作者：李晓杰
出版社：江苏人民出版社
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疆域与政区试读：
总 序
这套书名为《地图上的中国历史》，包括《疆域与政区》、《古都与城市》、《交流与交通》、《民族大迁徙》四种，顾名思义，是以地图为纲，讲述中国历史的某一方面。
前贤总结的学习历史的方法，强调要抓住几个W，其中一个就是Where（哪里）。因为任何历史事实，无论是人物、制度还是事件，无论是物质的还是精神的，都是与一定的空间范围联系起来的，都发生或影响于地球表层的某一个点、线、面。正如先师季龙（谭其骧）先生所言：“历史好比演剧，地理就是舞台；如果找不到舞台，哪里看得到戏剧！”
空间因素对历史的作用如此重要，是了解和研究历史的重要内容，也是理解历史不可或缺的因素。但一个人的时间和精力总是有限的，不可能亲自考察全部空间。即使能够身临其境，也未必能发现特定空间的概貌和特征，所以地图的重要性不言而喻。即使在测绘技术还不发达、绘制地图相当困难的古代，学者已经充分认识到地图的运用对于学习和研究历史的重要性，形成“左图右史”的传统。地方志的前身“图经”就是有图有经，其中的图主要是地图。其他一些史籍也往往附有地图，并形成专门的读史地图集和历史地图集。早在公元3世纪，贾耽就曾按《左传》等书的内容编成《春秋盟会图》。1905年问世的杨守敬所编《水经注图》，采用朱墨套印、古今对照，是历史专题地图的集大成之作。公元1137年刻石的《禹迹图》是贾耽《海内华夷图》的简略版，并且立于州学之内，显然是用于教学。
随着卫星遥感、信息技术和网络的进步，人们往往以为有了GPS（全球定位系统）和GOOGLE MAP（谷歌地图）等精确的遥感图像，地图的作用已经不如以前，甚至可以被取代了，这是一种误解。谷歌地图实际上不是地图，而只是遥感图像，所显示的只是地球表层的实际状况。尽管这些图像精确逼真至极，每个点都可以显示具体的经度和纬度，却无法代替能够综合地、抽象地显示特定地理要素的地图。因此，在较大范围的空间内进行观察、分析和研究时，还是需要该区域的普通地图或专题地图，或者相应的电子地图。
何况了解历史所需要的地图并非今天的地图，而是相关时代的地图即历史地图。由于地理环境的变迁，那时的自然地理和人文地理要素或多或少会与今天不同。即使自然地理状况变化不大，人文地理要素也必定会有相当大的差异，有些要素甚至已完全消失，有些要素则当初根本还不存在。这些历史地图必须由研究者按照历史事实和相关的地理状况专门绘制。
甘肃舟曲地区发生特大泥石流灾害后，电视台在发布这条消息时就配了一幅地图，使观众知道了它在中国和甘肃省内的位置，也明白了它与甘肃省会兰州以及定西、四川省、白龙江等地名的关系，否则，不熟悉地理的观众往往无法理解有关新闻的意义。要理解历史，更需要配上相应的地图，否则，即使有注释，非专业的读者也不可能形成正确的空间概念，而无法复原出很多今天已经不存在的地名或已经改变了的地形地貌，有不少历史现象就变得难以理解。
例如，中学语文课本中曾选了唐朝诗人岑参的《白雪歌送武判官归京》，根据作者的描述，他是在轮台目送武判官进天山的。今天的轮台离天山数百公里，无论如何看不到天山。但是，如果了解唐朝的轮台是在今乌鲁木齐附近，这个疑问就不存在了。又如，北宋覆灭后，赵构在南京即位，又在金兵的追逼下到达扬州，再渡过长江。如果以为这个南京就是今天的南京，就无法理解当时的军事形势：既然金兵是从北向南进军的，赵构为什么还要从南京北上扬州？实际上，北宋时的南京是今天河南商丘，由此南下，沿着当时的汴渠到达扬州，这样的路线顺理成章。如果将这些内容用地图来显示，标上当时的地名，岂不一目了然？
更复杂的历史现象和研究成果也能通过地图而明确起来。例如，先师曾详细收集了今河北、山东相邻地区已经发现的考古发现和文化遗址，将它们一一标在地图上，发现其间存在着一片扇形的空白，这一范围内没有公元前4世纪之前的遗址，而这一带正是当时黄河河道的下游。结合周围的地形地貌，先师确定，在黄河两岸筑堤前，河道不受约束，曾经在这一范围内反复摆动，以致人类无法定居。这些情况找不到文献记载，也无法根据今天的地形地貌作出判断，地图却提供了可靠的研究手段。
作为一种新的尝试，作者们不是简单地将地图当做插图，而是通过一系列地图提纲挈领，作为本书的重要组成部分，力求更完整、准确地讲述历史。因此，我们选了四个与地图关系比较密切的专题——疆域和政区、古都与城市、交流与交通、民族大迁徙，每个专题都涉及大量古地名和其他地理要素，离开了历史地图，即使增加再多的文字，也未必能帮助读者确立准确的地理坐标，形成完整的空间概念。如果读者鉴定认为行之有效，我们还将扩展到其他专题，形成系列丛书。
承蒙作者们与江苏人民出版社推我为主编，在本书出版之际，我必须说明我做的工作：与作者、编辑讨论确定了本书的主题和各个专题，对全书的体例，特别是地图的运用提出了要求，对各书的内容和结构提出一些意见，并写了这篇序。2010年9月1日第一章 “九州”与郡县：先秦时期行政区划的虚构与现实1．《禹贡》中的“九州”与“五服”
我国古代的行政区划起源于何时，虽然历代诸说纷纭，莫衷一是，但其中有一种说法明显占据主导地位，即认为行政区划应开始于大禹时代。持这种观点的依据是，在儒家经典著作《尚书》中，有一篇称为《禹贡》，其中十分详尽地叙述了大禹九州的地理范围划分。
那么这种说法可信程度究竟怎样呢？在对此问题进行判断之前，还是先来看一看《禹贡》九州究竟是怎么说的吧。《禹贡》中所提到的九州名称为：冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。这九州的范围所及，北到燕山山脉与渤海湾，南到南岭一带，东到大海，西到陇东高原。按照《禹贡》中所叙述的文字，九州的具体划分情况大体如下：
冀州 西、南、东三面都以黄河为界。相当于今天的山西与陕西间黄河以东、河南和山西间黄河以北及山东西部、河北东南部地区。山有壶口（在今山西吉县西北、陕西宜川东北）、梁山（在今陕西韩城）、岐山（在今陕西岐山东北，古名天柱山）；川有衡漳（今漳水）、恒（今唐河）、卫（今灵寿以下滹沱水）。这一州被认为是帝都的所在。
兖州 “济、河惟兖州”。在古济水几与古黄河之间，相当于今天的河北、河南、山东三省交界的部分。川有九河（黄河下游分支，九表示多数，并不是实指）、灉水（黄河支流）、沮水（济水支流）。南宋所绘《禹贡九州山川之图》
青州 “海、岱惟青州”。在渤海与泰山之间，相当于今天的辽东、山东两个半岛。川有潍水、淄水、汶水（今大汶水）。
徐州 “海、岱及淮惟徐州气在黄海、泰山、淮河之间，相当于今天的山东南部、江苏、安徽北部。山有蒙山（在今山东蒙阴南）、羽山（在今山东郯城县东北）；川有淮水、沂水。
扬州 “淮、海惟扬州”。淮河以南东至海，相当于今天的江苏、安徽南部，江西东部。水有彭蠡（今鄱阳湖）、震泽（今太湖）。
荆州 “荆及衡阳惟荆州”。从荆山到衡山以南，相当于今天的湖南、湖北与江西西部。山有荆山（在今湖北南漳）、衡阳（在今湖南衡山西）；川有江汉（今嘉陵江）、沱水（江水支流）、潜水（汉水支流）。
豫州 “荆、河惟豫州”。荆山与黄河之间，相当于今天的河南、湖北北部。川有伊、洛、瀍、涧四水。
梁州 “华阳、黑水惟梁州”。华山以南、怒江以东，相当于今天陕西南部与四川地区。山有岷山（在今四川松潘）、嶓山（今陕西宁强北嶓冢山）、西倾山（在今青海同德东北）、蔡山（无考）、蒙山（在今四川崇庆县西）；川有沱水、潜水。
雍州 “黑水、西河惟雍州”。秦岭以北，东到黄河，西至张掖河，相当于今天的陕西中部与北部、甘肃及其以西的地区。山有荆山（今陕西朝邑西北北条荆山）、岐山、终南山（今秦岭）、鸟鼠山（在今甘肃渭源西南、陇西县西）、三危山（在今甘肃敦煌东南）；川有弱水（今甘肃张掖河）、渭水、泾水、漆水、沮水及沣水。
由上面的叙述，可以清楚地看出，九州所涉及的这些地区，是处于大禹时代的人们不可能认知的。因此，近代以来，经过学者们的研究，论定《禹贡》实际上是战国时期的人假托大禹所作，书中所记载的地理状况，都是战国时期的现象，所谓“九州”之说，不过是战国时流行的一种乌托邦式的空想，反映了当时学者对未来统一国家的一种设想，其实，大禹九州根本就没有实现过。因此，九州并不像一般古人所认为的那样是中国最早的行政区划。
在《禹贡》中，除了九州制之外，还记载了另一种区划，即“五服”制。本书所附的这张“五服图”，便是古人根据《禹贡》中所说的“五服”而画的示意图。明本《禹贡》五服图
在《禹贡》中，关于五服制是这样描述的：以国王所居住的京城为中心，以四方五百里为一等，共分为五等。由京城向外，依次为：
甸服：王都五百里之内的区域，是以农业为主的直接统治区；
侯服：甸服以外四方五百里之地，为诸侯统治区；
绥服：侯服以外四方五百里之地，这一区域介于中原与少数民族之间，是需要加以绥抚的地区；
要服：绥服以外四方五百里之地，属于边远地区；
荒服：要服以外四方五百里之地，是蛮荒之地。
前文已经提到，九州制是以名山大川作为界限来划分区域的，虽然是一种虚构，但多少还有一些可使人相信的成分。然而像五服制这样，在二千五百里正方形的土地范围内的规整划分，则实在难以得到人们的认可。所以早在我国古代，就已有人对这种划分的真实性提出过质疑。如今，经过学者们的研究，同样证明五服制与九州制一样，也是一种没有付诸实际的空想。只不过九州制的空想是针对未来而出现的，而五服制的空想则是基于过去而编织出来的。因为在西周及其之前，确实出现过类似的分等统治，只是从未有过将每一等级定为五百里的做法。2．商、周时期的疆土
经现代学者研究证明，行政区划不仅在传说中的大禹时代不可能产生，就是在有文字可考、并且已经有国家出现的商代及西周时代，行政区划也没有立即出现。
商是一个有着悠久历史的子姓部落，长期居住在黄河下游。其始祖名契，相传曾辅佐大禹治水。从契传十三世而到了成汤。公元前16世纪，汤灭夏，建立了商朝。
从现存史书中所出现的有关“内服”与“外服”的记载，可以看(1)出在当时商朝已有一种很初级的中央与地方区域的划分。这是一种从政治层面上着眼，以对商王的亲疏来确定划分标准的体系。另外，在当时还存在着另外一种商王与地方政权的划分脉络，即“商”（王畿）与“四方”、“四土”的分别。这一脉络则相对侧重于区域层面，即以商王是否直接统辖该地区为区分的尺度。“内服”与“商”（王畿）、“外服”与“四方”或“四土”之间应有相互对应或重合之处，但恐怕不能完全统一。
依据有关史料推断，当时商代的中心地区可能包括今河南北部、河北南部及山东西部。而商代的周边区域则可能已经包括东到大海，西至陕西西部，南跨长江而达湖南、江西，北到山西中部，东北到辽宁，西南到四川的广大地区了。
经过现在学者们的研究可以知道，商代中央与地方政权所存在的关系虽然已不是一般的国与国关系，而是一个国家内的中央与地方的关系，中央还对地方政权实行一定的控制，但是需要指出的是，商代的这种中央与地方的不平等与控制，还不是后世的中央对地方的支配，更与中央集权不同，因此，在当时还没有出现任何形式的行政区划。
再来考察一下西周的具体情况。周是一个古老的姬姓部落，在商朝建立之前，主要活动在今天陕西、甘肃一带，其始祖名弃，传说做过夏朝的农官，是种植稷和麦的创始人。到了公元前11世纪，周武王率军大败殷商的军队，商纣王被迫自杀而亡，周代由此建立，史称西周。
由于周代是在殷商基础之上建立的，因此，有些制度与商代有一定的承继并有所发展。与商代一样，周代也存在着中央与地方区域的划分。周王即周天子享有国家的最高权力，其所统治的范围称为“天下”，不仅包括周代的中央地区，而且还包括远离中央地区以外的广大地区，也就是说，周天子是将其时已知的整个世界作为他的统辖范围的。
周王直接控制的中央地区，即王畿所在，其时被称为“周邦”、“周”、“有周”或“王国”。关于周朝王畿的范围，以往一般以为应有几个区域，一是以丰、镐二京为主的“宗周”地区，即今陕西西安一带的地区，这一地区还包括周人发祥及灭商以前的都城所在的周原地区。一是以东都洛邑为主的“成周”地区，即以今河南洛阳地区为中心的区域。甚至有人以为丰、镐与洛邑是连成一片的。
在“周邦”之外的区域，被称为“万邦”，也叫做“多邦”、“庶邦”。所谓的“万邦”（或“多邦”、“庶邦”）当指各类地方政权。万邦是一个十分广大的地区，《左传》昭公九年（公元前533年）记载周景王所说的一段话对此有较确切的描述：“我自夏以后稷，魏、駘、芮、岐、毕，吾西土也。及武王克商，蒲姑、商奄，吾东土也；巴、濮、楚、邓，吾南土也；肃慎、燕、毫，吾北土也。”现在一般认为在万邦区域分布有许多地方政权，这些地方政权主要分为以下几类：
一是由周初王室分封其子弟、功臣而形成的一批诸侯国。对我国古代历史有一些了解的人们，一定都知道西周初年周公旦在平定了其兄弟管叔、蔡叔、霍叔等人的叛乱后，大规模分封诸侯的故事。从这件事中，我们可以得知，以周初的政治形势来说，如果要周天子直接统治广阔的被征服地区，实在有些力不从心，于是采取了封建制的办法来解决这一问题。所谓封建制，即封邦建国，周天子将其所居住的王畿以外的地方，通过隆重的授土授民仪式，分封给同姓亲戚与一些异姓功臣，建立诸侯国，让他们来独立管理所封土地及依附在这片土地上的人民。
二是周天子以册封的形式将原本已存在的方国部族变成自己名义上的诸侯国。如《史记·楚世家》就有这样的记载，周成王时，楚国的先君熊绎即被“封以子男之田，姓芈氏，居丹阳”。他们的独立性虽然比前面一种相对要大一些，但与周天子之间仍有明确的君臣名分。
周代施行封建制并不是人为的愿望，而是一种迫不得已的行为。商周之际，地广人稀，交通不便，周王朝在推翻殷商统治之后不可能建立领土国家，以直接统治所有被征服地区，只能采取据点式的城邦国家，以间接统治溥天之下。而且以周初的政治形势而言，还必须加意防止被征服者的反抗，分封的目的，即是借助这些诸侯之手“以藩屏周”，可使周天子对周边地区的控制增强。这样，“万邦”之地在形式上便完全在周天子的控制之下了。
诸侯在名义上是臣属于周天子的，要定期向周天子朝觐、纳贡及率军从征，但周天子对诸侯的控制相当有限，那些接受册命的方国部族自不待言，就是由周天子分封的诸侯，在受土受民而建国之后，此土此民便不再与周天子有关。各诸侯国内是由邦君自己统治的，有相当大的独立性。诸侯国在自己的封国内，大体依照周代的中央职官结构来分职设官。此外，这些诸侯可将国都之外的地区分封给自己的大夫立家，大夫则可以继续向下将属于自己的土地分封给自己的子弟与家臣。通过这种在全国建立一批大小不等的诸侯国的方式，达到政治权力的层级分化，从而形成向最高统治中心周王朝汇聚的政治局面。
基于以上所述，可以看出，西周实际上是一个全面分权的社会，周天子所直接管辖的地域范围只是王畿而已，至于诸侯国内的行政事务，则与天子无涉。周王与各诸侯间只有政治上的统属关系，而无行政上的治理支配关系，不存在什么中央与地方的行政关系，如果勉强称之，这种中央与地方关系也与后世中央集权下真正的中央与地方关系有着显著的不同。换句话说，周天子与诸侯间仅仅是统而不治，地方上不存在任何形式的行政区划。这是因为行政区划是与集权制的中央国家相联系的，其实质就是分民而不分土，国君只是将自己直接控制的区域，进行分层次的划分，并派遣可以定期撤换的官员来进行管理。因此，我们所熟知的“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王
(2)臣”的景象，只是一种虚构，并不能反映西周分权的真实面貌。其时，在地域上只存在国与野的差异。这里所说的国，即指城，在城之外为郊，郊之外为野。国中之人称为“国人”，为统治者；住在郊外的是被统治者，称为“野人”。国与野之间的差别，并不是行政区划的不同，而是城邦内外因人而异的制度上的差异。3．春秋时期的“县”与“郡”
西周末年，周幽王荒淫无道，又废申后而立褒姒为后，引起了申后之父申侯等人的不满。公元前771年，申侯引犬戎攻杀幽王于骊山脚下，西周至此而亡。太子继位后为平王，在晋、秦、郑、卫等诸侯的护送下，于公元前770年东迁洛邑（今河南洛阳），历史进入了东周时期。东周又分为春秋、战国前后两个阶段。现在一般将自周平王东迁（公元前770年）到周敬王末年（公元前476年）一共二百九十五年的时间，称为春秋时期；而把从周元王元年（公元前475年）到秦始皇二十六年（公元前221年）统一六国一共二百五十五年的时间，称为战国时期。
春秋时期，随着生产力的不断发展，国人与野人的身份地位的差别逐渐消失，国与野之间存在的对立，也变得越来越不明显了。与此同时，一种新型的制度正在萌发，并对加强国君地方统治渐渐起到一种积极的作用，这便是郡县制。它的出现标志着行政区划的正式产生。
翻开记载春秋时期历史的典籍《春秋》与《左传》，我们就会发现在当时的许多国家中都有了设县的记录。
例如当时的北方大国晋国，不时将一些县赏赐给大臣。《左传》上便有这样的记载。公元前627年，位于今陕北一带的部族白狄，渡过黄河入侵晋国，晋国于是派兵抵抗，结果在箕（今山西太谷东南）地大败白狄，由大臣胥臣举荐的大将郤缺将白狄的首领白狄子俘获，晋襄公为了表彰胥臣的慧眼识人，便以“先茅之县”赏给了他。又如，公元前594年，晋国的荀林父率兵灭掉了位于今山西潞城东北的赤狄潞氏，为晋立了一大功。而在此前三年，也是这位荀林父，因兵败于楚，差点被晋景公杀死，当时多亏士贞子的劝说，才保住性命和官位，并使他有机会成就了三年后的功绩。晋景公有念于士贞子当时对荀林父的保奏，于是把“瓜衍之县”赐给了士贞子。
再如当时的南方大国楚国，曾先后将陈、蔡、邓、弦、黄、夔、江、六、蓼、庸等小国灭掉后，就地置县，而且派官员去那里担任县的长官。因此，楚灭国为县在当时是很有名的事情。最早明确见于文献记载中的楚国设置的县是权县。楚武王时（公元前740至前690年），楚国灭掉子姓小国权（位于今湖北省荆门县东南），并将其改建为县，命令楚国大夫斗缗来管理县内的有关事务。这也是春秋时期第一个设县的实例。(3)公元前522年楚县分布示意图
但是，上述故事中的这些“县”与我们后世所说的郡县制中的县含义颇为不同。主要原因是：像上面提到的晋国县的一些例子，这些县是国君用来赏赐给大臣的，不是国君的直属地，而是带有明显的采邑色彩；至于楚国的那些县，虽然已有了国君直属地的性质，并且县的长官也不是采用了世袭的制度，从这些方面看上去，似乎已具备了地方行政制度的特征，但是，由于这些县内部的基层组织并未经过重新改造，县的幅员也没有经过有意识的划定，因此，这些县还不能称为郡县制中的县。
要能称得上是郡县之县，至少要符合以下四个方面的标准：一是完全的国君直属地；二是县的长官不世袭，而是由国君任命，并可撤换；三是县的范围一般要经过人为的划定，而不全凭自然地形来定；四是在县以下还有更为基层的组织。
真正标志着郡县之县出现的事件，是在公元前514年的晋国发生的。在这一年，晋国的异姓大夫之间发生了一次兼并行动，韩、赵、魏、知、范、中行氏等六家大夫，联手灭掉了祁氏与羊舌氏两家，然后，将祁氏之田分为七县，把羊舌氏之田分成三县，任命十个人为县大夫，他们分别是担任邬县（今山西介休东北）大夫的司马弥牟、祁（山西祁县东南）大夫贾辛、平陵（山西文水东北）大夫司马乌、梗阳（今山西清徐县）大夫魏戊、涂水（山西榆次市西南）大夫知徐吾、马首（今山西寿阳东南）大夫韩固、盂（山西阳曲东北）大夫孟丙、铜鞮（今山西沁县南）大夫乐霄、平阳（今山西临汾西南）大夫赵朝、杨氏（今山西洪洞东南）大夫僚安。
这十个人之所以会成为县大夫，有的是因为所取得的功绩对王室有益，有的是因为本人是世族子弟，还有的是因为贤明而被推举。那么，这十个县与我们前面所提到的县不同之处又在哪里呢？换言之，为什么这十个县能称为郡县之县呢？史书中为我们记载了与之相关的几个故事细节，恰好可以作为解答这个问题的实例。
在上述事件发生时，晋国当政的是魏献子，上面所提到的梗阳大夫魏戊就是他的庶子，当魏戊成为县大夫时，魏献子很担心别人说闲话，于是他便向另一位晋国的大夫成鱄说：“我让魏戊担任了县大夫，人们会不会以为我在结党，借机搞自己的势力？”成鱄听后，回答说：“怎么会呢！魏戊这个人，对国君和他周围的人都很好，居利思义，能够保持礼义，而不违反，即使你现在让他当了县大夫，不也是完全可以吗！”随后他还引用周武王克商后封同姓为诸侯王之事，进一步讲，只要一个人有文德，你就可以任用他，而无需担心他是否与你有亲属关系。魏献子听完这番话后，心里才踏实了许多。
再有，贾辛被任命为祁县大夫以后，将要走马上任。临行之前，他去见魏献子。魏献子见到他后，先讲了一个故事：昔日晋国大夫叔向到郑国时，不以相貌取人，而对一位长得很丑的叫鬷蔑的才子很赏识，两人一见如故。魏献子想借此说明他也是爱才的人。他接着对贾辛说：“现在你有功于王室，因此，我举荐你担任了县大夫。你去吧，好好干，不要损坏了你已有的功绩。”
另外，魏戊到梗阳任县大夫之后不久，便遇到了一个棘手的案子，无法定夺。于是，他便将这个案子转交给中央，由当政的魏献子处理。魏献子本来想要接受贿赂，偏断这个案子，但由于魏戊派人进行谏阻，魏献子终于将行贿之人辞退。
从以上所述的情况来看，可以得出如下一些认识：其一，虽然晋国大夫之子可有优先出仕的特权，但被任命者需要有真才实学才行。这十个县已不是采邑，否则，魏献子尽可以让他的亲属担任这些县大夫的官职，而不会顾虑别人的闲话。其二，若此十县是采邑，县大夫们只需住在国都，坐享该县之采就行了，既大可不必像贾辛一样，亲自到县里去办公，也无需像魏戊一样，将县里无法断的案子上报到中央。因此，这些县已与采邑性质的县完全不同，是一种新型的县。其三，我们还应注意到，这十个县各自的区域是在原属大夫的采邑的基础上重新划定的，如原先的羊舌氏之田，仅有两邑，重新划定后，成为十县中的三县。这与以往的只是简单地以一个所灭之国为县，或以邑为县是完全不同的，而这正是行政区划出现的表征。(4)公元前500年晋县分布示意图
以上我们对郡县制中的县有了一个初步了解，下面再来看看郡的情况。与县相比，春秋时期有关郡的记载非常有限。据学者们研究，只在《左传》中有一条可靠的简单记载。这则记载也是出自晋国。公元前493年，当时晋国的执政大夫赵简为了让将士们临阵勇猛杀敌，他在誓词中许诺说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”然而有关郡的详细情况，则不是很清楚。现在只是大体知道，郡起初应设在诸侯国的边地，与设在繁华地区的县，只是名称不同而已，其间的区分并不一定非常明晰。再有郡与县两者在初期阶段，也不存在着什么统属关系。至于郡下统县，则是要到战国时期才变得明确起来。4．战国时期主要诸侯国的疆域及其郡县设置
降至战国时代，卿大夫们势力进一步上升，并已出现代替原来的诸侯的局面，其中秦、齐、楚、韩、赵、魏、燕七个诸侯国在当时势力比较强大，各自称霸一方，史称“战国七雄”。
下面，将战国七雄的疆域情况大致作一介绍：
秦国始建都于雍（今陕西凤翔县西南），后又曾迁都到泾阳（今陕西泾阳县西北）、栎阳（今陕西临潼县东北），公元前350年定都咸阳（今陕西咸阳市东北）。其疆域范围大致有今河南西端、陕西大部、甘肃东半部以及四川大部的地区。
齐国的都城一直在临淄（今山东淄博市东北旧临淄北）。其疆域有今山东大部及河北东南部地。
魏国初期建都于安邑（今山西夏县西北），公元前361年定都大梁（今河南开封市）。其疆域领有今山西西南部、河南东部，并涉及陕西、安徽两省境地。
韩国最初以平阳（今山西临汾市西南）为都城，先后迁都宜阳（今河南宜阳县西）、阳翟（今河南禹州市），公元前375年灭郑后迁至新郑（今河南新郑市）。其疆域大略有今河南中、西部及山西、陕西两省一隅之地。
赵国的都城从晋阳（今山西太原市西南）迁至中牟（今河南鹤壁市西），公元前386年定都于邯郸（今河北邯郸市）。其疆域有今山西中、北部，河北西南部，内蒙河套地区以及河南、山东两省境地。
燕国的都城一直在蓟（今北京市）。其疆域有今河北东、北部，辽宁南部及内蒙古境地。
楚国建都于郢（今湖北荆川市江陵区西北），公元前278年在秦国的打击下先后迁都于陈（今河南淮阳县）、巨阳（今安徽阜阳市北），公元前241年迁至寿春（今安徽寿县）。其疆域大致有今湖北、湖南两省，河南南部，江苏、安徽、浙江三省大部以及山东、江西、陕西、四川等省之地。
战国时期，以秦、齐、楚、韩、赵、魏为首的诸侯国还纷纷进行改革，逐渐建立起中央集权的政治体制，这些中央集权国家在地方上大都采取了县与郡的组织形式。
由于史籍记载的缺乏，春秋时期的县是如何向战国时期的县转变的，目前还不是十分清楚。现在所能知道的战国时期有关县的记载出自秦国。
战国初期，秦国不断向东发动攻势，拓展自己的地盘。在几十年的时间里，便在新占领的地区设置了不少的县。到了公元前375年，执政的秦献公开始着手改造最基层的居民组织。他下令将全国人口编(5)为五家为伍，十家为什的单位。这一做法，被称为“户籍相伍”。到了公元前350年，秦孝公又任用商鞅，实行变法。商鞅在变法中注意到了秦国地方行政制度中存在的问题，采取了“并诸小乡聚，集为(6)大县，县一令，四十一县（一说三十一县）”的做法，每一县的最高长官，也都由国君来任命，以便中央对地方实施行之有效的管理。(7)公元前350年诸侯国疆域形势示意图
至于其他诸侯国具体是如何设县的，就不像秦国这样清晰明白了。但是有一点可以明确的是，战国时期，县的设置在各国已经是很普遍的现象了。到了秦统一六国时，可以确知的县已达到几百个。下面以韩、赵、魏三国在不同时期设县的地域分布为例，来看一下战国之县大体所呈现出的几个特点：
其一，三晋各自设县的区域相对比较集中，河流两岸、地理形胜之区往往是诸侯国设县的首选，在一定程度上体现了自然地理区域与政区设置的一致性，这种情况在三晋设县的早期尤为明显。如在上面所述中可以看到，韩国所设之县便是分布在汾水流域的上游，稍后韩又在位于太行山盆地的上党地区设县；赵国之县则主要分布在被太行山分割而成的东西两个地理单元之中（东部是河北平原，西部是山西高原）。魏国其时之县虽不能详考，但从已知所设的温县来看，可知也是位于河水沿岸的。魏国设县的这一特点还一直沿续到战国末年，后来在魏国的东部区域都城大梁以北、河水的两岸，就设置了不少的县。可见自然因素对政区设置的影响还是不小的。因为在以农业为主要经济的时期，一定数量的可耕地是一个地区发展的重要保障，河流的两岸、开阔的平原、肥沃的盆地，都恰好提供了适宜耕种的场所。随着经济的发展，人口繁衍，在这些地区率先置县，便是情理之中的事情了。
其二，各国的都城周边多有县城分布。这种情况与春秋时期颇为不同，其时晋县多分布于晋国的边地，而且远离都城绛。到了战国，情况为之一变，在韩国的都城郑、赵国的都城邯郸以及魏国的都城大梁周围，都设置有不少的县。这说明，近都城之地，经济多较为发达，因此可以看出，在其时有一部分县是设置在繁华之所的。此其一。其二，这些设在都城周边的县，也应具有拱卫都城的作用，换言之，置县时也较多地考虑到了军事因素。
其三，战略要地，也是设县的重点所在。这方面韩、赵、魏三国都有典型的实例。
韩的上党地区，战略地位十分重要。关于这一地区的形势，在东汉初年冯衍给时任上党郡太守田邑的一封书信中有过如下的描述：“夫上党之地，四塞之固，东带三关（按，三关即上党、壶口、石陉(8)三关）”。从地形上看，上党地区的东部是太行山，南部是中条山，西部是太岳山。三条山脉交汇，形成了一个封闭型的盆地，而此地的东部便是河北平原，因此占据此地，便可居高临下，俯视中原地区。(9)韩为了有效地控制这一地区，先是在这一区域设了不少的县，随后又在这些县之上设置了上党郡。
赵在武灵王时为了加强与巩固北部的边地，抵御北方少数民族的侵扰，由东至西，分别设置了代、雁门与云中等郡，并在这些郡下设置了一些县。另外，太原盆地是赵的先人活动的重要地区，不仅是一个发达的经济区，同时也是一个战略要地，赵在这一区域先后设置了三十余县，并置太原郡来进一步加强控制与管理。
魏在战国初期于河西地区设置的少梁、合阳、雒阴等县，则完全是为了巩固河西地区，抵御西部秦国的入侵。西河郡与上郡的出现，也说明这一地区所设置的县已构成了一定的规模。由此可见，战国时期的县在当时不仅仅是经济发达之区的代名词，同时在某种意义上说，也是战略要地的同义语。(10)公元前280年韩、魏两国疆域形势示意图
其四，战国时期，郡下辖县制度已经形成，特别是三国的边地，这种郡县二级制的运用显得尤为突出。上文提到的韩在上党地区设郡、赵在北部边地设郡、魏在河西地区设郡，即是很好的实例。然而，需要指出的是，虽然在战国时期郡县二级制已经出现，但从其时所设之县的情况来看，还有为数不少的县依然是独立存在的。而且有些县的地位与级别并不一定比郡低，如宜阳，在当时就是韩国的一个大县，(11)而且“名曰县，其实郡也”。再如韩国的新城，在一度由韩属楚时，楚王就曾将新城作为主郡，以此来统领周围的边邑。
战国时期各国设置的郡，从现有文献记载来看，大都设在边地，目的是为了防范别的诸侯国或境外的少数民族。如三家分晋后，河西地区成为了魏的领地，魏在这一地区设置了上郡与西河郡，其目的便是为了防范西部的秦国。后来魏失此二郡，便退而求其次，继续在河东置郡，其功用还是为了对付秦国的侵入。再譬如赵国，在其北境设立了云中、雁门及代郡三郡，目的是防御林胡与楼烦等少数民族。燕国设置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东五郡，则是针对东胡的。楚的巫郡与黔中二郡，也是为防百越与西南夷而设的。
另外，在郡与县之间，也慢慢出现了统辖关系。经现在学者们的推测，这种现象的出现大概是基于以下两种情况产生的。其一是起先郡置于诸侯国的边境地区，领域虽然广大，却相对比较荒芜，后来由于边地经济的不断发展，郡的辖境内开始变得繁荣起来，为了便于管理，于是在郡下再分设数县，这样以郡统县的制度便逐渐形成了；其二是在诸侯国的边境地带，原本已设置了许多县，后来因为军事上的需要，便又在这些县上置郡，以利统管，这样也便形成了郡下辖县的制度。到了战国中期，有关郡下统县的文献记载已很普遍。
战国时期，郡、县的长官都由诸侯国的国君任免，不能世袭，郡县的领域也都由国君直接控制，不再作为封赏。这样，以郡县制为其形态的行政区划已经基本形成。
不过，需要指出的是，郡县二级制当时只是在诸侯国的边境地区得以较为广泛地推行，在诸侯国的内地，则只是设县，一直没有设置过郡。再有就是，在诸侯国内，国君对亲属与大夫的封邑依然存在，并未因郡县制的出现而消除。
此外，还有一个特例，那就是战国七雄之一的齐国，其境内虽然设了不少的县，却一直没有设过郡。齐国在县上所设立的是具有守卫性质的大都，其作用大约与其他国家的郡相当，齐国把全国的范围划分为临淄等五都，实行五都制。
战国末年，秦国逐渐强大起来，秦王嬴政从公元前230年开始了统一六国的战争，到公元前221年最终完成了统一大业，建立了历史上第一个统一的中原王朝——秦。(12)公元前280年诸侯国郡（都）县分布示意图————————————————————(1) 《尚书·酒诰》。(2) 《诗经·小雅·北山》。(3) 李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，复旦大学出版社，2009年，第553页。(4) 李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，第552页。(5) 李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，第555页。(6) 《史记·秦始皇本纪》。(7) 《史记·秦本纪》。(8) 《后汉书·冯衍传》。(9) 据《战国策·秦策一》中的记载，韩上党有十七县。(10) 李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，第561页。(11) 《史记·樗里子甘茂传》。(12) 李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，第554页。第二章 六合一统：秦汉时期的疆域与政区
战国末年，秦国逐渐强大，秦王嬴政在公元前230年，派大将内史腾灭掉了韩国，开始了统一六国的进程。公元前228年，秦军又攻下邯郸，俘虏了赵王，赵公子保逃往代（今河北蔚县东北）。又过了两年，秦兵夺取了燕地，燕王东迁到辽东。之后，秦军又挥师向南，在公元前225年灭掉魏国；两年之后又俘获了楚王，占领江南。公元前222年，又将燕国在辽东及赵国在代的势力灭掉，分别俘虏了燕王与代王。至公元前221年，秦国灭掉最后一个强大的对手齐国，统一了全国，建立了中国历史上第一个统一的王朝——秦。1．从“三十六郡”到“四十八郡”
在《史记·秦始皇本纪》中，司马迁记载了如下一段场景：公元前221年，刚刚完成统一大业的秦王嬴政在都城咸阳（今陕西咸阳东北）召集群臣，举行了一个具有重要意义的御前会议。在这次会议上主要讨论了两件大事：其一是商议帝号，其二是订立制度。有关第一件事，司马迁写道：秦王初并天下，令丞相、御史曰：“……寡人以眇眇之身，
兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不
更，无以称成功，传后世。其议帝号。”丞相（王）绾、御史大
夫（冯）劫、廷尉（李）斯等皆曰：“昔者五帝地方千里，其外
侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，
平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝
所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇，有泰皇，泰
皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’。命为‘制’，令为‘诏’，天子自称曰‘朕’。”王曰：“去‘泰’，著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。他如议。”制曰：“可。”追尊庄襄王
为太上皇。制曰：“朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为
谧。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。自今已来，
除谥法。朕为始皇帝。后世以计数，二世三世至于万世，传之无
穷。”
从上面这段文字中，我们可以知道，秦王嬴政在经过多年的征战，如今将齐、楚、燕、韩、赵、魏等六国全部平定，四海归为一统之后，觉得自己功高盖世，认为如果再用与原六国国君一样的名号来称呼他，是不足以显示他的丰功伟绩，也无法使他流芳百世的。于是他在群臣建议的基础上，自定为“始皇帝”。群臣对此也都表示同意，并无异议。
至于要讨论的第二件事情，则没有如此顺利，非但如此，还引发了一场不小的争论。以丞相王绾为代表的一批大臣，率先向秦始皇建议道：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”他们的意思就是说：“现在秦刚刚统一了六国，原六国之地，如燕、齐、楚等，地处较远，如果不分封新的诸侯王，恐怕无法镇抚这些地区，所以请求立诸皇子为王，希望圣上能够批准。”秦始皇于是将王绾等人有关分封的这一建议提交给与会的诸位大臣讨论。结果几乎所有的大臣都认为这个办法非常好，应该实行。不过，唯有廷尉李斯对此不以为然，他辩论道：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸
侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡
县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安
宁之术也。置诸侯不便。
李斯这段话的意思是：“当初周文王与周武王分封了很多的同姓子弟为诸侯王，但是后来这些诸侯王彼此之间的关系渐渐疏远，互相攻击，视同仇人，周天子对此也不能禁止。现在四海之内，仰仗陛下的神灵而得以一统，成为了郡县之地。用国家的赋税重重赏赐给诸位王子与功臣，就已经足够了。改行郡县制，天下没有不同的意见，就说明这一制度是有利于国家安定的措施，所以说分封诸侯是不适当的做法。”在听了李斯这番话后，秦始皇最后说道：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立
国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。廷尉议是。秦始皇认为，天下的人们之所以会苦于连年的战争，就是因为有诸侯王的存在。现在我们仰赖祖辈，使天下刚刚平定下来，却又要分封诸侯国，这不就是在制造战争吗？在这种情况下，却还要寻求安宁，岂不是一件非常难的事情吗？因此，他认为廷尉李斯实行郡县制的建议很对，应该采纳。
于是秦始皇不立尺土之封，将郡县制推行天下，把全国分成三十(1)六个郡，每郡设置郡守、郡尉、监御史等官职。这些郡的官员，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更换。郡守是一郡的行政长官，权力很大，除了所辖各县的长官由中央仟命外，一郡的属吏都由郡守从本郡人士当中选拔。在治郡方略方面，郡守可以施展自己的才能，朝廷对此不加干预。郡尉典武职甲卒，不是郡守的属官，而是直接领受朝廷的命令。监御史负责监察郡治，又叫郡监，隶属于御史中丞，是中央监临地方的官员。因此，监御史、郡守、郡尉虽然在职务上相互联系，却不相隶属。郡之下再辖县，每个县依据大小，设置不同名称的长官，大县称令，小县称长。
此后，大约在秦始皇二十九年（公元前218年），秦军向南越过南岭，开始了对南越人的征服。几年之后，秦军再次从水路，沿史禄率人开凿的沟通湘江与漓江的运河——灵渠，到达岭南，占领了五岭以南的南越地（今广东、广西及越南东北部），然后设立了南海、桂林及象郡等三郡。
秦始皇三十二年（公元前215年），大将蒙恬又率领三十万大军北上，将活动在河套一带的匈奴人赶走，收复了战国时期赵国的地盘。次年，秦便在阴山以南、黄河以东的区域内设置了九原郡，统辖在这一区域内新建的三十四个县（一说四十四个县）。另外，为了加强秦朝北部的边防，秦始皇又征募劳力将战国时期秦国、赵国和燕国各自筑造的长城连接起来，加以补建修缮，最后建成了一条西起临洮（今甘肃岷县），沿黄河、阴山，东至辽东（今朝鲜平壤西北海滨）的万里长城。
在西南地区，秦以成都平原为基地，向西、北两个方向扩展，一直到了今天的大渡河以北与岷江的上游，占领了邛（今四川荥经县东一带）、笮（今四川峨边县东一带）、冉（今四川松潘县一带）、駹（今四川茂汶县北一带）等部族的地区。
这样，秦朝便形成了北起河套、阴山山脉和辽河下游地区，南到今天的越南东北部与广东大陆，西自陇山、川西高原和云贵高原，东迄朝鲜半岛北部的广大疆域。
此后，秦又陆续从已设置的郡中分出一些新郡，这样，到了秦代末年，依据已知的各类文献记载的秦郡共有四十八个，统辖一千个左右的县级政区。另外需要说明的是，在被征服的少数民族政权区域内，秦并未置县，而是设立了与县同级的道来进行管理。
当时秦郡的划分，基本上是以山川为界，郡的辖区范围与自然地理区域颇为吻合，这主要表现在以下几个方面：首先，每个秦郡大体即是按照一个地理单元来划分的，例如首都所在的内史，占据了当时最为富庶的关中盆地，或者说是渭河冲积平原，而汉中郡的范围与汉中盆地大体相当，南阳郡的辖区也即相当于南阳盆地；其次，如果自然区域的范围比较大，就分设为两郡，如云中与九原两郡共同管辖河套冲积平原，巴郡和蜀郡一起统辖四川盆地，都是很好的例证；再次，每郡大多以一个肥沃的盆地或平原为核心，然后推广到四周的高原或山地，北地、上郡、上党、太原、河东、代郡、雁门等郡都是属于这种情况。
秦郡之所以会如此划分，是与当时以农业为主的经济密切相关的，每郡只有保证有相当的耕种土地，才能使农业生产具备一定的坚实基础。在此基础之上，行政管理也才能发挥效用。
秦朝郡县制的全面实行，标志着中央集权制国家的形成，中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。后世对秦始皇的这一做法，大多盛赞不已，将“罢侯置守”、“废封建立郡县”列为中国历史上发生的几件最重要的大事。虽然秦代并未像秦始皇当初所想象的那样建成万世一统的大帝国，而在陈胜、吴广为首掀起的农民起义中，结束了其十五年的统治，但秦代所形成的专制主义中央集权制度，及其所确立的以郡县制为表现形式的行政区划制度，却并未就此夭折，而是为后世历代所遵奉，持续了两千余年的时间。2．西汉的分封
秦代虽然确立了郡县制这一在当时具有进步意义的制度，但由于当权者的残暴统治，郡县制的优越性尚未得以体现，便爆发了各地人民的反抗。公元前209年，陈胜、吴广在大泽乡（今安徽宿县东南）带领戍卒九百人，揭竿而起，率先反对秦王朝的统治，各地的农民纷纷响应，原战国时期的六国贵族，也在此时加入到了推翻秦朝的队伍之中。
在反秦的大军当中，逐渐形成了以项羽、刘邦为首的两支起义军。项羽是楚国贵族之后，从其叔父项梁在吴（今江苏苏州）起兵反秦，项梁战死之后，项羽成为起义军的统帅，并在巨鹿（今河北平乡西南）之战中，大败秦将章邯，摧毁了秦军的主力。刘邦本为沛县（今江苏沛县）的一个小亭长，他在沛县起兵后，最初属项梁麾下，后与项羽领导的起义军一同成为反秦的主要力量。
公元前206年，刘邦率军攻占了秦都咸阳，推翻了秦王朝的统治。随后项羽的大军也进入了咸阳，他自封为西楚霸王，又分封了十八个诸侯国，刘邦是其中的汉王，占有巴蜀与汉中地区。不久，刘邦与项羽两人便展开了长达三年多的“楚汉战争”。在公元前202年，项羽被刘邦的大军围困在垓下，兵败自刎而亡。同年，刘邦继帝位，建立了汉王朝，史称西汉。（1）汉初异姓王的分封
汉朝建立伊始，汉高祖刘邦便分封了七个异姓功臣为诸侯王。这七位异姓诸侯王早就拥兵自据，与其说是分封，倒不如说是刘邦对他们割据事实的承认。下面我们就依次来看看这七个异姓王的具体情况：
燕王臧荼，原本是项羽所封，因其地处东北，远离都城，刘邦无力直接控制，于是待他归汉后，只得继续封其为燕王。
韩王信是战国韩襄王的孙子，一直跟随刘邦南征北战，立过不少战功，所以等他夺取韩地后，刘邦封他为韩王。
赵王张耳，原被项羽分封为常山王，后投奔刘邦，他与韩信一同攻下赵地后，被封为赵王。
楚王韩信，在刘邦与项羽的作战中，声名显赫，功绩卓著。他先让刘邦封他为假齐王，刘邦本不愿意，但当时迫于形势，便采纳谋士张良之策，不得已而封他为真齐王。后由于刘邦觉得韩信势力太大，在击败项羽后，以其是楚人熟悉当地习俗为由，将其改封为楚王。
淮南王英布，本在项羽手下领兵作战，被封为九江王。后刘邦派人将其说服，改投刘邦，被封为淮南王，让他与项羽作战，收复原来的封地。
梁王彭越，在秦末聚众起兵。楚汉战争时，率兵三万多人归顺刘邦，数次攻占梁地，断项羽粮道。为了换取他出兵会师，刘邦许诺打败项羽后，将睢阳以北到谷城之间的土地封给他。项羽兵败后，彭越便被刘邦封为梁王。
长沙王吴芮，原为秦朝的番阳（今江西波阳东北）县令，秦末率领越人起兵，跟随项羽入关，被封为衡山王。项羽败亡后，他拥戴刘邦称帝，被改封为长沙王。
上述七个诸侯王国的封地，不仅占据了当时汉朝整个疆域的一半，而且还是位于汉疆东部最富庶的地区。相比之下，此时由高祖刘邦所亲自统辖的汉郡却只有十五个，出现了诸侯王国与汉郡并存的局面（参见《汉高帝五年七异姓诸侯王国示意图》）。(3)汉高帝五年七异姓诸侯王国示意图
如此的政治地理格局，当然会使刘邦心中产生不快，分封这些异姓王本来就不是他所愿意做的事情，又加上这些诸侯王手中握有重兵，不听中央政权的调遣，实际上对刘邦的统治已构成很大的威胁，因此从分封的那一天起，他便开始考虑用什么样的办法将这些异姓王一一铲除，以消心头之患。
于是在随后的几年时间里，刘邦千方百计地寻找借口，分别以“谋反”的罪名，将长沙王之外的其他六个异姓诸侯王逐一废除。长沙王吴芮及其后人之所以能够在这场清除异姓王的过程中得以幸免，很大的原因是因为长沙国地处汉朝南境，人口稀少，吴芮及其后人又一向小心谨慎，绝不让皇帝感到他们已对汉朝构成了威胁。因此，长沙国一直延续至文帝初年，才由于吴氏无人承继王位而除国。从此，(2)刘邦下令说：“非刘氏而王者，天下共击之。”就是说，如果今后再有不是姓刘的人当了诸侯王，天下的人应当联合起来一起消灭他。（2）同姓诸侯王国的设立
汉朝在基本扫除来自异姓诸侯王的威胁后，并没有停止分封举动，而是自刘邦始，又展开了分封同姓诸侯王的进程。之所以会出现这种情况，大体有两个方面的原因：其一，刘邦认为秦朝短祚，仅经二世便迅速而亡的一个重要原因便是没有分封同姓诸侯王国，这样，一旦境内出现反叛，就不会有人出来拱卫中央政权。刘邦自然不愿重蹈秦王朝短命的覆辙，于是便着手分封同姓诸侯王，以便有足够的力量屏藩中央。另外，已分封异姓诸侯王对刘邦的讨价还价，关键时刻不服从调遣，也是促使他加快分封同姓诸侯王步伐的原因。其二，由于秦朝推行郡县制的时间很短，人们对这一制度还缺乏足够的认识，以致不少人误将秦朝出现的残暴统治与郡县制的实行联系起来，认为两者之间存在着因果联系。另有一些人，虽然不反对推行郡县制，但同时又认为分封制也不错，同样有存在的必要，两种制度可以同时实行。这些看法都会或多或少地影响到刘邦，于是他虽然清除异姓诸侯王，但并不废弃分封制。
不过，刘邦分封的同姓诸侯王国又与西周时期的诸侯国不同，他采用的是分封制与郡县制的混合体形式。在这些同姓诸侯王国之下，依然领有郡县，这些属于诸侯王国的郡被叫做支郡，虽然名义上还是属于中央政权的，但实际上已在诸侯王的直接管辖之下了。另外，在这些诸侯王国中，官员的设置也与汉郡有所不同。在官员的设立上，诸侯王国与汉廷相同。汉中央政府为其设置辅佐诸侯王的太傅与统领众官的丞相，至于御史大夫以下诸卿，则是由诸侯王自己任命。
除了诸侯王以外，刘邦还分封了一百多位功臣为列侯，建立侯国，其地位与县相当，但直接隶属中央。汉初所实行的行政区划，可以用下图直观地表示出来：
到刘邦临终前的高帝十二年（公元前195年），同姓诸侯王替代异姓王的工作基本完成，其时，刘邦的同姓子弟为诸侯王的有九个，此外只有一个异姓的长沙王。这些同姓诸侯王国分布在太行山以东，大的诸侯王国统有六七个支郡，小的也有三四个，它们与长沙国在地域上连成一片，总封域占到当时汉朝整个疆域的一半以上；而汉中央政权直接控制的仅有十五个郡，大体相当于今天的陕西、山西南部、河南北部与中西部、湖北与四川的大部、黄河以东以南的宁夏与甘肃，从面积上说，比高帝五年异姓诸侯王国存在时的汉郡领域还小（参见《高帝十二年十王国示意图》）。(4)高帝十二年十王国示意图（3）从文帝“众建诸侯”到武帝颁布“推恩”令
然而，诸侯王国的存在与中央政权之间不可避免地会产生矛盾。诸侯王可以任命所辖支郡的郡太守以下的官员，征收赋税徭役。此外，他们还利用控制盐、铁等资源，减免百姓赋税，与朝廷争夺民户。平日，他们还豢养了不少宾客，帮他们出谋划策，通过各种方法与汉廷分庭抗礼。
同姓诸侯王的这些特权与举动，使得中央政权不得不采取措施，限制与打击他们势力的增长。刘邦死后，吕后执政，她采用分封外戚为王的方法，试图抑制同姓诸侯王的发展。她废梁、赵，割齐、楚，先后设立了八个与吕氏有关的诸侯国。这种做法自然引起了刘姓宗室的不满，因此，在吕后死后，同姓诸侯王便与朝中大臣联手，除掉了诸吕，拥立文帝，恢复了刘姓政权。随后，将吕后所封的外戚诸王废除，复齐、楚、赵诸同姓王国的故地。这样一来，除了长沙一国之外，重又出现了诸侯王国都为刘姓的情况。由于在文帝继位之事上，同姓诸侯王立了大功，因此，文帝对他们优礼有加，使得这些同姓诸侯王的气势更为嚣张。
但是这些同姓诸侯王国毕竟是中央政权的潜在威胁，尤其是到了此时，同姓诸侯与皇帝之间的亲属关系已经疏远，人人都想尝尝当皇帝的滋味，如不加以限制，一旦这些诸侯王发动叛乱，势必会对中央政权造成严重的危害。有鉴于此，文帝采纳大臣贾谊以亲制疏与“众建诸侯而少其力”的建议，先后做了两件事，一是把自己的亲子由淮阳王迁为梁王，目的是为了牵制其他较疏远的同姓诸侯王；一是趁齐文王死时无子继位的机会，将齐国一分为七，又迁淮南王为城阳王，把原淮南国一分为三，用这种分地的方法使诸侯王国的辖境变小，借以达到削弱诸侯王势力的目的。到文帝十六年（公元前164年），诸侯王国的数目已增加到了十七个，汉郡的总数也由于诸侯王国的更动而有所增加，到文帝后期，已达二十四个（参见《文帝后期十七王国示意图》）。(5)文帝后期十七王国示意图
汉景帝初年，御史大夫晁错针对诸侯王国这个难题，向景帝提出削藩之策，即将诸侯王国下辖的支郡削掉，收归中央。景帝采纳了他的建议，在他即位的第三年（公元前154年），分别削掉楚王与赵王的一个郡、胶西王的六个县。这一举措无疑直接触及了诸侯王的利益，必然会引起他们的强烈不满。于是，当朝廷下令削吴国二郡的诏书送到吴王刘濞的手中时，这位资格最老、实力最强的诸侯王便联合楚、胶西等六国，起兵叛乱，这就是历史上著名的“吴楚七国之乱”。当时吴王在他统治的诸侯国境内实行总动员，征集了二十多万人，打着诛“贼臣晁错”的旗号，与楚国联合攻打对朝廷效忠的梁王，杀死了好几万人。景帝得知这一消息后，连忙派太尉周亚夫等人分头迎击反叛的七个诸侯王。在此期间，景帝又听信谄言，将献“削藩策”的晁错问斩，以为这样就可以平息诸侯王的叛乱，但当他得知吴楚等国并未因此收兵时，才醒悟过来，后悔不已。不过，汉军在周亚夫等人的率领下，仅用了不到三个月的时间，便将反叛的七国全部平定，吴王等七个诸侯王到最后不是被杀，就是自杀。
同姓诸侯王的势力在这场平叛战争中，遭到重创。景帝趁机将诸侯王的支郡、边郡收归汉廷，诸侯王国领域变成只有一郡之地。诸侯王自己任命官吏和征收赋税的特权，也被同时剥夺，他们不再管理民政，仅是按朝廷所规定的数额领取自己国家的租税作为俸禄，如此一来，诸侯王国的地位大大下降，已经变得和一般的汉郡没有什么差别了。汉代的行政区划也相应地简化为郡（国）县二级制，具体形式如下：
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