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作者：张同林,周莹,严春松

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现代城市公共服务问题研究试读：

第一章　城市的现代性

建设社会主义现代化强国已成为我国重要的奋斗目标。如何对经济、政治、社会文化各领域现代化建设指标进行设定，以及在实践领域如何对现代化建设方案进行选择，社会各界已经从不同的角度展开了广泛的探讨，从而也使现代性问题成为人们日益关注的对象。城市是价值观的引领者。城市是创新人才的汇聚地。另一方面，城市又是现代病的集中地，是恶元素或恶之花的暖房。因此，作为城市的研究和设计人员，达到怎样的思想高度就非常重要。当前的城市应用研究大都属于实证研究，常见物不见人，较少考虑价值观以及负面的现代性。将所谓现代化作为城市研究和城市发展的参照标准已经不够，而全球背景下的现代化本身及其带来的现代现象或现代性问题则业已成为批判的对象。我们的城市规划、城市设计和城市研究应当在操作过程之中充分注意到现代性和价值观问题，以人道和审美的角度避开现代性中之恶的一面，创造和凸显具有中国特色的现代城市，让城市成为我们更好的安顿之所。本研究试图从城市批判的角度，借助社会学现代性理论、当代价值观分析，观照和提升目前的城市研究。

从一个国家和社会的发展角度而言，现代性和现代化都不仅仅是一个概念，而是对社会文化和时代精神的反映，关系到国家和社会发展的历史进程和道路选择。什么是现代化？我们把现代化看作是一个在科学和技术革命影响下，社会已经或正在发生着的变化的过程。业已现代化的社会的经验表明，最好把现代化看作是影响社会各个方面的一个过程。现代化程度指标的准确性由研究确认。现代化是人类历史上伴随社会变革必然发生的。不管这种变革是好是坏，它的影响会波及所有的人。可以肯定的是，某一阶段的社会模式不管当时怎样能胜任其所承担的义务，它也会被瓦解，而现代化将成为一个追求的目标。现代化进程会产生普遍效果或某些效果。人们接触现代化之后，谁也不愿再走回头路，这是可以肯定的。如何认识现代性？现代性的实质究竟是什么？现代性与现代、现代化的关系何在？是现代化的建设进程催生了现代性还是现代化的实现必须以现代性的获得为先决条件？现代性是一种价值观念和行为方式，伴随着经济政治与社会的现代转型，现代生活在哲学和文化层面也越来越呈现出新的形态。现代性代表了现代化进程中追求的那些目标所蕴含的价值取向，以及人们在这些价值取向指引下的行为选择。现代性所推崇的理性和主体性在现代化过程的各个方面不断得到体现和提炼。

按照马克斯·韦伯的说法，现代性过程的核心问题是现代人究竟会成为什么样的人，或者说，现代人应该怎样有所作为才能继续称其为人？在前现代社会的长期历史上，这个问题基本上是不存在的，因为那时都有各自比较稳定的一元化价值体系。但是当传统被现代性打破乃至颠覆之后，它就无法有效地全面应付现代世界特有的问题，新的格局迫使人们必须重新思考世界的意义，归根结底，是必须重新追问自身的存在意义。当然，这同样不是指望物理性的城市和城市化就能解决的问题。一、现代性的基本内涵

现代性是现代化进程在多个领域展开时所具有的特征和属性，因此，现代性问题存在于政治和社会生活的各个层面之中，而且随着对现代性研究的深入，这一问题还在不同学科领域内形成了特定的内涵。

何谓现代性？答案十分丰富，也极具争议。从最基本的方面说，它是一种状态，指具有现代的特征和属性。它与现代化是两个概念，后者大致上讲的是工业化等包含负面影响的过程及其表现形式，其出发点是发展，要旨也是发展，而现代性更多强调的是问题意识，它针对需要批判的现代现象，因此更带有审美意义。从人的角度出发也可以说具有人道的意义。

现代性在中国已经成为一个复杂多面的概念，研究人员曾经做出过不同角度的解读。刘晓枫对现代化现代主义和现代性作了区分，提出了“现代化题域——政治经济制度的转型；现代主义题域——知识和感受之理念体系的变调和重构；现代性题域——个体—群体心理结构及其文化制度之质态和形态变化”的不同理解。谢立中则从时间的维度提出，广义的现代性是一种新奇性、飞逝性，狭义的现代性是指17世纪以来的新文明。而在西方，吉登斯把现代性看做现代社会或工业文明之下发展起来的一套观念和制度架构，哈贝马斯则认为现代性是在个体自由和人的主体性之下形成的具有时代特征的模式和标准，而到了福柯那里，现代性则成为一种态度，“是与当代现实相联系的模式；一种有特定人民所作的自愿的选择；一种思想和感觉的方式，也就是一种行为和举止的方式。它有点向希腊人所称的社会的精神气质”。

社会学家吉登斯是这样看待现代性的：它首先意指在后封建的欧洲所建立而在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式。在此“现代性”大略地等同于“工业化的世界”，只要我们认识到工业化并非仅仅是在其制度维度上。工业化是指蕴含于生产过程中物质力和机械的广泛应用所体现出的社会关系。第二个维度是资本主义，它意指包含竞争性的产品市场和劳动力商品化过程中的商品生产体系。而在另外一个地方，吉登斯给出了简洁的界定：“现代性指社会生活或组织模式，大约17世纪出现在欧洲，并且在后来的岁月里。程度不同地在世界范围内产生着影响。”吉登斯还不够具体。霍尔（Stuard Hall）则从四个层面来确立现代性的边界：政治层面是世俗政体与现代民族国家的建立；经济层面是市场经济和私有制基础上的资本积累；社会层面是劳动和性别分工体系的形成；文化层面是宗教衰落，世俗物质文化的兴起。

然而现代性应当还有更多的层面。福柯的说法是笔者所看重的。福柯怀疑将现代与传统、现代与后现代相对应的思路，他宁愿采取另一种路径来思考现代性问题：“我自问，人们能否把现代性看作是一种态度而不是历史的一个时期。我说的态度是指相对于现实性的一种关系方式：一些人的自愿选择，一种思考和感觉方式，一种行动、行为的方式。”显然，这种对现代性的表述与吉登斯等人的思路和角度是不同的，前者强调的是一种思想风格或世界观的意义，而后者（指吉登斯）更带有经验主义和物质特征。然而其共同的特征在于反思，换言之，反思是现代性的基本特征。当然还有更为简单的表述，比如波德莱尔的经典说法是“现代性就是过渡、短暂、偶然”，他强调的是现代社会的快速变化特征。

现代性是一个带有强烈时间标志的概念，它所表达的是特定历史时段下社会所处的状态，表示现代化进程中传统因素遭到舍弃而非传统因素逐渐累积的状况，在社会学意义上，现代性意味着新的社会组织机制、国家治理方式，以及价值观念的出现。单从语义的角度上看，“现代性”一词的出现与“现代”密切关联，因此，我们首先站在时间的维度上去认识现代性的产生。

在西方社会，现代性的出现与资本主义生产关系的产生有关，主要原因是，资本主义的发展势头在经济秩序、政治秩序、社会秩序领域逐步显现。现代性带来了包含创新的进步的力量，同时也给人们的思想意识和价值观念带来冲击，使价值观领域出现了前所未有的新的面貌，一方面是价值观表现上的纷繁复杂，进步观念与低俗的观念并存，同时也包括在不同主体之间出现的价值观上的极端分化。

从思想文化角度看，欧洲在经历了文艺复兴、宗教改革和启蒙运动这三大思想解放运动之后，欧洲人开始了现代生活，他们用迥异于中世纪教廷精神传统的古代文化遗产和文艺风格表现世俗文化，旨在充分肯定人的价值，表达市民阶层的心声。假如说文艺复兴是借助复兴表达了人们对新兴生活的向往而使现代性有所萌发，则启蒙运动就以其对立性的高扬和自我意识的凸显而成为现代性真正的开端。二、现代性的历程

自启蒙运动以来，现代性便踏上了它不断深入的历史进程，早期的现代性是在宗教逐步退出世俗领域的过程中获得的一种思想文化观念，通过宣扬人性、理性和科学来反对神性和宗教统治。在理性主义作用下，现代性体现为三个分离，一是政治与宗教的分离，二是经济与政治的分离，三是经济与道德的分离。格里芬认为在西方这种世俗化的结果表现为两个主义：自由主义和资本主义。而随着科学技术的不断进步，人们对自然规律认识的逐步深入，以及随着资本主义生产关系的逐步形成和发展，现代性开始从观念层面走向制度层面，直到深入于社会生活的每一个环节之中。弘扬理性是现代性的重要特征，理性成为可以替代神性的权威。韦伯则将现代性与合理性、现代化与理性化等同，认为资本主义现代化是一个全面理性化的过程，分别表现四个独立的领域：在经济上表现为精确计算投资与收益之比，在行政管理上表现为科层化与制度化，在法律上表现为司法过程的程序化，在文化上则表现为“祛魅”的世俗化。韦伯还在此基础上形成了“价值理性”与“工具理性”的概念，工具理性是指对某种手段或程序的运用，而价值理性与思考信念和理想、道德等方面内容有关。

事实上西方资本主义现代化的进程就见证了工具理性不断发挥作用的过程，工具理性也成为现代性的主要表现。科技的发展使得规范和标准成为社会普遍的理性，科层制被广泛应用于行政管理各领域；规范化和标准化一步步变成为政治和社会生活各个领域的重要原则，整个社会的分工越来越精细，社会有序运转。于是，崇尚科学技术，宣扬个体独立，推崇民主政治，实行市场经济就代表了资本主义的现代性。此后，现代性成为现代社会的属性，构成社会在现代化过程中显现出来的一系列特征和机理，科学技术的进步、生产力发展、经济增长、社会转型、国家治理成为社会在现代化进程中必经的环节，由此使得城市化、市场化、法治化、民主化、教育普及等要素成为那些在经济、政治和社会发展方面处于领先地位的国家所共有的特征，进而也成为现代性的本质内涵，由于现代化是包含了经济政治社会等诸领域的多元的现代化，因而现代性也是包含社会生活多方面的现代性。现代性的不断发展，让工具理性与价值理性逐步分离、分裂。

现代性像是一把“双刃剑”：一方面，它通过个体独立、理性发展、资本扩张促进了人类社会的巨大进步，塑造了不同于过去的现代经济生活、现代政治生活、现代文化生活和社会生活，同时还随着现代化的步伐使得工业化、城市化、市场化、民主化、法治化等成为现代国家无法回避的历史进程；另一方面，主体性的提升也使得人把自身与自然相分离，以为技术的进步使人类拥有了无限制地开发掠夺自然的权力，直到生态危机和环境恶化的发生才促使人类开始反思自身的异化问题，理性的发展反过来使人类把自己置身于铁笼——“理性的牢笼”之中。这就是“现代性陷阱”。什么样的现代性是我们需要的，人们又如何解决现代性所带来的问题，这将是置身于现代性之境的现代人必须面对的。三、现代性的两个层面

现代性主要包含了两个基本层面：一个层面是社会的现代化，它体现出的是启蒙现代理性的理性主义对社会生活的广泛渗透和制约；另一层面则是以艺术等文化运动为代表的审美现代性，它常常表现为对前一种现代性的质疑和反思。在哈贝马斯看来，现代性问题的讨论就是从审美现代性问题入手的。奠定现代性根基的问题首先是在美学批评中滥觞的。换言之，只要追溯“现代”这个概念的历史就一目了然了。

18世纪的法国出现了著名的“古今之争”，使现代艺术逐渐脱离了古典艺术而独立。“主张现代的阵营，通过把偏爱的美学概念与现代自然科学所体现的进步概念融为一体，来反对法国的古典主义的自我理解。‘现代’这个概念被用作历史批判争论，质疑了模仿古代模式的意义；与那种明显无时间性的和绝对的无相对立，他们精心阐述了一个相对的受制于时代的美的标准，因为也就阐明了作为新时代开端的法国启蒙运动的自我理解”。现代这种意识首先发端于艺术发展过程之中，新时代的降临往往能被艺术家敏锐地感悟到，也正是在这个意义上，人们通常把艺术作为开时代风气的先声和时代变化的风向标。

到了19世纪中叶，“现代”这个概念在纯艺术中已经广为使用，哈贝马斯断定，这说明了“为什么直到今天现代性仍具有一种核心的美学意义，这种意义是由先锋派的自我理解所塑造的”。至此，合理的结论就是：现代性这个概念本身的出现是一种现代美学现象，而这个概念尽管内涵后来远远超出了美学的范围，扩展到社会政治经济和文化等诸多层面，但是其美学的意义是一以贯之的。

继而，从社会现代化过程中分化出来的审美现代性又不断对社会现代化本身进行反思，因此它本身蕴含了深刻的人道主义意味。就本章而言，这正是我们想要强调的。当然，不全是。四、在现代性语境下看当代中国

现代性在中国已经成为一个复杂多面的概念，研究人员曾经做出过不同角度的解读。刘晓枫对现代化现代主义和现代性作了区分，提出了“现代化题域——政治经济制度的转型；现代主义题域——知识和感受之理念体系的变调和重构；现代性题域——个体群体心理结构及其文化制度之质态和形态变化”的不同理解。谢立中则从时间的维度提出，广义的现代性是一种新奇性、飞逝性，狭义的现代性是指17世纪以来的新文明。可以说，现代性是现代化进程在多个领域展开式时具有的特征和属性，因此，现代性问题存在于政治和社会生活的各个层面之中，而且随着对现代性研究的深入，这一问题还在不同学科领域内形成了特定的内涵。

作为现代社会基本属性的现代性，它与传统思维与行为方式之间的区别和跨越，它所追求的基本价值取向，它所具有的批判性和建设性，甚至它可能造就的风险性社会等负面效应，都具有普遍性。因此，问题的关键是，现代性是否是现代社会的一种普遍价值取向，对于所有进入现代化进程的国家和地区而言，是否必须在精神状态和社会气质上具备这种现代性？就单个国家而言，土壤不同，可能使每个国家的现代性都带上自己特定的烙印。很多国家在现代性问题上都经历过取与舍的困惑。

从另一面来说，现代性本身存在不少众所周知的弊端，比如，把理性的作用扩大化、过于强调个体主义等。过度的城市化造成的城市人口聚集效应、住房紧张、交通拥挤，以及治安问题等，成为日益尖锐的社会问题。在现代化要求下推进的城市化进程并未带来大规模地撼动传统根基的能量，传统文化在城市的土壤里获得了新的扎根方式，旧的思维方式、价值观念和行动准则在城市化的进程中依然具有强大的生命力。

当我们确定中国特色社会主义的根本目标是实现国家现代化，中国特色社会主义理论的实质是关于中国现代化的目标和条件的理论时，探讨实现怎样的现代化以及怎样实现现代化等问题的过程，就已经使我们进入现代性之中，而这样一个进程又使我们面临深入探讨中国的现代化应当以什么基础来展开的问题，我们应该把现代化置于何处？中国自身的文化传统和具体国情如何同发端于西方的现代性之间进行结合？在传统与现代之间我们究竟该作何选择？今天，中国已经走上了无法回头的现代化征程，反思现代性变得尤为迫切。近几年来，现代性问题日趋成为知识界关注的重大问题，现代性作为一个关键词，频繁地出现在越来越多的著述和文献中，现代性正在进入我们的理论视野。问题是，我们应当从中国问题意识出发，弄清中国现代性是一种什么样的问题情境，这恰是现代性理论的题中之义。本章参考文献：1.[英]安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，生活·读书·新知三联书店1998年版。2.刘小枫：《现代性社会理论绪论》，上海三联书店1998年版。3.周宪：《审美现代性批判》，商务印书馆2005年版。4.[美]吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，上海人民出版社1989年版。5.[美]格特鲁德·希梅尔法布：《现代性之路：英法美启蒙运动之比较》，复旦大学出版社2011年版。6.徐蓉：《现代性语境下的中国价值观建设》，复旦大学出版社2014年版。（执笔人：严春松）

第二章　现代城市理论发展脉络

伴随着人类文明的发展，城市不断经历着产生、发展与衰亡的周期性循环过程。然而，城市绝不是自然而然地产生、发展的，而是伴随着人类的悉心经营、技术进步、工业化、城市化，以及社会经济制度变革等人类经济社会活动不断发展壮大起来的。那么，在20世纪发达国家实现城市化工业化进程中，沿袭产业革命后的城市建设模式，历经人口规模不断膨胀和能源大量消费方式发展起来的城市究竟是在怎样的城市理论与思想导引下发展起来的？本章根据国外城市化、工业化背景下的城市理论相关文献的整理，对20世纪具有代表性的马克斯·韦伯、路易斯·芒福德、埃比尼泽·霍华德、勒·柯布西耶，以及简·戈特曼等著名学者与城市化和工业化相关的城市理论进行简要分析。一、城市的定义和城市类型的划分

与20世纪人口规模的快速扩大和膨胀相对应的主要城市理论及其思想可以概括如下：从现代城市规划的功能主义观点来看，20世纪的外国城市理论不仅体现出城市建设方面的追求，而且体现出与人民生活密切相关的城市居住空间环境保护方面的城市追求。关于城市的定义，具有代表性的人物是马克斯·韦伯和路易斯·芒福德。（一）马克斯·韦伯的城市定义

马克斯·韦伯（Max Weber，1864—1920），德国著名社会学家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家，公认的社会学三大“奠基人”之一。其他二者为卡尔·马克思（Karl Marx）和爱米尔·涂尔干（Durkheim）。其对西方社会的影响是巨大的。马克斯·韦伯最初在柏林大学开始教职生涯，并陆续于维也纳大学、慕尼黑大学等大学任教。对于当时德国的政界影响极大，曾前往凡尔赛会议代表德国进行谈判，并且参与了魏玛共和国宪法的起草设计。同泰勒和法约尔处在同一历史时期，并且对西方古典管理理论的确立作出杰出贡献，是公认的现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一，被后世称为“组织理论之父”。

马克斯·韦伯（Max.Weber）在其著作《城市类型学》中对城市进行了定义：所有的城市都具有的一个共同特征就是“集中居住”。从社会学的角度来看，他的城市定义显然不是指分散的人口居住，而是指一个规模巨大的、一体化的人口固定居住地。显然，这种定义在表现城市以外区域的居民之间的相互关系及其特征的时候是有所欠缺的。如从经济学的角度来看，他的城市定义并不是指农业人口占压倒多数的地区，而是指那些通过从事工业和商业性营利活动获取收入而进行生活的人固定居住的地区。

马克斯·韦伯定义的城市由以下条件构成：（1）从事农业以外的工业和商业活动的人口的固定居住地；（2）具有居民能够进行日常货物交换的固定市场；（3）具有防御设施和城堡要塞；（4）具有法庭及其他独立的司法机构；（5）具有独立的作为法人和团体的性质；（6）具有居民自己参与任命的行政机构。因此，马克斯·韦伯的城市定义主要是将人类社会固定居住的一种形态：“集中居住”作为城市的特征，进而通过将其与农村地区进行对比，阐述作为治理团体的城市的特征，并进而说明城市是什么。

根据城市类型学，我们可以将城市划分为：（1）根据城市功能划分为政治城市、工业城市、商业城市、旅游城市、住宅城市、园区城市和宗教城市等；（2）根据城市影响力显示的城市层级划分为中枢城市、核心城市、中心城市和一般城市；（3）根据城市的地理位置条件划分为沿海城市、内地城市；（4）根据人口流向将城市划分为大城市、中型城市和小城市或者人口剧增城市、人口稳定城市和人口减少城市，等等。如果根据人们各种不同生产和生活方式对城市进行划分的话，那么城市就可以向我们展现更出多种不同的姿态。

20世纪的城市文明是用工业技术将那些以人类价值尺度建造起来的城市逐步转变为以钢筋混凝土和玻璃为典型特征的巨大城市。伴随着人类社会从工业社会向知识社会的转变，人们的衣、食、住、行、娱乐和交往方式，以及信息交流空间的变化都在驱使城市发生着各种各样的变化，与时代变化相适应，人们的生产和生活方式也在发生着各种变化，因此，21世纪的城市必然会展现出更加丰富多彩的特征。（二）路易斯·芒福德的城市定义

路易斯·芒福德（Lewis Mumford，1895—1990年），美国著名城市规划理论家、历史学家。他对纽约与其周围区域从社会学、生态学角度进行了系统而深入的研究，其规划思想为其后20世纪30年代的田纳西流域规划与建立绿带城奠定了理论基础。芒福德关于城市的著作较多，其突出贡献在于揭示城市发展与文明进步、文化更新换代的联系规律。学术上的影响已深入到哲学、历史、社会、文化诸领域。20世纪五六十年代他曾在美国宾州大学加州大学等校任教。他一生中曾获得十余次重要研究奖和学术创作奖。1990年芒福德逝世于纽约，终年95岁。芒福德认为，在人类文化和个性发展过程中，城市经验是必不可少的构成部分。他始终坚持，相较于城市与自然环境、城市与公众精神价值之间的关系，城市的设计和经济功能是相对次要的。在《城市是什么？》一文中，就城市规划和人类影响，芒福德提出了他的基本主张，涵盖了个人和社会两个部分。他写道，城市就是“社会活动的剧场”，至于其他所有的东西，包括艺术、政治、教育、商业，都是为了让这个“社会戏剧更具有影响，精心设计的舞台能够尽可能地突出演员们的表演和演出效果”。这就是芒福德不断重复的主题和映像。

在《历史中的城市》（The City in History，1961年）一书中，芒福德在“古代城市的本质”一章中写道，城市“首先是一个剧场”。这样的说法就好像在评论20世纪50年代的文化整合（conformity）一样。同时，他也警告说，城市文化如果失去了戏剧对白的意识，那么“必然走向致命的最后一幕”。

芒福德在其著作《城市的文化》中对城市的概念进行了完整的定义。他认为，城市是一个地理意义上的网络体系；城市是一个经济组织体；城市是制度形成的过程；城市是一个社会性活动的剧场；城市是具有上述美好特征的综合性整体。他一方面将城市归结到人类共同的家庭生活和经济活动的物理属性框架内；另一方面，又认为城市是具有人类文化意义的活动与具有冲动意义的、升华了的舞台装置的结合体。城市不仅是培育艺术的艺术，而且是创建剧场的剧场。通过人类各种有目的性的活动，不仅形成了具有深远意义的人类、各种事物、各个集团之间既竞争又合作的关系，而且这些关系都是在作为剧场的城市实现的。

芒福德认为，尽管我们可以对城市概念作出各种综合性的、有力的定义，但是城市绝不是一个单纯的作为建筑物集合体的容器，而是一个与人们具有密不可分关系的创造文化、培育人类文明的舞台装置。通过进行城乡对比，芒福德认为，人类与其关注作为人类活动剧场的城市特征及其相关事物，倒不如把他们关注的重点放到更能够体现城市魅力的、能够充实人的创造性活动，以及让人更有魅力，使人和谐相处的城市文化凝聚力的创造上来。二、霍华德的田园城市理论

埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard，1850—1928），20世纪英国著名社会活动家、城市学家、风景规划与设计师、花园城市之父，英国田园城市运动创始人。（一）霍华德的田园城市

如果说起20世纪初期与城市化程度不断扩大和城市无限膨胀发展相对应的城市发展思想及其理论，人们自然会首先联想到英国的建筑师和社会活动家艾比尼泽·霍华德（Ebenezer.Howard）的田园城市理论。

英国“田园城市”运动创始人霍华德，1850年1月29日生于伦敦，1928年5月1日卒于韦林。当过职员、速记员、记者，曾在美国经营农场。他了解、同情贫苦市民的生活状况，针对当时大批农民流入城市，造成城市膨胀和生活条件恶化，于1898年出版《明天：一条通往真正改革的和平道路》一书，提出建设新型城市化的方案。霍华德在其著作中提出了田园城市理论，该书问世以来受到广泛的关注，并被学界奉为现代城市规划领域中的一部经典著作。

霍华德的田园城市理论，主张实行土地公有制，将城市自由的优点与农村所具有的田园优点相结合，建设理想的城市。同时，他主张购买膨胀中的大都市伦敦周围50公里以内的土地，建设若干个兼具城市和乡村优点的田园城市。

霍华德认为，为了改善那种因工厂林立和人口过于稠密而产生的与自然相对立的城市面貌，应当在距离大城市50—60公里的范围内充分利用空气新鲜、水草丰美的美好的田园自然景致，建立几个人口在3万人左右的卫星城，同时用铁路将卫星城与大城市联结起来。然而，这些新建立的新的卫星城不是传统意义上的居住小城，而是将工业、农业与居住功能有机结合、人口密度较低、自立性较强的小城市，可以把那些新建立的、以实现城市文明与自然协调为目的的、理想的城市称为“园林城市”。（二）霍华德田园城市理论的主要内容

霍华德的田园城市建设思想中，阐明了以下七个方面的城市建设基本原则：（1）城市的发展不能任由城市住宅无规则、无秩序地向城外扩张，必须在设定适当人口规模的前提下，设定城市被绿色的农村地带包围的边界，控制城市的扩张。（2）应当实行土地公有制，不承认个人的土地所有权，抑制个人通过住宅用地分割等活动谋取私利的行为，实行土地公共管理。（3）实行土地公有化之后产生的土地地租增量应当作为公共税金加以征收，并将其用于城市基础设施建设和公共绿地维护等社会资本整备方面，以实现社会资本所得利益向公共事业返还的目标。（4）尽最大的可能、充分利用水利和风能等可再生能源，尽量减少自然环境的负担。（5）尽最大的可能实现城市的粮食自给，将城市垃圾变成肥料返回农田，实现城市废物的再利用。（6）为了保护城市环境，必须将城市的人口控制在一定的规模之内，建立负责维护与协调的市民自治组织。（7）城市必须实现居住、工厂，以及养老机构等基础设施的协调与优化配置。（三）对霍华德田园城市理论的评价

霍华德建立的田园城市作为营利性项目之所以能够取得成功，是因为他抓住了英国实行卫星城法的契机，将卫星城项目作为政府项目推广到英国全境。霍华德提倡田园城市的时代背景是，当时的英国正在快速实现工业化，由于城市化进程的加快，必须采取相应的措施，解决城市住宅向郊区混乱无序扩张的问题。霍华德提出的必须将城市的规模限定在一定区域范围之内的主张，迎合了当时以工业雇用为主的就业人口向往就近工作、生活的自我完成性，这些城市建设目标的需求。

霍华德认为，城市与田园结合之后，开始了新的生活，作为新生文明，即通过田园与城市的优势互补建立起来的作为共有空间的小城市，不仅实现了将那些生活在工厂林立和人口密集的城市恶劣环境中的人口分散开来的目标，而且让他们过上了更为美好的日子。霍华德的田园城市理论，不仅作为当时发达国家城市建设先进理念而得到了各国的广泛认可，而且通过1899年建立起来的“田园城市协会”将其理论转化为国际城市建设运动而使其得到了充分发展。霍华德的理论就是，通过实现城市中的农村自然环境新生，即通过在农村地区进行人口低密度的小城市建设，解决城市面临的各种问题。

田园城市理论不仅通过城市与田园的对比分析，提出了城市田园化的主张，而且从生态学的意义上将城市与田园一体化循环的城市建设模式作为基本理念，力图恢复工业城市业已丧失了的城市人性化风貌。今天，尽管我们已经迎来了全球性环境保护新时代，并能够对环境新生中的街区规划及其再造活动进行再评价，但是城市环境保护运动必定会长期持续下去。三、柯布西耶的“光辉城市”理论

勒·柯布西耶（Le Corbusier）是20世纪法国最著名的建筑大师、城市规划家和作家，是现代建筑运动的激进分子和主将，以及现代主义建筑的主要倡导者和机器美学的重要奠基人；同时，他又被称为“现代建筑的旗手”和“功能主义之父”。（一）柯布西耶及其“光辉城市”理论的背景

与霍华德的田园城市理论相对照并使现代城市规划理念得以升华的是现代建筑巨匠勒·柯布西耶的“光辉城市”理论。

勒·柯布西耶的《光辉城市》（The Radiant City）于1933年出版。作为城市规划界公认的第二位的城市规划基本理论，“光辉城市”理论是柯布西耶一生建筑思想之结晶，闪耀着现代主义和后现代主义的光辉。作为一个现代主义建筑大师，其思想以大工业为背景，同时试图对工业化本身的弊病进行克服，强调建筑与自然对立中的相互包容和建筑作为人类居住文化总容器的艺术之美。当今世界上许多大城市的城市规划都受到了他的理论的影响。

勒·柯布西耶的“光辉城市”理论认为，由于交通规划的缺失而形成的蜿蜒曲折的城市公路，导致了交通堵塞和汽车噪音等城市问题的发生，大量修建超高层建筑群和高架桥汽车公路是能够改变这种与汽车时代不相适应的城市结构的主要手段。他认为，美国纽约高耸入云的摩天大楼充分表现出人类关于城市的意愿，因此，他提倡通过实行高密度城市住宅开发，建设一座足以容纳300万人的功能性城市。勒·柯布西耶的“光辉城市”理论是，在现代城市规划理念引领下，利用20世纪高度发达的工业技术，将构成城市的公共空间和私人空间进行功能性分割与分离，通过在大城市实行高密度开发和建筑物的高层化，将节约出来的城市空间用于大型街道的拓展，从而实现建设具有充足绿地空间的功能性城市目标。（二）柯布西耶“光辉城市”理论的主要内容

勒·柯布西耶的“光辉城市”理论的主要内容包括：（1）城市必须形成主要交通干道纵横贯穿城市中心地带的基础公路网络；（2）在城市中心地带建设180米—210米（60—70层）的高层建筑，将低矮零散的低层住宅全部拆除；（3）通过实行住宅高层化，收纳同等数量的人口，创造更多拥有广阔绿地、清洁空气、沐浴阳光的新的人类生活环境。勒·柯布西耶的光辉城市理论将阳光和绿地空间列入城市规划的目标，同时将高速公路和高层建筑物等都包括在现代城市规划的基本要素之中。

1933年召开的现代国际建筑家会议，重点讨论了勒·柯布西耶的功能性城市思想并将其纳入到《雅典宪章》之中。《雅典宪章》还提出将“居住”、“活动”、“娱乐”、“交通”四种功能确定为城市的基本功能，同时将与此相对应的“居住”、“活动”、“娱乐”三个地区与交通的连接决定了以居住为核心的各种功能及其相互关系的观点，确定为现代城市规划的基本原则。《雅典宪章》认为，城市规划的本质取决于功能性城市的形成，人类生活的场所建设是城市建设的基本原则，能否形成兼具“居住”、“活动”、“娱乐”、“交通”四种功能的、良好的城市环境是决定城市规划成败的关键。勒·柯布西耶的城市规划理念就是建立那种将人们的生活、劳动、休闲空间完全分离开来进行配置并用交通网络将它们连接起来的功能性城市，勒·柯布西耶亲手制造的家具与他设计的建筑物同样都具有几何学美感。（三）对柯布西耶“光辉城市”理论的评价

柯布西耶的“光辉城市”理论基于合理主义精神、在追求城市功能最大化的同时又具有几何学美感，而且还具有将汽车集聚到城市的大众化、功能性适应能力，因此规划学界已经把它作为现代城市规划的样板。与此相反的城市规划设计所象征的则是，大量使用玻璃和钢筋混凝土建造起来的高层住宅和现代样式的汽车组成的，不适合人们生活，不适合人们交流，不适合人类文化形成的场所。

柯布西耶的“光辉城市”理论与霍华德的田园城市理论一样都是用于解决城市建设中出现的城市问题的理论。尽管在实行高密度的高层建筑开发之后，城市依然保留和滋生出大量的绿地，但是那些认为城市土地高密度开发影响人间交流、否定城市化行为的批判声音也一直不绝于耳。柯布西耶认为，霍华德的田园城市是一种“水平化的田园城市”；光辉城市则是“垂直化的田园城市”。前者是将拥有新鲜空气和水及自然美景等良好田园优点的田园城市作为城市发展目标；后者则是把广阔的绿地作为“城市绿肺”，把由高层建筑群构成的城市，作为城市发展目标。究竟是在城市的外面建设水平扩展的新兴城市，还是在空白的土地上建设垂直的田园城市，尽管二者之间有所不同，但是他们都想通过建设新的城市来解决城市发展中出现的新问题。

正如柯布西耶的一句话语所象征的那样，“曲折的道路是驴走的道，笔直的大路是人走的道”，柯布西耶以合理化的精神，实现了功能化城市形成的目标。为了实现生活舒适化的目标，霍华德尝试通过低密度开发模式，创建拥有分散性共有空间的城市。然而，在现实的城市情况下，要想在实现所有土地公有化的同时，实现集中控制人口规模的目的，显然是很困难的。与此相对应，柯布西耶所主张的那种通过把高层住宅开发节约出来的空间用于城市街道扩建，拓展城市绿地面积，建设高密度集中型的功能性城市的目标是更能够实现的。四、戈特曼的都市圈理论（一）戈特曼和他的都市圈理论

霍华德是实业家，柯布西耶是建筑家，他们二者都在努力将他们极具实践性的城市理论与思想付诸于现实的城市规划变革实践中。与他们两者不同的是，20世纪50—60年代作为地理学家的美籍法国人简·戈特曼（Jean Gottmann）提出了都市圈理论。

1961年曾在牛津大学地理学院任教的地理学家戈特曼发表《城市群：美国城市化的东北部海岸》，在其著作中，他提出了“都市圈”概念，揭示的都市化进程在今天已成为影响人类世界生存与发展的主要力量与核心机制。他认为，都市圈是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式，以2500万人口规模和每平方公里250人的人口密度为下限。按照这一标准，世界上的纽约、波士顿、东京、波尔蒂莫、伦敦五大城市群已达到都市圈的规模。

在20世纪60年代，戈特曼对美国区域规划协会的工作影响很大。戈特曼的定义持续占据着地理学词典，影响所及，西方地理学家将美国版图划分为14个区域，第一个就是“城市带区”（Megalopolis），以下依次是“制造业中心”（Manufacturing Core），等等。戈特曼还创造了一个新概念：“大都市带”（Megapolitan），让它作为修饰语限定了许多其他概念，诸如“城市”、“经济”，等等，使这些概念的本来意义发生了变化。（二）戈特曼都市圈理论的主要内容

戈特曼认为，都市圈是指在特定地域范围内具有相当数量不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定自然环境条件，以一个或两个特大城市作为地区经济的核心，借助现代化交通工具和综合交通网络的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展城市个体之间的内在联系，共同构成的一个相对完整的城市“集合体”。

戈特曼认为，城市并不是一个单纯的、巨大的地理区域面积的数量概念，而是一个包括农村地带的、相互有机联结的、星云状的巨大城市群。他提出的城市概念是一个能够看得见不同层次事物本质的市场性概念。他的城市概念与以往限定区域范围为前提的城市概念具有本质上和思想维度上的不同。

戈特曼的城市理论主要包括以下几个方面的内容：（1）城市群是一个具有星云状结构的一体化的城市化区域。（2）城市与高速公路有机地连接在一起。（3）由于城市的交通条件非常发达，城市中的人口每天都处于流动状态。（4）将一个巨大的城市化区域作为一个市场，城市与农村相互渗透、联动发展。（5）农村地区的城市性职业和城市化生活方式不断增加，非农化的生活方式逐渐占据更大的、更广阔的农民生活空间。（6）由于“白色革命”的推广和普及，农村的产业结构逐步从农业向第三产业，特别是向具有网络终端控制、信息、研究和教育等功能的服务性产业转变。（7）伴随着城市圈的形成与发展壮大，必须建立管控更大行政范围的区域性行政管理机构。（三）戈特曼都市圈理论的重要意义

戈特曼的都市圈理论，不仅将城市看作一个城市和城乡之间有机联动发展、传统的城市概念和生活方式正在发生变革、属于新兴阶层的现代文化思想不断涌现的实验室，而且充分体现出作者在创新城市居住空间结构秩序方面所进行的新的探索。伴随着城市化和工业化的不断发展，无论是从质量上还是从数量上讲，人类的经济和社会活动都远远地超过了传统的城市概念，在各种各样的人们共处一个巨大的城市空间从事各种活动的条件下，戈特曼的都市圈理论对于不断探索人们共同拥有的居住空间结构的新秩序，阐明城市发展的新纬度是具有非常重大的现实意义的。本章参考文献：1.田村明：《都市计划》，岩波书店1977年版。2.[日]宇泽弘文、国则守生、内山胜久：《关于21世纪城市问题的思考》，东京大学出版社2003年版。（执笔人：张同林）

第三章　现代城市及其公共服务

一、现代城市发展概述

城市的发展与社会生产力的发展密不可分，城市的发展史就是人类文明的进步史。

城市是人类群居生活的高级形式，是人类走向成熟和文明的标志。关于城市的起源，有一种说法是城市防御说。所谓“城”是指用作防卫而围起来的城墙，目的是为了不受外敌侵犯。“市”是指商品交换之所。后来随着社会经济的发展，“城”与“市”逐渐合并一处，成为城市。但是归根结底，城市的起源、形成和发展，是和社会经济发展水平密切相关的。城市的起源可以追溯到原始社会后期的三次社会大分工。第一次分工即农业和畜牧业的分工，产生了作为人类固定居住的聚落；第二次分工为农业和手工艺的分工，出现了以商业、手工业为主的农业小镇，即后来城镇形成的胚胎；第三次分工产生了专门从事商品交易的商人，私有制的形成使一些部落为争夺财富而开始修筑城墙防御，形成了最早的城市（参见郑宝祥观点，1985年）。城市和人类文明是同步发展的，王国平根据不同时期城市的特征，把城市划分为早期城市、中世纪城市、近代城市和现代城市（参见其2009年相关研究）。

早期城市，又称古代城市，主要是指史前时期到封建社会以前的城市，这一时期，城市的主要特点是具有很强的防御功能，表现出的是建造者强烈的军事目的，即城的形象；中世纪城市，又称中古城市，主要是指封建社会时期的城市，这一时期，城市的“市”的作用明显加强，承担着日益兴隆的商品流通职能；近代城市，是指18世纪至20世纪以工业为主导发展起来的城市，这一时期，城市的主要特点是以工业化带动城市化；现代城市，是指后工业化时代的城市，这一时期，城市的主要特点是以服务业为主导，包含了现代城市的商贸功能、金融功能、信息功能和服务功能，逐渐出现了“世界城市”。

什么是世界城市？1966年英国地理学家彼得·霍尔（Peter Hall）发表著作《世界城市》（The world cities），对伦敦、纽约、东京、巴黎等7个具有国际影响力的城市的政治、经济、文化、金融等方面作了描述。他给出了世界城市的经典定义：世界城市指那些对全世界大多数国家发生过政治、经济和文化影响的国际一流城市，包括国际贸易中心、金融中心，国际主要政治权力中心，各类专业人才集聚中心；拥有大港口、铁路及公路枢纽和大型国际机场；以娱乐为重要部门，为信息汇集传播之地，有发达的新闻出版业以及无线电视网总部；为人口中心，拥有占相当比重的富裕人口，等等。

1986年弗里德曼（John Friedmann）从新的国际劳动分工角度出发，提出了一套“世界城市假说”（world city hypothesis）理论。按此假说，世界城市的特征是：属于主要金融中心、重要的制造业中心、主要交通枢纽，有跨国公司总部、国际化组织等。弗里德曼依据国际劳动分工的空间组织理论，建立了他的世界城市等级层次理论，其要点在于：当今时代，对城市地位的评价的关键指标是视其参与国际社会经济活动的程度以及掌控资本的能力。据此，他将世界城市按区域划分为18个核心和12个边缘序列布局，即核心国第一序列、第二序列和边缘国第一序列、第二序列。该理论成为今后世界城市研究的基础理论。

之后，随着世界上的城市化浪潮进入到新的阶段，沙森教授（S.Sassen）提出“全球城市”（global city）概念，强调生产性服务业，如银行、金融、房地产、会计及咨询等对全球的控制作用和能力。在沙森看来，全球城市就是金融与商业服务中心，从而区别于弗里德曼的“世界城市”，后者将世界城市视为似乎无时间的指挥中心，而全球城市则暗含一种动态的指向未来，有对外影响力，亦即更带有全球化的意味。用沙森自己的话说，“当我在1984年第一次使用‘全球城市’这个概念时，就已经非常清楚地意识到要把当代全球性的内在特征表述出来，以此区别于其他概念”。

因为传统的“世界城市”概念有非常明确的含义，它指的是我们在过去的几个世纪里出现的一种城市，这种城市也许在亚洲或欧洲殖民时期就已经出现，比现在西方发达国家中的要早得多，“……一方面，这是我从经验角度得出的结论；另一方面，这是因为经济全球化不断扩展，越来越多的城市被纳入了各类网络体系，因此此类问题的答案各异也是非常可能的”。只要我们记住这一点，就不会止于对世界城市仅仅进行实证分析，而忘却对全球化影响的关注，这样我们仍可统一称这类城市为世界城市。毕竟“全球城市”这种称谓不那么精当或学术。

接着，美国学者卡斯蒂尔斯（Castells）提出“流的空间”（space of flow）概念，世界城市变成全球网络系统中的一个节点，换言之，“流的空间”组成网络型社会，而世界城市网络就是其中的网络之一。1989年他首次提出“信息城市”概念，形成了他所谓的“信息发展模式”，信息技术让世界经济由“地方的空间”（space of place）变为“流的空间”，国家壁垒被打破。“流”指的是信息、知识、货币和文化的流动；在全球化和信息化时代，流动的程度体现了世界城市的支配能力，而这又是借信息技术通过网络体现的。世界城市甚至取代性地获得了地缘政治意义：谁进入这一节点，谁就控制了国际资本，从而赢得竞争，有利于国家。二、城市现代性考察

关于城市，可以从许多方面去下定义。可以从宽泛的角度，如法国城市地理学家潘社什梅尔认为，城市现象是一个很难下定义的现实；城市是一个景观、一片经济空间、一种人口密度，也是一个生活中心和劳动中心。更具体地说，也可能是一种气氛、一种特征或者一个灵魂。可以从较窄而确定的角度，比如经济学给城市下的定义：城市是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等——相互交织在一起的网状系统，城市是产业集聚的结果。或城市是第二产业、第三产业的集合体之类，等等。城市社会学给城市的定义则强调它是一个地域共同体，是“大量异质性居民聚居的永久性居民点”。但若从现代性角度考量，我们可以说，城市是多种现代性的复合体。

有个古老的事实，可能早已被我们现代人熟视无睹了，这就是从一开始，城市就是人为的产物。换言之，城市从一开始就产生于特意的创办活动。这本身就足以成为一个独特理由，使城市构成一个独特的多维度研究领域。城市虽古老，但作为一个学科方向的城市研究，却普遍出现得很晚，大体上是从19世纪中后期开始，在工业化和城市化浪潮中缓慢展开，但是至今也很难说它是社会科学中的一门显学。城市背景下开创和发育成长的城市经济，必定需要人为的主动干预过程，这是自然和经济之外的又一个决定性因素。如果我们必须尊重经验事实的话，那就只能说，其中非常重要的，就是政治权力的作用。最早的城市一般都与一种政治需求直接相关，亦即设立固定的行政中心的需求。如果单纯从经济学意义上说，城市的本质就是一个市场聚落。

政治功能决定了当地市场一般都是依附性市场，即是说，这种城市本身是依附性的，它要依附于既定的政治或军事权力组织，这是早期城市发展的通例。由此可见，必须同时引入政治与行政的画面，城市概念的全貌才变得相对完整和清晰。那么城市本身的类型分化是如何产生的？这主要是源于自然与经济因素的无限多样性，及其难以预期的变数。同样，政治与军事权力结构的不同和变动不居，也会导致重大差异，而马克斯·韦伯的系统性比较研究就是力求证明，这个领域的变数，是东西方历史很早就出现不同走向的根本原因之一，城市的发生发展史可以看作一个突出证据。

东西方城市的区别以及表现在公共服务上的不同特征体现在，中国的所有城市历来就主要是承担放射性行政中心的功能。在很多时候，统治权本身的运行逻辑，往往与经济发展阶段或者经济状况无关，而且它始终是一种刚性的作用力，在同样的经济条件下，不同的权力机构和统治方式，往往立即就可以带来不同的历史后果。这些会否以及在多大程度上成为未来的原因是需要观察的。

当代城市已无可避免地被拖进了现代性的画面。城市自治与清教革命把世界拖进了现代性的画面。按照欧洲学界的一般历史共识，现代性的重大标志，应该首推现代民族国家的形成。同样有意思的是，西方现代国家的形成过程，首先开始于对城市的剥夺，由于城市的外交自治权、立法创制权及城市的军事力量被相继剥夺或者大大削弱，从而实现了民族国家的政治统一，进而促成了资本主义的市场统一。

马克斯·韦伯的城市社会学研究，仅仅是他系统论述正当性政治支配的构成要件之一。韦伯担心，现代资本主义进程是否会打造出一种客观性的铁笼状态，使得人人都无处可逃，进而吞没每个人的主观意义，这无疑是个大可忧虑的问题。尤其是像我们这样在政治坐标上暂且处于现代化初期阶段的国家，单纯着眼于城市和城市化，想必并非解决问题的必由之路，至少并非首选之途。

我们生活在一个现代城市环境中间，现代城市观念几乎影响到了地球上所有的国家和地区大多数人的生活方式，影响到人类的价值观、美学观和思想方式。现代性不仅是人的实际生存状况的转变，更是人的生存标尺的转变。城市是理解现代性的途径之一，而不同城市的发展历史体现出现代性方面的差异。所谓不同城市，一般是指不同类型的城市。欧洲的城市很久以前就是一种相对独立的存在，13世纪末叶英国的城市首先成为我们现在所熟知的“法人”自治实体，具有一种独立存在的抽象人格。

虽然具体形态形形色色，但独立和自治却实实在在，实际上，它们就是一些“国中之国”，此即形式差异中的实质同一性，这方面意大利的城市最为典型。它表现在许多方面，比如它们有自主的行政，有自主或专门适用的宪章或法律，有自主的财政，还有自主的军事力量。但最重要的是，这些城市是由一个个独立自主的自由人通过契约制度结成的独立和自治的法人实体。这实际上意味着城市首先是个公民共同体，因为城市“市民”是一个相对非市民而言的法定的特权身份概念，而他的特权在于他同时还是一个“公民”，其政治和法律含义就是，他必须是个自由人，一个摆脱任何形式的人身依附的自由人，能承担作为市民的法定义务，行使其作为市民的法定权利。因而，汇集到城市的自由人才能结成一个休戚与共的政治共同体。

传统的中国城市虽然看上去准入门槛相当低，一般也都有宗族共同体、行会共同体或者身份共同体，等等，为一定程度的民间自治性提供非政治或者超法律的保障，但是作为市民，却只有臣民的义务，没有公民的权利，特别是，按照公认的传统、理性的契约或法律规范参与市政活动和城市司法的权利，基本上就无从谈起，尽管这未必就会始终天然地阻碍经济增长，压抑文化积累。

同样有意思的是，西方现代国家的形成过程，首先是开始于对城市的政治剥夺，由于城市的外交自治权、立法创制权，以及城市的军事力量被相继剥夺或者大大削弱，从而实现了民族国家的政治统一，进而促成了资本主义的市场统一。相比之下，我们这里遭遇的则是大为不同的问题，而且远非城市论域本身所能容纳了。

而到了21世纪，由于理性的力量所牵引，城市发展日益脱离了人的生活世界。人们生活在和他们的生活经验相分离、相抵触的环境中。人就像一个脱离现实的傀儡一样，被动地适应着由技术创造的世界。人的主体性丧失，任由技术的力量加以摆布；城市没有了积极的文化内容，变为纯粹的形式。生活世界的多样性没有了。三、新公共服务理论出现

新公共服务理论是20世纪80年代要求和支持政府完善其管制行为的一套理论，罗伯特·登哈特夫妇便是该理论的代表人物。他们认为新公共服务理论是“关于公共行政在公共服务、民主治理和公民参与为一体的治理体系中扮演一系列角色”的理论。新公共服务的内涵主要包括：服务而非掌舵，对于公共行政人员来说，重要的是利用基于共同价值的领导来帮助公民表达和满足它们的需求；公共利益是目标而非副产品，公共行政官员要建立以集体为中心的、共享的利益观念；思考要有战略性，行动要具有民主性；服务于公民，而不是服务于顾客，行政官员在回应“顾客”的需求同时更应当关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任和合作关系；政府的责任并不简单，不应仅关注市场，还要关注宪法和法律社会价值观的政治行为标准和公民利益；重视人，而不是重视生产率；重视公民权胜过企业家精神。新公共服务理论强调政府在公共服务系统中的重要作用，为公共服务市场化的多中心治理机制提供了理论上的支撑，同时还指出政府应当加强回应公民需求的责任建设，努力保证公民利益的实现。

新公共服务强调以公民为本，尊重公民利益，不断培育公民参与管理事物的能力。公民为公共利益的实际享有人，对公共服务进行市场化改革的目的就是为了让公民获得最大的利益。公共服务市场化需要注重效率，还要注重公共服务的实际效果。因此，政府应当加强自我审视，加强对公民的监管，同时还要加强社会监管体系的建设。新公共服务理论强调政府的服务意识和责任意识。新公共服务理论将政府的角色重新定义为引导者、服务者和监督者，这对于政府来说是一个重大的挑战。政府不但要管好自身的行政运作，恪守自己的责任和义务，还应当采取适当的管制措施去引导和控制市场化进程。既然是市场化改革，就必须强调竞争性，即在市场化运作过程中引入竞争机制，以实现效益最大化。四、现代性作用下的中国城市生态（一）城市美学：英雄主义和以大为美

在中国，对城市空间的批判力量十分微弱，对于我们来说，经常是对自身的传统和对外来的文化均缺乏这种批判阐释的精神。在百年历程中，中国更多地强调外向性的学习，中国传统建筑经验中许多有价值的东西往往受到忽视，不为外部世界所知，也没有引起中国学者的重视并给予准确的评估，这就形成了中外两方的双重“失视”。我们的城市建设太注重宏大叙事。我国从南方城市到北方城市的千篇一律的现象，是缺乏创新精神，缺乏多元化的价值取向，缺乏历史和地方精神的写照。

在经济高速发展时期如何调和新旧矛盾，是一个迫切需要解决的问题。对启蒙思想家而言，理性是一种伟大的解放力量，这种力量使人控制了自然，也使人过度地超越了自然。也许正是高度现代性对自然力理性的广泛怀疑，以及对科学和技术的过分依赖，才造成了今日世界的深刻危机：环境危机、社会危机、精神危机，或者说就是一种理性文明的危机。这主要是由于现代世界观与人类的整体经验不相吻合，而且其人类中心论、机械主义、经济主义与自然相抵触。

在全球化、西方现代主义和其他思潮的刺激下，中国许多城市沿袭复制西方现代主义的城市建设模式，致使在中国的城市中出现了均质化、波普化，以及英雄主义主题等现象。郊区化造成社区崩溃，场所消失，建筑彼此隔离，土地浪费，环境恶化，人的情感纽带被割断。一样标识风格的连锁快餐店、连锁超市、西餐厅、五星级酒店、玻璃幕墙装饰的办公楼，成为城市新形象的象征。媒体膨胀，形象包装，视觉符号泛滥，这一切构成了一幅消费社会多样而杂乱的图景。西方的现代理性就代表着进步，而传统往往就是落后的同义语，中国城市在这种进步力量刺激下，大都市英雄主义不断膨胀。深圳的城市中心是以英雄主义为基调的。上海的浦东陆家嘴、北外滩、旧城中心，都通过国际设计确立了英雄主义的景观主题。

未来，英雄时代将会过去，生活世界将是一个“凡人”的世界。

另一方面，外资的大量涌入，导致城市景观的破坏及地方文化断裂。景观成为一种商业代码。例如外商在古城中心地区投资兴建的巨型建筑群（王府饭店、和平宾馆、东方广场等）极大地损害了北京的景观风貌。中国的城市规划传统讲求自然主义，讲求整体的和谐，讲求阴阳平衡。在全球化的冲击下，原本和谐的空间被扰乱了，那些曾创造了伟大的景观奇迹的历史城市、历史空间被无情地肢解了。

北京是举世闻名的中国文化古都。明清北京集历朝之大成，城市景观格局已臻于完美。从1840年开始，北京的城市景观格局受到了三次较大的冲击。第一次是1840年以来由于西方势力的入侵，出现了许多新的建筑形象，铁路也延伸进了旧城。第二次冲击发生在新中国建立以后，由1958年的“大跃进”和始于1966年的“文化大革命”造成的冲击。这一时期，古城墙被拆，历史建筑及其环境遭到严重破坏。第三次冲击发生在1980年改革开放以后，受全球化冲击，北京的城市景观格局已被国际投资和各种商业开发活动所瓦解。

纽约、伦敦、迪拜等城市都在竞建摩天大楼。在中国，每个新兴城市都希望拥有足以与纽约、香港媲美的天际线。E·F·舒马赫（EF Schumacher）1973年在其名著《小即是美：把人当做人的经济学研究》（Small is Beautiful：A Study of Economics as if People Mattered）中写道：“任何一个有智力的笨蛋都可以把事情变得更大，更复杂，也更激烈。向相反的方向前进则需要天份，以及很大的勇气。”该书产生了巨大的影响。该年纽约的世界贸易中心（Twin Towers）开放，它们代表了“大即是美”的理念。它们成为了一个符号，象征着大型商业对由紧密街道和亲密社区组成的旧世界的冲击。即便在金融危机期间，“以大为美”的观念仍然占据上风。世贸中心一号大楼的自由塔、迪拜世界第一高楼哈里发塔（Burj Khalifa）、麦加（Mecca）老城地基上新建的高楼等都是以分割天际线作为准则。另外还有西欧的最高楼碎片大厦（The Shard）、伦敦金融城中巨型摩天大楼都是如此。

但若与中国相比，以上都算不了什么。在中国，每个新兴城市，都希望拥有足以与纽约、香港媲美的天际线和地标性高楼。这种被荷兰建筑师雷姆·库哈斯（Rem Koolhaas）称为“巨型”的形式，已经成为了当代建筑的默认模式。机场和购物中心、超大型仓储超市、养鸡场和农业大棚，配送中心和超高的摩天大厦共同构成了我们当前所处的环境。建筑已经变成了基础设施。中国中央电视台（CCTV）的总部大楼是他的杰作，这是一栋扭曲的环状地标，高耸在北京的天际线上。虽然这栋大楼的设计堪称绝妙，但从审美角度来似乎带给人一种压抑的感觉，像是暗示中国政府对媒体的某种绝对控制权一样。（二）城市（镇）化：速度与规模带来的梦魇

我国正处在城市化初期，城市还承担以城带乡、以工促农、依托城市化解决“三农”问题等历史使命，因此，中国城市的中心地位和重要作用更加凸显：如美国经济学家斯蒂格利茨所言，中国的城市化和美国为首的新技术革命是影响21世纪人类进程的两大关键性因素。

然而，高速城市化对一个城市，乃至一个国家，既是千载难逢的历史机遇，又是严峻的挑战。概而言之，我国城市化面临的问题主要有；城市的定位与发展战略，城市空间的拓展，城市生态环境和历史文化资源的保护，城市硬软件水平的提升，城市的产业结构调整与布局，城市的规划、建设和管理相互之间衔接，城市化过程中农民工的安置和就业，城市的住房、城市交通两难问题的缓解，以及城市政府管理制度的改革，等等。这些系统性问题如果不能合理、有效地解决，我国的城市化很可能掉进“拉美陷阱”。

当前，数亿农民向城镇迁移的进程使中国经济得以保持强劲增长，但城镇化也有其负面影响：空气污染、交通堵塞、文化破坏，还有不堪入目的丑陋街道。

环境受到了毁灭性的影响。中国目前是世界最大的温室气体排放国，而随着城镇化的推进，中国温室气体排放量还会继续增加。中国符合世界卫生组织二氧化硫和二氧化氮浓度标准的城市不到20%，而颗粒物浓度符合世界卫生组织标准的城市更是寥寥无几。在污染最严重的时候，空气中几项最有害的污染物浓度达到了世界卫生组织推荐水平的40倍。中国很多城市的面貌都很糟糕。中国日益庞大的中产阶层要求有一个更好的居住环境。他们的智能手机上有每日更新的空气污染指数，他们的脑海中还存留着去国外旅行时对干净环境的记忆。

中国许多城市的政府都在努力让自己的城市变得更宜居，但在目前这种快速、大规模的城镇化背景下，这种努力几乎不可能成功。1980年中国城镇人口还不到2亿人，30多年来却增加了5亿人。预计到2030年，中国城镇人口将达到10亿人，相当于全球总人口的八分之一。

中国每年新增城镇人口数量相当于整个澳大利亚人口，为了给这些人提供住房，规划者正在抹掉城市的历史。北京钟鼓楼周边历史悠久的四合院和胡同正面临被拆的命运，因为相关部门打算将这片区域建成仿古景点。房地产开发商们正大批建设千篇一律的住宅小区，这让每个城市看上去都差不多。

衡量官员政绩的标准不是看其提供了多少公共服务，而是看其完成了多少经济增长指标。这是最坏的现象，因为城市的命运掌握在地方政府官员手中。城市之间过度竞争，都想成为世界城市，而不看自身的条件，一味地大搞开发，重复建设，大楼越造越高，政府大楼成为最大的形象工程。事实上，从行政学和政治学角度来看，政府存在的合法性就是提供公共服务。所以，当前出现的老百姓对政府普遍的缺乏信任，是政府造成的。因为政府没做该做的事，而在干别的。政府需要反思，这是现代性的要求。研究现代，就是研究现代性。现代的政府，是现代的吗？是哪种现代？持什么样的价值观？体现了现代人中好的一面还是坏的一面？我们需要对政治文明进行批判性思考。换言之，在政治领域，我们发挥审美现代性的功能。

据英国《金融时报》中文网2014年4月11日报道，2014年博鳌亚洲论坛上中国总理李克强在主旨演讲中再次提到以人为本的城镇化规划，并要求有序推进。本届政府开启新一轮改革的支撑点是重新厘清政府和市场的关系。洛杉矶郡监事会委员、都市交通委员会主席迈克尔·安东诺维奇说，西方人有不同的理念和哲学，不会把很多人从一个地方搬到另外一个地方，而是会尊重他们个人的权利。彭博首席执行官兼总裁、纽约前副市长丹尼尔·多克托洛夫将城市增长的能力和能够给人们提供自由市场的程度作为管理城市的指标和标准。同样作为政府官员的印度计划委员会委员阿伦·玛里亚（Arun Maria）说：“我负责的是规划，但规划并不是建立一个机器和机制，而是弄明白这个机器能做什么。”他承认城市化在印度也是挑战，但他强调关键是有专业人士参与，应该让人们参与规划和设计，政府应当知道公众需要什么，才能让政策有的放矢。

困扰中国城市管理者的是钱从哪里来，如何实现公私部门的合作，而印度和美国的城市管理者关心的则是城市里的居民需要的是什么，而且还要看到不同人的需求差异。“底层的需求是城市规划的开始，好的城市规划是公众参与出来的”。而中国的所谓人的城镇化却一直是由政府领导和技术人员规划出来的，清一色都是高楼大厦、马路笔直的现代化。阿伦·玛里亚说，只有当中国政府的决策者们改变了自上而下的思维，用自下而上的民主参与方式来做城市规划决策，中国的城镇化才是“人的城镇化”。

当代的公共服务所遭遇到的困难，很可能是上一届上一任官员或规划人员留下的，因此规划现在，就当着眼未来，换言之，我们研究现代，就是造福或服务未来。（三）面对问题：“运动式治理”“运动式治理”是暴风骤雨式的，常常通过政治动员的方式来发起，集中多部门人力、物力和财力，能短时间内见成效，但缺乏长期效应。“运动式治理”常见于过去的革命战争年代以及中国社会主义建设初期，政治色彩较浓，目前则集中表现于我们国家的行政领域，比如各级政府部门的“专项行动”、“专项整治”、“专项执法”，等等。“运动式治理”的作用是可以弥补常态治理能力的不足，但“运动式治理”与国家治理现代化的要求是相背的。“运动式治理”属于“人治”，不符合依法治国精神。然而时至今日，我们对待需要解决的公共事务之时所运用的方式为何依然还是“运动式治理”方式呢？答案是中国常态治理能力的不足，而“运动式治理”可以作为一种姿态，以表示对民众需求的一种回应。另外，它也迎合了部分领导者对任期内绩效的追求。“运动式治理”的后果不容小觑。众所周知，成本考量是现代政府治理的基本理念与追求，而“运动式治理”恰恰是高成本行为。另外，“运动式治理”助长违规者的侥幸和投机心理。比如政府经常对环保问题进行运动式突击检查治理，但环保问题依然故我，鲜有改善。由此我们可以发现，“运动式治理”并不能收到长期根治的效果，无益于国家治理现代化长期目标的达成。“运动式治理”方式难改的背后，表面上看是政府路径依赖，但究其实质乃文化问题，是价值观念问题，是见事不见人问题；需求总是现代的需求，治理也应当是现代的治理，不然就违背了现代性原则。时代在发展，问题本身是现代的，也可能是现代性带来的，有人认为是缺乏标准、制度不足造成的，不，中国何曾缺过制度，每当办事不成，问起有关方面，回答总是：这是规定。这里规定就是制度，是我们中国的制度。说到底，问题在制度背后，在文化之骨髓。本章参考文献：1.王树文：《我国公共服务市场化改革与政府管制创新》，人民出版社2013年版。2.陈秋玲、何丰、姜立杰等：《服务城市：现代城市功能的回归》，格致出版社2010年版。3.《读书》杂志，生活·读书·新知三联书店，2013—2015年。4.英国《金融时报》中文版，2013—2015年。（执笔人：严春松）

第四章　基本公共服务均等化的理念、特征和变迁

中国改革开放以来经济快速增长，中国贫困人口的生活水平得到极大改善，政府的财政资源也得到极大扩充。这些巨大的变化也带来了包括资源环境问题、不断扩大的收入差距和某些发展不公平，以及公共需求变化带来的经济社会挑战。这些要求中国全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，调整经济增长越快越好的原政策目标，走上更加协调和可持续的发展道路。一、基本公共服务的理念渊源

雅典民主政治领导人伯里克利在《丧礼上的演说词》中认为雅典找到了繁荣的秘诀：公平或公正。正是由于公平或公正，雅典公民能够像关心自己私事那样关心公共生活，并使两者有机结合起来；正是由于公正与公平，法律才具有约束力；正是由于公平与公正，雅典政府才享有威信。亚里士多德认为，公正是一切德行的总括，是贯彻一切德行的最高原则。这与中国法家始祖管仲的“礼义廉耻”，墨子的“贵义”在本质上几乎完全相同，均认为公平或公正是百德之王，因而公平、公正“比星辰更让人崇敬”。古今中外伟大思想家之所以如此看重公平或公正，不仅在于公平、公正本身就是人的本性之体现，是人的价值追求之所在，其在构成社会互惠基础的同时也构成贯彻与实施社会互惠的原则，从而能够最有效地促成繁荣并使繁荣具有不断自我强化的趋向。

威廉·配第在《赋税论》中指出，公共开支的五项内容即国防开支，政府官员的薪俸、神职人员的薪俸，各类初级学校和大学的教育开支，政府抚养孤儿、弃婴和流浪儿并资助各种失去劳动能力者和失去工作者的开支，修建重大公共福利设施的开支，如修建公路，疏通河道、水道，建设桥梁、港湾等。亚当·斯密在《国富论》中认为，政府的第三项职责是“建立和维持一定的公共工程和一定的公共机构，这些公共工程和公共机构从来不可能因为任何个人或少数人的利益而由这些人建立和维持；因为利润从来不可能补偿任何个人或少数人的花费，尽管对于全社会而言利益经常大大超过花费”。所以，诸如国防的开支、司法的开支、公共工程和公共机构的开支，“都是为社会的一般利益而支付的。因此，按照正当道理，它们应当来自全社会的一般贡献，而社会各个人的资助，又须尽可能与他们各自的能力相称”。西斯蒙第在《政治经济学新原理》中认为，“公共秩序、正义、人身和财产的保障，是享受；使人得到便利的道路、广阔的散步场、适于健康的饮水的公共工程，是享受；公共教育，无论是儿童教育或者使成年人获得文化生活的教育，也是享受；最后，国防也是一种享受，而且只有得到这种享受之后，其他一切享受才能完全得到，因为国防是社会组织赋予给每个人的利益的保证”。穆勒在《政治学原理》中认为，“确保航行安全的灯塔、浮标等设施，也应该由政府来建立和维护，因为虽然船舶在海上航行时受益于灯塔，却不可能让船舶在每次使用灯塔时支付受益费，所以谁也不会出于个人利益的动机建立灯塔，除非国家强制课税，用税款报偿建立灯塔的人”。马克思在《1857—1858年经济学手稿》中指出，随着科学技术在直接生产过程中的广泛运用，随着社会生产化的不断发展，资本主义经济发展必然产生修建道路、铁路及其他公共工程的必要性。“修建铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本，那么资本就把这些开支转嫁到国家身上”。布坎南在“公共选择观点”中指出：“在‘经济’与‘政治’之间，或在‘市场’和‘政府’之间，‘私人部门’和‘公共部门’之间，并未划任何界限。”二、公共服务的内涵特征界定（一）基本公共服务的基本定义

所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。从关注民生的角度提出的基本公共服务的定义，更加关注弱势群体和贫困人口。可在将公共服务分为经济性公共服务、制度性公共服务和社会性公共服务的基础上，结合我国贫富差距不断扩大的严峻现实，将分析基本公共服务的重点放在社会性的公共服务方面，强调就业与再就业、义务教育、基础医疗卫生、环境保护、社会保障、公共安全六个方面。（二）基本公共服务的分类口径

不同时期，不同工作侧重点，不同分类标准，形成了不同的公共服务范围。概括起来，可分为三种口径：第一种对应服务型政府的四项职能的宽口径；第二种对应社会事业的中口径；第三种是以民生服务为重点的窄口径。三者之间关系可概括为三句话：范围向下包含，职能依次递减，与民生关系逐级加强（见表4-1）。表4-1　对公共服务的不同认识

资料来源：曾红颖等：《基本公共服务均等化标准与阶段性目标研究》，中国计划出版社2013年版，第2页。（三）基本公共服务的政府职责

从不同国家和地区的实践来看，政府界定和提供基本公共服务的内容不尽相同。按照联合国“政府职能分类”（COFOG）体系，政府基本公共服务一般包括四个方面：普通公共服务与公共安全、社会服务（包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面）、经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面），以及未按大类划分的支出（如政府间转移支付）等。按国际货币基金组织的分类，政府基本公共服务包括十大类，每一大类下又有若干小类（见表4-2）。表4-2　国际货币基金组织关于政府公共服务的分类统计

资料来源：基本公共服务均等化研究课题组：《让人人平等享受基本公共服务　我国基本公共服务均等化研究》，中国社会科学出版社2011年版，第6页。三、基本公共服务的历史沿革和进程（一）基本公共服务的历史沿革

中国改革开放以来，努力强化政府公共服务能力，着力实现基本公共服务均等化。

2004年9月，党的十六届四中全会提出，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，推动经济社会统筹发展；强调重视扩大就业、再就业和健全社会保障体系；重视发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业。

2005年10月11日，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。

2006年10月，党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了2020年构建和谐社会的目标和主要任务，其中包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，把“建设服务型政府”作为重要内容。

党的十七大报告把“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，确定为当前深化财政体制改革的一个基本方针。此外，党的十七大报告所提出的“重大项目布局要充分考虑支持中西部发展”，也是全面落实中国特色区域协调发展战略体系的重要政策保障措施。

2007年10月召开的党的十七大，进一步把社会建设列为全面建设小康社会的重要目标和任务，并确立了社会建设中改善民生、加快公共服务体系建设的基本方针和中心内容。十七大报告中指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。

2008年2月，胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习时的讲话，指出基本公共服务体系的建设构想包含三个层次。（1）公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正，但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。（2）基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，也是服务型政府建设的重要价值追求，但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。（3）公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，发挥和体现财政资金的公益性价值，提高公共服务质量和效益。

2009年全国财政会议更加明确强调，加快以改善民生为重点的社会建设，重点加大教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域投入，并向中西部地区倾斜，以稳定和改善居民消费预期，拉动消费需求。

2010年温家宝总理在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中指出：“我们必须深刻认识加快发展社会事业和改善民生的重要意义，始终坚持把发展社会事业和改善民生作为贯彻落实科学发展观的重要任务，作为全面建设小康社会的迫切要求，作为转变经济发展方式、扩大国内需求的重要途径。……我们已经初步具备了加快发展社会事业、改善民生的物质基础和条件，必须以更大的决心和力度，推动这方面工作取得新的更大进展。”

2012年党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》指出：“必须坚持维护社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。……加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设……加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”

2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，“进一步创新体制机制，增强公共服务供给能力”。

2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，提出“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。（二）2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规划解读

2012年7月11日，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。“十二五”规划的基本目标是：“十二五”时期，要本着尽力而为、量力而行，统筹城乡、强化基层的原则，进一步创新体制机制，增强公共服务供给能力，加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。这是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是深化收入分配制度改革、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》较为全面系统勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。其主要内容有：

一是明确“十二五”时期基本公共服务的范围和项目。在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。

二是按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平四个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。所有标准的内容均依据现行法律法规和有关政策提出。

三是实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务领域基础设施条件，健全服务网络。

四是建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，明确政府间事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。

五是加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。四、城市基本公共服务的重要性和必要性（一）我国社会正处于由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期

生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。（1）从社会层面看，发展性压力集中反映在人的自身发展上。广大社会成员在解决了温饱问题以后，对义务教育、基本医疗、基本社会保障等公共服务提出了新的要求。（2）从消费结构看，衣、食等基本物质消费支出比例不断降低，公共服务消费支出比重不断上升。这表明公共需求全面快速增长确实已成为经济社会生活中不容忽视的重要趋势。（3）从利益关系的变化看，伴随着空前的社会流动和社会变革，我国传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。利益主体多元化与利益博弈等深层次问题日益突出。城乡差距、区域差距、群体之问的差距持续扩大。（4）从发展理念的转变看，进入发展型社会的新阶段。“以人为中心”逐渐取代“物质本位”的发展理念。人们越来越关注自身的发展。从满足基本生存为主转向追求自身发展为主。经济发展水平的提高为人的自身发展提供了必要的条件，但人的自身发展更直接地表现为对基本公共服务的实际需求。（二）政府增加与民生密切相关的公共产品供给，是经济又好又快发展的重要基础

在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖，实现经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新的转变。基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于增加居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需。增加消费对经济增长贡献份额，实现经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动的转变。以公共服务为重点的政府消费已成为政府宏观调控体系的重要组成部分。政府增加与民生密切相关的公共产品供给，既可以有效降低投资，减少政府支出对竞争性领域产生的“挤出效应”，又可以拉动消费，保持宏观经济的稳定。（三）发展意味着为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力的环境

当代人类发展理念认为，发展的目标不仅仅是经济增长和国民收入的增加，发展意味着为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力、能够过上符合自身需要和利益的生活环境，使他们对于自己认为有价值的生活有更多的选择空间。这要求做到以下三点：（1）人是国家的真正财富，也是发展的根本目的。人类发展是“扩展人的选择的过程”，是创造让人们过上他们有理由选择和看重的那种生活的环境，强调人的可行能力，即人能够做什么以及能够成为什么样人的能力。（2）人类发展理念强调均衡协调的经济与社会发展，尤其强调社会部门和公共服务部门的发展，社会组织的成长和社会结构的优化等；强调通过公共产品供给能力的建设提高人类发展水平。（3）人类发展理念重视可持续发展，强调既要使当代人的各种需要得到满足，又要保护资源和生态环境，保障后代人的生存和发展。强调从当代人和后代人的生活质量的角度看待可持续发展，而不仅仅是从物质财富增长角度看待可持续性。（执笔人：周莹）

第五章　福利国家基本公共服务发展的启示

实现公共服务均等化，是现代政府追求的目标。从19世纪末期到20世纪70年代末期，西方发达国家为克服自由资本主义的弊端，强化政府对公共经济领域的垄断地位，推动公用事业等重要行业的国有化，建立和完善公共财政体制，基本实现了公共服务均等化或均质化。20世纪80年代以来，为进一步提高公共服务水平，世界各国政府积极探索国有公共企业私有化、政府与私人企业合作制等改革举措。百余年来，各国为实现公共服务均等化积累了丰富的经验，为推动政治文明发展起到重要作用。一、福利国家的类型

推进福利的通常做法可以概括为以下几种：

第一，间接干预。通过增发货币，实行赤字财政，扩大公共开支，举办公共工程来制造景气，刺激投资和消费，促进充分就业。这可以称为新政——凯恩斯方式。这种方式并非直接的二次分配，但属通过国家干预资源配置来扩大就业。虽非“收入”的再分配，却可以视为“机会”的再分配。实际上也包含济贫之义。美国的罗斯福新政主要就是采取这类手段。

第二，直接的二次分配。即采取高税收高福利方式。不是从投资而是从分配入手。实现转移支付，取富益贫，建立社会保障。其中又分为国家负全责和国家社会统筹结合（国家企业个人三方统筹等）两种。保障范围有：（1）当代三大福利：养老、医疗、失业；（2）低收入保障与义务教育制度；（3）廉租公屋制度；（4）劳工保护（终身雇用，强势工会等）、企业责任、农业保护制度；（5）土著、少数族裔等特殊群体保护；（6）“从摇篮到坟墓”的全方位保障。上列各项中，实行全方位保障的只有北欧类型的民主社会主义国家。但覆盖弱势群体的三大福利、义务教育、廉租公屋等，基本上已是发达国家的普遍做法。

第三，国家直接兴办营利性企业来获得公共积累，用于提供公共福利。民主国家中这种做法在过去有法国、奥地利等欧洲国家与印度等国。二、福利国家的特征

从国际角度来分析，基本公共服务均等化是当代世界文明国家社会政策的一个趋势。现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策。基本公共服务的均等化并非某一个国家所特有，而是文明国家的政策选择和制度安排，即提供民生性、事业性、基础性和主体性服务。

公共服务均等化是建立在财政能力均等化基础上的。而且从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识。这些共识包括：（1）均等化体系必须是简洁的；（2）均等化必须集中在单一目标上；（3）均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；（4）均等化标准必须基于财政能力均等化；（5）均等化的标准必须建立在政治共识基础上；（6）合理的制度化安排。三、福利国家的做法

当今世界上几乎所有国家都把实施和完善社会保障制度作为自己的一项基本国策，将提供社会保障作为政府首要职能，如据国际劳工局《2000年世界劳动报告》，法国、丹麦、瑞典三国社会保障支出分别占到公共开支的55.3%、52.5%、50.0%，并采用投保资助、福利国家、储蓄保险等多种社会保障模式。发达国家都有健全的失业保险制度，同时强化政府就业公共服务职能，将充分就业作为政府施政的重要目标，如欧盟国家通过大力发展中小企业和第三产业、改革福利制度、实施就业培训计划和就业促进计划、保护就业人员利益、完善政府公共就业服务机构等措施，不断强化政府就业公共服务职能。各国充分发挥政府教育公共服务职能，推进基础教育服务均等化，如美国政府对基础教育采取了城市和农村一体化的财政管理体制，法国政府则侧重于解决区域之间、家庭之间和个人之间的教育不均衡，韩国政府优先发展偏远地区的基础教育服务，等等。国外公共服务体系中在公共医疗和卫生服务领域都具有很长的发展历史。一般来说，其是与社会保障制度共同建设起来的，发达国家，甚至部分经济较为落后的国家都有比较完善的基本医疗保障体系。四、福利国家建立公共服务的年代

表5-1列出典型福利国家建立以社会保障为主要内容的基本公共服务的年代。表5-1　建立以社会保障为主要内容的基本公共服务的年代

注：人均GDP一项的单位是1990年的美元。

资料来源：国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化制度与顶层政策设计》，中国发展出版社2011年版，第192页。五、福利国家公共服务提供的财政给付

从社会保障的财政给付制度看，发达国家的社会保障支出在财政总支出中占据了相当的比重，英国社会福利计划各项开支占到公共支出总额的50%，法国为30.6%，德国为30.5%，瑞典为32.5%，丹麦为30%，欧盟15国的平均水平也达到27.5%。另外，鉴于高福利的负向刺激，发达国家又进行了财政给付方式的调整，将财政给付的重点集中在基本的社会保障需求满足方面，其他需求则交由社会保险和个人账户等方式加以解决。六、福利国家建立公共服务的市场机制

提供公共服务的主体通常是政府，特别是对于基本公共服务的提供，政府应有的责任绝不能推卸，绝不能弱化，但也绝不能排斥市场机制，应善于利用它来增加公共服务的供给，改善公共服务的质量，降低公共服务的成本，提高公共服务的效益。这一点对我国具有针对性的意义。以日本医疗服务为例。日本的医疗收费全部是政府定价，私人医疗诊所不能自行决定价格。日本的医院不用经济收入多少来衡量服务绩效，而是实行记分制来衡量。在基本医疗和卫生服务的供给上，日本政府是允许私营机构进入的，这就是市场机制；日本的公共医疗机构，其医疗服务记分、医疗机械维修和清洁卫生都尽可能包给社会化的专业组织，这也是市场机制。这一事实说明，政府全包并不等同于符合基本公共服务的本来意义，也不宜把我国基本公共服务领域存在的问题不加区别地归罪于市场化。在提供公共服务这个问题上，应该研究扩大供给的参与程度，鼓励各种社会力量进入公共服务供给领域。通过社会化、专业化的竞争机制，来促进公共服务收费的降低、服务项目的增加和服务质量的提高。（执笔人：周莹）

第六章　基本公共服务指标体系借鉴与设计

衡量城市基本公共服务，依靠的是基本公共服务评价指标体系。构建一个符合城市基本公共服务评价需求的指标体系，建立完善的公共服务支出标准，政府便可以依据各个指标来分析、比较、判断和评价城市公共服务供给水平、发展状态和总体能力，这是实现公共服务均等化的基础。目前国际上还没有专门衡量基本公共服务均等化程度的指标体系，关于政府提供的公共服务的指标项目，我们可以借鉴以下评价体系从而提出设计。一、基本公共服务指标体系借鉴（一）侯惠勤等在《中国城市基本公共服务力评价（2010—2011）》中提出的指标体系表6-1　地方政府基本公共服务力客观评价指标体系

资料来源：侯惠勤等：《中国城市基本公共服务力评价（2010—2011）》，社会科学文献出版社2011年版。（二）孙久文等在《走向2020年的我国城乡协调发展战略》中提出的指标体系表6-2　基本公共服务评价体系

注：城市基本公共服务的相关内容应该根据不同的经济社会发展阶段而作相应改变，即使同一指标在不同时期的具体标准也应是变化的，必须考虑到人口的不断增长、人均寿命的不断延长、人们的需求不断提高等因素。由于受财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目都全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重。

资料来源：孙久文等：《走向2020年的我国城乡协调发展战略》，中国人民大学出版社2010年版。（三）深圳市社会事业发展指标体系表6-3　深圳市社会事业发展指标体系

资料来源：《深圳市社会事业发展“十二五”规划》。（四）卢汉龙等在《上海社会发展报告蓝皮书·创新社会管理》中提出的指标体系表6-4　上海社会发展主要指标

注：“每万人”和“人均”指标均按当年年末常住人口数计算。

资料来源：卢汉龙等：《上海社会发展报告蓝皮书·创新社会管理》，社会科学文献出版社2012年版。（五）唐天伟等在《2002年中国省级地方政府效率测度》中提出的指标体系表6-5　中国省级地方政府效率测度指标表

资料来源：唐任伍、唐天伟：《2002年中国省级地方政府效率测度》，《中国行政管理》2004年第6期（总第228期），第64—68页。（六）刘辉在《中国政府的管理创新》中提出的指标体系表6-6　评估核心指标的设定

资料来源：刘辉：《中国政府的管理创新·总卷论》，中国社会科学出版社2004年版。（七）李伟在《我国基本公共服务均等化研究》中提出的指标体系表6-7　地方政府绩效经济指标

资料来源：李伟：《我国基本公共服务均等化研究》，经济社会科学出版社2010年版。（八）国务院发展研究中心课题组在《民生为本——中国基本公共服务改善路径》中提出的指标体系表6-8　中国民生指数客观指标体系

资料来源：国务院发展研究中心课题组：《民生为本——中国基本公共服务改善路径》，中国发展出版社2012年版，第25页。表6-9　2010年中国民生指数主观指标体系构成单位：%

资料来源：国务院发展研究中心课题组：《民生为本——中国基本公共服务改善路径》，中国发展出版社2012年版，第26页。二、基本公共服务均等化指标体系设计

综合以上提出的各类指标，笔者提出基本公共服务均等化指标体系设计如下：表6-10　基本公共服务均等化指标体系设计

以上基本公共服务指标体系的构建，可以作为政府决策和政策实施的基础依据，从而判断实施的成效及有待改进和加强的地方。（执笔人：周莹）

第七章　中国基本公共服务现状分析

改革开放30多年来，随着中国经济的高速发展，中国基本公共服务得到了明显的改善和提高，也存在一些需要改进的地方，本章将主要结合年鉴数据分析当前中国基本公共服务现状。一、主要年份人民生活指标表7-1　主要年份人民生活指标

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-1数据可以看出，主要年份城乡收入比（农村居民收入为1）变化不大，基本上维持在3左右；基尼系数比较高，达到了0.474；这表明城乡的收入存在不均等。农村贫困发生率2013年为8.5%，较2012年有了降低，但是较2000年的3.5%还是较大。二、主要年份国家公共财政指标表7-2　主要年份国家公共财政指标

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-2数据可以看出，主要年份国家公共财政指标数据都有了明显的改善，公共财政收入与国内生产总值之比、公共财政支出与国内生产总值之比，这两个指标都有了比较明显的提高。三、主要年份教育指标表7-3　主要年份教育指标

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-3数据可以看出，主要年份教育指标历年都有了普遍的提高。从2013年数据来看，除了高中升学率为87.6%外，其余指标都达到了90%以上，这说明高中升学率还有待加强。四、主要年份卫生指标表7-4　主要年份卫生指标

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-4数据可以看出，主要年份卫生指标均有了较大的提高，全国的卫生事业状况有所改善，不过相关工作还有待加强。五、主要年份城市市政建设指标表7-5　主要年份城市市政建设指标

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-5数据可以看出，主要年份城市市政建设指标有了很大的提高，主要表现在用水普及率、燃气普及率都达到了90%以上；人均公园绿地面积2013年为12.6平方米，还有待提高。六、历年参加基本养老保险人数表7-6　历年参加基本养老保险人数单位：万人

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-6数据可以看出，历年参加基本养老保险人数在逐年提高，比如2013年年末参加基本养老保险人数达到了81 968.4万人。七、历年社会保险基本情况表7-7　历年社会保险基本情况

资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2014年）》，中国统计出版社2014年版。

从表7-7数据可以看出，历年社会保险基本参保人数都有较大的提高，从2000年到2013年，失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险年末参加人数每年都在增长。（执笔人：周莹）

第八章　城市基本公共服务现状分析

——以上海为例

本章对城市基本公共服务现状进行分析，主要以上海为例，通过历年统计年鉴数据，分析各个公共服务类别的现状和趋势，得出城市基本公共服务可及性逐步提高的结论。一、上海市地方财政用于公共服务方面的支出（2010—2013年）表8-1　上海市地方财政支出