家都看到的中国的积极变化和发展进步，也得到国际媒体的积极评价。2008-12-30 10∶25∶27

王晨:当然这也是我们国务院新闻办一直致力推动的重要工作，就是积极的协调、推动突发公共事件及时地公布信息、发布新闻这项工作的开展。刚才我说过，地震期间我们在一个月内几乎天天举行新闻发布会，这在国务院新闻办公室的历史上是持续时间最长、力度最大的一次新闻发布活动，密度是最大的、力度是最大的，这也说明这样一个问题。实事求是地说，也有一些地方和部门发布信息并不够及时，也存在着不想说、不敢说、不会说的情况。所以，我们仍然要继续大力推进及时发布新闻信息、应对突发事件，满足人民的知情权、表达权、参与权、监督权来继续推进这样一项非常重要的工作，这对社会的发展、社会的进步是很重要的工作，我们要继续推动。2008-12-30 10∶27∶40七、不确定性与信任机制

我国的现代化际遇虽然在时间上是后发型的，但其过程性是同样的。并且我国这样一个本身具有巨大质量和惯性的国家在从农业社会向工业化国家过渡的过程当中更是不可避免地要遇到种种难以预料的风险。这都给各级政府行政机关提出了前所未有的挑战。

就当下的中国而言，由农业社会向工业社会的转变是现代化的起点或契机，这一转变可以说正以历史上前所未有的速度与规模经历这一巨大转变。速度的巨大转变是因为我们几乎要以几十年的时间来完成西方一些工业化资本主义国家几百年完成的工业革命；而规模巨大则首先取决于我国庞大的人口基数，其次又与中国两千多年封建社会根深蒂固的“小农”经济与文化传统相关。

相对于工业化以及现代性的参照和标准，“中国传统文化中有两[14]个最大的缺陷：一个缺乏实证科学，一个缺乏民主传统。”因此，这个巨大的转变过程将会遭遇到什么样的困难与风险自然是可想而知的。换言之，即当下的中国不仅面临着如何实践“发展是硬道理”的基本政治指导路线，以发展来求得压倒一切的“稳定”，而且还要走“绿色”与“自然”的发展之路。“人们用破坏了自然的技术去创造另[15]一个自然”的雄心壮志终究是得不偿失的。

我国政治、经济与社会体制运行正处于高速发展的转型时期。作为一个后发型的正行进在现代化征途中的国家,我国的经济社会发展不仅受到资源与环境有限的“硬约束”,而且受到发展时限的约束,必须在尽可能短的时间内完成发达国家在一个相当长的历史阶段内完成的社会变迁过程。这种快速社会变迁导致了中国社会结构的断裂特征:从某些方面看,中国社会仍表现出强烈的传统/前现代特征,而从另[16]一些方面看,中国社会已经进入了后现代社会。

当下，我国正处在融合前工业社会、古典工业社会，甚至兼具某些后现代社会特征为一体的“现代化”过程中这样一个转型阶段。与传统社会中的风险相比,现代风险社会中风险的本质特征是“不确定性”，而突发事件（尤其是人为与社会性突发事件）正是这一不确定性的最集中表现。

应对突发事件及其产生的“不确定性”的一个最重要的资源即高度的社会信任机制。信任是一个社会最重要而又最稀缺的社会资源。应对不确定性的一个重要策略就是借助于信息公开来促进社会信任机制的形成。德国社会学家尼克拉斯·卢曼认为：“信任是一种简化社会复杂性的机制。哪里有信任，哪里就有不断增加的经验和行为的可能性，哪里就有社会系统复杂性的增加，也就有能与结构相调和的许多[17]可能性的增加，因为信任构成了复杂性简化的比较有效的形式。”反之，人与人之间、个人对组织以及政府的不信任是一个潜藏的最为可怕的破坏社会稳定的元素。

2010年4月6日，卫生部联合国家药监局举行新闻发布会，公布山西疫苗事件的调查结果。卫生部官员在新闻发布会中谈到，疫苗的信任危机已蔓延到全国范围。《潇湘晨报》2010年4月8日记者周东飞采写的文章指出,卫生部新闻发言人邓海华4月6日在山西“贴签疫苗”事件新闻发布会上表示，这次事件客观上已经造成了全国范围内广大群众对疫苗的信任危机。《广州日报》2010年4月9日刊载记者邱瑞贤采写的文章《山西疫苗乱象等引信任危机，部分家长拒打疫苗》。

但值得深究的是，疫苗信任危机并非源于媒体对苏、晋两地疫苗风波的报道，而是肇始于监管部门的公信力委顿。新闻呈现疫苗事件，或有需要斟酌之处，但新闻所指向的幕后依旧不清不楚，政府监管部门没有正面回答质疑。以疫苗复杂的科学性为据指责新闻报道，仍无[18]法改变疫苗信任危机之所以产生的因果关系。

捷克前任总统哈维尔描述20世纪80年代的捷克社会，“时机一旦成熟，一个赤手空拳的平民百姓就能解除一个师的武装。这股力量并不直接参与权力斗争，而是对人的存在这个难于揣测的领域发生影响（难以预料的是在何时、何地、何种情况下，和多大程度上这种影响得以产生）。一场突然爆发的社会动乱，表面上铁板一块的政权内部的剧烈冲突或者社会和文化界气候发生无法压制的转变。因为所有的问题的关键被谎言厚厚的外壳掩盖着。我们无法弄清楚什么时间那最[19]后一刻会来，那最后的打击会来。”

对于本论题的研究而言，尤其体现在政府、媒体与公众三者之间的相互信任。一个社会没有信任，那么这个社会的统治和治理基础，乃至稳定与秩序就会出现动摇和危险的特征。

媒体观察 1 “群体性事件”正在考验中国

凤凰网2008-07-22 10∶33 作者：王龙

北京人杨佳在上海闸北公安分局制造的“血案”尚未平息，云南普洱市又发生一起警民暴力冲突血案。据《云南日报》7月20日报道，孟连县公信乡、勐马镇部分胶农因利益纠纷与当地橡胶企业发生冲突，当地公安民警依法传唤在冲突中涉嫌违法犯罪的人员时，遭到当地部分村民暴力围攻，致使多名民警受伤、多辆警车被砸。公安民警被迫使用防暴枪自卫，致多名村民受伤，其中2人因抢救无效死亡。这是继“瓮安事件”、“府谷事件”、“惠州事件”之后的又一起群体性冲突事件，尽管目前当地的事态已稳定，人们也有理由相信会得到妥善处置，但在短短一个月内群体性事件如此密集发生，还是令人有些惶惑不安。连续一个月来，大众传媒对此评述应有尽有，反思、总结、建言的文章在网上随处可见，不知为什么，在这样的一连串的痛定思痛中，类似事件不但没有减少，反而却有“群体性”爆发的征兆。

关于这些事件的“类似”之处和起因不用细说，在每次“稳定群众的情绪，听取群众的诉求”的“重要指示”背后，都可以感受到隐藏着多么突出的社会矛盾。正像贵州省委书记石宗源所言：侵犯群众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力……群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张。应该说，这句话比较公正，放在其中任何一个事件中都恰如其分，不过，倘若把这些事件放在一起看，就有以偏盖全之虞了。

从贵州、陕西、云南到广东、上海，群体性事件的发生不分地域不受经济条件所限，具有极强的普遍性。如果把问题归结到“一些人”身上，这样的“工作方法”同样是“简单”。一方面，要从理论上承认群体性事件是利益纷争，就必须认可那些群众都是有血有肉的公民，他们生活在中国社会的最底层，其诉求不过是为了生存。就算有人借机煽动，民众的情绪有如此低的燃点，是不是说明当地的社会矛盾已经严重到了极限？另一方面，一个月之内5个省市连续发生类似事件，如果石宗源先生说的令人信服，那么“群众意见很大”就不再是个别地域性的问题，而逐渐成为一种普遍存在的社会现象。

有一种普遍认同的说法，认为现在的中国社会是转型时期，在经济建设中每个方面都在追求利益最大化，产生矛盾是不可避免的。还有一种论调认为，对刁民要硬气。在这些人眼里，群体事件的背后都有黑势力策划和操纵，不除之不足以显示国家机器的强大，宁可像有些美国人那样把所有不同政见者当恐怖分子，也毫不手软。当然，秉持第二种态度的人毕竟是极少数，而正是这些极少数人，在持第一种态度者的默许或配合下，横征暴敛，鱼肉乡里，老百姓稍有不从，就“随便动用警力”，甚至干脆把人逼上绝路。

从理论角度说，在利益主体多元化的今天，弱势群体的利益表达途径已成为无法回避的问题。以“杨佳事件”为例，《北京晚报》近期在论及“一辆自行车引发的血案”时说：作为一个公民的杨佳，直到行凶报复杀人袭警之前，还是先“礼”后凶的，正常行使了一个公民所拥有的表达权利。促使他走上绝路的原因是，从去年10月5日受到上海警方调查，历经多半年的时间，虽经过两次调解，杨佳的申辩却没使结果有丝毫良性变化，在万般无奈的情况下，才“迫使”他作出了最坏的选择。

杨佳固然不能代表群体事件中的所有民众，而他们却有一个共同点，都是从一个极端走向了另一个极端，究竟是什么原因“迫使”他们产生了“鱼死网破”心理不得而知，但这种“时日曷丧，予及汝皆亡”的绝望情绪太可怕了，它的蔓延直接威胁着社会的稳定和安全。站在这个基点上分析，几起群体性事件虽然规模很小，暴露出的实质却是重大社会问题。

相当长一个时期以来，一些地方政府片面强调经济发展，忽略了应有的服务职能。比如在公共事业范围内，修路要过路费、建校要集资费、拆迁要劳务费，对治下百姓敲膏吸髓，刮地三尺，所作所为甚至比黑帮有过之而无不及。一边是豪华办公楼拔地而起，高档桥车云集；另一边是贫困潦倒，看不起病、上不起学的现象丛生，以致有人为眼前区区小利铤而走险。从近期几起群体性事件看，一些矛盾原本可以得到很好解决，只是因为有人对“侵犯群众利益的事情”熟视无睹，或者从开始就站在了民众的对立面，才激起了民愤。

中国改革开放的总设计师邓小平曾经说过：“如果导致两极分化，改革就算失败了。”（《改革是中国发展生产力的必由之路》1985年）他还发出警告：“……有少数人富裕起来，但大量的人会长期处于贫困状态，中国就会发生闹革命的问题。”（《吸取历史经验，防止错误倾向》1987年）看来，这个论断的确高屋建瓴，因为时下越来越多的群体性事件正在考验着中国。好在各级政府已经认识到了这些问题的严重性，制定出台了一系列有关条例和预案，竭尽全力把矛盾化解在萌芽状态。但是，仅仅有文字上的条例和预案尚且不够，什么时候能把民生问题提升到国家利益层次，才能真正杜绝类似事件发生。

第二节 信息公开与阳光政府

突发事件爆发后，围绕突发事件所产生的信息瞬间最大化，并且成为与突发事件密切相关的当事人以及利益相关人最为关切的事情，所以信息的公布与披露是否适当以及是否及时在很大程度上是决定着对突发事件的处置是否成功的一个最为关键的要素。

信息公开作为现代社会对政府工作的基本要求，体现在新闻媒体对政务信息的报道之中。当某一社会事件发生时，政府能否及时提供相关信息，常常成为媒体评价政府的重要尺度。政府向媒体源源不断地提供了大量的动态信息，媒体的报道角度也随之围绕政府的相关工作展开，实现了信息公开与信息疏导的统一，即寓信息疏导于信息公开之中，避免了对不确定信息、不确定原因、不配合处置等方面的新闻炒作。信息公开既是信息疏导的前提和方法，也是引导新闻议程设置、消解舆论冲突性，进而形成有利于政府舆论的关键，同时政府与媒体也形成良性互动的关系。反之，一旦在面对突发事件时，政府或事件的主体责任方隐瞒信息、对媒体的新闻报道不是以信息疏导，进而舆论引导，而是把新闻媒体看做是“添乱”的角色，则势必导致在突发事件应对和处置过程中的“被动”，而且这一被动很难在短时间内有效清除，甚至会造成后续工作中一系列的被动与难堪。一、信息公开：让权力在阳光下运行的制度保障

法国启蒙思想家孟德斯鸠（Charles de Montesquieu,1689-1755）说过：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国思想史学家阿克顿勋爵（John Acton,1834-1902）的另一句名言：“权力导致腐败，绝对权力绝对导[20]致腐败。”孟德斯鸠给出的药方是在其《论法的精神》一书中指出的三权分立与权力制衡；而阿克顿勋爵给出的解决方案则是在其《自由与权力》一书中指出的以自由也即公民的私权利来制约可能导致腐败的公权力。孟德斯鸠的权力制衡之说，虽然有一定道理，但制约权力的权力依然容易腐败，而且如果三权达成密谋，则制衡之说也就失去了效用。相比较而言，阿克顿勋爵的方案在孟德斯鸠的基础上推进[21]了一步：以自由的“权利”制约“权力”。

公民私权利的行使又端系在公民对权力运行的了解上。怎么了解？就是要让权力在阳光下运行。换言之，阳光就是最好的防腐剂。信息透明就是“阳光”，信息公开就是“普照”，“阳光普照”无疑将从制度上使权力运行的许多漏洞与猫腻控制到最小化、最低值，从而保证公权力不被滥用、不被私用，从而也有助于公众树立对政府依法行政的公共信仰，促进政府的廉政建设。

信息公开从根本上说是现代民主制度的一个根基。没有信息公开，也就无所谓民主和自由。现代型政府是一个有限责任政府，它无法包办一切社会事务。所谓有限责任政府，并非是说政府遇事可以不尽全力，而是根据宪政原则，公民只是把一部分权利让渡给政府，政府行使的也只是有限的权力。政府和公民的关系，特别在遇到重大突发事件的时候，应该努力创造“一方有难，八方支援”的局面，这就要求政府把事件的真相尽快告知民众，民众充分参与解决危机。现代政府承担的责任之一是及时向社会提供客观的信息，不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民，才算对人民负责。何况随着公民社会的成熟和发展，会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来，一个有限政府应及时公开信息，告知公众，政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作，还存在哪些问题，需要公众从哪些方面配合，从而树立责任政府与和谐社会的良好形象。

联合国信息社会世界高峰会议日内瓦会议中指出——信息通讯技术应用应该惠及生活的各个方面。在谈到电子政务时是这样叙述的：“实施旨在创新和提高公共管理与民主进程的透明度、提高效率和密切与民众关系的电子政务战略。在各个层面制定适应公民和企业需要的国家电子政务举措和服务，以实现资源和公共物质的更有效分配。支持电子政务领域的国际合作活动，以增强各级政府的透明度、[22]责任心并提高效率。”

在涉及媒体一章节是这样叙述的：“形式和所有制多样化的媒体作为参与者在建设信息社会中发挥着举足轻重的作用，并被认为是推动言论自由和信息多元化的重要力量。鼓励媒体——印刷、广播和信息媒体——在信息社会中继续发挥重要作用。鼓励国内立法，保障媒体的独立性和多元化。采取符合言论自由的适当措施，抵制媒体内容中的非法和有害内容。鼓励发达国家的媒体专业人员与发展中国家的媒体建立合作伙伴关系和联系，特别是在培训领域。提倡媒体均衡地、多角度地展示女性和男性的形象。充分利用信息通讯技术，减少国际上影响媒体的不均衡现象，特别是基础设施、技术资源和技能开发方面的不均衡现象。鼓励传统媒[23]体弥合知识鸿沟并促进文化内容的传播，特别是在农村地区。”

中国共产党第十六次全国代表大会的报告中首次提出“政治文明”。报告指出政治文明的核心意义在于“民治”，也就是实现《宪法》第一章第二条所规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”，让人民成为真正能够决定自己命运的主人。“政治文明”的提出标志着我党对社会主义现代化建设及民主政治建设有了新的认识。2008年12月18日胡锦涛同志在纪念十一届三中全会召开30周年大会上的一段讲话中指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。我们顺应经济社会发展变化、适应人民政治参与积极性不断提高，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，不断发展社会主义政治文明。”政治文明强调每一个公民都拥有参与管理国家事务的权利，是人类文明的重要组成部分。2010年3月5日，温家宝同志在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时称，“要努力建设人民满意的服务型政府。要深入推进政务公开、完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”二、《中华人民共和国政府信息公开条例》解读

2008年，政治文明建设被提高到一个新的境界。5月1日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定的政府信息，都应当主动公开。这项问世一年的法律带来了更大的公开化。如在2008年当中，有更多的环保信息被政府相关部门公布于众。中国财政部于2009年3月20日在互联网上发布了政府2009年的预算。

推行政府信息公开，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，构建社会主义和谐社会的必然要求；是推进社会主义民主，建设法治政府的重要举措；是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。《条例》特别强调政府信息“以公开为原则，以不公开为例外”，具有划时代的意义。中国历史上两千多年的封建专制统治中，一直推行的是“民可使由之，不可使知之”的愚民政策。信息公开是与传统社会治理方式的彻底决裂。信息公开提高了政府工作的透明度，是落实十七大提出的“必须让权力在阳光下运行”的具体措施，也是民主政治的重要表现。当公民的知情权经立法固化后，其参与权、选择权、监督权必将逐步实现。《条例》规定的政府信息公开主体主要是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体是政府信息的拥有者，也是政府信息公开义务的承担者。

为了切实保证人民群众的知情权、参与权、监督权，《条例》从我国实际出发，总结国内部分地方政府信息公开立法的经验，从三个方面对政府信息公开的范围作了规定：（1）是明确了行政机关主动公开政府信息的范围。2008年5月1日起施行的政府信息公开条例规定，行政机关对符合下列基本要求的4类政府信息应当主动公开：

1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。各行政机关要按照上述要求，确定主动公开政府信息的具体内容。同时，为了保证主动公开的要求能够落到实处，《条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡（镇）政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。（2）是确立了依申请公开政府信息的制度。政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面。其中，有相当一部分政府信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息，《条例》规定：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求，《条例》也作了规定。（3）是明确了不予公开的政府信息范围。这是国外政府信息公开立法普遍采取的做法。《条例》从我国实际出发，根据地方政府信息公开立法的经验规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

为了保障公民、法人和其他组织及时、准确地获取政府信息，提高政府信息公开的实效性，《条例》在设定具体制度时充分考虑不同社会群体平等获取政府信息的需求，在对全国的政府信息公开工作进行统一规范、严格约束的基础上，统筹兼顾各地方、各部门政府信息公开工作的实际情况，要求行政机关根据实际，采用多种方式公开政府信息。

1）是行政机关应当及时、准确地公开政府信息，发现影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

2）是行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。

3）是行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息。

4）是各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公民、法人或其他组织查阅、获取政府信息提供方便。

5）是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

6）是行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南，并及时更新。

公开政府信息是坚持和发展社会主义民主，建设社会主义民主政治的有效形式，是加强政府自身建设、建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容，必须通过加强制度建设积极稳妥地推动政府信息公开，使政府信息公开成为政府施政的一项基本制度。为此，《条例》建立了政府信息公开工作的监督和保障制度。

1）是各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

2）是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。

3）是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。

4）是公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应予调查处理。

5）是公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

此外，《条例》还对违反相关规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制、不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。

党的历次代表大会和各种政策文件，都反复强调要发展社会主义民主政治，并提出了政务公开、透明的要求。国内外的实践表明，政府信息公开对于推进民主法治建设和促进反腐倡廉工作具有非常重要的意义：

1）是可以使行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等为人民群众广泛知晓，有利于规范行政权力的正确行使，确保行政权力不被滥用，实现依法行政。

2）是有利于加强反腐倡廉的制度建设，从制度上遏制和预防腐败，避免行政行为暗箱操作，填补权力运行机制中的漏洞，减少腐败行为发生的机会。

3）是有利于强化社会监督，拓宽人民群众参与社会经济事务管理的渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，提高行政机关工作人员廉洁奉公的自觉性。

4）是有利于行政机关更好地做到立党为公、执政为民，聚民意、集民智、凝民心，有利于转变政府职能，加强机关作风建设，不断提高行政水平和工作效率。

信息资源是信息社会的命脉，而政府拥有了全社会大约80%的公共信息资源。《中华人民共和国政府信息公开条例》的意义就在于通过立法来明确政府在信息公开上的责任、主体、原则、重点内容等。该条例的出台无论是对于推进我国法治进程，还是对于加速电子政务和社会信息化建设，无疑都具有极为重要的现实意义。

这次政府信息公开立法最大的看点，在于立法逻辑理念的飞跃。我国1988年《保密法》的原则精神是：“凡不宣布公开的事项皆推定为保密。”而刚刚公布的信息公开条例，则首次确立了“以公开为原则、以不公开为例外”的逻辑理念。这既是我国行政机关在贯彻法治原则和精神方面的历史性进步，更是顺应世界范围内民主法治潮流的明智之举。纵观当今世界已经或即将制定信息公开法的国家和地区，政府信息“以公开为原则、以不公开为例外”的立法原则和精神，几乎无一例外地被奉为圭臬。《条例》的第二大亮点则在于，公民隐私权保护被列为政府信息公开例外的最重要条件之一，凸显出人权保护在政府立法施政理念中权重的逐步加大。几乎在所有立法保障信息公开的国家，“国家安全”、“商业机密”和“公民隐私”都是政府信息公开例外的法律要件。而在行政权力膨胀势不可当的今天，政府在管理和运用各种信息的过程中，无论出于故意还是过失，公民的隐私权都极易被侵犯，这在要求全面保障公民权利和自由的今天是不能被允许的。因此，在政府信息公开立法中应多角度地规定如何保护公民隐私权。公民隐私权保护作为信息公开的例外情形，任何时候都不能放在国家安全、商业机密之下，更不能随意排除。《条例》还有一个亮点，就是赋予公民、法人和其他组织对政府信息公开的请求权。《条例》规定，除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，有关政府机关对于其申请要求应当作出答复。

当然，我们在为《条例》出台而欢欣鼓舞之余，还须看到：要在公众知情权、信息共享权等人权和政府为维护公共利益而保留的信息保密权之间，寻求一个相对稳定的平衡，我们还仅仅是万里长征迈出了第一步：对于公民依法请求公开的政府信息，是否公开的标准和权力都还完全掌握在政府机关手中；从法律效力等级来看，信息公开只是国务院制定“条例”，保密法则是全国人大常委会通过的“法律”；从法律位阶来看，保密法作为政府信息公开条例的特别法，仍然优先适用。信息公开条例同《保密法》之间的立法逻辑冲突如何选[24]择和规避，乃是摆在我国行政和立法机关面前的迫切任务。三、美国政府信息公开制度保障的历史进程

美国第四任总统，也是美国《权利法案》的起草人詹姆斯·麦迪逊（James Madison）早在1822年在给朋友的一封信中谈论政务公开的必要性时就写到：一个大众的政府没有大众化的信息或者获取大众化信息的方式，将只不过是一场闹剧或悲剧的序言，或者两者兼之。知识永远统治着无知，一个具有独立意识的民族，一个不甘受他人宰[25]割的民族，就必须用知识赐予的力量武装自己。

在美国，信息公开首先是政府的义务，其次才是公民享受的民主和自由权利。信息之所以需要公开也是公民对政府施加的一种监督手段。美国研究学者王缉思认为，美国之所以从南北战争以来，能够一直维护着整体的团结而且内部的凝聚力还相当强，其根本原因之一即依赖一种“简单划一的意识形态”。这种意识形态也就是一些被大家都公认和接受的原理。比如认为政府是一种“必要的恶”（necessary evil），需要监督。认为政府是一种必要的“恶”并因此对政府产生天然的不信任，以及对自由的尊崇与向往都是美国核心的主流价值观，也是其最主要的旗帜。还有宗教，虽然美国实行政教分离，但总体来说它认同于基督新教文明的传承。这些主流价值观，几乎没有例外地被大多数美国人接受。如果说美国意识形态存在“左”或“右”的斗争，那么主要是涉及政府和社会的关系：到底是大政府还是小政府，政府多大程度上在社会生活和经济生活中发挥作用。美国所谓的自由主义与保守主义之争，也是政府对经济、社会生活及个人自由进行多大干预的问题。此外，在宗教、种族、多元文明、语言等方面，是更加强调多元化还是强调盎格鲁—萨克逊文化及基督新教的主导地位，也存在着“左”和“右”之争。但不管“左”还是[26]“右”，对于上述的主流价值观基本没有异议。

正是基于对统一的主流价值观念的维护，为进一步保障公民的宪法权利，1966年美国国会通过《信息自由法案》（Freedom of Information Act），并由当时的总统林登·约翰逊（Lyndon Johnson）签署，于次年生效。该法案确立了政府信息“以公开为原则、以不公开为例外”的立法逻辑，规定仅有9条敏感性以及关涉个人权利的信息除外而且证明不公开的材料属于例外的举证责任在政府机关。该法不仅适用于所有联邦行政机构及其所属部门，而且还适用于政府控制的企业，甚至军事部门也不例外。《信息自由法案》对希望获得美国政府所掌握的信息的学者、新闻记者乃至普通公民来说是民主的一项重要保障。该法允许个人和机构（包括非美国公民和组织）在不需提供理由的情况下，要求获得由美国联邦政府行政部门所掌握的未发表的文件资料。自从生效以来，该法律已成为记者、学者、商人、律师、消费者及环境保护组织常用的手段。这项法律推动了政府运作的公开化。《信息自由法案》在最初获得通过时，被视为是开创性之举。当时只有芬兰和瑞典设有类似法律。自美国《信息自由法案》通过以来，大约有80个国家制定了这样的法律。

美国总统林登·约翰逊当时并非热衷于签署这项责成美国政府行政部门应公众要求公布大部分文件信息的法案。当年许多官员认为，该法所要求的透明度将会限制他们以文件形式交流敏感信息，从而妨碍政府运作。《信息自由法案》也规定了不得公开的信息范畴，例如：个人隐私、某些国防及外交事务机密、贸易和商业秘密。该法不适用于美国政府的另外两个分支——司法(联邦法庭)和立法(国会)，也不适用于州政府。但每个州都有各自类似于《信息自由法案》的法规，对州政府的信息公开作出规定。

此后，1974年颁布了《隐私权法案》（The Privacy Act）。该法案颁布之前的信息公开状况是这样的：即如果值得公开的信息文档中哪怕有一个被认为是敏感和隐私的词语，则整个文档的公开就成为问题。《隐私权法案》则要求负责确保“信息自由公开”的行政官员删去该敏感和隐私的词汇而公开其余部分。

1976年，为进一步促进政府信息向公众开放，美国国会通过了《阳光下的政府法案》（Government in the Sunshine Act），该法案可以说是对《信息自由法案》的一个补充，其中进一步把政府不能公开的信息进行了细化。《阳光下的政府法案》要求联邦政府相关部门在召开会议时要向公众公开，除非涉及《信息自由法案》中所豁免的十大类与国家秘密等相关的主题。即使这样，联邦部门依然要向公众提供与会人员的名单以及在会议召开之前以书面格式向公众解释闭门会议的理由。该法案还宣布在涉及一些悬而未决的联邦部门商务事件时，联邦官员不得与相关的利益方进行非正式的沟通。

1986年出台了《信息自由修正法案》，该法案出台的目的是为了有效处理向信息查询者（requesters）所征收的费用以及支付给法律执行部门的档案保护费用，该修正案的通过降低了公众向政府征询信息公开的经济成本。

1996年，针对电子信息的发展态势，国会又出台了《电子信息自由法案》（Electronic Freedom of Information Act），即应公民的请求，政府部门须公开相关信息的电子文本。

在《信息自由法案》的执行当中，里根政府时期基本上属于保守型，而后来的民主党克林顿政府则属于开放型，“9·11”事件后，小布什政府一度也收缩和限制了该法案的自由程度，《美国爱国者法案》就是这一背景下的产物。《美国爱国者法案》（USA Patriot Act），是2001年10月26日由美国总统小布什签署颁布的国会法案，其正式名称为“Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001”，中文意思为“使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国”，取英文原名的首字母缩写成为“USA PATRIOT Act”，而“patriot”也正好是英语中“爱国者”之意。

2007年，国会为了进一步维护信息自由流通以及政府政务公开的精神，促进政府的可接触性、负责任性以及公开性（accessibility, accountability, and openness），于1月4号对《信息自由法案》再次进行修订。修订案被称为《2007政府公开法案》（即OPEN Government Act，2007）。该修订案主要针对以下几项对政府信息公开进一步明确和推进：新闻媒体的信息公开申请费用、公民信息公开申请的代理费用以及诉讼成本、政府信息公开部门对信息申请随意的与任性的拒绝约束、对于申请方信息公开答复的时间限制、建立严格的申请收复时间与答复时间跟踪记录等。

在谈到修订的理由时，国会认为《信息自由法案》自1966年颁布实施以来，该法案从来也没有真正达到它所追求的理想状态。换言之，法案的实施永远需要公众对自身权利的认可与斗争。

2009年，新任总统奥巴马签署行政令（Executive Order），鼓励政府文档记录的透明、公开与负责任（openness, transparency and accountability）。

美国首位有色人种奥巴马总统在1月21日，即就职后的第二天，便指令司法部进一步改善公众获得信息的途经。司法部长埃里克·霍尔德(Eric Holder)于3月19日发布了一系列实施奥巴马这一行政令的规定。司法部负责处理和管理联邦机构所受理的《信息自由法案》查询申请。

霍尔德表示，奥巴马的行政令意味着“整个政府部门对待透明度的方法发生天翻地覆的变化”。他还表示，该法律“体现了我们国家致力于开放政府的基本承诺”，出台的新规定是“为了突出这一承诺并确保得到落实”。新的指导原则适用于行政部门各机构，其中一项原则要求所有机构在回应查询信息的申请时，首先问：“我能提供什么信息？”任何机构不应只是出于技术上的原因而拒绝提供信息。

新的指导原则还要求：

1）在无法提供全部纪录时提供部分纪录。

2）在可能的情况下，确保对文件给与方便公开。

3）对各项申请持合作态度，迅速作出反应。

4）改进各联邦机构内《信息自由法案》专职人员对司法部的报告。

新的指导原则旨在使《信息自由法案》的程序更便捷有效。根据报告，在2006年，接到最大量申请的30个联邦机构共收到超过77.4万份根据《信息自由法》提出的获取信息的申请。

信息公开最为重要的意义即在于一旦信息公诸于众，则人们有权力及时制止和叫停政府的一些不当行为。当然，这里的权力不是像政府手中掌管的行政权，而是通过新闻媒介把公众舆论转换为新闻舆论，借此给政府施加一种舆论监督和舆论压力。

应该说《信息自由法案》以及开放是美国政府治理的最根本准则。《独立宣言》中的“不可剥夺的生命、自由、追求幸福的权利”只有在“经过人民的同意，并由民意授权的政府”中才有实现的保障。《信息自由法案》支撑的公众知情权是民主得以实现的基石，因为它保证了信息的自由流动。在美国，除了政务信息外，公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司都是开放的，只要不违背法律，都可以收集使用。信息的公开、透明和迅捷，是支撑信用这个现代服务行业生存和发展的基础。

总而言之，美国媒体一向都在试探宪法《第一条修正案》中的言论自由与新闻出版自由条款的界限、空间与力度，向限制媒体报道政治与社会信息的企图发出挑战，大声疾呼“公众有知情权”。这是理所应当的，因为自由的新闻——即使是偶然越出了良好品位范围——对维护民主社会至关重要。美国建国之父、《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)认为这样的媒体是自由的最佳保证，他情愿容忍新闻出版的过分自由，以便通过这种随时随刻的审视，把政府的作业置于光天化日之下。四、美国言论表达与新闻出版自由的试金石——激进左派政治评论家“诺

曼·乔姆斯基”乔姆斯基（Norm Chomsky）这位麻省理工学院的教授最初的学术专业研究本是语言学，生成语法成就了他在语言学界的英名和学术地位，但由于反对越南战争，乔姆斯基本人在学术研究上终于跨进了社会学和政治学领域而且是一发不可收拾，自20世纪60年代起就以对美国社会不遗余力的批判而举世闻名。综观其等身的著作，大都是关于后者而非前者的。

早在美国发动越南战争的时候乔姆斯基就撰写文章谈论知识分子的作用和功能。他认为一个公共知识分子最大的社会功用在于：揭露[27]虚假和谎言，发掘真相，并帮助他人找到真相。笔者以为这正是一个真正的公共知识分子要努力践行的标尺和方向，同时也是衡量媒体在作为公共领域的一个场域中是否肩负了其“公共性”的一块试金石。

他曾经称美国是世界上头号恐怖主义国家﹐美国需要“非纳粹化”﹐美国的大众舆论都是政府、企业和军方控制的﹐叫做“被制造出来的一致”。他对于媒介总的观点即媒介完全是为宣传而存在的，是附属于资本和权力的。他最为人所熟知的引言为，“宣传之于民主[28]政府，正如大棒之于权威独裁政府。”

对于美国新闻专业主义价值观宣称所谓媒介的独立报道的观点，乔姆斯基反应尤为激烈。他对于媒介总的观点即媒介完全是为宣传而存在的，是附属于资本和权力的。他对媒介的宣传模式的认识可追溯[29]到与赫尔曼合作的《制造同意》一书中。在乔姆斯基看来，媒介（他是以美国的大众媒介为研究对象的）完全是被权力和权力背后的资本所操纵，是彻头彻尾的控制和宣传工具。在该书中，乔姆斯基和赫尔曼认为媒介之所以为权力和资本所操纵从而成为宣传工具，是因为其背后隐藏着五种“过滤器”：其一为媒介的规模、所有权以及赚取利润的欲望（size, ownership, and profit orientation of mass media）；其二为商业经营中的广告许可（advertising license to do business）；其三为媒介新闻源的控制（sourcing mass-media news）；其四为对外部强力批评与反击（如诽谤诉诰等）担扰下的自我审察（flak and enforcer）；其五为反共产主义的意识形态机制（anti-communism）。“9·11”事件以来，乔姆斯基更是对布什政府大加批判，认为这都是美国政府外交政策的自食其果。乔姆斯基对美国社会激进的批判，也引起了诸多的非议，但他无所顾忌，依旧我行我素。乔姆斯基本人也承认自己是一位具有社会主义倾向的无政府主义者。所以，他的见解在很大程度上不能为我们当前这个以国家和民族利益为主体的国际政治和国际关系领域的理论界所接纳，但透过乔姆斯基睿智而犀利的洞察，我们又不能不折服于他那颗追求绝对正义、反抗权威压迫的热心和公心。他是在用道德和良心来仲裁和直面一切霸权和欺骗的。

不管乔姆斯基的言论有多少人赞同亦或反对，乔姆斯基这只“牛虻”在美国这片土地上的“存在”（乔姆斯基在美国的高等院校中很算得上一位“超级明星”级的教授，他在各种场合的演讲和报告受欢迎的程度一点也不次于娱乐界的“大腕”，而且通常他的演讲预约单都要预支出好几个月的时间）本身或许也是美国的一个公共外交吧。牛虻的“嗡嗡”声固然让人讨厌﹐但没了牛虻的生存环境可能会让人窒息。

实际上乔姆斯基的情怀就是一种理想主义的浪漫情怀。这种理想主义的情愫可能在现实主义的民族国家权力论面前弱不禁风，没有丝毫的立足之地，甚至在对某些关键问题的处理中尚未交锋，即已被碰得粉碎，但我们并不能因此否定了其存在的价值。理想主义的存在本身就是最大的意义，正是由于各种理想主义对工具性现实主义的制衡、解构乃至“解毒”，今天的我们才能得以享受到那些经过千年的大浪淘沙而过滤出来的人类政治文明的自由、民主和秩序。

即便我们明明知道一种理想主义的观念是永远都无法实现的乌托邦，那么这种观念的提出和存在本身也是代表了人类灵魂深处最大的善和最大的真，因为没有任何人能够或应当决定人类进步的最高限度，从而决定在理想与理想的实施之间必须保持着多大的距离。这决定于自由本身。它将超越一切我们所欲施加的限制。正如柏拉图所认为的完善的理念是世界的根源。世上的每一件事物都是相应的理念的不完善的摹本。所以，整个现实世界是完善的理念世界的不完善的摹本，善不是无休止变动的现实世界的知识，而是真实的行而上的理念世界的知识。五、英国政府的“津贴门”（“骗补门”、“报销门”）丑闻

英国议会于2000年通过的《信息自由法案》（The Freedom of Information Act 2000）规定除了某种特定的例外，公众不论其国籍都有权接触为他们服务的政府公共机构或任何个人所掌握的信息。该法案于2005年1月正式实施。政府公共机构包括中央政府譬如内政部，地方政府和议会，医院，学校以及其他教育机构，警署和部队等其他公共部门。

正是在《信息自由法案》的支撑和保护下，美国自由撰稿记者布鲁克(Heather Brooke)揭露出一件英国政府的丑闻。在英国生活和工作的这位记者利用她在美国专长于新闻调查的记者经验提出《信息自由法案》申请，要求查阅议会议员支出的报账资料。

布鲁克的申请引发了在英国下议院（The House of Commons）内展开的一场激烈辩论，焦点在于根据新法律，执政工党能否免于对支出进行申报。

按照英国现行制度，议员在职期间享受住房、出差、聘用秘书等多项津贴或补助。这笔资金属公共支出，来源主要是税收。不过这笔津贴或补助只能用于规定范围以内的报销。然而很多议员正是利用该规定，骗取规定范围之外的额外补贴与报销。

英国大报《每日电讯报》(Daily Telegraph)通过获取的信息，于2009年5月9日刊登了一系列报道，点出了80名涉嫌滥用政府账户的议员。据英国媒体统计，英国646名下院议员在2008年全年年薪以外共获大约9300万英镑(1.4亿美元)额外补贴。女王对这一丑闻深感“忧虑”，并明确表示担心会对英国下议院带来一系列“长久的伤害”。她对此感到很“闹心”。她敦促布朗尽快采取措施，以恢复民众对议会的信任。伦敦警察局已联合检察部门成立一个特别小组，评估针对议员滥用津贴的相关控诉。

这些揭发出来的事实导致多名执政工党以及最大在野党——保守党多名议员辞职，最终下议院议长迈克尔·马丁也没能逃脱辞职的厄运。2009年5月16日，英国工党议员戴维·蔡特因违规报销费用遭到停职，此前已有3名工党和保守党议员因“骗补门”事件付出停职或辞职的代价，包括司法事务国务大臣沙希德·马利克于15日辞职；另一工党议员、前国务大臣埃利奥特·莫利14日遭停职；14日同一天，保守党领袖戴维·卡梅伦的高级政治顾问安德鲁·麦凯辞职。6月3日，英国卫生大臣帕特里夏·休伊特、儿童和青年事务大臣贝弗利·休斯、内政大臣史密斯以及布朗最亲密的盟友、内阁办公室部长汤姆·沃森相继提出辞职。

媒体的调查性报道把时任首相的布朗也完全曝光在公众的视野之中。2004～2006年，时任英国财政大臣的前首相兼工党领袖布朗提交给议会的收据显示，他曾就一水管安装账单报销过两次。事情曝光后，布朗偿还了账单上这150英镑(约合1530元人民币)的费用。收据还显示，布朗在大约两年时间内向兄弟安德鲁·布朗支付过6577英镑(约合6.7万元人民币)的房屋清洁费。布朗办公室在声明中回应说，布朗和安德鲁雇用同一名清洁工，且这名清洁工大部分时间是为布朗工作，但两人房屋的清洁费均是由安德鲁直接支付。布朗只是偿还他应承担的费用，“安德鲁·布朗没有接受任何好处”。

除布朗外，另有多名内阁成员存在骗取补贴的嫌疑，且骗补花样众多。最常见的骗补与住房有关。在英国，议员可能会在所在选区和伦敦各拥有一套住房。按照有关政策，议员的“第二套住房”可获得一定补贴。按规定，“第二套住房”是议员居住时间最少的那套，但不少议员涉嫌更换“第二套住房”，从而使得两处住房均能获得翻修、添置家庭用品等补贴。根据报道，财政大臣达林4年时间内4次更换“第二套住房”。商务大臣彼得·曼德尔森使用数千英镑补贴翻新他在选区的住房，随后将它出售，从中赚取不菲利润。

自从《每日电讯报》捅出“骗补门”事件以来，英国媒体对骗补丑闻进行了穷追猛打，而民众也纷纷表达了自己的愤慨，许多人甚至打电话到警察局投诉。民众在感到受欺骗的同时，也通过改变政治立场表达愤慨，英国《卫报》5月17日的民调显示，自议员补贴丑闻爆发以来，已经有四分之一的选民改变了自己支持的政党。其结果是，英国独立党成了最大的受益者，随后的受益者是英国国家党和英国绿党。由《星期日邮报》委托一家民调机构所作的调查表明，工党支持率仅有23%，落后保守党22个百分点，创下自1943年开展类似民调以来工党的最低支持率。一些主要捐赠者正准备撤回对工党数百万英镑的资金支持。

来自英格兰的克莱夫·巴哈德说：“这些议员一直要求英国民众遵守法律，但他们却将我们的法律当成了‘尿壶’。我们需要对议院进行一次消毒，但伦敦警察为何迟迟没有采取行动？”

长期以来，英国公务员和议员滥用公职津贴的现象一直存在，但由于多次调查未果，英国警方不愿意介入其中。“骗补门”事件牵扯人数之多、造成影响之大历史罕见，使得英国警方难以置身事外。这次《每日电讯报》能将该事件报道公开，使得公众对这一事件履行了最大程度的舆论监督，这不能不说与新闻记者本身的勇气与担当有关，但是假如没有英国的《信息自由法案》作为最终的法律保障的诉求，“骗补门”的公开仍然不是一件容易的事情。

媒体观察 2 “非典”促使政府信息公开立法快马加鞭

2007年04月25日 10∶31中国青年报网络版 作者：王亦君“从1997年国家保密局开始着手研究修改《保守国家秘密法》，有关部门认识到如何处理公开与保密的问题，到2002年国务院信息化领导小组委托我们课题组起草专家建议稿，直到今天首部国家层面的立法出台，我国在经济、社会转轨的重要时期，用不算太长的时间完成了政府信息公开的首部国家立法。”4月24日下午，中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华接受记者采访时说。“非典”促使政府信息公开立法快马加鞭

周汉华回忆说，早在1997年，国家保密局就邀请包括全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的有关负责人以及一些法学界专家作为顾问，参与研究修改《保守国家秘密法》，当时该法律已经实施了近十年。“在研究的过程中，我们发现修改保密法的关键问题是把保密和公开的关系处理好，只有把公开做好了，保密的问题才能做好”。1998年，在周汉华的推动下，中国社科院法学研究所成立了相关课题组，“当时政府信息公开还是个很敏感的词语，我们当时的课题组叫政府信息资源开发、利用、管理课题组”。2001年底，国家信息化领导小组成立，紧接着明确了进行政府信息公开立法的任务。回忆起当时的情景，周汉华认为，2003年发生的“非典”风波促使《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)立法脚步大大加快。

记者查阅当时的资料了解到，2003年2月上旬,广州市“非典”发病情况开始进入高峰，却未见任何来自官方的信息。2月10日,广州各媒体连续接到三个紧急通知，要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。2月11日，在疫情已出现近3个月后，广州市政府和广东省卫生厅才分别召开新闻发布会，称疫情已经得到控制。

新闻发布会虽然开了，但有关疫情的相关资料，包括其传染性、临床特征、治疗手段等却并未广泛告知。正是在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始了从广东向全国的蔓延。SARS如此肆虐，2003年4月3日，时任卫生部部长张文康在新闻发布会上仍声称“中国是安全的”。“正是那场使我国成为21世纪第一次全球公共卫生危机的主角的‘非典’风波，暴露出我国政府信息资源管理严重滞后的不足，也使公众对政务信息公开有了更加深刻的认识，从那以后，立法速度大大加快了。”周汉华说。公开范围成为立法争议焦点

周汉华介绍说，在《条例》不断修改、征求意见的过程中，引起争议最多的就是政府信息公开的范围，如何处理公开与保密的关系，如何做到最大限度地保障公众知情权的同时保证不泄密。

周汉华认为，在保守国家秘密方面，现实情况是定密的标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长，将大量的一般事项作为国家秘密保护，增加了社会成本，妨碍了政府信息资源为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。“我国的《保守国家秘密法》已经实施近20年了，尚未进行过任何修改，随着《条例》的实施，对保密法进行修改是非常必要和紧迫的”。

周汉华介绍说，在《条例》征求意见过程中，他坚决反对把“涉及工作秘密”作为政府机关不公开信息的理由写进《条例》，“那样就会使《条例》成为实质上的政府信息不公开条例”。凡是与政府机关有关的工作事项，几乎都可以被界定为工作秘密，实践中“就成了一个筐，什么都可以往里装”。

记者注意到，从今年1月17日国务院常务会议审议并原则通过《条例》到今天《条例》公布，历经三个多月的时间，这在我国行政法规的制定过程中，比较罕见。“这说明了立法机关对于这个《条例》的出台慎之又慎。”周汉华介绍，在这三个多月的时间里，争议的最大焦点主要是“要不要以列举的方式明确政府主动公开的范围，如果列举，我国不同级别的政府在不同的行政领域掌握的信息非常庞杂，难以穷尽，难免挂一漏万。最终《条例》专设一章规定了公开的范围，首先规定了属于政府主动公开信息范围的基本要求，又列举式地规定了各级政府除了主动公开的信息外，还应重点公开的政府信息，这样规定还是较为完善的”。

周汉华特别提到了《条例》第六条关于“政府机关应当及时、准确地公开政府信息，发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”的规定，“这规定了行政机关的硬性义务，也是很有中国特色的规定”。“牵一发动全身的变革”

周汉华说，《条例》的实施带来的变革和挑战，丝毫不亚于1998年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》的实施带给各级行政机关的变革和挑战。

他认为，《条例》的实施，将会通过公众参与政府信息公开，对行政权力运行进行全过程监督和制约，相比之下，《条例》对于行政行为的覆盖范围要广泛得多。

在他看来，《条例》实施带来的首要的、巨大的挑战是我国目前非常粗放的政府信息资源管理方式。“这种管理方式相当落后，按照这种管理方式，我国的政府机关可能会对前来申请公开信息的公民说，我没有什么信息可以公开。目前政府机关亟须做的就是进行翻箱倒柜式的清理工作，因为政府信息公开是个技术活儿，需要大量的人力、物力、财力投入这项工作”。

周汉华认为，《条例》实施给政府机关带来的转变是“办事方法、治理理念的转变”。

去年5月，周汉华曾经到政府信息公开做得比较好的上海市调研。当时，上海市的相关地方法规已经实施了一年半，但是只有近40个有关信息公开的行政诉讼案例。而在其他一些实行信息公开地方立法的城市，市民因信息公开而和政府机关对簿公堂的事件更是鲜见。从救济机制的限制大致可以判断目前政府信息公开的实践仍处在较低的水平，真正实现公众知情权还有很长的路要走。“这就要求有关部门必须关注法律文本背后的制度设计，完善、修改相关的法律法规，比如《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等，除此之外，行政机关自身的改革也是很必要的，从这一点来说，《条例》实施将会给行政机关带来牵一发而动全身的变革”。

作为多年研究政府信息公开的专家，周汉华坦言：“尽管目前已经有了国家法规，但距离真正的阳光政府，还有比较远的距离。”

第三节 突发事件与信息公开

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出，“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权”。“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制”。《决定》把对突发事件的舆论引导、舆论监督，党对突发事件工作的舆论领导与主动权上升到党的执政能力建设上。

温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中更是重点提到对“突发事件”的处理：“提高保障公共安全和处置突发事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失。增强国家安全意识，构建维护国家安全的机制。” 从中不难看出政府已把处理突发事件的能力和国家安全联结在一起。一、我国突发事件应对的现状与问题

我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。党和国家历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来，国家高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。

据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。

突发事件应对工作也还存在一些突出问题：

1）应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。

2）一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。

3）突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。

4）社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。

5）信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。

突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，突发事件应对法规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。

预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法规定：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。二、《中华人民共和国突发事件应对法》中的信息公开

国家《突发事件应对法》第一章第七条规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。

该章第十条规定：有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

第二章 预防与应急准备

第三十三条规定 国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

第三章 监测与预警

第三十七条 国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

第三十八条 县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

第三十九条 地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

第四十条 县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

第四十一条 国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

第四十二条 国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

第四十三条 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

第四十四条 发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：（一）启动应急预案；（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

第四十五条 发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

第四十六条 对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。

第四十七条 发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。

有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

第六章 法律责任

第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

第六十五条 违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

国家《突发事件应对法》的通过意味着，在我国，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件，秩序维护、危机处置朝着有利于国家统一的、基本的法律规范的方向迈出了重要一步。

根据该法案，突发事件发生后，事件发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，“并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告”。“立即”、“越级上报”、“及时”报告等字眼都体现了我国政府对于突发事件信息掌握、发布和公开的重视。同时还规定对于“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布”。这些都是以往我们在处理突发事件过程中汲取的教训。以往政府在应对突发事件时，往往采取“内紧外松”的原则，即对于突发事件尤其是社会性的、人为性的、公共群体性突发事件只有在政府机关掌握到相当多的信息后，并对事件的处置基本达到胸有成竹后才向社会以及公众公布突发事件的相关信息。而现在则要求在作出相关的涉及突发事件的决定和命令的同时，要及时公布与公众和社会见面。这就由以前的信息“滞后发布”提升为信息“同步发布”。

同时该法案还规定，“有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报”。“及时、客观、真实”与“迟报、谎报、瞒报、漏报”形成了鲜明的对比。而且，仔细梳理我国近年来发生的一些突发事件，我们不难发现凡是处置不当，由突发事件又进一步引发为“媒体事件”乃至“危机事件”的都存在对信息处置和公布中的“迟报、谎报、瞒报、漏报”等现象。其中“非典”事件不仅“迟报”而且“谎报”、“瞒报”、“漏报”。

第四十条规定，突发事件的信息公布和报道不仅要及时，而且还要对可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。2005年年末的松花江水污染事件就是一个典型。中石油吉林石化公司在事件发生后，没能及时向可能遭受危害的毗邻以及相关政府通报，造成了后来在哈尔滨演化为一场“停水危机”事件。可以说哈尔滨的停水危机就是由于中石化在爆炸污染事件中信息公布的不及时所衍生出来的另一场人为危机。三、制定《突发事件应对法》体现了什么样的基本思路

1）重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程，这个过程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全可能的。因此，《突发事件应对法》把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。

2）既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。

3）对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危害性，政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中，为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，《突发事件应对法》对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务作出了规定。同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法确立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。

4）建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实行统一的领导体制，整合各种力量，是提高突发事件处置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的成功经验，结合我国的具体国情，《突发事件应对法》规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。四、国家自然灾害救助应急预案关于信息准备以及信息公开的规定

国家减灾委员会（以下简称“减灾委”）为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。

4.3 通信和信息准备：通信运营部门应依法保障灾害信息的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾害信息专用通信网络，确保信息畅通。

4.3.1 加强中央级灾害信息管理系统建设，指导地方建设并管理覆盖省、地、县三级的救灾通信网络，确保中央和地方各级政府及时准确掌握重大自然灾害信息。

4.3.2 以国家减灾中心为依托，建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。

4.3.3 充分发挥环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星等对地监测系统的作用，建立基于遥感和地理信息系统技术的灾害监测、预警、评估以及灾害应急辅助决策系统。

5 预警预报与信息管理：

5.1 灾害预警预报。

5.1.1 根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库，进行分析评估，及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预警。

5.1.2 根据灾情预警，自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失，大量人员需要紧急转移安置或生活救助，国家和有关省（区、市）应做好应急准备或采取应急措施。

5.2 灾害信息共享。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时汇总各类灾害预警预报信息，向成员单位和有关地方通报信息。

5.3 灾情信息管理。

5.3.1 灾情信息报告内容：包括灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失），已采取的救灾措施和灾区的需求。

5.3.2 灾情信息报告时间。（1）灾情初报。县级民政部门对于本行政区域内突发的自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间了解掌握灾情，及时向地（市）级民政部门报告初步情况，最迟不得晚于灾害发生后2小时。对造成死亡（含失踪）10人以上或其他严重损失的重大灾害，应同时上报省级民政部门和民政部。地（市）级民政部门在接到县级报告后，在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作，向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地（市）级报告后，应在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作，向民政部报告。民政部接到重、特大灾情报告后，在2小时内向国务院报告。（2）灾情续报。在重大自然灾害灾情稳定之前，省、地（市）、县三级民政部门均须执行24小时零报告制度。县级民政部门每天9时之前将截止到前一天24时的灾情向地（市）级民政部门上报，地（市）级民政部门每天10时之前向省级民政部门上报，省级民政部门每天12时之前向民政部报告情况。特大灾情根据需要随时报告。（3）灾情核报。县级民政部门在灾情稳定后，应在2个工作日内核定灾情，向地（市）级民政部门报告。地（市）级民政部门在接到县级报告后，应在3个工作日内审核、汇总灾情数据，将全地（市）汇总数据（含分县灾情数据）向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地（市）级的报告后，应在5个工作日内审核、汇总灾情数据，将全省汇总数据（含分市、分县数据）向民政部报告。

6.5 信息发布：

6.5.1 信息发布坚持实事求是、及时准确的原则。要在第一时间向社会发布简要信息，并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。

6.5.2 信息发布的内容主要包括：受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题。

五、《国家突发公共事件总体应急预案》关于突发事件预警、信息检测等的

规定：3.1 预测与预警：各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。

3.1.1 预警级别和发布：根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。

预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

3.2 应急处置

3.2.1 信息报告：特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

3.4 信息发布：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

4.9 通信保障：建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保通信畅通。

5 监督管理——

5.2 宣传和培训：宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。

5.3 责任与奖惩：对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发公共事件的信息发布作了明确的规定，信息发布应当及时、准确、客观、全面，事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况，政府应对措施和公众防范措施等。

事实上，几乎所有的突发性公共事件都是由各级党委、政府最先掌握了最权威、最全面的资讯。那么怎样才能要做到在第一时间在媒体发布并进而向公众发布权威正面信息呢？一般而言的过程与步骤是这样：先上网，后见报；先简报，后详报。换言之，抢先占领电子网络等新媒体的发言权，再借助于主流权威媒体等占领控制权、主导权乃至影响权。这是牢牢掌握舆论主动权尤其是网络传播主动权的关键。

2007年年末由《中国青年报》记者刘万永采写的调查报道揭开“山西疫苗事件”的序幕，2010年年初由《中国经济时报》记者王克勤采写的深度报道，乃至随后各家平面媒体以及电子媒体纷纷跟进，对这一事件予以持续的关注性报道并最终使得这一事件成为媒体、公众乃至社会关注的舆论中心。这样，断断续续地持续了两年多的山西疫苗事件最终由卫生部出面于2010年4月6日发布相关信息予以澄清，对山西或者确切地说对我国疫苗安全这一事关公众切身利益的“社会围观”基本算是告一段落。然而由于长时间没有政府方面的权威信息发布，公众对政府乃至对“公权力”的信心已经受到很大损伤。

国外学者做过一项实验，受众于第一时间接受的信息，要想得到有效清除，至少需要数倍于第一信息的信息量，可见第一信息的重要性。

实践证明，只有政府主管部门及时发出声音，才能抢占先机、赢得主动。如果关键时刻“失语”，就会给小道消息和谣言留下传播空间，就是事后用数倍的信息量来澄清，负面消息还是会不断地被炮制和扩散出来。这样的事例实在是枚不胜举，2005年年末哈尔滨这座数百万人口的大城市由于权威信息发布延迟而出现恐慌性“出逃”就是近年最为典型的一出“闹剧”。

我国的新闻事业与西方国家新闻业的区别正在于此：报道突发事件不是完全为着追逐销售利润，而是为着说明真相和引导舆论。然而，目前的现状的确有些差强人意，本来我们的新闻媒介在主观上是要说明事实和引导舆论，但客观效果却是既没有说明好事实，也没有引导好舆论；而反观西方的一些新闻媒介，其主观出发点本来是为了追逐利润，但由于相关新闻法制的约束，在客观上却产生了争相报道新闻事实，从而给公众提供了理性思考和选择的平台。想来，的确是有些阴差阳错。所以目前新闻界的改革正是要找出导致此种阴差阳错的根源，并从根本上扭转之，使得我们社会主义的新闻事业重新焕发出蓬勃的活力和生命力！

媒体观察 3 信息公开透明考验官员行政能力

新华网合肥2008年7月2日电，新华社记者卢尧、杨玉华

安徽繁昌桃冲铁矿“6·25”塌陷事故发生后，事发现场的12名农民下落不明。他们的亲属在等待四十多个小时后，没有等到关于救援方面的任何信息。尽管事故抢险救援领导组后来通报了有关情况，但失踪人员亲属对有关部门救援信息披露不及时和不透明表示了强烈的不满。事故发生后，安徽省有关部门立即调集了专业救援队伍，冒着巨大的危险迅速展开了救援工作。正如安徽省副省长谢广祥所说的那样，要坚持生命至上的原则，尽最大努力、全力以赴地组织抢险救援。为什么政府作出这么大的努力还引起失踪人员亲属的不满？根源在于救援信息披露的时间和环节上出了问题。在信息披露不力的背后，反映了某些官员观念的落后和行政能力的缺陷。面对突发性灾难事件，政府的应急能力和行政能力，不仅体现在迅速开展灾难救援方面，还应体现在及时公开发布信息方面。一个开放和法治的政府，在突发性事件发生后，应该及时全面公开有关信息，主动接受社会的监督。

今年5月1日开始施行的《政府信息公开条例》，要求行政机关对涉及公民切身利益的信息、突发公共事件的应对情况主动公开和重点公开。四川汶川大地震后，由于政府及时披露了相关信息，公布灾情速度前所未有，极大地稳定了民心和社会，为抗震救灾创造了一个良好的氛围。而繁昌这次山体塌陷事故发生后，由于失踪人员亲属第一时间没有得到政府方面相关的信息，导致不满甚至对整个救援工作的质疑，个中教训深刻。信息公开必须落到实处，不折不扣地执行《政府信息公开条例》，并制定相应的具体实施办法，已经迫在眉睫。在这次塌陷事故发生后的24小时里，政府方面主动提供给媒体的仅一份简单的书面材料，远远满足不了广大群众关注救援最新进展的要求。安徽省安全生产监督管理局某位官员面对媒体的采访，则是能推则推，甚至对记者说，你们这些记者真烦人。看来，要保障广大公众知情权，制度的建设和严格执行更为重要。

2004年9月2～5日四川省降区域性暴雨。事后，工作人员冯宝生说：“如果事先得到预警，我们的两名保安不会牺牲，机场的重要设备也完全能得以转移。”当记者问到“为何不将预报结果及时通知沿河市民”时，达州市水文局局长吴敏无奈地表示，国家法律规定，水文局无权独立向社会公布预测结果，这个结果只能提供给达州市防汛指挥部。截至9日16时30分，全省在暴雨洪灾中的死亡人数已增加到106人，另有25人失踪。灾害共造成直接经济损失约35.12亿元人民币。

1994年3月31日晚，浙江淳安县境内千岛湖湖面发生惨案，3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”号豪华游艇，致使船上24名台胞和8名船员、导游全部遇难。惨案发生后，由于当地有关部门封锁消息、海外媒体炮制了大量“推测性”的新闻，一次偶发性的突发性事件被描述为“有军警参与”的政治事件，海峡两岸关系陡然紧张。在港台和国外新闻界对这一案件已造成声势后，地方新闻单位才报道，长篇通讯《两岸同悲愤，严法慰亡灵——千岛湖事件始末记》的播出已经是6月20日，离事发近3个月。

2002年4月2～6日，九江市5天内4名食客于街边餐馆就餐致死，由于消息得不到确认，事件变得真假莫辨。而九江市公安局一位负责人解释说，他们之所以没有向公众公布此事，是因为公安部有相关规定：一般情况下，没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事，因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破，还是对社会稳定考虑，公安部门不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在4月8日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人中毒身亡”的消息。有关部门给新闻单位打了招呼，“不要对此事进行报道”。九江警方直到4月11日才第一次发表电视讲话，对投毒事件进行澄清。

媒体观察 4 2007年无锡“太湖水蓝藻污染事件”

2007年无锡“太湖水蓝藻污染事件”，当地媒体没有“捂”与“盖”，而是反应迅速，及时跟踪报道，负面因素不仅没有隐瞒,而且还被充分展示，让公众在第一时间了解到事情的真相、发展趋势和政府的应对措施，配合政府共同化解了一场公共危机。江苏无锡启动应急预案应对自来水污染事件http://www.sina.com.cn 2007年5月30日20∶46 中国新闻网

中新社无锡五月三十日电(陈光明 舒炜) 从昨天开始，由于太湖蓝藻突然爆发所致，水质严重变坏，导致市民无法饮用自来水，无锡各大超市的矿泉水和纯净水也面临告急。

据家住无锡塘南新村的顾阿姨介绍，从昨天开始，这一地区的自来水连洗脸都不行，水质黏稠，带有极强的刺鼻的腥臭味，她们都不敢饮用自来水，只能购买纯净水解决饮水问题，而无锡纯净水也从平时六元一桶飙升到了十元，还停止了送货上门业务。

记者在家乐福超市看到，纯净水的销售专柜最为火暴，不到中午就全部售罄。家住沁园新村的居民朱阿姨排了两小时队，终于在这里买到了两箱矿泉水，她表示下午还要去别的超市多买些纯净水回去，准备做饭用。市民饮水尚可用纯净水解决，但洗澡、洗衣服可让市民们“一筹莫展”。记者了解到，在老一点的清名桥等地区，大家开始大量使用井水救急，但决大多数地区市民仍只能将就自来水烧开饮用，目前大家最关心的也是这种水能不能喝？喝了会不会影响健康？臭的情况何时可以解决？不少市民表示，日常生活的洗脸、洗澡、刷牙也要强忍着刺鼻的臭味，鼻子都不敢靠近手。

事故发生后，当地政府立即启动突发事件应急预案，有关负责人表示，此次事故在于无锡取水处南泉水厂水源也受到蓝藻爆发的破坏。市政府正在通宵开会制订措施紧急处理这一突发事件，自来水公司也已不惜成本，每天耗费六万多元除臭，并结合“引江济太”工程稀释污染水源，力争把这次事件对市民生活的干扰降到最低点。[1] 譬如美国专门处理突发事件的组织为FEMA（Federal Emergency Management Agency）; 瑞典有SEMA (Swedish Emergency Management Agency); 澳大利亚有EMA (Emergency Management Australia); 英国有HOEPD (Home Office Emergency Planning Division)等，但有些国家使用的是Disaster或Hazards等词，如瑞士有 Natural Hazards Mitigation Group以及The Swiss Disaster Relief Unit；泰国有 Asian Disaster Preparedness Center等。值得注意的是香港凤凰卫视中专门有一档节目为突发事件新闻报道，其英文翻译为Breaking News。[2] 杨国仁、张耕夫：《努力把本刊变成对外宣传工作的良师益友》，《对外宣传参考》2004年第1期，第3页。[3] 徐学江：《突发事件报道与国家形象》，载《怎样做对外宣传报道》，刘洪潮主编，中国传媒大学出版社2005年版，第185页。[4] 徐和建：《正确舆论是妥善处理公共突发事件的“方向盘”》，《新闻与写作》2003年第10期。[5] 钱小芊：《我国的政府新闻发布工作》，载《新闻发言人理论与实践》，杨正泉主编，中国传媒大学出版社2005年版，第100页。[6] 焦杨：《完善新闻发布制度 强化政府危机管理》，载《政府发言人15讲》，汪兴明、李希光主编，清华大学出版社2006年版。[7] 郭研实：《国家公务员应对突发事件能力》，中国社会科学出版社2005年1月版，第1页。[8] 〔德〕乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社2004年版，第4、6页。[9] 关于苏联切尔诺贝利核电站4号机组的泄漏事故，读者可参阅本书第四章。[10] 杨雪冬：《风险社会中的制度想象力》，《文汇报》，2007年9月17日。[11] 〔德〕马克斯·霍克海默、西奥多·阿道尔诺：《启蒙辩证法：哲学片段》，渠敬东、曹卫东译，世纪出版集团、上海人民出版社2006年版，第9页。[12] 童世骏：《“风险社会”、“文明冲突”和“永久和平”》，华东师范大学，国际关系与地区发展研究院网页，http://www.saias.ecnu.edu.cn/news/shownews.asp NewsID=263[13] 注：本文中所有关于新闻发布的文字资料都来源于“中国网”中的“新闻发布”栏目。[14] 张岱年、程宜山：《中国文化论争》，中国人民大学出版社2009年版，第230页。[15] 侯文蕙：《雨雪霏霏看杨柳》，《读书》2001年，第6期。[16] 赵延东：《解读“风险”社会理论》，《自然辩证法研究》，2003年第6期。[17] 卢曼认为，在任何情况下，信任都是一种社会关系，社会关系本身从属于特殊的规则系统。社会复杂性的增加和简化归根结底都属于人类对世界结构认知的一种回应。因此可以说，人类经验的社会维度，以及对社会复杂性的添加和吸纳该复杂性的可能性，都增加了社会复杂性的潜力，从而也就扩展了人类世界，于是人类的环境变成了人类自己的世界。信任之所以具有简化社会复杂性的功能机制，就在于信任以其内部保证的安全可以代替缺失的信息。一旦信任遭受破坏，人们不得不转而寻求能保障自己安全的外部信息。从这个角度出发，信任虽然是一种社会关系，但仍然要依赖与它平行发展的其他简化机制，如法律、组织以及语言等。信任不是世界的唯一基础，但没有信任则不可能构成相当复杂的社会。（参见〔德〕尼克拉斯·卢曼（Von Niklas Luhmann）：《信任：一个社会复杂性的简化机制》，上海世纪出版集团2005年版，第6、7、10、125页）。[18] 《重塑监管公信才能挽救疫苗信任危机》，《南方都市报》2010年4月7日的社论。[19] 李慎之：《无权者的权力和反政治的政治——后极权主义时代的人生哲学》，载《自由的言说》，《徐友渔文选》，长春出版社1999年，第404页。[20] 读者可参阅英文原句：power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely.关于这一流传甚广的对“权力”警惕与防范的名言，目前在读者中间流传的汉语译文多是“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。但李泽厚先生指出正确而信达的翻译应该是“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”。可参见《读书》，2001年第6期，第123页。对此，笔者完全赞同，作此脚注一则谓“译事不可小觑”，二则亦为宣传传播正确之译文。[21] 阿克顿勋爵认为自由的含义包括以下五个方面的内容：1.它是对身处弱势的少数人的权利的保障。2.它是理性对理性的支配，而不是意志对意志的支配。3.它是对超越于人类的上帝所尽的义务。4.它是理性支配意志。5.它是公理战胜强权。参阅〔英〕阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第308页。如果撇开第3方面的内容不论，那么阿克顿勋爵指出的自由的另外4方面涵义基本涵盖了近代自由主义的全部内涵，涵盖了“自由”这个词汇所有的“能指”与“所指”。[22] 信息社会世界高峰会议2003年日内瓦会议，《行动计划》，2003年12月12日，联合国文件编码：WSIS-03/GENEVA/DOC/5-C。[23] 信息社会世界高峰会议2003年日内瓦会议，《行动计划》，2003年12月12日，联合国文件编码：WSIS-03/GENEVA/DOC/5-C。[24] 张智新：《政府信息公开，公民权利升堂》，张智新的博客网址http://blog.china.com.cn/zhangzhixin.[25] 为方便读者理解，作者辑录麦迪逊的英文原话于此：“A popular government without popular information, or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy; or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance; and the people who mean to be their own governors must arm themselves with the power which knowledge gives.”[26] 范勇鹏、褚国飞：《“中国道路”任重而道远——专访王缉思教授》，《中国社会科学报》2009年第9期。[27] Norm Chomsky,The Responsibility of Intellectuals，The New York Review of Books, February 23, 1967。该篇文章的开头即开宗明义指出：IT IS THE RESPONSIBILITY of intellectuals to speak the truth and to expose lies.(知识分子的责任即在于讲述真相、揭露谎言)[28] Norm Chomsky (2002)，Media Control: the spectacular achievements of propaganda ， 2nd Edition，Seven Stories Press，New York 汉语引语为作者翻译，英语文本为， “ Propaganda is to a democracy what the bludgeon is to a totalitarian state.”[29] Edward S . Herman & Noam Chomsky，(1988)Manufacturing Consent，Pantheon Books.

第二章 突发事件与新闻发布

健全的新闻发布制度有利于政务信息的公开透明，有助于政府建立起贴近群众的有效沟通渠道，它对维护社会和谐稳定、促进经济又好又快发展有着重要的作用。现今中国受到世界各国的普遍关注，而且在今天这个信息化时代，如果我们自己不主动地把权威的、准确的信息向媒体和公众公布，会有人替我们说，而他说的很可能是不完全的、不准确的，甚至是歪曲的信息，去纠正这种不准确的信息所造成的后果，我们就可能需要付出更大的代价。因此，在信息化过程中，政府部门有责任尽快地、准确地发布媒体及公众关注的各种各样的信息。过去，我国曾经在比较封闭的条件下搞革命、搞建设，现在我们要适应全球化、信息化、国际化的新潮流，信息公开已经不是我们愿不愿意的问题，而是一个如何公开的问题。

从另外一个方面讲，我们的政府是为人民服务的，执行的是执政为民的方针，要推进社会主义民主政治建设，政府部门有责任尽可能将可以公开的政务信息向公众公布，满足公众的知情权，这是推进社会主义民主政治建设非常重要的举措，也是人民群众要求的制度。而且，党和政府都作出了这样的规定，要推进政务公开，要公开党务信息，要推进我们的政府工作、党的工作的透明化，这是我们建设民主政治的一个追求。而政府新闻发言人制度的建设正是适应这一趋势的一个非常好的形式，它不仅有利于我们的政府信息公开、工作透明、执政为民，更在一定程度上为培育一个积极主动的政府奠定了制度上的保障。

新闻发言人制度的建立与完善是建设社会主义政治文明的要求，是建设服务型政府推进政务公开的需要，是政府调节公共关系、处理公共事务的手段，也是政府主动沟通媒体，加强舆论引导的重要途径。国务院新闻办前主任蔡武认为：

随着我国改革开放深入发展，新闻发布工作的作用和影响更加受到国内外的关注，加强新闻发布工作成为全社会的共识。首先它对建立我国良好的国际舆论环境和树立中国良好的国际形象发挥了积极作用。国际社会对于我们的新闻发布制度建设和实践普遍给予高度的评价。国外的媒体关于中国情况的报道，已经有许多是引用我们新闻发布会上发布的权威信息，这一点是非常令人振奋的。其次，国内广大的公众对于政府部门的新闻发布工作也越来越认可。国务院新闻办经常会收到各方面的来信，对政府的新闻发布工作提出建议、提出要求，有的建议是非常具体的。这说明广大公众非常认可、非常关注，通过政府新闻发布会的权威渠道发布信息，得到公众的认可。

第一节 新闻发布现状与问题

1904年2月，日俄战争在中国境内点燃。当年7月，日方将许多记者召集到中国长春，介绍战况。这次发布会被学术界认为是世界上最早的政府新闻发布会。

一般而言，美国被认为是最早设立政府新闻发言人的国家。20世纪50年代，美国在白宫设立新闻办公室和发言人。此后，各国政府也纷纷效仿，树立自己对内对外形象。我国最早的政府新闻发言人是钱其琛。1983年，时任外交部新闻司司长的钱其琛出现在外交部的记者招待会上，外交部也成为我国新闻发言人制度建立最早、最好的国家部委。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。这是在当时改革开放的形势下，为了满足对外宣传的需要建立起来的。二十年来，这一制度在对外宣传上有着突出的贡献，向世人展现了中国的良好形象，为各国媒体提供权威性的资讯和信息，让世界充分了解中国。实践中，新闻发言人制度基本局限在中央一级人民政府。

政府新闻发言人以及由政府支持召开的新闻发布会在西方国家更是常见。它们一方面是政府控制新闻传播的手段，一方面也是政府和新闻界，并通过新闻媒体和公众进行沟通的方式。以美国为例，新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。从西方国家的实践来看，新闻发言人制度就是一种有限的信息源，作为一种润滑油，协调政府和媒体以及公众之间的关系。同时，在此基础上隐蔽地引导舆论。从传播学角度看，新闻发言人制度是通过议程设置对传媒舆论，进而对公众舆论进行控制的。

新闻发言人代表政府向新闻媒体，并通过新闻媒体向公众发布政务信息，通过介绍政策、通报情况、说明立场和回答新闻媒体记者提问等方式，实现政府与公众之间顺畅高效的沟通。新闻发言人的实质是一种新闻发布制度，其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述政府、本部门的观点立场，并代表政府或部门回答提问。发言人背后有一个强大的工作集体，从事材料收集和了解情况等各项工作。同时，新闻发言人与其他有关部门的合作和沟通也非常重要，这样才能保证信息的全面性、准确性和权威性。一、新闻发布相关知识简介

一般说来新闻发布的形式主要有六种：

1）新闻发布会（记者招待会）；

2）新闻通气（吹风）会；

3）通过网站发布新闻；

4）邀请新闻媒体参加政府有关工作会议；

5）向新闻媒体发表谈话和接受记者采访。

新闻发布会（news release conference）又称记者招待会，是一个社会组织直接向新闻界发布有关该组织相关信息，解释有关该组织发生的重大事件而举办的活动。相对于本文所探讨的突发事件而言，我们主要把新闻发布的主体聚焦在相应的政府机关和国家行政专门机构。

新闻发布会的特点：

1）正规隆重：形式正规，档次较高，地点精心安排，邀请记者、新闻界（媒体）负责人、行业部门主管、各协作单位代表及政府官员。

2）沟通活跃：双向互动，先发布新闻，后请记者提问回答。

3）大众传播：新闻传播面广，报刊、电视、广播、网站集中发布（时间集中、人员集中、媒体集中）。

4）沟通便利：大众传媒以其现代化的传播技术和传播方式可以迅速把新闻发布方的信息提供、扩散到公众中去。

新闻发布会的时机与主题：

1）恰当时机：对于突发事件而言，则是在事件发生后，越早越好，因为这正好是媒体与公众对突发事件相关信息最渴望的一个时间段。如果不能保证时效性，则突发事件的新闻发布会就会大打折扣。

2）主题鲜明：尤其对于突发事件而言，新闻发布的主题应鲜明、集中、单一，不能同时发布几个相互之间不相关的信息。

新闻发布会的筹备：

1)准备主题材料。

A.发言稿、新闻通稿（可以事先发给与会记者）；

B.宣传材料（也可以事先发给与会记者）；

C.记者提问提纲（答记者问的备忘录）要在新闻发布会召开之前，尽可能地把记者就突发事件可能提问到的问题想周全，尤其是针对设想问题的答案应对，事先应充分讨论，统一认识、统一口径。针对突发事件的新闻发布，最忌讳的答记者问就是对同一个信息的发布出现前后不一致，或者出场的新闻发言人在回答过程中出现互相矛盾的回答。

2）确定主持人和发言人。

A.主持人一般由组织的宣传负责人担任；

B.发言人一般由组织的主要负责人担任，称为主发言人（级别高、有权威性）；

C.主发言人还可配备副发言人或者助理发言人。

3）确定邀请记者的范围地域（全国、地方）以及新闻发布的形式（文字、图片、录音）。

日期定后，提前一周送请柬，会前一两天电话落实。

4）选择合适的地点，对于一些突发性的公共危机事件，可以就近选择事件发生地的附近，这样的新闻发布给人以一种身临其境的感觉，从而在某种程度上加强新闻发布的权威力量。

新闻发布的筹划与“彩排”：

俗话说：“有备无患。”对组织传播而言，讯息必须经过精心处理并使其准确地抵达特定公众。信息传播渠道也须精心挑选。所以，绝不打无准备之仗，务必要先期实施培训与排练。一般地，搞一两次系统化培训是必要的。这样，你可以预见到发言人是否称职、哪些方面还欠缺。但也不要训练得过多，否则，发言人最后出现在记者、电视面前时就会像一台机械的录音机。

新闻通稿与背景材料：

新闻发布会应提供新闻通稿和背景介绍，以便记者能在会议涉及的问题之外挖掘新闻事件、扩大报道范围。新闻通稿最好提前发给记者，这意味着当记者一来签到时就能拿到它，这样就可以一边听，一边翻看。

新闻发布房间设置：

新闻发布会所用的房间大小主要取决于与会的摄影记者。电视摄影记者比报刊摄影记者所占的空间要大。如果电视摄像机在房间后排，那么公司发言人应在房间前排就座；如只有报刊记者与会，发言人就可以坐在记者中，当有人提问时就走到前排。越随便，离记者的空间距离越近，就越容易营造出一种友好气氛。房间大小要多加留心。房子空间大、人员少，给人的印象是新闻发布会的内容新闻价值不大。与其这样，还不如在一个小点的房间里好：满屋座无虚席，还有一些人站在过道里，给人的印象是肯定有很重要的消息！不要让新闻发言人坐在镜子、窗户或其他反射光线的背景之前，以防镜头效果受损。二、我国新闻发言人制度建设简述

我国各地建立的新闻发言人制度是地方政府通过新闻发言人向传媒，并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问。这与以往有些地方对公共资讯的封闭堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现，同时这也是我党宣传工作的重新调整。

以往的宣传一直讲究内外有别，1983年设立新闻发言人制度的初衷主要是为了满足中央政府对外宣传工作的需要。但是随着世界经济一体化步伐的加快，尤其是我国加入WTO之后，外宣和内宣工作在宣传区域、宣传对象、宣传内容上的区别越来越难以界定。同时，由于现代科学技术的发展，通讯、交通更加便利快捷，资讯更加广泛。技术的进步大大缩短了人与人之间、地区与地区之间、国与国之间的距离，传统意义上的宣传领域内外有别的界限在很多方面都变得模糊起来。所以各地区建立新闻发言人制度在一定程度上突破了这种内外宣传的传统模式，是在主导性、全面宣传架构下进行内外兼顾的整合。它立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。

截止到2007年12月27日，国务院已有74个部门建立了新闻发布和新闻发言人制度，设立了91位新闻发言人。全国31个省（区、市）人民政府都已经建立了新闻发布和新闻发言人制度，共设立了52位发言人。国务院各有关部门新闻发言人名单及新闻发布工作机构电话、各省（区、市）新闻发言人名单及新闻发布工作机构电话都已经通过新闻媒体公布。

2008年5月18日，国防部新闻发言人在国务院新闻办发布会上首次正式亮相，引起国际舆论的高度关注和充分肯定。至今，国防部已举行了多场新闻发布活动。

中共中央有关部门新闻发布和新闻发言人制度的建立健全有了质的飞跃。党中央有关部门新闻发言人名单及新闻发布工作机构的电话也对新闻媒体首次公开。中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中共中央统战部、中共中央对外联络部、中共中央台湾工作办公室、中共中央文献研究室、中党史研究室等7个党中央部门都建立了新闻发布和新闻发言人制度，一共设立了8位新闻发言人。

中国共产党第十七届四中全会《关于加强党的建设若干重大问题的决定》中首次明确提出“要建立党委新闻发言人的制度”。这是贯彻科学发展观，加强和改进党的建设，进一步推进党务公开，增强党务工作透明度的具体要求，具有很重要的意义。加强党务信息公开，及时回应国际舆论和社会公众关注的问题，进一步提高新闻发布会的质量和水平，增强新闻性、针对性、权威性，努力为中外媒体提供及时、权威的政府新闻信息，让世界能够更加了解中国，了解一个发展的中国、进步的中国、开放的中国。

2010年3月5日，由中共中央宣传部、中央文明办主办的中国文明网5日公布中央宣传部新闻发言人。这两名发言人为中宣部副秘书长李伟和政策法规研究室主任胡孝汉，这是中宣部首次正式公布该部新闻发言人。这意味着由中共中央外宣办、国务院新闻办推动的新闻发言人制度走到了一个崭新的阶段。

此外，全国人大、全国政协、最高法院、最高检察院以及全国总工会、共青团中央、全国妇女联合会也都建立了新闻发布和新闻发言人制度，设立了新闻发言人。湖南的长沙、贵州的贵阳、深圳等地党委已经积极开展了新闻发布工作，有的也建立了新闻发言人，受到了公众和媒体的欢迎。深圳等地还积极探索新闻发布问责制这一新的方法来推动新闻发布工作。同时，国务院新闻办在2009年还与国资委一起推动了中央企业新闻发布制度建设，现在有一大批央企已经建立了新闻发布制度。

各地各部门新闻发言人积极组织开展多种形式的新闻发布，尽力为新闻媒体的采访报道提供优质服务，受到了媒体和公众的充分肯定。特别是像外交部、教育部、公安部、卫生部、国台办和上海市人民政府的新闻发言人，都能够定时定点举行新闻发布会，同中外记者见面，向大家提供新闻信息。成效是非常显著的，也得到媒体和公众的高度评价。

国务院新闻办公室2004年举行了60场发布会，2005年是68场。权威信息发布的层级有较大提高。2005年的68场发布会有四十多位副部长以上的负责人参与发布新闻。2006年的58场发布会，有59位副部长以上的部门领导参与发布信息，其中部长12位。

2006年国务院各部门共举办了506场新闻发布会；各省（区、市）人民政府共举办了757场新闻发布会。2006年国务院新闻办公室、国务院各部门和各省（区、市）人民政府三个层次的政府新闻发布会加起来共举办1321场。

2007年国务院新闻办邀请中央和国家机关的有关部委负责人共举办了73场新闻发布会，中央各部门自主举办的发布会一共有547场，各省（区、市）政府举办新闻发布会789场，总计1409场。

2008年国务院新闻办公室共举办了83场新闻发布会，这是历史上数量最多的一年。据统计，党中央国务院各部门举行新闻发布会521场，各省（区、市）人民政府新闻办公室举行新闻发布会983场。三个层次举办新闻发布会的总数达到1587场（不包括奥运会期间北京奥运会新闻中心和北京国际新闻中心举办的三百多场新闻发布活动）。

这一数字（只包括省、区、市这一级的新闻发布会）在2009年则提升为1646场新闻发布会，增加了59场。逐步增加的新闻发布不仅为媒体提供信息服务，也成为贯彻政务公开、信息公开制度，满足人民的知情权、参与权、表达权、监督权的一个重要举措。

目前，国务院新闻办在全国范围内开展的新闻发言人培训还要继续向基层政府部门延伸。要把培训向下延伸，深入到基层。向基层政府延伸，向地级市与更广泛的县级市拓展。

新闻发言人的培训很重要的一环是就信息公开与新闻执政理念上的更新。所以，在面对突发事件时，在需要新闻发布来公开信息时，发言人需要的不仅仅是怎样来应对记者、怎样来回答记者的提问等方面的培训知识。这只能是新闻发言人培训过程中最浅显层次上的“形而下”的技术技能，更重要的是一种观念更新上的认识转变和培训。

培训的重点就是要转变思想观念、提升新闻意识，各级政府部门的新闻发言人要树立起“善待媒体与善待记者”的观念，要树立起把新闻媒体当做是自己与公众沟通的一个有利渠道，是自己为人民服务的一个扩音器，是自己检验自己工作成绩与失误的一个试金石。因为媒体满意很大程度上就代表媒体背后公众的认可，而媒体的质疑甚至咄咄逼问则很有可能是自己的工作本身有漏洞。要勇于，也要善于向媒体承认政府工作中的不足。通过培训，我国各级新闻管理机构的工作人员，包括各级党政领导，就更能深刻认识到在我国坚持改革开放的历史进程中，政府应该以更加开放的姿态面对境外媒体对我们的关注，认识到信息公开与新闻发布是符合深化改革、扩大开放的需要，符合我国根本利益的。三、政府自主新闻发布目前尚处于起步阶段

自主新闻发布会与一般新闻发布会的区别，在于定时、定点、定人。而且，在新闻发布会上，允许记者提问与本次新闻发布会无关，但涉及本地的相关问题。自主新闻发布会向外界发布的信息选题，主要涉及3个方面：

1）政府想说的。包括：市委、市政府授权发布的新闻；市政府需向外界发布的重要工作部署、重大改革措施；新政策、新措施需对外介绍的情况；针对外界疑虑、误解等的对外说明、澄清等。

2）媒体关注的发布内容。包括近期时政、社会热点；市内发生的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件等重大突发事件真相、政府的态度、处置情况等。

3）“群众关心的”。主要包括：政府出台的事关民生问题的重大政策、重要规划；对群众反映强烈的问题，政府的态度及采取的措施等。

截止到2009年，除外交部以外，商务部、卫生部、教育部、公安部、发改委、铁道部、交通部等中央部门，以及上海、重庆、新疆、湖南、四川、云南等地方的新闻发言人都积极开展自主新闻发布。

比较而言，自主新闻发布在地方政府的推进有一定难度。一个原因是观念问题，我们的各级政府部门、各级领导在观念上一定要实现大的转变。现在有的地方对新闻发布的重要性认识不够，不愿意主动和记者打交道，不愿意出席新闻发布会。所以要强调地方政府“增强新闻意识、媒体意识”。

另外一个原因是制度的建立，新闻发布制度需要相应的机构编制、人员、经费等各方面的条件，而一涉及编制、人员这些条件，就需要一个时间、需要一个过程，这也是难度之一。

媒体新闻报道对信息公开的需求以及对政府新闻发布的要求，一是快，二是准。但目前，我国各级政府部门的新闻发言人，绝大多数还是兼职的，他们大多是这些部门综合司局的负责人，比如说办公厅、政策法规司的负责人，这些人绝大多数都没有从事过新闻工作，也没有和新闻媒体打交道的经验。这些发言人很熟悉本部门的工作情况，也有很高的政策水平，但大多数人缺乏新闻学、传播学方面的知识和

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书