作者：崔晶
出版社：中国人民大学出版社
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都市圈地方政府协作治理试读：
前言
都市圈地方政府协作治理是公共管理学科中一个有待拓展深化的学术领域。新公共管理运动之后，伴随着区域治理理论和实践的发展，都市圈协作治理理论蓬勃兴起，产生了一大批研究成果。进入21世纪，很多学者发现，新公共管理理论指导下的私营化改革效果并不明显，反而带来了诸如公共管理“碎片化”、政府职能削弱，甚至公共服务质量下降等问题。于是西方的公共管理学者提出了“整体性治理”、“复杂性网络治理”等概念，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作。“新区域主义”也提出地方政府在区域治理中要实现与私营部门、社会组织和公众的权力分配，形成不同行动者责任融合、行为边界交叉的治理网络。
作为一种继新公共管理之后的新的政府治理途径，整体性治理在区域协作治理方面的应用成为公共管理学的新兴研究领域。整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的。随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府之间、政府与非营利组织和私营部门之间的协作。在这个意义上，整体性治理理论对于区域公共管理，尤其是都市圈的治理具有重要的理论价值。近年来，我国学界开始逐渐关注都市圈地方政府的协作问题，然而尚未从整体性治理的视角系统研究我国都市圈地方政府在区域治理方面的协作。
与世界上很多都市圈类似，我国都市圈的形成也往往借助于相似的地形、流域和气候等因素。由于这种在自然生态上的整体性，都市圈内各个行政主体在流域综合开发、水资源管理、空气污染治理等生态治理方面需要协同合作。然而，在现实中，行政区划把这个生态整体分割成了不同的部分，各个行政主体的经济发展水平也不尽相同，加之政策法规缺位等因素，造成了跨界公共问题治理的困境。在区域治理制度的安排上，很长一段时间以来，受计划经济体制的影响，我国城市之间的产业同构现象突出，缺乏相互合作的基础，同时“分灶吃饭”的财税体制加剧了城市之间的“行政分割”。在改革开放后30多年的区域发展中，“行政区经济”现象凸显，地方官员晋升的“政治锦标赛”机制导致了“诸侯经济”，从而形成了地方政府间的恶性竞争。在经济发展过程中，我国地方政府之间的竞争多于合作。
在中国经济发展模式转型的大背景下，加之整体性治理、新区域主义等理论的影响，我国区域治理的目标也开始发生转化，即开始同时兼顾经济发展与社会利益，促进区域一体化和地区协调。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。2014年，京津冀协同发展上升为国家战略。这些都为都市圈地方政府的协作治理奠定了理论和实践基础。
基于此，本书首先从整体性治理理论入手，分析、回应和解决上述区域治理中存在的问题，构建都市圈地方政府整体性协作治理机制，适应区域包容性发展所关注的公共资源分配和公共服务提供均等化的要求，实现区域整体利益最大化。其次，通过深入分析我国都市圈跨区域整体性合作组织的构建原则及运转机制，以及地方政府、私营部门和非营利组织在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务方面的协作机制，为我国当前都市圈建立和发展区域公共事务治理模式提供决策依据。全书包括
绪论
和九章内容，力图构建都市圈地方政府整体性协作治理的初步理论框架。本书是我主持的国家社会科学基金青年项目“基于包容性发展的我国都市圈地方政府整体性协作治理机制研究”（12CGL081）、教育部人文社会科学基金青年项目“整体性治理视角下的我国大都市区地方政府跨界公共事务协作研究”（11YJC630033）的研究成果，在此对于以上两个基金给予本研究的资助表示感谢。另外，本书的部分章节曾经作为单篇论文在期刊上发表过，在本书最后定稿时，对其中的一些内容和观点进行了一定调整，在此一并说明。
本书也是我博士毕业几年来研究内容的一个总结。虽说在当前指标化的学术评价体制下，学者们难免浮躁，但我仍然希望能够脚踏实地地潜心研究。古人曾说，与其为数顷无源之塘水，不若为数尺有源之井水，生意不穷。在本书付梓之际，也想借此与各位学界同人共勉。
这么多年来，我的先生对我学术工作的支持和鼓励自不必言表，而可爱的女儿也使我时时有“吾与点也”似的欣悦与感动。最后，感谢中国人民大学出版社的朱海燕、徐小玲等编辑对本书出版所给予的大力帮助！绪论
区域协作治理是近年来公共管理领域备受关注的话题。就都市圈协作治理而言，一方面，建立和完善都市圈协作治理机制已经成为我国地方政府解决区域公共问题的重要内容；另一方面，由于区域治理中的“碎片化”等问题，都市圈地方政府间难以达成长期有效的协作。都市圈地方政府如何协作，如何构建协作治理机制，从而实现区域整体利益的最大化？这些问题都成为理论者和实践者不断思考和探究的议题。简·雅各布斯在她的《美国大城市的死与生》一书中写道：
大城市有许许多多的问题，因为那里有许许多多的人。但是，即使是最困难的问题也不会难倒一个拥有活力的城市……一个城市有了活力，也就有了战胜困难的武器，而一个拥有活力的城市本身就会拥有理解、交流、发现和创造这种武器的能力。也许，这种能力的一个最有力的例证便是大城市在与疾病作斗争方面发挥的作用。城市曾经是疾病的最无助和凄惨的受害者，但是它们后来成为疾病的最大的战胜者。
如果说一个城市对于克服城市问题而言是必要的，那么由多个城市组成的都市圈对于战胜和克服更大范围的区域公共问题，就更是必不可少的，而它们之间的协调机制和协作模式将决定着区域公共问题的解决成效。
一、都市圈的界定
目前，对于城市区域的界定有三个相关概念，即大都市区（metropolitan area）、都市圈（metropolitan coordinating region）和城市群或都市带（megalopolis），这三个概念各有特征并相互联系（见表1）。表1 大都市区、都市圈和城市群的部分特征比较
资料来源：陶希东：《跨省区域治理：中国跨省都市圈经济整合的新思路》，载《地理科学》，2005（5）；谢守红：《都市区、都市圈和都市带的概念界定与比较分析》，载《城市问题》，2008（6）；陈瑞莲、刘亚平等：《区域治理研究：国际比较的视角》，177页，北京，中央编译出版社，2013。
就大都市区而言，各国政府和学者对其界定不尽相同，英国称为“大都市郡”、法国称为“城市化区域”、德国称为“都市化地区”、澳大利亚称为“统计大区”等。美国在1910年正式启用大都市区概念，指的是“人口在10万人或10万人以上的中心城市及与中心城市连绵不断、人口密度达150万人/平方英里的地区”。2000年，经过几次调整与修改，美国政府界定了最新的大都市区指标体系（Core Based Statistic Area ，CBSA），即大都市区由三部分组成：（1）中央核：每个大都市区指标体系至少有一个人口普查局定义的人口不少于5万人的城市化地区（urbanized area）或者人口不少于1万人的城市簇（urban cluster），城市化地区和城市簇统称城市地区（urban area）；（2）中心县：指的是至少50%的人口居住在规模不小于1万人的城市地区，或者中心县至少5000人居住在人口规模不小于1万人的单个城市地区；（3）外围县：指的是居住在外围县但工作在中心县的就业人口占外围县总就业人口的25%，或者外围县25%的就业人口居住在中心县等。因而，有学者指出，各国对于大都市区的定义在空间结构的认识上是统一的，都包括核心区（中心城市）和边缘区（郊区县域），具体指标也都涵盖经济中心（人口规模）、经济腹地（就业），以及中心与腹地之间的经济联系（通勤率）。我国学者认为，通勤率不是中国城乡社会经济联系的主要方式，并不能准确地描述我国大都市区的特征，因而可采用外围地区非农化水平指标来界定大都市区，如外围地区（县、县级市）非农产值占GDP 比重在75% 以上，并且社会劳动力中非农业劳动力占50%或60% 以上的地区就可以界定为大都市区。
关于大都市区的总人口，有学者认为50万人比较合适，相当于我国地级市的人口，也有学者认为100万人以上更符合大都市区的定义，本书比较认同后者。大都市区空间结构呈现明显的单中心状态，中心城市的集聚效应突出，城市的服务、控制和管理功能比较集中，中心城市以高技术产业和服务业为主，而外围县市以工业、居住、休闲等职能为主，并具有较高的非农化水平和城镇化水平。由于大都市区的中心城市与外围县市是一个有着紧密社会、经济联系的有机整体，不涉及跨越行政区的管理问题，因而在区域内地方政府协调的难度较小。我国的北京、天津、上海、重庆直辖市是最为典型的大都市区。
都市圈是介于大都市区和城市群之间的概念。日本在20世纪60年代提出都市圈的概念，都市圈中心城市的人口规模界定在10万人以上，且外围地区到中心城市的通勤率须在5% 以上，并且把都市圈又划分为大都市圈和地方都市圈。其中，大都市圈的中心城市为中央指定城市或人口规模在100万人以上的城市，且邻近有50 万人以上的城市，外围地区到中心城市的通勤人口不低于本地人口的15%，大都市间的货物运输量不得超过总运输量的25%。我国学者指出，都市圈是由一个或多个核心城市以及与核心城市地域相邻、互无隶属关系的若干个城镇与地区组成的跨行政区的圈层式结构的区域，并规定中心城市人口规模在100 万人以上，且邻近有50 万人以上的城市；中心城市GDP中心度大于45%；中心城市具有跨行政区的城市功能；外围地区到中心城市的通勤率不小于本身人口的15%。作为都市圈的核心城市，大都市在都市圈中扮演着举足轻重的角色，施坚雅教授认为，特大都市“处在不同程度上整合成一体的中心地层级的最高层。这个层级向下则延伸到农村的集镇…… 由此至上，层级愈高，社会经济体系愈趋广大和复杂，中心地在其中起着联结点的作用”。因此，“通过复杂的互相叠盖的网络，每一层次的社会、经济体系又上连于更高层次的体系。大区域经济——比如珠江三角洲和以成都平原为中心的大区——可以被视为这样一个由本地和区域系统逐层构成的层级结构”。都市圈是一个多层次的、动态开放的城市系统，圈内中心城市与周边城市之间形成了以垂直分工为主的分工结构，周边城市间则形成了以水平分工为主的分工结构，从而可以实现区域优势互补、资源共享的区域一体化结果，集聚与扩散效应并举。日本的东京、大阪和名古屋三大都市圈在日本的经济、社会发展中就占有很重要的地位。然而，由于都市圈的组成跨越行政区界限，因此，地方政府之间的合作与协调难度较大。
城市群或都市带是一个更为宽泛的概念，也称为“大都市连绵带”、“城市经济圈”、“大都市圈”等。有学者指出，美国大都市化的发展是城市群出现的前提条件，城市群是大都市区发展的自然结果，即城市群是都市圈的有机融合或串联，是同一地区或邻近地区都市圈发展、蔓延、交融的结果。我国有学者提出，城市群就是“以一个或多个城市为核心的城镇密集区，具有一定的一体化倾向和圈层式空间结构特征”。也有学者认为，城市群就是由数个地域相邻的大都市圈横向连接、连绵不断的巨大带状城镇走廊。），其总人口在2500万人以上，中心城市人口在400万人以上，次级城市人口在100万人以上，并有为数众多的中小城镇。中国科学院地理科学与资源研究所发布的《2010中国城市群发展报告》指出，按照“城市群内都市圈或大城市数量不少于3个，至少有1个特大或超大城市为核心”、“人口规模不低于2000万人”、“城市化水平大于50%，非农产业产值比重超过70%”、“人均GDP超过3000美元，经济密度大于500万元人民币/平方公里”等标准，中国正在形成23个城市群。城市群或都市带使得城市化在广阔的区域扩散，各个城市之间土地利用集约、基础设施共享、城乡高度融合，具有明显的社会经济效益，因而在一国的政治、经济、科技、文化发展中占据中心地位。由于城市群跨越数个都市圈，因而区域内的横向合作更为困难，需要国家层面的协调。
基于以上讨论，本书所采用的都市圈的定义主要基于学者们对于“都市圈”的基本定义，但并不局限于基本定义，结合大都市区和城市群的概念，我们认为，都市圈主要是指以一个或多个特大都市为核心的，由多个在地缘上接近的城市或地区组成的经济、社会、文化和生态整体。由于目前国内外学者对于大都市区、都市圈和城市群的很多量化指标的界定差异较大，因此都市圈的界定对于人口规模、地域半径等量化指标不做实质性的讨论和定义，而主要从组织管理特征方面来讨论珠三角、长三角和京津冀等都市圈的协作治理问题。
二、都市圈治理的“碎片化”
都市圈的形成往往借助于相似的地形、流域和气候等因素，世界上很多城市群都是这样的一个自然生态整体，如北美五大湖城市群、英国以伦敦为核心的城市群等。由于这种在自然生态上的整体性，都市圈内各个行政主体在流域综合开发、水资源管理、空气污染等生态治理方面需要协同合作。然而，在现实中，行政区划把这个生态整体分割成了不同的部分，各个行政主体的经济发展水平也不尽相同，加之政策法规的缺位等因素，造成了跨界公共问题治理的困境。在区域治理制度的安排上，很长一段时间以来，受计划经济体制的影响，我国城市之间的产业同构现象突出，缺乏相互合作的基础，“分灶吃饭”的财税体制更加剧了城市之间的“行政分割”。在改革开放30多年后的区域发展中，“行政区经济”现象凸显，地方官员晋升的“政治锦标赛”机制导致了“诸侯经济”，从而形成了地方政府间的恶性竞争。因而，在经济发展过程中，我国地方政府之间的竞争多于合作。
近年来，我国京津冀、长三角、珠三角等都市圈的水资源分配问题、空气污染问题、跨界河流污染治理等问题已经让都市圈府际协作成为区域内各级政府必须面对的议题。然而，由于区域管理中的“碎片化”或行政分割现象不断出现，跨界行政协调机构的缺乏，以及信任机制、利益协调机制、评估机制不完善等问题，导致了都市圈地方政府间难以达成长期有效的协作。在都市圈治理方面，尤其以长三角、珠三角和京津冀地区为代表的都市圈地方政府遇到了较多问题。
首先，区域各个地方政府在跨界公共事务治理中存在行政区划的体制性障碍。地方政府各自为政，缺乏对整体区域利益的考虑；各个地方政府在制定公共政策时，往往只考虑本辖区在短时间内的发展目标，整个都市圈缺乏一个总体的发展目标和长远规划。在这一方面，京津冀跨界水资源治理问题表现得较为突出。京津冀地区是一个水资源匮乏的地区，水资源的分配也存在地区间的供需矛盾。长期以来，河北省承担着为北京和天津供应生产和生活用水的任务，尤其是张家口和承德两市是京津地区主要的水源地和生态屏障。然而，在保障京津两地水源供应和水环境安全的同时，河北省部分地区却面临着水资源供需紧张、水土流失、土地沙化和水源污染等一系列生态与环境问题。因此，如何打破行政区划的壁垒，有效地解决该地区流域协调供水，从整体上对该地区的水资源治理制定发展目标和战略规划是一个亟待解决的议题。
其次，区域各个地方政府在跨界公共事务治理方面的现有合作协调机制不完善。目前，我国地方政府的合作缺乏制度化的协作框架，区域政府间也没有建立正式的协调机制，地方政府间的合作往往只停留在高层行政首长双边互访和多边协商等松散的机制上。虽然，在京津冀和长三角区域也逐渐形成了某种制度化的区域协作形式，如“环渤海区域合作市长联席会议”，或者独立办公的区域合作组织，如“长三角协调会”，但区域地方政府之间仍未能就跨行政区生态环境治理、整体性资源战略开发、重大基础设施建设等方面进行深入磋商并达成共识。
再次，区域各个地方政府在跨界公共事务治理中缺乏跨区域的合作组织。在地方政府的合作中，缺乏一个代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域规划的组织机构。因此，在跨行政区的公共事务方面很难有效地协调区域内各个城市的关系，进而影响了区域公共政策的实际执行力。无论是在跨行政区的生态环境治理、水资源分配与管理、公共危机事件应急救援协作方面，还是在交通运输协作、文化产业协同发展等方面，都缺乏一个有力的区域合作组织来协调、规划区域的整体发展战略和公共政策。比如，由于缺乏流域环境保护与治理委员会等跨域合作组织的协调，长三角环境污染和生态安全问题日趋严重，特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的0.38%，排污量却为全国的10%，严重的水环境污染使太湖流域出现普遍的“水质性缺水”。再如，京津冀地区沙尘暴天气的出现，很大程度上是由于缺乏区域协调组织，区域地方政府间和企业间的无序竞争、重复建设现象无从治理。
复次，区域各个地方政府间的协调缺乏立法的保障。目前，对区域协作缺乏制度上和法律上的保障，无论是中央政府还是地方政府，都没有出台相应的法律法规来规范跨区域公共事务的合作以及地方政府在合作中的权利和责任。这使得区域地方政府间的合作缺乏制度和法律的约束，无法形成常规化的合作协调机制，而世界上很多都市圈的发展都有完备的法律体系作为支持。例如，日本东京都市圈的发展就有国家层面的国土开发规划法、城市规划法等基本法，还有地方政府层面的有关都市圈规划和地方规划的法律法规作为支撑。每个层面的区域和城市规划都有具体的法律作为编制和实施的保障，规划涉及的各方面主体都要严格执行法律，这样就避免了在执行规划时部门之间不协调的问题。
最后，区域地方政府的协调发展有赖于区域内人才的良好交流，而目前我国很多地区缺乏人才交流、合作、培训和共享平台。在区域文化产业分工与协作方面，人才的流动显得尤为重要。设立文化产业人才数据库，定期发布文化产业人才的需求信息，推动人才中介组织和市场建设，为文化产业人才的区域有序流动创造良好环境等都是促进区域文化产业协同发展的重要途径。然而，在这些方面，我国各个都市圈地方政府的工作都显得滞后了。另外，在都市圈内实现文化产业人才资格认证书的互认与衔接，实现教育、培训、考试资源的互通、共享及在服务标准上的统一，也都还没有提上地方政府的议事日程。
正是由于上述问题的存在，我国都市圈内部的产业联系还不尽如人意，一体化进程也有待进一步提高，同时这些在协作中出现的种种问题也影响了区域政策的实际执行力。区域内仍然按照块状经济发展，“碎片化”问题严重，不能突破行政区划的障碍，没有实质性的合作协调机制。为此，如何有效地推进都市圈地方政府的协作治理已经成为当前区域协调发展中的一个关键问题。在某种意义上说，随着我国城市化和区域一体化进程的不断推进，大都市区或都市圈逐步形成，都市圈协作治理必将成为未来区域治理的一种主要形式。
三、区域协作与整体性治理
20世纪90年代末期以来，作为对新公共管理造成的“碎片化”的回应，整体性治理理论成为一种新的政府治理途径。英国学者佩里·希克斯（Perri 6）认为，整体性治理以协作和整合为特征，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要对政府、私营部门和非营利组织的力量进行整合。整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的，随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府与政府之间、政府与非政府组织和私营部门之间的协作。在这个意义上，整体性治理理论对于区域公共管理，尤其是都市圈的治理具有重要的理论价值。整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进都市圈公共事务治理的重要方式。
国内外的理论和实践证明，整体性治理理念和机制的缺失是导致区域公共事务治理中行政分割、区域地方政府间协作关系不稳定甚至协作低效的重要原因之一。近年来，我国学界开始逐渐关注都市圈地方政府的协作问题，然而目前尚未从整体性治理的视角，系统研究我国都市圈地方政府在区域治理方面的协作。
本书旨在从整体性治理理论入手，分析、回应和解决上述区域治理中存在的问题，构建都市圈地方政府整体性协作治理机制，适应区域包容性发展所关注的公共资源分配和公共服务提供均等化的要求，实现区域整体利益最大化。从整体性治理的角度研究我国都市圈地方政府协作治理模式，不仅能深刻认识我国目前都市圈地方政府在协作方面所出现的种种问题，而且可以进一步探讨都市圈地方政府在区域问题协作方面的新机制。此外，深入分析我国都市圈跨区域整体性合作组织的构建原则及运转机制，以及地方政府、私营部门和非政府组织在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务方面的协作机制，能为我国当前都市圈建立和发展区域公共事务治理模式提供决策依据。
因此，从整体性治理的视角研究都市圈地方政府协作具有理论、方法和实践三个方面的创新意义。
首先，随着都市圈治理理论和实践的发展与深入，整体性协作治理机制将会成为国内学界和实务界关注的前沿领域。目前都市圈整体性协作治理机制研究相对薄弱，因此该研究具有理论拓展的意义。本书在融合了区域协作治理、整体性治理、复杂性网络治理等理论的基础上，针对都市圈治理中的不协同问题，紧扣当前我国都市圈公共事务协作治理面临的困境，建构都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架。该框架从中央政府、都市圈地方政府、跨区域整体性合作组织、私营部门、非营利组织等分析维度，剖析都市圈地方政府的协作机制、协同治理的网络结构等理论问题，为都市圈跨界公共问题协同治理的诊断与优化提供了理论分析框架支撑。
其次，在整体性治理理论的基础上，构建适应我国区域包容性发展的都市圈地方政府整体性协作治理机制。在此基础上，通过社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）等实证研究，完成对都市圈公共事务协作治理网络的结构和特征、都市圈协作治理机制的分析，进一步拓展了整体性治理理论，为区域地方政府协作治理研究的进一步发展奠定了基础。本书针对现有区域协作治理分析方法的局限性，把社会网络分析方法迁移到都市圈协作治理分析之中，将难以量化的关系数据进行可视化的测度，并将其作为都市圈协作治理网络实证分析的方法支撑，从而根据网络密度、点度中心度、中间中心度等变量逐步对都市圈协作治理网络的结构和绩效进行分析，具有方法上的创新性意义。
最后，依据都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架，利用社会网络分析等方法，完成对都市圈公共事务协作治理网络的结构和特征、都市圈协作治理机制的分析，提出从整体性治理的角度整合和优化地方政府协作活动，为京津冀、长三角、珠三角等都市圈实现长期、稳定、有效的协作，实现区域协同发展提供对策建议，从而为区域跨界公共事务协作治理的预警、评估与监控提供新手段，为促进区域战略规划的科学化提供有力的决策支持。
四、本书的框架结构、方法及内容
（一）研究框架本研究认为，以整体性治理理论为主导的都市圈协作治理是一种区域地方政府间协作形式的新趋势，并提出都市圈地方政府整体性协作治理的理论分析框架（见图1）。这一分析框架的逻辑起点是都市圈地方政府之间就区域公共问题进行协作的实践驱动和对都市圈协作治理理论的分析总结。
首先，在实践方面，针对都市圈地方政府治理中的不协同问题，紧扣当前我国都市圈公共事务协同治理面临的困境，分析我国区域空间结构的演变以及相应的中央与地方政府、地方政府之间的关系变化，阐述我国都市圈地方政府从竞争到合作，从最初的经济技术合作，到都市圈规划，再到初级公共事务协作的历程和地方政府协作的基本形式。在理论方面，本书在融合了区域多方协作治理、整体性治理、复杂性网络治理等理论的基础上，建构都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架。该框架从区域上一级政府（中央政府或省政府）、都市圈地方政府、跨区域整体性合作组织、私营部门、非营利组织等分析维度，剖析都市圈地方政府的协作机制、协同治理的网络结构等理论问题，为都市圈跨界公共问题协同治理的诊断与优化提供了理论分析框架支撑。图1 都市圈地方政府整体性协作治理研究的分析框架
其次，在整体性治理理论的基础上，构建适应我国区域包容性发展的都市圈地方政府整体性协作治理机制：信任和沟通机制、利益协调与补偿机制、监督和评估机制。通过整体性协作治理机制，建立以跨区域整体性合作组织为核心的，由上一级政府、都市圈地方政府、跨区域整体性合作组织、私营部门、非营利组织共同组成的都市圈整体性协作治理模式。通过社会网络分析等实证研究，完成对都市圈公共事务协作治理网络的结构和特征的分析，并对都市圈整体性协作治理分析框架进行修正和调整，进一步拓展整体性治理理论，为都市圈地方政府协作治理研究的进一步发展奠定基础。
再次，通过对京津冀都市圈大气污染协同治理、城市化进程中的邻避抗争案例进行分析，试图从实践的层面对都市圈地方政府整体性协作治理机制和协作治理模式进行透视、观测和认知，在更深层面上讨论都市圈的整体性治理问题。
最后，在理论、实证和案例研究的基础上，结合当代中国都市圈府际协作的现实，依据都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架，利用社会网络分析、数据可视化、调研访谈等方法，完成对都市圈协作治理机制、整体性协作治理模式、都市圈跨界公共事务协作治理网络的结构和特征等的分析，提出从整体性治理的角度整合和优化地方政府协作活动，为京津冀、长三角、珠三角等都市圈实现长期、稳定、有效的协作，实现区域协同发展提供对策建议，为促进区域战略规划的科学化提供有力的决策支持。（二）研究方法
基于以上都市圈地方政府整体性协作治理研究分析框架，本书拟采用如下研究方法进行论证。（1）文献研究法。文献研究主要围绕整体性治理、区域协作治理和复杂性网络治理等理论进行分析，析取关键的理论要素，形成本书的理论基础；同时围绕都市圈协作治理理论，收集都市圈城市政府之间签订的正式合作协议和城市间的互动客观数据。（2）调研访谈法。按照都市圈地方政府协作治理的组织架构、协作机制和模式的特征，分别选取从中央到都市圈地方政府各级从事区域规划制定与研究的相关领域的专家进行半结构化访谈，重点了解当前都市圈公共事务合作过程中的不协同现象以及合作协议的签署情况，以补充文献研究的不足，确保数据来源的真实性和完整性。同时，对部分地方政府官员、企业负责人进行深度访谈，了解都市圈公共事务治理中的协作治理情况。（3）社会网络分析法。运用社会网络分析法，对2004—2011年京津冀都市圈13个城市政府之间的生态环境、交通一体化、文化产业、公共危机事件应急救援等区域公共事务协作的网络密度、点度中心度、中间中心度、接近中心度等进行测量分析，剖析京津冀都市圈地方政府协作网络的结构、特征和绩效，为京津冀都市圈地方政府整体性协作治理分析提供量化分析支撑。同时，利用数据可视化技术对分析结果进行呈现，通过Ucinet 加载的Net Draw绘图工具所描绘的京津冀都市圈城市政府间可视化的协作网络图和凝聚子群分析图，揭示都市圈内部组成结构的状态和城市成员之间的互动方式，分析京津冀区域协作网络的演变趋势。（4）案例分析法。案例研究方法能够有效地实现对于单个的、具有特质性问题的深入研究。本书通过对京津冀都市圈大气污染协同治理和我国城市化进程中的邻避抗争案例的分析，探讨府际协作中的事权划分问题和区域治理中政府、公民和社会的关系，从而实现对都市圈地方政府公共事务协作治理的深度透视。（三）研究内容
本书以整体性治理视角下的我国都市圈地方政府协作为研究对象，重点研究都市圈地方政府协作治理机制及跨区域整体性合作组织的构建，以此为基础提出都市圈地方政府整体性协作治理模式，即整合地方政府、跨区域整体性合作组织、非营利组织以及私营部门的跨界公共事务协作治理网络，以期拓展当前对于都市圈协作治理的研究，为都市圈地方政府在区域公共事务中实现长期、稳定、有效的协作提供一条有效的途径。
本书力图构建都市圈地方政府整体性协作治理的初步理论框架，全书除绪论外共设九章。
绪论：作为全书的开端，绪论部分探讨了都市圈的界定、都市圈治理的“碎片化”问题，以及由此所带来的都市圈地方政府协作治理的必要性和面临的挑战、整体性治理与区域协作的关系，并简要介绍了本书各章的基本内容。
第一章：都市圈府际协作治理的理论研究。该章通过对都市圈地方政府协作治理理论的文献回顾，分析总结出了目前学术界研究都市圈地方政府协作的三类理论：以区域多方协作为主导的都市圈治理理论、以复杂性治理网络为主导的都市圈治理理论和以整体性治理为主导的政府间协作理论。在此基础上，提出整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合是促进都市圈公共事务治理的重要方式。由于整体性治理理论以协作、整合、“跨界性”为特征，强调区域治理中的跨部门协作，关注区域内政府之间、政府和其他社会参与主体之间的合作机制的形成，进而关注整体利益，因而在都市圈地方政府协作治理中发挥着重要的作用。
第二章：我国都市圈地方政府协作的演进。该章系统梳理了我国区域空间的尺度重组、我国都市圈地方政府协作的历程，以及我国都市圈地方政府协作的基本形式。分析了我国区域空间结构从东中西三大地带、东中西和东北四大板块、“三大五小”和六个核心经济圈，到国家主体功能区的演变历程以及相应的中央与地方政府、地方政府之间的府际关系的变化；阐述了我国都市圈地方政府从竞争到合作，由最初的经济技术合作，到都市圈规划，再到初级跨界公共事务协作的历程；分析了我国府际协作交流、府际合作协议、区域间对口支援等区域协作的基本形式，以及共建产业园区、建立跨区域产学研平台、推动“飞地”经济等创新合作模式；等等。基于此，展开本书后面章节对于我国都市圈地方政府协作治理机制和模式的讨论。
第三章：都市圈生态治理中的地方政府协作：集体行动的影响因素。该章是在第一章讨论地方政府协作治理理论的基础上，以都市圈协作治理中最为突出的生态治理问题为视角，探讨我国都市圈生态治理地方政府集体行动的影响因素，试图从制度集体行动的视角，诠释中国式的生态治理合作困境，分析地方政府生态协作治理的共同利益、整体目标上的偏好差异、公共物品的属性、合作成员间影响力不均衡等因素如何促进或制约着都市圈地方政府生态治理的协作，并探讨我国地方官员晋升的政治锦标赛模式如何过度激励了生态治理的“负外溢性”而对其“正外溢性”却激励不足，并最终导致了都市圈内跨域合作的困境。在分析环京津贫困带产生和治理这个典型案例的基础上，对我国区域生态协作治理的困境进行反思。基于都市圈生态治理府际协作影响因素的分析，展开第四章的协作治理机制与第五章的协作治理模式的讨论。
第四章：都市圈地方政府整体性协作治理机制。该章在前三章关于都市圈区域协作理论、地方政府协作历程和形式、地方政府协作的影响因素等分析的基础上，探讨如何构建都市圈不同利益主体在协作治理中的信任和沟通机制、利益协调与补偿机制、监督和评估机制。信任和沟通机制的建立需要以经验、声誉、共同的特性和制度因素为基础，经历谨慎试探、签署契约以及友好善意三个阶段；利益协调与补偿机制的构建首先需要发挥中央政府和区域上级政府的指导与监督作用，并在中央政府的督导下积极制定相关法律、法规和规章，协调各地方政府之间的利益关系，基于此建立相应的纵向的财政转移支付机制、横向的财政转移支付机制、私人交易和市场贸易机制、公众参与机制与生态标记，以及非政府组织参与机制，从而保障都市圈地方政府合作的顺利、有序进行；监督和评估机制主要由都市圈地方政府间的横向监督和评估机制、中央政府与地方政府的纵向监督和评估机制、第三方机构的监督和评估机制组成。
第五章：都市圈地方政府整体性协作治理模式。该章在第四章关于都市圈地方政府协作治理机制的基础上，分析如何构建都市圈地方政府整体性协作治理模式。这一治理模式包括四部分内容：协作治理体系的整合和信息平台的建设、跨区域整体性合作组织的构建、整体性协作治理机制的建立和完善、都市圈整体性协作治理网络的形成。都市圈地方政府行政管理体系的整合离不开区域信息平台的建设，而建立区域信息共享交流平台，连通地方政府各部门以及各个地方政府间的政府网站，能够为打破政府、部门之间的壁垒，实现地方政府之间迅捷的交流创造条件。都市圈地方政府协作的关键在于跨区域整体性合作组织的构建，它是该区域整体性治理的组织形式。合作组织的构建既要保证各个地方政府成员的自愿性和公平性，又要保证组织自身的合法性和权威性，对都市圈跨界公共事务治理专项资金拥有财政分配权和管理权。都市圈地方政府、非营利组织和私营部门之间的信任和沟通机制、利益协调与补偿机制、监督和评估机制既是联结都市圈各个行动主体互动的纽带，也是各行动主体协作的途径和通道。
第六章：地方政府协作与区域包容性发展：基于京津冀都市圈的社会网络实证分析。该章基于前五章对于都市圈地方政府整体性治理机制与模式的理论研究，运用社会网络分析方法，以京津冀都市圈为例，对京津冀地区13个城市的协作网络进行实证分析。有关都市圈地方政府间关系网络的研究大都集中在对治理网络的理论和框架的研究上，对于都市圈地方政府整体协作网络及其演进还缺乏系统的研究。该章运用社会网络分析方法来研究这一网络，试图从网络密度、点度中心度、中间中心度、接近中心度等方面，生动地分析地方政府间协作网络的结构、特征及演进，探讨都市圈地方政府协作网络演化的趋势，并提出提升都市圈地方政府协作网络治理绩效的对策。
第七章：府际协作中的事权划分：京津冀都市圈大气污染协同治理案例研究。该章以京津冀都市圈大气污染的协同治理为例，探讨我国都市圈公共事务治理中的府际事权划分问题。在我国区域大气污染治理中，需要以公共物品属性来划分中央政府与地方政府间的事权，加强地方政府之间的合作。中央政府首先应赋予地方政府部分环境管辖权，在此基础上中央政府和各级地方政府需要厘清污染物的排放标准、跨域大气污染治理的协调和补偿等方面的具体责任和权限。同时，还要避免“环境竞次”和“环境竞优”效应，加强中央政府在污染治理中的指导作用。区域大气污染的治理更需要地方政府之间权力的让渡和跨区域合作组织的构建，引入私营部门和非营利组织等来共同参与治理。
第八章：走向区域治理：我国城市化进程中的邻避抗争案例研究。邻避抗争体现了中国区域治理中的地方政府与公民社会之间的关系。在面对邻避设施时，“组织性不负责任”让某些区域的民众承担了巨大的风险，而民众在体制内表达诉求的方式极为有限，作为“次政治”和“新社会运动”的邻避抗争成为民众进行社会学习和获取集体行动经验的主要途径。我国的邻避抗争有着明显区别于其他国家的特征，因此，我们需要进一步深化对于“中国式”邻避抗争的研究，借鉴西方理论的已有成果，揭示我国邻避抗争中的国家、社会与环境三者之间的关系，并且对西方理论无法解释的我国邻避抗争所特有的发生途径、类型与缓解措施，予以着重关注。在当今复杂性、风险性不断增加的环境下，区域治理的过程需要地方政府、市场、民众、非政府组织等多个利益相关者之间进行协商治理，而这一多元治理结构也是中国城市化进程中邻避抗争带给我们的最为重要的启示。
第九章：结论。该章总结了本书的主要内容，指出都市圈地方政府协作治理中的行政分割现象，以及协作机构和机制的缺乏等问题导致了地方政府难以达成有效的协作。整体性治理所倡导的协作、整合、“跨界性”，以及由政府各部门之间，政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间所形成的整体性治理网络，对于都市圈的协作治理问题的解决和协作治理的达成有着重要的指导意义。我国都市圈地方政府经历了30多年的竞争与合作的过程，形成了府际协作交流、府际合作协议、区域间对口支援等协作的基本形式。但是，由于都市圈地方政府在共同利益和整体目标偏好上的差异，合作成员间影响力不均衡，以及地方官员晋升的政治锦标赛模式等因素，制约着都市圈地方政府的协作。构建都市圈的信任和沟通机制、利益协调与补偿机制、监督和评估机制，以及基于这些机制，由协作治理信息平台、跨区域整体性合作组织、协作治理网络共同组成的都市圈地方政府整体性协作治理模式是实现都市圈整体性治理的重要途径。对京津冀都市圈13个城市协作的社会网络分析，对京津冀都市圈大气污染协同治理的案例研究，对我国城市化进程中的邻避抗争案例研究，进一步验证和印证了构建都市圈协作治理机制和模式的重要性，并提出在我国都市圈实现长期、稳定、有效协作的进程中，应当进一步协调中央与地方、地方与地方之间的府际关系，建立都市圈统一的信息网络体系，构建都市圈跨区域整体性合作组织，完善都市圈地方政府的生态补偿机制，构建都市圈地方政府整体性协作治理的多元治理机制等政策建议。第一章都市圈府际协作治理的理论研究
都市圈地方政府协作治理既是区域公共管理的重要组成部分，也是公共管理领域中一个有待拓展和深化的学术领域。新公共管理运动之后，伴随着区域治理理论和实践的发展，都市圈协作治理理论蓬勃兴起，产生了一大批研究成果。从20世纪初到20世纪60年代，国外地方政府合并一直作为一种先进的基本机制用来解决大都市区在公共服务提供方面的困境，后来这一机制逐渐被多层级的、重叠的政府和分权的社区控制，以及被以重塑政府为导向的公共企业家精神和创新的社区为基础的解决办法取代。近几十年来，为解决大都市区治理中的困境，“新区域主义”兴起，它主张通过谈判形成都市区不同层级政府、非政府组织和私营部门间的协作机制，以此来共同治理区域公共事务。目前，学者们对城市群地方政府合作中的博弈、大都市区协作治理模式，以及制度集体行动框架（institutional collective action framework）在区域治理中的应用等方面都进行了深入研究。同时，作为一种继新公共管理之后的新的政府治理途径，整体性治理在区域协作治理方面的应用成为公共管理学的新兴研究领域。
目前，学术界有关都市圈地方政府协作治理方面的研究主要集中在以下三个方面：一是以区域多方协作为主导的都市圈治理理论；二是以复杂性治理网络为主导的都市圈治理理论；三是以整体性治理为主导的政府间协作理论。本章将紧紧围绕这三个方面对都市圈府际协作治理理论的相关文献进行一个较为系统的梳理和评述。一、以区域多方协作为主导的都市圈治理理论
以区域多方协作为主导的都市圈治理理论主张通过谈判形成都市区不同层级政府、非营利组织和私营部门间的协作网络，以此来共同解决区域公共事务。该范式试图在以“国家干预”为主的“政府模式”和以“市场主导”为主的“多中心治理模式”之间找到平衡点。
在研究都市圈协作治理的过程中，有关“区域主义”与“新区域主义”的讨论一直是学界争论的焦点。区域主义的发展经历了三个阶段：第一个阶段致力于通过结构性调整加强中心城市政府的支配权；第二个阶段强调中心城市政府的支配权让位于多中心的区域治理模式；第三个阶段，也就是新区域主义，强调政府治理能力的发展而不是政府自身的扩张。美国学者艾伦·D·沃利斯（Allan D.Wallis）在研究大都市区治理结构的基础上，认为新区域主义以跨部门（公共部门、私营部门、非营利组织）联盟为主要特征，主张通过谈判形成大都市区不同层级政府、非营利组织和私营部门间的协作网络，以此来共同解决区域公共事务。然而，由于这一协作网络不强调政府的主导性，缺乏相应的政府授权，从而限制了这一协作模式对区域公共事务的解决和协调能力。
区域治理的核心问题在于化解区域内各个地方政府的集体行动困境，促进都市之间的跨域治理。学者们对于这一问题的关注形成了传统区域主义理论、公共选择理论、新区域主义理论等不同的理论范式，并出现了“大盒子”模式、“多层次政府”模式、多中心公共选择模式、“多边联合治理”模式、城市社区模式、“跳跃式合作”模式等区域协作治理的形式。（一）传统区域主义理论“大盒子”模式和“多层次政府”模式是受传统区域主义理论影响而形成的区域协作治理形式，强调建立新的政府层级和纵向的科层规章。传统区域主义认为要通过结构性调整加强中心城市政府的支配权，解决大都市区治理的碎片化问题，就要取消区域内各个独立的市政府，通过市县合并（city county consolidation）等方式将它们合并成为一个庞大、统一的大都市区政府，以期获得区域内社会治理的公正和公平。这一模式又称“大盒子”模式，即用区域的“大盒子”（统一的大都市区政府）替代“小盒子”（区域内各个市政府）。这一模式被认为能够更好地吸收经济外部性和随之而来的“溢出”效应。“大盒子”模式的假设是统一的、综合的区域政府在制定和提供公共政策方面以及协调政策执行方面比单个的市政府更有效。因此，它能够更好地应对区域治理中的各自为政、资源分配不均等问题。“大盒子”模式的支持者认为，这种“大政府”模式能够拓展规模经济，并给本地区民众提供更廉价、更有效的服务。然而，“大盒子”模式也存在着实践上的困难。首先，区域内的各个地方政府出于自身利益的考虑未必能够组成一个统一的大都市区政府；其次，即使各个地方政府同意建立一个统一的大都市区政府，但是这样一个区域政府涉及行政区划的诸多变动，也需要中央政府的同意和核准。“多层次政府”（multitiered jurisdiction）模式也是解决都市区治理困境的方式之一。这一方式的核心理念就是建立一个政府的“伞状层级机构”（umbrella level），保留现有都市区内的各个城市的独立性，但各个城市都让渡一定程度的权力来建立更高层级的大都市区政府，在不同的地方政府间实现更大范围的合作。“多层次政府”模式较之“大盒子”模式更加灵活，它把区域内地方政府和大都市区政府在社会事务管理的范围上进行了划分，主张地方性的事务由区域内的地方政府来解决，区域性的事务由大都市区政府来解决。地方政府管理范围相对“窄”的地方性服务事务，比如治安、卫生、住房等居民每天都要接触的事务；大都市区政府负责管理更为广泛的跨越不同地方政府界限的公共事务，比如制定战略规划、环境保护、固体废物处理等生态治理问题。美国的明尼阿波利斯市（Minneapolis）就采用了这一治理方式。这一模式被认为能够更好、更快地回应民众的需求。
虽然“大盒子”模式和“多层次政府”模式看上去协调了地方政府与区域政府的不同目标，但在实践中也面临很多阻力。上层政府的官员对“中层”政府（大都市区政府）官员不满，因为这些中层政府官员可以指挥区域内大面积的选区公民。底层政府也不喜欢接受大都市区政府的指令，如大都市区政府会要求地方政府采取配合治理措施，在地方政府的地域上建设垃圾焚化厂或为低收入者建造保障性住房等，虽然这些举措对整个大都市区都是有益处的，但各个地方政府为了自身利益，往往并不情愿听从这样的指令。因此，传统区域主义主张的区域治理模式在理论上看似比较完美，但在实践中往往不能持续很长时间。
从国外区域治理的实践来看，北美、欧洲、亚洲的很多大都市区也印证了这样的结论，即经历了构建大都市区政府（结构性改革）、废除大都市区政府和区域治理运动三个阶段。在这一过程中，许多国家相继建立了负责区域事务的大都市区政府，如英国大伦敦总署、日本东京都、加拿大多伦多大都市区政府、荷兰鹿特丹大都市区政府、美国华盛顿大都市区政府等。然而，在实践中，大都市区政府在管理区域事务时也存在不少弊端，如难以突破官僚体系的桎梏从而不能全面履行其职能，短时间内难以在区域内建立治理的权威等。因此，有些国家的都市圈开始转向区域治理模式，由政府与私营企业、非政府组织展开合作，共同治理区域公共事务。（二）公共选择理论
公共选择模式是一种多中心的自愿合作模式。与传统区域主义不同，公共选择模式认为民众可以自由地选择那些最能够满足自己偏好的地区来定居，而这些地区往往能够提供民众所需要的公共服务。这种模式也就是通常所说的“用脚投票”方式。公共选择理论认为区域内的“地方碎片化”问题恰恰是一个值得肯定的地方，因为这样能够确保各个地方政府之间进行竞争，从而让民众来选择一套最优的服务。源于多中心学派的公共选择模式主要强调依赖市场经济条件下的个人决定来实施治理，不太注重公共部门在区域问题上的协作，很少或几乎没有政府参与其中。然而，在处理公共事务时，政府的干预和管理是必不可少的，所以单纯地依靠“用脚投票”的公共选择模式也很难应对区域公共事务治理问题。例如，对于环境保护问题，中央政府和州（省）政府常常会要求通过区域内政府间的合作来防止污染的蔓延，恢复空气的清洁，这就使得公共选择模式在区域治理的协作方面面临困境。
美国很多城市的合作被认为是多中心公共选择模式的代表，如匹兹堡市和洛杉矶市。这种类型的城市被称为发散的大都市（diffuse metropolises）。发散的大都市模式隐含着大量的独立的地方政府嵌套在大都市的背景设置中。这种类型的大都市区域通常包含着一个主要城市作为一个“太阳系”的中心，周围环绕着小的卫星城。这个系统是易变的、不对称的，因而它的合作是渐进的，并且是通过治理而不是管理来实现的。一些学者把这些大都市区描述为由多样的、重叠的、相互交叉的、具有专项功能的地方政府组成。从民众的观点来看，这意味着同一个家庭会接受到不同地方政府的服务。一个理想的画面就是城市政府提供一些必要的服务（治安、公路和卫生），特区政府提供一些特殊的服务（水、教育），更大的区域政府提供另一套服务（社会保障、车辆登记），州（省）或国家提供其他的服务（环境、桥梁和隧道）。因此，大都市区经常被描述为“碎片化的”，并被人们批评是由区域各个地方政府组成的一个看起来让人费解的“碎布缝成的被单”（crazy quilt）。多中心主义的辩护者们认为大都市区的真正生活不是混乱的、“巴尔干化”的，而是一个使用地方政府间协议、兼并和契约等建立起来的灵活的合作网络。基于此，就产生了“没有管理的治理” （governance without government）的呼声。（三）新区域主义理论“多边联合治理”（linked function）模式、城市社区（urban community）模式和“跳跃式合作”（jumped scales）模式是在新区域主义的影响下形成的区域治理模式，强调在现有政府的基础上建立横向的政府间合作，力图解决不同行政区的冲突。地方利益的相互作用和它们之间的共识被认为是减少“负外部性”的最佳方式。
新区域主义试图在以“国家干预”为主的传统区域主义理论和以“市场主导”为主的公共选择理论之间找到平衡点。它以跨部门联盟为主要特征，主张通过谈判形成大都市区不同层级政府、非营利组织和私营部门间的协作网络，以此来共同解决区域公共事务。新区域主义与传统的“大盒子”模式的区别在于，前者强调治理，而后者注重管理。新区域主义理论提倡“以灵活的治理横向网络代替单一、僵化的政府管理模式，吸纳区域内其他非营利组织、商业社团和公民组织参与整体治理”。同时，该理论也试图避免多中心公共选择模式所带来的区域内地方政府各自为政、效率低下的问题，试图通过灵活的政策网络倡导区域的整合和协调发展，提倡区域性合作组织的构建。
在新区域主义理论的影响下，欧洲和北美各国的城市政府也在实践中探索新的解决区域治理困境的方式。“多边联合治理”模式就是其中之一。该模式指的是区域内不同政府之间在区域问题治理的某个方面实现职能上的“对接”，或者签订地区间的合作协定。与“大盒子”模式和“多层次政府”模式不同的是，“多边联合治理”模式并不产生新的政府层级，因而这一模式更加灵活。在一段时间内，对接的职能可以增加、删减或在不同的政府间转移。美国的路易斯维尔市（Louisville）就采用了这一治理方式。这一模式既保留了各个地方政府的自主性，也确保了中心城市在区域治理中的带动作用。当然，“多边联合治理”模式的灵活性也常常被它的不稳定性所抵消，因为仅仅在某些职能方面的对接并不能实现全面而综合的政府间合作，所以这一模式经常被视为一种“权宜之计”，或者是走向“大盒子”模式的过渡阶段。此外，这一模式主张的职能上的对接有时也会受到权力分配等因素的影响，因此，这样的职能对接不一定会产生更好的管理效果。
城市社区模式也是受新区域主义影响的区域治理模式之一。这种模式只是把许多地方政府集合起来进行合作，不需要建立一个单独的大都市区政府。城市社区模式通过把现任地方政府官员合并到一个大都市区议会来运作，保持了各个地方政府的完整性。大都市区议会被赋予了管理地区间议题（环境、交通）的责任，并且最为重要的是，它也从各个地方政府征收共同税（common tax）来贯彻社区的广泛目标。这样，城市社区模式就类似于“多层次政府”模式，但是这一模式并没有超越各个地方政府在身份和选举方面的权限。它强调现有的机构和来自地方政府合作的灵活的制度安排，因此城市社区模式就在某种程度上是“管理”和“治理”的“混血儿”。正因如此，城市社区模式可能是这些模式中最为易变的。法国的里昂市、加拿大的蒙特利尔市就采用了这一治理方式。
此外，在全球化背景下，还出现了互不相邻的城市之间的创新合作模式，即“跳跃式合作”模式。这种模式是指在地理上不接壤的区
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