作者：许伟明
出版社：社会科学文献出版社
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西咸新区启示录:一个国家级新区的营造逻辑试读：
前言
一过去几年，我们的脚步无论踏在哪个城市上，都能见到开挖的大型机器。在打桩声里，中国举世无双的造城运动正迅猛地推进。
2011年，中国的城市常住人口首次超过农村人口。在此之后，中国的城镇化率仍以将近每年1个百分点的速度提升，这鲜明地体现了“城市是人口集聚的地方”的定义。城市，越来越成为中国人工作、生活、繁衍生息的主要场所，也已然成为社会经济发展的最重要的组织方式，以及参与区域竞争乃至国际竞争的最主要平台。“城市中国”的时代已经来临了。但事物总是具有两面性，中国的城镇化既带来了社会经济的快速发展，也产生了或遭遇着种种问题。
浪费土地，城市过剩。随着城市的大规模扩张，大量土地被划为城镇用地，大量的新城市被规划和建设着。事实上，城市的空间供应，已经进入了一个相对过剩的阶段。一些经济学家将此现象总结为，“土地的城镇化速度快于人口的城镇化速度”。在很多地方，新区新城业已从过去的“卖方市场”变为今日的“买方市场”。甚至有些地方，早已背负起甩之不去的“空城”或“鬼城”的名声。
产业失衡，活力不足。20世纪90年代以来，地方政府对土地财政的依赖日益严重，土地级差收益在财政收入中的占比逐年升高。地方政府有强大的动力去透支土地的未来红利，与此相伴，房地产业几乎成为所有城市的支柱性产业，很多城市对先进制造业的扶持、对新兴产业的引进培育却无甚兴趣。城市税源有限，发展被房地产所捆绑，产业升级、经济转型缺乏动力，经济活力不足。如今，在经济“新常态”的背景下，许多二、三、四线城市的房地产面临着严峻的“去库存”压力。
环境污染，生态脆弱。失去节制的污染排放，很多城市的河流、水域、空气被不同程度地污染。以雾霾为代表的空气污染，让裸露其中的城市居民无处逃遁。大城市的居民们，甚至需要戴上防毒面具一般的防霾口罩出行。
产城分离，交通拥堵。在城市的扩张过程中，“摊大饼”和城市功能分区共同导致了居住、消费、就业三个功能的分离越来越远。城市公路不断延长，考取驾照的人越来越多，上路的汽车增长更快。长距离的通勤交通，造成的潮汐式大拥堵，使城市交通脆弱不堪，城市应有的高效被大打折扣，并大大加重了城市的污染排放与能源浪费。
雨水流失，内涝频繁。一方面，作为水的重要来源之一的雨水，滑过花岗岩、水泥等坚硬的地表，直接进入排水管道流走，无法被城市利用，城市“热岛”效应严重。另一方面，许多城市雨洪处理系统脆弱不堪，几乎逢大雨必涝，城市居民频频在家门口“看海”。
服务滞后，社会不公。大量外来工作、务工人员，被户籍所限制，虽然为城市发展做出贡献，但难以享受市民才能享有的医疗、卫生、教育、养老等社会公共服务。在很多一、二线城市，外来人员的正常购房买车的权利，也在改善住房、交通问题等名义下，被严格地限制。
历史断裂，文化无根。大量承载历史文化的历史街区、建筑，在城市扩张、翻新的过程中被拆毁，大量无形的风俗、民间音乐、风俗习惯、手工技艺等非物质文化遗产，也同样在这个过程中快速凋零乃至失传。由于历史、传统的淡化乃至消失，加之建筑外立面的过分雷同，使得大大小小的城市出现了“千城一面”的局面。
以上几点，便是中国城镇化过程中最为常见的“七宗罪”。在整个社会变迁的大进程里，政治、经济、文化、社会、生态等一系列问题，如此集中地出现在城市里面。对于这些问题的产生和解决，都需要更新城市和城市化的思维：中国的新型城镇化，不仅是人口迁移那么简单，而且是解决社会诸多症结、进行社会重塑的重要路径与平台。
在新旧背景的交加之下，城市问题的重要性和复杂性越来越明显。2015年12月20日，中央城市工作会议时隔37年重新召开，中央要求在今后的城市建设发展过程中，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。
在新型城镇化的背景下，更需要对城市发展的规律和逻辑进行持续而深入的探索。在城市发展的“野蛮”增长阶段过去之后，创新、绿色、集约、精细的城市发展时代已经到来。
虽然中国的城市史，至少可以上溯至2000多年前的周代，但是在现代城市发展的理论和实践上，如何推进新型城镇化，城市长官们所拥有的理论库和工具箱仍然是很不够用的。城市的人口从哪里来？产业如何集聚？城市未来的活力之源何在？如何避免或克服各种“城市病”？如何营造交通便利、经济富有活力、社会和谐、绿色生态的城市呢？如何充分利用互联网工具，进行城市的社会治理？这些命题，每一个都现实而具体，每一个都需要各个城市的探索，也需要特定区域的创新实验，还需要众多的研究者和研究机构从案例到理论的持续研究，为城市发展提供从理论到实践的支持。
作为一家新兴的社会智库，方塘智库一直将城市作为主要研究领域之一。随着城市中国时代的来临，方塘智库更是日益将城市当作研究中国经济社会问题的最重要切口与视角。长期以来，我们致力于对城市规划建设、产业布局、生态建设、品牌营销、区域竞争、对接国家战略等方面的研究，并通过一个个城市样本，来探究中国城市建设发展的系列问题和内在逻辑。二
新区新城亦是我们关注城市问题不能忽略的一部分。无论是过去的传统开发区，还是如今遍布的高新技术产业开发区、经济技术开发区，以及逐渐增加的国家级新区、自贸区等，都处于我们的研究视野中。这些新区与新城，作为中国改革开放的试点，不仅仅是相应区域在城市空间、社会发展、经济产业上的增量，更扮演着整个中国进行变革维新、突破窠臼、先行先试的角色。
尤其是国家级新区，作为改革开放、对接国家战略的重要高地，在当下中国的变革里扮演着极为重要的样本角色。我们一直对具有鲜明特质的国家级新区，进行从宏观到微观的打量，从而为中国现代城市营造提供一个具有价值的样本。而西咸新区恰好是国家“创新城市发展方式”的国家级新区，其成立近五年以来进行了大量思考、实践、探索等等，西咸新区也希望能够由第三方机构进行系统的梳理。因此，遂有了本书的创意和策划。
在本书里，我们对西咸新区的观察视角，在全景和特写之间来回切换，研究维度，从河流治理、海绵城市、都市农业、优美小镇的具体发展举措，到“大开大合”的模式，再到从开发土地到“开发人”的理念。这些都有着鲜明的问题导向和路径启示。
笔者从2015年11月～2016年1月，陆续对西咸新区的多个重要项目进行实地调研走访，并与西咸新区主要负责人以及每个新城的主要负责人进行深度访谈，再加上大量的资料研究，遂形成本书。
在本书里，我们对西咸新区营造过程的一系列思考，其实主要是围绕以下几个命题而展开的：
第一，城市和人的关系。过去在30多年的快速城镇化进程中，城市总体供不应求，哪儿有新城的开发、新修的公路、新盖的楼房，哪儿就会迅速被新来的企业和人所挤满。但过去几年，这种情况已经发生变化，很多地方的城市供应开始过剩，甚至出现了“鬼城”“空城”。这时候，应该重新审视城市和人的关系到底是什么样的——人不仅是城市的一个填充要素，还是城市的使用者、主人。
西咸新区在新城建设中，强调以人为本，把城市建设当作产品，将“人”当作“客户”，在这一逻辑下，判断一个城市是否具有竞争力，应该看的是流入这个城市的“人流指数”。也就是说，随着中国城镇化越过一个特定节点之后，在城市的新建或扩张中有一个问题越来越重要，即“人从哪里来？”而且，城市之间的竞争，越来越表现为对“人”的争夺，尤其是对高端优秀人才的竞争，只有如此，才能赢得城市未来发展的核心要素。
今天很多城市已经在吸引人才入驻等方面做了一些努力，但目前来看是远远不够的，未来城市需要在公共服务、行政管理水平、子女教育、税收政策、生态环境等方面下足功夫，为“人”的到来和留下创造足够的理由。
第二，城市和乡村的关系。中国既往的城镇化过程中，最常见的是城市对农村的取代和吞并。仅从经济而言，用城市的高效率形态来取代农村，应该说代表着一种进步。但如果从文化、生态、可持续发展，以及一些独特产业的培育等来看，对城市和乡村之间的关系的思考就会不一样了。在这点上，西咸新区提出建设“现代田园城市”，即建设较高密度的城市板块，并以大片的田园（农地、田园、绿带）来保留乡村的一面，这给出了寻求城市和乡村共存的一种探索路径。
第三，城市开发和财政收支平衡的关系。传统模式上，城市通过低价出让产业用地，又通过在居住和商业的高价出让来弥补，从而取得新城市开发上的平衡。在土地财政驱动下的城市开发，土地出让金实则是土地未来价值的提前贴现，透支了土地红利。新城新区的开发更需要通过让土地实现快速增值，偿还此前在土地整理、市政建设上的投资或债务，并滚动地开发下去。
但这种模式在全国新城面积相对过剩的背景下变得越来越困难，土地的增值没有达到预期效果，地方在城市建设上的债务会日益高企。显然，如果一个城市果断放弃了土地财政的模式，那么就需要在产业扶持和孵化上投入更多，这才有可能培养充足税源，从而在财政收支上取得平衡。
这对于正在进行田园城市建设的西咸新区来说，考验其实会来得更严峻。田园城市留下大片低密度的农田、园林，以传统思路来看，基本意味着要让城市板块的土地出让价格必须高昂，才能弥补大片田园上的成本。西咸新区明确提出放弃土地财政，那么接下来的做法或逻辑是，发挥每个板块的经济潜力，包括在田园地带发展都市农业、优美小镇等，这不仅是新型产业形态塑造，同时也降低了大片田园开发对城市板块的压力。
第四，城市和生态环境的关系。人与生态环境的和谐相处是可持续发展的必然要求。城市应该是尽量减少对自然的排放，同时尽可能融入整个自然生态的循环之中，而不是成为自然生态循环的阻碍者。西咸新区的田园城市、海绵城市、城市水系的整治，以及干热岩新能源技术的利用，就是在这一逻辑下的诸多探索。
另外，西咸新区中的秦汉新城等组团，先治理渭河等水系，再进行城市基础建设。这种城市开发建设的次序，和先开发再治理的传统次序大为不同，这亦是西咸新区处理城市与生态环境关系中值得重视的一种经验。
第五，城市和文化保护的关系。西咸新区内有着大量的历史文化遗存，像西周两京遗址、秦咸阳城遗址、汉代帝王陵墓等。如何保护这些遗存，并让它们在城市生活中发挥出应有的价值，这对西咸新区来说，是个不小的挑战。西咸新区在实践中，将保护和利用加以结合，其中值得注意的是，对城市规划中设定文化保护开发禁区的“紫线”进行严格遵守，不允许越雷池一步。但同时，以一些具有互动性的文化旅游项目，和古今辉映的城市风格，将历史文脉、文化特色，呈现在城市的细节中，回归到居民日常的生活中，这些探索也是值得注意的。
此外，还有城市和农业的关系、产业发展和城市布局的关系、城市和城市群的关系、城市发展和国家战略之间的关系、技术和城市发展的关系、互联网和城市发展的关系，等等。城市的建设发展是一个错综复杂的系统工程，并在当下中国社会发展的特殊阶段的背景下变得更为纷繁复杂。
这本书便是试图以一个新城市的案例来切入，围绕上述提到的与城市相关的种种维度，来探讨城市营造过程中具有共性和规律性的问题，试图为当下中国的新型城镇化的探索，尤其是为未来城市的发展，提供路径启示。
长安不是一天建成的。每一座城市的营造，都是漫长的。有形的建筑，或许可以在几年内基本完成，但城市的人口集聚、产业集聚、城市精神的塑造，则要更长久的营造过程，甚至需要数代人的耐心与远见。
当然，就方塘智库对新区新城的研究而言，这本书不是结束，只是开始。西咸新区的探索与实践显然也不可能止于本书所涉的部分，会一直持续下去，这些探索和实践的价值，也一定会经历更长历史周期的回望和再审视，方塘智库也会持续进行关注和研究。第一章超越土地财政
过去30年来迅猛展开的城镇化，说是世界社会经济史上的奇观也不为过。这种快速，既源于中国长期以来被压抑的人口流动的大爆发，也来自于“分税制”以后地方政府被土地财政所驱动。
快速的城镇化，一方面带来了社会经济的发展，但另一方面也存在着空城、浪费土地、农民利益得不到保护、污染环境等一系列社会问题。在新的时代背景下，土地财政越来越难以为继。在新型城镇化进程中，地方政府或新区新城管委会们又将如何超越乃至放弃土地财政？第一节从“开发土地”到“开发人”
过去30年，中国经历了快速的城镇化历程，截至2014年底，城镇化率已达到了54.77%。伴随这一过程，城市发展的系列问题渐次显现，其中就包括引发广泛争论的“空城”和“鬼城”问题。
对“鬼城”思辨的背后是对中国城镇化过程中“土地城镇化快于人口城镇化”发展迷途的反思：在过往的城镇化案例中，地产开发商、投资商、地方政府，甚至包括公众投资者，一起推动了以土地财政和房地产开发为典型特征的城镇化道路，直至地产出现大量的空置，在城市空间尺度上表现为“鬼城”和“空城”的出现。
沿着旧地图找不到新大陆。既有的发展模式虽然给地方政府带来了快速的财政收入，但一旦到了这个价值闭环断裂的时候，基于土地和资本逻辑的城镇化道路也就难以为继了。
是回归到“以人为本”的城镇化逻辑上来的时候了。随着城镇的大规模扩增，人从哪里来以及一个地区人口结构的问题变得越来越现实和紧迫，在经过30多年的高速城镇化之后，人力资本的集聚和开发，从未像现在这么重要过。
这不仅体现在既有的城市地产库存的化解中，更体现在新的城市空间的营造中。国家级新区更不例外——作为城市型的空间新增量，新区不仅要像开发区那样发展集聚产业，还需要集聚人气营造城市。而且，考虑到国家级新区的开发体量都颇为庞大，“人从哪来”对于新区新城而言，可能更为严峻。
在方塘智库看来，这背后其实是中国城市营造逻辑的根本变化。过去城市经济发展以开发土地为核心路径，如今必须朝着“开发人”的模式转变。超越土地财政和资本逻辑，面向人的集聚与发展而进行美好城市的营造，所谓“向人而城”就成为必然选择。被透支的土地红利
自城市产生以后，人口总是会在城乡之间、城市之间不断流动，只是有快慢之分，从未有停止的时候。那些能提供更好的就业机会、收入来源、更优越的生活环境等的地方，就能吸引更多的人来。反之，如果一个地方的环境不理想、就业机会少、工资收入偏低，那么很多人就会选择离开。
人力资本的集散，直接见证和影响着城市的兴衰。美国以底特律为代表的“铁锈地带”，原来汽车产业发达的场景不复存在之后，人口大量外迁，城市陷入了萧条之中，直到目前都在经历着艰难的重生。
中国在30多年的时间里，走完了发达国家将近百年的城镇化之路，大量农村人口涌入城市。在这一过程中，城市建设几乎总是处在一种供不应求的紧张状态里，而这也构成了过往20多年房地产持续增长甚至是野蛮生长的最重要的背景。直到后来，在房子从来不缺少人买的预期之下，房地产投资甚至投机主导了房地产的虚假繁荣。
而在此逻辑之下，很多所谓城市的开发，基本上就表现为持续地开发土地，地产商、地方政府、投资人以及个人投资者，一度都在对不断上涨的土地红利的分享中获得变现。对于地方政府而言，对土地财政的依赖越来越深，不断通过新的城区开发和建设来提升土地的价值，并进一步推动新一轮土地的开发，直到土地红利被严重透支。
现在的情况是，虽然中国未来的城镇化潜力依然巨大，但大环境正使得“开发土地”的模式逐渐难以为继。
中国工程院院士郭仁忠在2015年9月曾公开说，全国新城新区规[1]划人口达34亿。这远远超过了中国的总人口。
在方塘智库看来，在新型城镇化的背景下，我们需要重新思考城市发展的动力。未来，城市的建设势必要以人力资本的集聚和开发为焦点。如李克强总理多次强调的，新型城镇化意不在“地”、不在[2]“楼”，而在“人”。
在此背景下，西咸新区亦把人口的流入和留住，当作城市竞争力的体现，“研究怎么样引导人口的流入，以及人才的流入”，在西咸新区党工委书记王军看来，“未来看一个地区有无竞争力，要看人口的净流入和净流出，特别是创新创业人才，这个能决定城市的未来”。
这一导向的背后，是城市发展应该从“开发土地”到“开发人”的理念转变，也体现了城市价值的回归：一个城市的竞争力，不再体现于建设了多少房子，而是体现在有多少人来这里工作和生活，通过优美环境和优越就业、创业环境的打造，充分实现人力资本的价值最大化，以摆脱对已经透支的土地红利的依赖。人从哪里来的城镇化思考
西咸新区作为大西安乃至关中地区的城市增量，根据相关的规划，要在2020年达到236万的人口规模，而在2010年的时候其人口规模只有90多万。这就意味着，假设西咸新区未来的人口只流入、不流出，那么这一地区十年间也要新增人口140万，平均每年14万之多。
这些城市新增人口从哪里来呢？而且，对于西咸新区的发展而言，不仅要考虑总的人口规模的集聚，更要考虑人口结构的分布，从一个现代新兴城市的可持续发展角度来思考这里的人力资本开发问题。
所以，基于西咸新区所面对的发展现实，方塘智库对其人口集聚和人力资本开发的可行路径和可能未来做出如下分析：
第一，本地农村的城镇化人口重在素质提升和新兴产业配置。在2011年西咸新区成立时，西咸新区90万的人口中，有68万是农村户口。随着西咸新区持续推动就地新型城镇化，农村人口逐渐成为城市人口，也成为最直接的城市新增人口。
考虑到这一人口基数在现在和将来城市整体人口中所占比重，以及原住民属性，如何通过技能培训和现代产业匹配，来实现其人力资本升值，至关重要。
第二，现有西安城市人口的溢出难成主体。随着西咸新区的新城建设，在生活环境提升、就业机会增加的情况下，尤其是地铁等现代交通工具将距离拉近，人口从西安迁移到西咸新区将是大势所趋。但是，考虑到西安城市现有体量并不算庞大，而且在其东、南、北有多个新城新区开发建设，所以西咸新区的人口集聚和人力资本的开发，很难将大规模承接西安现有人口的迁移作为主要方向。
当然，考虑到西咸新区的产业结构与西安的差异，依据其特色的休闲娱乐项目体验，西安市民将成为主要客流来源之一，从而拉动西咸新区的消费增长。这一特点已经在茯茶小镇和乐华城这样的文旅项目中有所体现。
第三，西安高校大学毕业生创业、择业、定居值得期待。西安的高校在校大学生约有120万人，为全国大学生在校人数最多的城市之一，仅次于北京、上海。每年毕业的大学生超过30万人。但令人遗憾的是，由于西安本地的就业容量有限、工资待遇偏低，此前留在西安的毕业生比例并不高。
在方塘智库看来，这一群体对于西咸新区的城市发展而言，将至关重要，应成为西咸新区人口集聚和人力资本开发的关键方向。而据此，需要针对这一群体的特点，在创业、就业和居住等多个方面给出有针对性的政策设计，并在基础设施上做出有针对性的安排。
第四，来自关中地区及西北地区的人口迁徙。西安是陕西省的政治、经济和文化中心，对全省都有很强的吸引力。但长期以来，陕西[3]省是人口外流的省份，2014年其常住人口比户籍人口少165.47万。在新的发展形势下，西咸新区能在多大程度上、用什么方式“截住”人口的外流，亦是值得思考的。
此外，考虑到西安地区在整个西北地区文化、经济、政治等多个方面的综合影响力以及独特的心理认知，如果西咸新区的城市发展能够获得更广泛的认可，将会对整个西北地区的人口流动产生影响，这值得期待。
当然，我们注意到，陕西其他城市都进行着人口扩增计划。宝鸡[4]市提出，到2020年市区人口要达到130万。渭南市提出，到2020年[5]“建成百万人口大城市”，甚至陕北的延安到2020年，也要在现在基[6]础上新增40多万。
第五，面向全国乃至全球进行基于产业集聚的人口集聚是重中之重。由于西咸新区致力于成为丝绸之路经济带的重要支点，打造中国向西开放的枢纽。这使得国际化成为未来西咸新区的必然选择。
而且，在互联网和大交通时代，包括西咸新区在内的任何一个城市的发展，都需要放在新一轮全球产业转移和经济转型的背景下来看。对内维新，对外开放，成为所有城市和地区的必然选择。那么，如何能够在新的历史机遇下，实现本地区的产业集聚和创新，对这一地区人口集聚的规模和结构的影响都是根本性的。“产、城、人”融合发展才有未来
对一个新型城市而言，如果青年人以及高端人力资本的比例太低，无疑会伤害一个城市未来的创造力。尤其是在以信息产业、高端服务业、现代农业、文化旅游等新兴产业为主打的西咸新区，就更需要大量具有创造活力的人力资本的流入。
而且，充满创造力和活力的年轻人的集聚，也会深刻地影响一个城市的气质，甚至包括空间设计。普遍的共识是，产业、城市和人口三者之间密不可分，互相作用，任何一个城市的美好发展，都要找到三者之间的最佳平衡点。西咸新区也不例外。
目前，西咸新区正致力于为每年西安大量的高校毕业生来此就业、创业和定居创造条件。具体的思路之一是创建一个“城市平台”。
西咸新区党工委书记王军说，“西咸新区从过去的园区建设，转向新的城市平台建设。城市平台建设最重要的东西不是硬件——硬件固然重要，比如良好的居住环境，但更重要的是人才的聚集和融资环境的便利等，我们要实现的就是建设这样一个产、学、研、投形成[7]生态链的城市平台”。
在方塘智库看来，城市平台相当于一个巨大的孵化器，或者一个巨大的操作系统，然后创业者们根据各自需要，在其中对接各种服务，找到上下游，形成产业链共生。
这个操作系统要运转起来，需要硬件，也需要软件。“硬件”就是一系列的生活、社区的配套，西咸新区致力于打造适合人才、适合年轻人生活的社区环境、网络条件；“软件”则是政策、制度、服务等环境的提供，以及对创业氛围、适合青年人的生活氛围的营造。
以西咸新区沣西新城的“西部云谷”为例，不仅其内部有写字楼、众创空间、咖啡馆、食堂、创业公寓、酒店等组成独立社区，而且其附近有其他的产业项目、住宅小区、文化娱乐中心等，为青年创业人才营造“5分钟生活工作圈”。西咸新区沣西新城西部云谷西部云谷里的部分创客空间
此外，这里面既有微软的服务平台入驻，可以为相关创业者提供众多的技术支持、培训服务，也有为创业者提供的一系列法律、金融、股权投资的辅导、培训等服务，还有，管理者们试图营造一种良好的创业氛围和上下环节有效衔接的创业生态。
西咸新区目前正在打造沣西信息产业园、交大科技创新港、西工大科技产业园、空港新城民航科技企业孵化器、协同创新港孵化器、惠普数字文化创意产业基地、泾河新城生产力促进中心等一批科技创新驱动产业发展平台。
但创业不是凭空想象的，而是必须和具体的产业结合。具体到西咸新区，各个区域在鼓励创业的方向上，也要结合自身的实际情况，让创业能够真正驱动地方产业的发展。
例如，沣西新城因为有交大创新港、微软等多个项目的落地，所以在创业上也更鼓励互联网、信息产业等相关方向。而秦汉新城，由于其以文化、旅游、大健康产业为主导，因而更鼓励文化创意、大健康产业等方面的创业者到来。
当然，对城市人力资本的集聚和开发来讲，除了具有活力的创业人群外，也不能忽略包括农民、农民工在内的低端人力资本。不同技能的人，在整个社会或某个产业链的不同环节，都能产生互补效应。就算是国际大都市，也容许低学历的人群在其中找到相应的就业岗位，为城市发展做出相应的贡献。
而且，人力资本的集聚具有外部性。当高学历的人们相聚，知识、信息的交流共享时，能提升人群的整体职业水平。而这种外部性对低学历、低技能的劳动者们同样有效，甚至更明显，他们通过和更高学历、高技能的人相处，可以提升自己的见识和职业技能。
在之前的城镇化案例中，农民工支撑了中国的快速工业化和城镇化。大量农民工工作在城镇，而社会福利和养老保险还系于农村和农地。生活在城镇但不享受市民待遇，成为所在城市的“他者”，造成城市内部的二元结构，形成第一代农民工留不住、第二代农民工不回去、第三代农民工回不去的尴尬局面。
在方塘智库看来，对这一局面的破解途径是，将农民、农民工真正地当作城市人力资本的一部分，保障其权益，匹配其产业、发挥其价值，供给其福利、培训其技能、提升其生活品质，等等。而这也才真正是一个向人而生的城市。第二节城镇化是一场社会变革
城从哪里来？人往哪里去？如何积极稳妥推进新型城镇化发展？
这些是中国每一个新城的建设者必须思考的问题。作为西咸新区开发建设的主要领导者，王军认为城镇化不仅是一个经济运动，更是一场人口迁徙、社会变迁的运动。
而西咸新区不是一般的开发区，而是一个新的城市营造，不能用经济开发区的思路来建设新区，城市的发展要从“开发土地”向“开发人”转变。
方塘智库在2015年12月2日，对话西咸新区党工委书记、时任管委会常务副主任王军。以下为对话实录：城镇化的三个高峰阶段
方塘智库：西咸新区是第7个国家级新区，它的一个使命是“创新城市发展方式”，打造新型城镇化的范例。新型城镇化不是简单的农民进城，您怎么看待当下中国正在进行的城镇化？
王军：关于城镇化，各方面都讲的很多。在斯蒂格利茨讲的“两[8]个火车头”中，中国以城镇化驱动世界经济发展。
但中国城镇化的本质不是一个经济运动，而是一场社会变革，是人口的流动和迁徙。这个过程中，社会建设引领着城市化。
围绕这个变革，我们提出一系列观点，比方说，“让农民带着劳动力和土地两个资本进城”，开发区“从开发土地向开发人转变”，这是西咸新区对国家城镇化理论或实践的重要补充和创新。
方塘智库：中国在推进的新型城镇化，有别于过去的城镇化，您怎么看待这种区别？
王军：实际上新中国经历了三个城镇化的高峰阶段。第一个阶段是“一五”“二五”期间，国家以重点建设、重点项目建设带动城市化，国家当时围绕156个重点项目推动工业化，带动城镇化。先有汽车城，后有长春城；先有石油城，后有克拉玛依、大庆市。
第二个阶段是20世纪90年代到21世纪最初十年。这20余年，中国城镇化基本还是走工业带动的路子，和第一个高峰本质一样，都是经济建设带动城镇化发展，都是工业化驱动城镇化，区别在于方式方法。
前两个阶段的手法也很不一样。第一阶段，国家通过工农“剪刀差”的方式，进行工业的原始积累，国家无偿地或者低廉地从农民手里征收土地，然后建工厂。第二阶段，商业模式变成了土地财政的模式。1994年“分税制”以后，财力上中央把大头拿走，地方政府只有用土地的开发来支撑自己的前进。地方发展工业、产业带动人口的集聚，原来是生产线或单个项目带动，后来是生产线、园区带动，实际上都是土地开发的模式。
第三阶段就是最后这几年，中国提出了要走新型城镇化的道路。
方塘智库：前两个阶段，都是在特定的时代背景下占有“土地红利”，只是程度有所不同。
王军：第一阶段是从农民手里征收土地，通过土地国有化运动，来带动农村集体化、国有化，把城市近郊的土地强征过来。这个“征”就带有一定的强制性，国外恐怕没有相对应的词。农民为此付出很大的代价。
但西方的“圈地运动”，比我们的征地更可怕。美国把印第安人消灭或驱赶，再把他们的土地无偿地抢过来，成为自己的土地，种棉花，搞工业化。相对比较而言，在原始积累阶段，中国的征地是比较文明的。
第二阶段是在20世纪90年代的“分税制”以后，地方没有财力，但一级土地开发权在地方手里，所以地方政府大量圈地搞开发。应该说这20年非常成功，不仅极大地壮大了地方经济，而且也是我们国家国力增长最快的时期。
方塘智库：在人口的流动上，第二阶段也发生了巨大的变化。尤其是在进城的主体和规模上，第一和第二阶段也有非常明显的不同。
王军：这两个阶段，既有一样的地方，又不太一样。各有各的文明，又各有各的不文明。我是拿“文明”的标准来衡量的。
第一个阶段的人口流动，是有计划的人口流动，通过招工的方式。比方说第一次从农村招工，女孩进了西安的纺织厂，男孩子进国防厂，然后给他们转为城市户口，他们结婚生的孩子也是完全西安城里人了。这个阶段，城市进多少人，就转（为城市户口）多少人。
第二个阶段，是半市场经济，进城最大的主体是农民工。20～40岁的农民，大量涌入城市，但他的社会保险还在农村，等他老了，他还得回农村去。中国事实的城镇化率是百分之三十几，但常住人口的城镇化率超过50%，大概一两亿人漂在城乡之间。
相比于第一个阶段，第二个阶段有进步的东西，也有落后的东西。落后的东西是，只有小部分转为城镇人口，人的城镇化大大滞后于第一个阶段，等于是吃人口红利。
所以，第一个阶段的城镇化，吃的是农业的土地红利。第二个阶段，吃的是土地红利和人口红利。
李克强总理讲，“三个1亿人”。其中有1亿人漂在城市，怎么消化？实际上，这1亿人已经回不去农村了。如同叶一剑说过的，回不去的故乡、进不去的城。过去的城镇化，我们是太急了，造成很多社会问题都和这个有关。以至于我们第三阶段城镇化要补这个课，新型城镇化要还这个账。空港新城通过社区营造推动农民就地城镇化必须重视“人流指数”
方塘智库：农民进城很难在一代人内完成，但目前很多城市，大量拆除低生活成本的城中村，对很多进城的农民工而言，成本过于高昂了，使他们很难在城里找到落脚的地方。
王军：城镇化是一个漫长的历史过程，其实需要几代人来完成。很多城市大力推进城中村棚改、城改，这“两把刀”实际上把农民进城的跳板都拆了。
说老实话，各级政府太急了，急功近利了。为什么？财政上不去，就通过拆这个，赶紧拆除土地搞建设，增加投资，作为一个拉动投资的手段。
方塘智库：城中村或城乡接合带，被认为是城市社会问题非常突出的地方，对这些地方的改造，它们如何发挥您所说的“跳板”的价值？
王军：我2009年到美国，在纽约大学搞了一个演讲，有人问我一个问题：中国有没有贫民窟，你们是怎么解决这个问题的。我说有，但不叫贫民窟，叫城中村、棚户区。中国有很多的城中村，带来很多城市问题，如卫生问题、环境问题、治安问题、社会管理问题。但是我们也在改造城中村，使它成为合格的城市社区。
城中村在第三世界国家、发展中国家的发展过程起到了很大作用。它为农民进城提供了廉价的跳板，起码这一代人能在这住着。通过一
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