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作者：海闻,巫和懋

出版社：中国人民大学出版社

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改革与未来试读：

中国经济学年会创办于20世纪初的2001年，志在搭建中国经济学者交流合作的平台，提升中国经济学教学与科研水平，推动中国经济的改革与发展。15年来，年会始终坚持自由开放、严谨规范的标准，追求经济学的理论前沿，关注世界与中国经济的发展，涌现出了许多高水平的论文，并培养出了大批优秀的中青年经济学者。中国经济学年会也成为中国经济学界规模和影响力最大的学术盛会。

一年一度的经济学年会分成两个主要部分：一是以国际化、规范化的论文方式进行学术交流，二是对中国经济问题进行探讨。在对中国经济问题的探讨方面，中国经济学年会会根据经济发展形势选择主题，邀请著名学者或政策制定者来发表主旨演讲，深入讨论改革开放的经验与总结，把脉中国经济未来发展前景，交流学术研究成果。

回顾15年来历次年会主题，“改革”一词无疑出现频率最高，尤其是2008年的第八届年会，大会的主题为“改革开放三十年：回顾与展望”，闭幕式在邓小平同志的故乡四川广安举行，所有参会代表到邓小平故居缅怀了改革开放的总设计师邓小平同志，并向邓小平铜像敬献了花篮。

近年来，新一届中央领导集体迎难而上，进一步明确“四个全面”改革目标和战略布局，承前启后，坚定不移地推动改革。如何全面深入推动改革也更成为中国经济学年会关注的焦点。

2013年的第十三届经济学年会的主题是“深化体制改革，促进全面发展”，及时地以经济学视角解读和研讨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等重大改革决策。王一江、田国强、张晓波等诸位经济学家与时任国家统计局副局长的许宪春等政策制定者，围绕十八届三中全会精神对相关改革前沿学术研究进行了探讨。甘犁教授还结合他主持的中国家庭金融调查，从一手调查和微观基础数据出发，梳理出不少对改革决策和政策制定有宝贵价值的结论和信息。

2014年第十四届中国经济学年会的主题是“中国经济新常态与改革创新发展”，刘遵义、胡永泰、樊纲等多位享有国际声誉的经济学家从中国经济增长动力、人民币在未来全球金融市场中的地位、经济增长的短期与长期问题、经济长期增长的前景、全面开放的挑战与机遇等方面对“新常态”的中国经济和社会发展阐述了最新的研究成果和见解。会议的学术讨论不但引发了媒体、社会及决策部门的关注，也进一步促进了围绕改革与“新常态”开展的一系列学术讨论和研究。《改革与未来》一书正是以最近几届年会的主题演讲为主扩展而成。另外，本书还收录了部分参会嘉宾在该领域的专题文章，比如易纲教授的《中国金融业对外开放的路径与逻辑》，周其仁教授的《邓小平做对了什么？》，巫和懋教授的《人力资本投资与跨越“中等收入陷阱”》，姚洋教授的《中国经济失去了增长动力吗？》等。在论坛演讲基础上整理的《中国未来二十年：经济增长与社会发展》一文，基本上表达了我对中国改革开放及其前景的观点，也收录于本书中。

不研究经济学理论，改革没有方向；不考虑中国现状，改革不会成功。当年创办中国经济学年会，既有提升国内经济学教育科研的国际化、规范化、专业化水平，以及在大众中普及经济学的目的；也有倡导承担经济学家的社会责任、关注现实、努力推动改革和社会进步的初衷。

非常令人欣慰的是，十五年来，国内的经济学教育和研究水平已经获得长足的进步，中国经济学者及研究机构的国际影响力不断加强、研究水平快速增长，同时，许多经济学概念和理论已经成为普罗大众熟知的常识。

另一方面，改革开放已经越来越成为全社会的共识，经济和社会转型也在加速推进。比如，当年中国加入WTO时，许多人还忧心忡忡，担心中国经济受到冲击。而现在因为中国暂时没有加入TPP（跨太平洋伙伴关系协定），竟然会引起全社会的关注和担忧。诸如“中等收入陷阱”这样严肃的经济学问题以及背后的改革逻辑，也已被越来越多的人熟知。

更重要的是，改革开放确实在全面、稳健、有力地进行——简政放权政策密集出台，价格机制改革走向纵深，利率市场化、人民币国际化等正逐步变为现实。所以我对改革开放的前景、对中国的未来满怀信心。当然，《改革与未来》一书展现的不仅是信心，而且是改革的逻辑和动力，也有改革面临的问题和挑战，甚至还有改革需要的勇气和智慧。我们期待本书能够对读者用现代经济学来分析和理解中国改革发展有所帮助、启发。《改革与未来》的具体策划、编校工作主要由经济金融网（中国经济学教育科研网）和中国人民大学出版社完成。该网站为中国经济学年会理事会的官方网站，关于年会的消息、资料和各高校的经济学教学研究信息由该网站发布。这里也有经济、金融改革发展相关的一手专业资讯、原创新闻，感兴趣的读者可继续浏览、关注这个网站。

我们这代人20世纪50年代出生，60年代经历“文化大革命”并开始上山下乡，70年代末赶上恢复高考和改革开放，基本感受、参与了新中国发展的全过程，所以对改革有一种特殊的情怀。世界政治经济风云不断变换，中国经济也正步入新的历史阶段。我们经济学者有责任认真研究新的经济形势，提出新的理论和政策建议，推动中国的改革创新，为国家的繁荣进步做出我们的贡献。

最后，以刚刚辞世的杜润生先生的一句话来结束全文，并借此缅怀这位对中国改革作出巨大贡献的令人景仰的“中国农村改革之父”，那就是：“要有理想，还要跟经验结合，跟你所处的时代、跟国家的实际情况结合”。海闻2015年11月第一章改革的历史与未来中国的经济改革回顾与展望[1]邹至庄

今天非常荣幸能参加第五届中国经济学年会。这次回到中国我觉得非常兴奋，1980年我第一次回国是来北京做计量经济学的讲座，与那时相比，现在的中国经济学已经有了很大的进步，我非常佩服各位经济学者在中国现代经济学教育科研领域做出的重要工作，特别是海闻教授，他组织了每年的中国经济学年会。这是我第一次参加年会，我认为年会举办得非常成功。

今天我和各位讨论的主题是“中国经济体制改革”。我选择从三个方面来与大家进行交流：第一个方面是国有企业的改革，第二个方面是非国有企业的改革，第三个方面是对外开放。

国有资产过去都是计划经济来管，在农村有公社，在工业上有国有企业。怎么使国有、公有资产在市场经济环境下运作呢？我觉得可以用三个字来回答就是“责任制”。我们知道在农村把土地经营权交给农民，农民多劳多得。在工业上，1997年开始把工厂交给管理者和工人。从经济学角度上说就是把所有权和经营权分开，企业的所有权性质仍然是国有，只是经营权属于个人了。经营者在经营的时候为了追求高利润而提高他的管理效率，这在经济学效率上看是非常有效的。以上是改革国有、公有财产管理的一个最有效的途径。

对于非公有财产而言，我觉得最重要的是让其自己去发展。乡镇企业在1980—1990年间对中国经济有很大的推动作用，当年邓小平也说过，他也没预料到乡镇企业能这么快地发展起来。要是政府让乡镇企业自己去发展，我想这是一个比较有效的管理方法。在教育方面也应如此，大力推进民办教育对中国发展也是有利的。

第三个方面对外开放，以前的外贸都是由国家管制，后来才逐渐自由化，逐渐地地方政府或者外国企业都可以参与进来。现在中国出口的产品遍布全世界，中国在引进外资方面做得非常成功。不管是引进资金、技术还是管理方法，都能对中国经济起到很好的推动作用。为什么引进外资在中国如此成功而在别的国家就不是如此呢？为什么外资喜欢到中国来投资，而不是到非洲或者东南亚其他国家呢？我认为这是因为中国有比较良好的经济环境，以后我和诸位可以再详细探讨这个问题。这是我对过去中国在这三个方面的简单回顾。

接下来我要与大家探讨和展望中国应如何发展这三个方面。

第一点，对于公有资产的管理，以后我们能不能继续沿用责任制的办法来管理？我觉得那不可行了。因为现在的问题和从前不一样，现在的国有企业也都要实行股份制，一部分中小型企业20世纪90年代后期把一部分股份都交给了管理者和工人，政府的政策是仍然确保政府掌握国有大型企业的管理权不放松，虽然把其变成股份制，有部分股可以在中国香港和美国推出，但是大部分股权还在国家手里，企业管理者是由国家决定和委任的。这与从前的责任制不同，责任制的管理权在经营者手里，而现在这些国有大企业的管理权却在官僚手里。这些国有资产，名义上是国有，但却由国家委任的官员来管理，这些官员在管理上可以利用他利的权力来谋取资本的利益。我认为这是目前中国腐败问题滋生的一个根源。让官员来管理国有资产，腐败就会不可避免地发生。土地在中国来说算是公有财产，但所谓土地公有是个有问题的说法，都说土地公有，但是还是要人来管啊。好比几年前大家说经济过热，土地开发过快，这其中原因之一就是土地公有。若是一个官员掌管土地的开发权，有人向他要开发土地的审批，他可能就因为土地开发商给他的各种好处，为了满足个人利益而把国家土地的使用权随便地批给开发商，这就产生了贪污腐败，这对于土地的有效利用并不好。若是在土地私有环境下，土地所有人不会把土地的开发权轻易卖给别人，因为他考虑到土地以后可能会升值等因素，在这种情况下，土地的开发就有所限制。而如今我们的公有土地就不存在这个顾虑，因此发展的速度会快。从前用责任制来管理国有、公有资财，而现今改革时国家仍然不放弃经营权，包括土地的经营权，我觉得这是个重要问题，但我不知道该怎么很好地去解决这个问题。

第二点，我要讲的是让非国有企业自己来发展。近几年中国在这方面进步很大，如《宪法》也做了相应的修改，确保非国有企业和国有企业享有平等的地位。但是我有个问题需要与大家讨论，中国能不能产生像美国的比尔·盖茨、中国台湾的王永庆、中国香港的李嘉诚等这样大的企业家？我们的大众愿不愿意在自己的国家产生这样的大企业家？这是一个疑问。

让市场经济自己去对经济体制和经济结构做选择，改革的时候如股市，股市是由政府来决定的，上海的股市是1991—1992年间由政府在体改工作中建立起来的，但是在市场经济环境里，市场不是由政府来计划的，而是由市场自然产生的。好比纽约股市也不是由政府去做计划的。在这一点上，我觉得现在中国政府还是做了很多计划。我们应该思考，在现在这个环境下我们的政府应该对哪些做计划，哪些应该是由市场自己来完成。

最后一个问题是对外开放。对外开放是中国参与世界全球化的一个举动。全球化就是让货币、资产、技术和人在国际上流动。那我们让不让这些要素自由流动呢？目前中国对一些方面有所限制。中国做的最重大的一个举动就是2001年加入了世贸组织，这得感谢当时的朱镕基总理，他推动了这件事件的进程。当然外来的竞争也推动了中国入世的进程，因为当时国内的很多大型企业、银行发展非常慢，若能引进外来竞争就可以刺激这些国有企业、银行的发展。我觉得我们现在有三点做得比较保守：第一点是银行，中国对外来银行与国有银行的竞争有些保留，比如规定外来银行的入股比例不能超过20%，这对中国国有银行的发展是有限制的。第二点是外汇管制，记得我今年9月在北京做了一个演讲，会议主办方给了我一些酬劳，但是这笔酬劳我却不能换成美元带回美国。这笔酬劳的数目很小，但是却换不了，为什么不能兑换呢？我觉得人民币对美元应该可以自由兑换，这说明我们国家在这方面是做得相当保守的。第三点是人民币汇率管制，我们知道现在人民币的价值是低估的，美元对人民币的兑换比率太低。若是人民币便宜而美元价格高，很多美国人就喜欢在中国投资、在中国购物，这些人民币消费对他们来说都很便宜。我们的外汇每年都增加，听说2004年一年就增加了2000亿美元。也有人说为什么不能让人民币完全由市场决定呢？我觉得这是不可能的，中国政府不能让这么重要的事情由市场来决定，一定要进行管制。管制的做法我非常认同，但是管制也必须根据市场的供求因素来进行。

对外开放我们有些地方还做不到，这个问题在美国也存在，美国的市场也并非完全开放，资本流动在美国也不是完全自由的。我觉得我们国家一步一步地开放也有好处，1997—1999年间的亚洲金融风暴中，由于很多国家的资本能够完全自由流动，例如泰国，如果外资看到其国内投资环境不太好就马上把投资资金撤掉，这就会影响泰国或者其他亚洲国家的经济发展。中国在这次金融风暴中受的影响较小，因为中国的外汇流动不完全自由，中国外汇的不完全开放从这个方面来说也有好处。

以上是我与大家分析中国在这三方面存在的问题。总的来说中国的体制改革会慢慢地改。另外，我们的改革已经改了很多，剩下的问题已经不多了，所以改革的速度会放慢。但是改革速度慢对于经济增长的影响会如何呢？我觉得这二者之间的影响是不同的。虽然中国体制改革在今后几年速度不会太快，但中国经济仍会继续增长。因为改革体制和经济增长是两个不同的事情。为什么我说以后中国的经济会继续增长呢？基于三个因素：第一个因素是中国良好的人力资源。中国的人工有悠远的历史，历史上中国的手工艺就很精湛，我在美国就觉得美国工人的手工比不上中国工人。人的素质是一个经济发展的重要原因。在经济学上人的素质对经济发展的关系在经济学教科书上没有提出来，但我个人觉得非常重要。第二个因素是逐步完善的市场经济制度。我们的改革已经到了一个时期，我们已经确立了市场经济体制，改革以前我们的人的素质是一样的，但是由于我们没有建立市场经济，因此经济发展比较慢。第三个因素是中国目前还是发展中国家，我们与很多发达国家还有一定的距离，我们可以引进发达国家现有的先进技术，以实现经济的跨越式发展。我觉得我们具备了这三个因素，我们的经济发展就会比较快了。有人说这二十多年中国经济发展如此迅速是个奇迹，我觉得这不是例外，这是符合经济规律的。人力资源是经济发展的一个重要因素。比如日本，在第二次世界大战之后物质资源多被战争破坏了，但是日本有人力资源，因此经济就得以飞速地发展。这是因为日本当时具备了这三个因素。其次是“四小龙”的案例，为什么在某个时期亚洲“四小龙”发展这么快？也是因为它们都具备了这三个因素。所以中国只要具备这三个因素，经济就会加速发展起来。我对中国未来的经济发展持很乐观的态度。那么为什么中国经济发展到了一定阶段就会放慢速度了呢？因为以上我谈到的第三个因素：有距离才能实现跨越式发展。当我们国家经济发展了，技术水平提高了，我们与世界先进技术的距离就越小，第三个因素发挥的作用就越小，相应地我们的经济发展速度较之以前就有所放慢。

我在新著的《中国经济转型》一书中，对有关中国经济发展因素、经济改革的问题等都做了一些讨论。在这本书中我用了现代经济学宏观、微观、国际贸易、金融等经济学理论来解释和分析中国的经济现象。我觉得在中国学习现代经济学，用国外的教科书去学经济学理论是很好的，但是我们要学会运用现代经济学理论去分析我们中国的实际，这样我们才能更好地学好经济学。今天我讨论的范围相当广，我希望有机会能与各位多交流。

谢谢大家！在第五届中国经济学年会上的演讲注释

[1]邹至庄，普林斯顿大学教授，美国经济学会美中学术交流委员会主席。他是世界权威的计量经济学家，也是最早研究中国经济问题的海外学者之一。中国改革：从何而来、往何处去[1]田国强

各位嘉宾，各位朋友，大家好！

首先祝贺这次会议的召开。我今天讲的题目刚才主持人也说了，实际上是我现在正在与我的研究助手陈旭东合写的一本书——《中国改革：历史、逻辑和未来》，主要谈的是中国改革从何而来、往何处去的问题，其基本内容三年前曾给长江商学院的EMBA学员讲过，还是颇受欢迎的。几年来，我们对书稿修改了近百次，本来已基本完稿想出版了，结果我没有想到这次十八届三中全会决议所提出的改革力度那么大，许多人（包括我）一直呼吁的一些改革建言，在决议中成为政策，因此我们也对书稿中的一些说法做了调整。当然，对此我也感到很振奋。

我们写这本书的主要目的有二：一是“明道”，明中国变革之道，明长治久安之道；二是“优术”，要正视改革的艰巨性，用好改革的方法论，选用改革的操盘手。二者缺一不可。本书的一个特点就是从一个较大的格局和视野来对中国改革进行探讨，通过历史大视角（特别是过去170多年的历史长河）和国际宽视野的纵深横阔考察，国内外经济社会实践的纵横向比较，运用现代经济学尤其是关于激励和信息的机制设计理论的基本原理和分析手段来梳理中国改革的形成过程，把对改革问题的探讨建立在注重历史和内在逻辑分析的坚实基础之上。也就是，从理论、历史比较和统计数据三位一体来回顾改革、理解改革、求解改革及深化改革，谈的都是大家比较关注的深层次的方向性问题，也为新时期推进国家治理体系和治理能力现代化及公共政策制定提供更丰富的视角和思路。

当前中国又走到了一个新的历史关头，改革何去何从事关民族复兴、国家崛起和长治久安的大局。十八届三中全会所涉及的远景目标、战略使命和战术安排，从某种意义上可以与1978年十一届三中全会的中国改革决策、1992年十四大中共决定建立社会主义市场经济体制以及2001年中国加入WTO几个关键点相媲美。如标题所说，这次三中全会关于全面深化改革的决议为新一轮改革奠定了重要基础，提出了许多前所未有的论述。如：让市场在资源配置中发挥决定性作用；推进国家治理体系和治理能力现代化；处理好政府和市场的关系；全面深化改革；同时把非国有经济提高到与国有经济同等的地位；等等。

改革开放30周年的时候，我曾写过一篇文章《从拨乱反正、市场经济体制建设到和谐社会构建——效率、公平与和谐发展的关键是合理界定政府与市场的边界》。不过，我很快认识到，只是界定好政府与市场的边界还不够，三四年前我们又开始积极呼吁不仅要合理界定好政府与市场的边界，也要界定好政府与社会的边界，因为社会自治是国家公共治理不可或缺的重要一环。否则，容易出现短板效应。这是这次三中全会决议没有着重强调的。

此外，对系统性的改革以及政府、市场与社会三位一体综合治理的重视不够。一些提法存在内在冲突，如发挥国有企业的主导作用、控制力和影响力与让市场发挥决定性作用在很大程度上是不兼容的。改革开放以来，中国经济的大发展主要靠的不是国有经济，而是非国有经济、民营经济的大发展。如果对这个历史事实都不能正确认识，下一步改革的设计和具体实施措施可能仍会偏离正确轨道。（注：不到两年，在修订这个发言稿的今天，笔者的担心在很大程度上不幸言中。）另外，决定谈到了改革与发展、稳定的关系要平衡好，没有提创新，我觉得在效率和公平的前提下，更应重视和处理好改革、发展、稳定和创新互动互补的关系。

贯穿全书的核心论点是，制度至关重要，起决定性的作用，只有合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界（不只是政府与市场的边界），通过三者各归其位又互动互补的综合治理，建立和完善可持续发展的包容性制度，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现长治久安及中华民族的全方位伟大复兴。基于对170多年来乃至中国历代社会经济变革得失和理论内在逻辑的分析，我们得出的一个基本结论是：面对改革的艰巨性，必须灵活运用“明道、树势（顺势）、优术、抓时（择时）”四位一体的改革方法论来进行系统的全方位联动改革。

接下来，我想主要围绕历史、逻辑、未来这三个关键词来谈中国改革从何而来、往何处去的问题。中国改革从何而来

先谈中国改革从何而来。面向未来，当改革方向感还不是那么明晰、难以明道的时候，我们往往需要以史为鉴。在过去170多年中，近代以来，中国经历了四个具有明显全局转折性意义的关键时点和事件：1840年的鸦片战争、1911年的辛亥革命、1949年的中华人民共和国成立、1978年的改革开放。毫无疑问，真正让我们中华民族崛起的是邓小平倡导的改革开放，从此之后中国真正走上了改变积贫积弱、闭关自守的局面，迈向富民强国、开放兼容的跨越之路，并取得了巨大成就。对于这段历史，总结经验教训，我有以下四个观察：第一个观察是：在改革开放之前，我国尝试的三次国有企业实践无不以失败告终。

第一次尝试是洋务运动，期间形成了官办（国有制）、官督商办（类承包制）、官商合办（类合资制），商办大型近代企业大都处于国家控制之下（这些也是当下所普遍存在的），政府身兼“规则制定者”、“裁判”、“球员”三重角色，现在国有企业存在的贪污腐败问题早在洋务运动时期就出现了。洋务运动没有能够接受甲午中日战争的检验，以失败收场。这是政府主导办经济的第一次失败。第二次失败是在民国时期，也就是世界发生第一次大萧条后，1934年民国政府对经济的统制倾向开始转化为经济政策，抗战胜利后把日本企业都收归国有，国有资本膨胀到新的历史高峰，造成了效率低下、贪腐猖獗，导致统治者加速崩溃。第三次尝试是进入全面社会主义改造之后，以国有企业推动工业化，最终形成国有经济占绝对主导地位的高度集中的计划经济体制，再加上政治干扰经济，导致经济极度低效率，对经济造成的负面影响极大，到“文化大革命”结束时，几乎让中国经济处在了崩溃边缘。第二个观察是：非国有经济对中国经济大发展做出巨大贡献，并将在效率乃至创新驱动转型发展中起主导作用。

大家可从以下两幅图（见图1和图2）看出，无论是在产值贡献方面还是在解决就业方面非国有经济均居于绝对主要地位，且比重不断上升。相反，以国有企业推动工业化，让国有经济主导、政府主导，势必会导致五大问题：效率低下、贪腐猖獗（除非完全没有市场的元素，如计划经济时代，但效率最为低下）、挤压民营经济、不利创新、机会不均，社会公平正义严重不足，这与让市场发挥决定性作用是根本冲突的，并将阻碍中国向效率驱动乃至创新驱动转型发展的历史进程，从而也无法真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。第三个观察是：政治干扰对经济的影响最为严重。

这也是最近我和很多知识分子的担忧，我们要以史为鉴。新中国成立以来共发生了九次经济大幅度下滑，其中有五次是由政治原因造成的且政治影响比经济上的世界经济危机、亚洲金融危机和自身经济周期带来的损害要大得多。比如1957年的反右斗争、1961年的三年自然灾害、1976—1989年“六四风波”都导致中国经济大幅度下滑。这样会影响到社会稳定。政治干预经济，借改革中出现的问题，怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向，遇事上纲上线，将无法形成上下一致的改革共识，影响社会和谐稳定。这些都有可能出现损害或否定改革开放的大好局面的颠覆性错误，因而不应挑起这样的争论。十八届三中全会旗帜鲜明、前所未有地肯定了中国改革开放，让我们非常高兴。

然而，由于中国经济改革开放取得重大成就，再加上前几年世界经济金融危机使得中国经济发展速度大大高于其他发展中国家，而中国也开始弥漫盲目民族主义和极端民族主义思想，改革开放时几乎看不到的“阶级斗争”等“文化大革命”批判语言如今又充斥于网络媒体。我认为这些很不利于国内和谐稳定，这种政治上实施“上纲上线”的高压态势有可能冲击经济工作，使中国政治重蹈“文化大革命”时代的覆辙。第四个观察是：渐进式和激进式改革要辩证看待，不能绝对化。

对这两种不同路径的比较，不能简单厚此薄彼。在各自政治、经济、社会和文化的初始条件下，也许都是相对最佳的选择。中国的渐进式改革和单一经济改革策略确实在一定程度上缓解了激进式改革可能引发的社会失序和动荡。但是，这也使得很多问题和矛盾在不知不觉中慢慢累积起来，很多人身在其间却浑然不觉。俄罗斯的激进式改革虽没有取得如中国这样显著的经济增长绩效，短期内也造成了许多社会问题和经济震荡，但通过综合全面整体改革，短短20多年奠定了长远发展的制度框架，且民生问题也处理得很好。

中国政府主导的追赶式发展模式导致了一系列严重问题，它们是非均衡改革路径下所面临的矛盾，可以从政治、经济、社会、文化、生态方面来界定：第一个问题是政府干预太多。包括国有企业控制了资源、控制了价格、控制了几乎所有高利润行业，过度使用权力必定导致贪污腐败盛行。第二个问题是粗放式高消耗经济增长模式不可持续。我国依靠对外开放红利、廉价劳动力和投资拉动经济增长的模式不具有可持续性，必须转变经济发展的驱动方式。第三个问题是政府公共服务缺位，社会公平远远不足。第四个问题是社会化诚信缺失，十八届三中全会文件还没有对这个问题引起充分重视。第五个问题是生态系统退化，现在环境污染关系到中华民族生存问题，我们在走发达国家走过的老路，经济增长成本巨大。

所以，光靠经济改革单兵突进是不行的，必须是全方位的改革，尤其是政治体制和行政体制的改革至关重要。产生问题和矛盾的根源是政府的权力太多，而本应肩负的维护和服务的基本职能又做得不够，使得政府职能越位、错位、缺位的现象同时存在。中国改革往何处去

接下来谈中国改革往何处去。十八届三中全会主要是全面深化改革，围绕经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制进行改革。下一步改革任务的目标和重点脱离不了“转型发展、联动改革、政府治理、世界领导”，这四个方面的转向的基本内涵要求即：一是从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动，它是任何一个国家成为发达国家所必须经历的三个驱动阶段；二是从单一的经济改革转向全方位联动改革；三是从发展型全能政府转向服务型有限政府；四是从国际体系追随者转向未来世界领导者。

为什么我们需要改革？因为改革从根本上来说是一场社会变革，所谓社会变革必定是一系列关于经济、政治、社会、文化等方面的体制机制转型和制度的变革，所以制度是关键，建立包容性制度是关键。这些改革的重点、难点与政治社会文化息息相关，仅在某一方面进行改革是不会成功的，应该是全方位改革。在五位一体改革当中，我要特别强调文化。中国社会在经济高速增长、国企改革、贫富分化、城镇化等的冲击下发生了急剧的转型，出现了分化、断裂，传统社会规范日益淡化，现代社会所公认的一些核心价值观又没有建立起来，整个社会缺乏一个共同的基本价值观，金钱利益关系超越了一切，这是非常危险的。中国需要形成一个最大公约数的基本价值观体系，不能大一统、一刀切。

十八届三中全会还提出国家治理体系和治理能力现代化的命题。政府与市场、政府与社会的关系处理如何，往往决定了国家治理效果的好坏。而政府、市场与社会这三者正好对应国家治理中的三个基本要素：法规治理（Governance）、个体激励（Incentives）和社会规范（SocialNorms）。三种基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的适用范围和局限性，需要各就其位及互动互补的联动，因为只有三者联动和互补，方能真正推动国家治理体系和治理能力的现代化。

其中，政府职能转变是关键，因为市场是否有效关键取决于政府职能界定是否合理。世界上几乎所有国家都是市场经济国家，但真正建立起好的市场经济的不多，原因即在于此。一定要放开政府这个无所不在的有形之手，才能够合理界定政府与市场治理的边界。十八届三中全会已经提出了从发展型政府向公共职能型政府转变的方向。当然凡事都有个度，我们要避免像欧洲高福利国家那样的弊病，这里存在社会福利适应度的问题。

最后，我想谈谈改革的方法论问题。我们要正视改革的艰巨性，用好改革方法论。中国以往很多改革的背景基本上都是社会矛盾被推到了死角，不改不行才去改，这样改革的成本和难度往往会越来越大，又会使改革异常艰难，而不进行改革往往会导致社会停滞不前，造成改革的两难困境。改革创新需要大勇气、大智慧，敢于牺牲和冒险，希望涌现出有智慧、有胆略的领导人。

事实上，许多反对改革的人很可能就是原先作出过贡献甚至作出过重大贡献的好人和能人，这些人或因理念不同，或因满足现状，认为没有改革的必要，或因切身利益受损，或因相对地位、名声下降，或因自己的东西被改掉，当然也可能是改革的方式方法本身有问题，对改革产生了强烈抵触和反对，无法形成上下一致的改革共识、动力和勇气。这样，改革者往往是吃亏不讨好。

在中国的国情下，中央常委及其领导的集体一定要发挥他们独有的权威和作用，让上下达成共识。十八届三中全会的改革决议就具有权威性，其所形成的改革顶层设计将大的方向确定了下来，这是改革的必要条件，但还远远不够，还要解决政策目标落地和具体实施问题。上一届政府提出了两个目标，一个是构建和谐社会，另一个是科学发展观，但是这么好的政策只要不跟地方政绩挂钩，往往不能发挥实效。

改革不仅需要明道、取势、优术，还要抓时，面对全方位联动改革稍纵即逝的机会窗口，我们要不失时机地加以推进，实现“道、势、术、时”的综合治理。清朝在最后十年当中的一系列全方位改革非常全面，但是太晚了，回天乏术。改革不能等到没有办法的时候才做，成本太大，所以中央政府一定要发挥改革领航和护航的主要作用。

谢谢大家！在第十三届中国经济学年会上的演讲注释

[1]田国强，明尼苏达大学经济学博士。美国得克萨斯州A＆M大学终身教授。现任上海财经大学经济学院院长。中国经济改革的历程、理念与方向[1]易纲一、改革开放的历程

过去的36年，中国创造了经济发展的奇迹，开启和推动这一奇迹的就是改革开放。中国的改革开放是以经济改革为主线的。历届三中全会层层推进经济改革，使中国经济从一个辉煌走向另一个辉煌。

过去36年的改革开放历程有几个里程碑式的事件。如：1978年的十一届三中全会正式开启改革开放；1984年的十二届三中全会提出了实行有计划的商品经济；1992年的十四大提出了建立社会主义市场经济的理念和框架；1993年秋的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济体制的决定，对汇率并轨、财税体制改革、外贸重大体制改革、成立政策性银行、化解不良资产和处理金融风险等做了全面规划；2003年的十六届三中全会提出了关于完善社会主义市场经济的决定，并做出了关于商业银行改革、汇率体制改革等一系列重大决定（见图1）。历次三中全会决定都以经济改革为主。2013年的十八届三中全会提出了涵盖经济、政治、社会、文化、生态等多方面的决定，其中经济体制改革的内容占了一半篇幅。资料来源：国家统计局。

改革开放是社会不断进步、人民生活水平不断提升的过程。从十一届到十四届三中全会，我们处于低收入国家的行列，人均GDP低于975美元。到了2010年左右，我们虽然成为中等收入国家，但是处在中等偏下收入国家行列，人均GDP低于4000美元。2010年中国进入中等偏上收入国家，人均GDP超过4000美元。2013年中国人均GDP达到6800美元左右，已成为中等偏上收入国家。作为13多亿人口的大国，短时间内实现这样的跨越，不能不说是一个奇迹。（一）改革开放是探索完善土地制度、促进“三农”发展的过程

改革开放初期的两件大事对中国产生了历史性、长期性的影响，第一件大事是建立农村联产承包责任制；第二件大事是引入非公经济。这两件大事使中国的经济和社会面貌发生了天翻地覆的变化，这两项重大改革是中国取得30多年来伟大成绩的基础（见图2）。

1978年，小岗村18户农民的“生死契约”掀起了全国农村的土地改革。家庭承包制的“集体统一所有、农民家庭分散经营”是农村土地产权制度的重大创新。此后，我国粮食生产连续增长，乡镇企业异军突起，农民人均收入大幅增长。

家庭联产承包责任制带来的改变说明经济制度带来的激励机制会对人们的行为产生巨大影响。农村插队经历是我认识中国社会、理解激励机制的启蒙课，让我理解并相信人们的行为在计划经济和市场经济体制下有着巨大差异。插队时我发现农民对生产队大田和家里自留地的用心程度有着巨大差异：天黑收工后或者天刚微亮时农民在家里的自留地工作有限的个把小时，其单位产量是白天劳作一天的大田产量的2～5倍。我代理生产队长时思考过如何让农民像对待自留地那样去对待大田，但后来意识到从激励机制的角度讲这不可能。只有改变农村生产激励机制、改变吃“大锅饭”的体制，才能提高生产率，解决温饱问题。

近年来，国家仍在持续推进农村经济制度改革。2008年，十七届三中全会提出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，按照依法自愿有偿原则，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展农民专业合作社等规模经营主体。2013年十八届三中全会提出了一系列深化农村土地制度改革的措施：建立统一的城乡建设用地市场；在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

农村改革是中国改革的起点，是中国发生天翻地覆变化的深刻基础。与20世纪80年代一样，近些年来的中央一号文件都是关于农村问题的，其中土地制度和农村激励机制仍是改革核心。20世纪80年代的农村改革至今仍是观察中国农村制度改革、理解经济制度和激励机制对人民行为影响的重要参考案例。（二）改革开放是不断为非公经济松绑、释放经济活力的过程

除了农村改革，改革开放的另一件大事是引入非公经济。非公经济在中国的引入包括外国资本和国内私人资本两条主线。从改革开放一开始，国家就很重视引进外资，比如改革开放出台最早的法律就是1979年的《中外合资经营企业法》，后来还出台了《外资企业法》、《中外合资经营企业法》等。中国引入外资的一个独特优势是我们有香港、台湾同胞和数千万怀念旧土、怀念中国文化的海外侨民，他们心系祖国，愿意回来投资，他们的投资也容易和中国的劳动力、制度、文化更好地结合在一起。中国之所以能在短时间内快速追赶，实现跨越式发展，与成功引入外资是分不开的。

引入非公经济的另一途径是允许国内个体私人资本创业，使之成为社会主义市场经济的重要组成部分，但这在改革开放初期并不容易，引起了很大争议。一个经典案例是傻子瓜子。从1980年的注册商标问题，到1983年的雇工问题（按马克思的说法，雇工超过8人算资本主义剥削），再到1992年注册成立有限公司问题，傻子瓜子在十几年的时间里至少三次得到了邓小平的直接关注。突破性的案例在中国改革开放过程中起了重要作用。正是由于以傻子瓜子为代表的一系列突破性案例的出现，才使得中国的私人企业坚定了信心，迅速地发展起来。2001年，中国加入WTO，国际化浪潮进一步推动非公有制经济繁荣发展，推动私企、外企数量不断增长（见图3）。

非公经济为国民经济做出了巨大贡献。改革开放以来，非公经济创造了大量就业机会，显著提升了居民收入水平。2012年，非公经济吸收城镇就业近3亿人，占城镇就业人员的80%。2012年，私人控股企业法人超过655万个，占全部企业的79%。非公企业工资总体较高，特别在改革初期，拉升了居民收入。非公经济促进了技术进步与创新。外商直接投资的不断流入和产业流向的不断升级，促进了产业由低生产率、低技术含量、劳动密集型向高生产率、高技术含量和资本、技术密集型转化。随着中国市场规模扩大和结构升级，外资企业正在加大在华研发投资，以契合中国市场需求。截至2013年10月，363家外资研发中心落户上海。民营企业的技术创新也日益活跃。2012年，上海的企业专利授权5万余件，其中民营科技企业专利授权占42%，这一比例较2003年上升了30个百分点。（三）改革开放是逐步建立健全现代金融体系的过程

改革开放也是逐步建立健全现代金融体系、化解金融风险的过程。汇率改革和国有商业银行改革是两个典型案例。

改革开放平稳有序地推进了人民币汇率市场化改革，使人民币汇率经历了由官定汇率到市场决定、从固定汇率到有管理浮动的转变。在1949—1978年计划经济时期，我国先后实行了单一盯住英镑（1972年6月前）和盯住一篮子货币（1972年6月后）两种汇率制度。1979—1993年转轨经济时期，我国实行了两种双重汇率安排：1981—1984年的贸易内部结算价和对外公布汇率并存、1980—1983年的官方汇率和外汇调剂市场汇率并存。1994年1月1日，我国开启人民币汇率市场化之路，实行人民币汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。这次汇率并轨使中国告别了外汇短缺（见图4）。

中国外汇储备现在已经超过3.8万亿美元，储备已经足够大。外汇储备有多方面的好处，比如稳定预期、增强信心，使得货币投机者望而生畏，对提高我们的国际地位也有正面意义。但凡事都有一个量，超过这个量以后好事可能变成坏事。我的判断是现在储备在这个基础上再增加，其边际成本已经大于边际收益。所以对储备我们要看到它的必要性和好处，同时要意识到外汇储备不是越大越好。我们希望藏汇于民，希望中国的企业个人都有一些分散的投资，这样可能在资源配置上更好。管理这么大规模的外汇储备，所坚持的理念和实际的情况是分散化的：在币种上分散、在资产上分散、在国别上分散、在行业上分散。分散化可以起到分散风险、“东方不亮西方亮”的效果。另外，我们的外汇储备管理团队经受过多次危机的考验，包括次贷危机、雷曼危机、欧洲主权债务危机等，这支队伍是非常优秀、非常敬业的。总体来说，外汇储备的收益在同行业中相当不错。希望将来能够逐步地提高储备经营的透明度。现在至少可以肯定的就是我们的收益率远远高于我们所投资国家的CPI，做到了保值增值。

2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，加快推进人民币汇率市场化改革。截至2013年末，人民币对美元双边名义汇率累计升值35.7%，人民币对一篮子主要货币的名义和实际有效汇率累计分别升至32%和42.2%（见图5）。

人民币升值有利有弊，但总体上利大于弊。人民币升值有多方面的好处，首先是加快了中国经济总量的追赶速度，提升了综合国力；第二是降低了促进发展的进口产品成本；第三是降低了惠及民生的出境旅游、留学等产品、服务的成本（见表1）。在中国对外开放程度日益提高、进口量快速增长、出境旅游人数日渐高涨的情况下，人民币升值给老百姓带来了实实在在的好处。人民币汇率升值确实给出口企业带来了困难，但国家在积极想办法帮助企业提高竞争力，进行产业升级。人民币汇率形成机制的改革成果说明改革开放走市场经济的道路，能够化解风险，使老百姓得到实惠。

改革开放成功地完成了国有商业银行改革，消化了系统性金融风险。亚洲金融危机时国外普遍认为中国国有银行已经资不抵债，在技术上破产。但之后几年，我们抓住历史机遇期，成功完成国有商业银行改革的四部曲（见图6），包括选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，用外汇储备充实资本金和创造条件上市。

目前，主要国有商业银行已成功转型成为具有国际影响力和竞争力的银行，工、农、中、建四大行的总资产、总市值和净利润都排名世界前十（见表2）。中国银行业整体实力持续增强，抗风险能力不断提高。

截至2013年底，中国银行业金融机构资产和负债总额分别达到151万亿元和141万亿元，较2003年增长了4倍（见图7）。2009年起，我国银行资本充足率全部达标（见图8），银行业服务能力和水平不断提高，产品和服务单一的状况得以改变，银行业公司治理也显著改善。2011年，上市银行资产占我国银行总资产的66%，上市银行透明度也得到普遍认可。2007年以来，中国银行业经受了全球金融危机的考验，保持了稳健运行，进一步彰显了银行业改革所取得的成效。二、改革开放的理念

改革开放的理念是十八届三中全会决定中提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”。要让市场起决定性作用，就必须保护产权（见图9）。产权是所有制的核心，保护产权是为了让市场参与者的预期更加稳定，实现“恒产恒心”的效果。完善产权保护制度是坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求和迫切需要。市场经济要保护包括物权、知识产权、债权、股权等在内的各种产权，这是市场发挥决定性作用的最关键因素，十八届三中全会的决定对此说得非常清楚。不保护好产权，就没有市场经济的基础，就好比如果偷盗抢劫合法了，社会就会陷入混乱。孟德斯鸠讲的“所有权是道德神”就是这个意思。三、下一步改革方向

下一步改革方向主要有以下两个方面：一是要素市场改革；二是完善社会安全网，保护私有产权，培育壮大中等收入群体。（一）要素市场改革

经过36年的改革开放，中国在产品市场上已基本实现市场配置资源起决定性作用。目前差距主要在要素市场上，包括劳动力市场、能源市场、资金市场和土地市场。

最重要的要素市场是劳动力市场。城镇化、户籍制度改革、农村医疗保障和社会保障接轨、劳动力跨省转移等，都关系到劳动力市场改革问题。如图10所示，目前我国农业转移人口市民化仍然落后，2012年城镇户籍人口不足35%，但城镇常住人口已占53%。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出推进农业转移人口市民化，这一方面要求创新人口管理，加快户籍制度改革，一方面要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

能源市场方面，煤炭价格已经基本市场化，但在煤电油气运领域的行政干预仍然较多，比如石油、天然气等的补贴价格导致资源取得和开采的成本低，鼓励了过度消费，浪费严重（见图11）。下一步能源市场价格应该进一步市场化，实现十八届三中全会《决定》中提出的，“凡是能由市场形成价格的都交给市场”。

资金市场上，利率和汇率市场化还要进一步推进，要加快实现人民币资本项目可兑换。

另外，土地市场也是重要的要素市场。十八届三中全会《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场，要坚持农村集体土地的所有权，维护农民土地承包制的经营权，赋予农民更多的财产权利。（二）完善社会安全网

在改革的过程中要完善社会安全网。一个没有同情心、不帮助弱势群体的社会制度是没有希望的。改革要保护好低收入者和弱势群体，这样才能保持社会稳定。十八届三中全会《决定》提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，贯彻落实十八届三中全会精神，要构建多层次的社会保障体系（见图12），完善社会安全网。（三）保护私有产权

在改革的过程中要保护私有产权。一个无法留住掌握各种资源的人的地方或社会制度也是没有希望的。改革要留住掌握各种资源的群体，包括具有创业精神的企业家、医学、艺术等人才，保护好他们的人力资本和资金资本，让他们有能发挥自己优势的用武之地。

随着改革的深化和多种所有制经济的发展，非公有资本和城乡居民私有财产迅速增加，投资主体多元化、各种所有制经济交叉持股的混合所有制经济已成为发展的必然趋势，各类财产权都要求有完善的产权保护制度作为保障。十八届三中全会《决定》指出，“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。（四）注意培育壮大中等收入群体

在改革的过程中要注意培育壮大中等收入群体。中等收入群体是经济发展的中坚力量、社会稳定的基础，保护他们的利益应该是我们政策的出发点和落脚点。在下一步改革过程中，要让中等收入群体持续扩大，多渠道增加居民财产性收入。只有早出晚归、辛勤劳动的中等收入人民不吃亏，形成正向反馈机制，才能使中等收入的群体不断做大，实现十八届三中全会《决定》提出的公平稳定的“橄榄型收入分配格局”，才能跨越中等收入陷阱，向着发达国家和法制社会方向不断前进。原载《中国市场》，2014（19）注释

[1]易纲，美国伊利诺伊大学经济学博士，现为中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长、北京大学国家发展研究院教授。未来五到十年的中国改革[1]张曙光

感谢大会的邀请，使我能够有机会参加第十一届中国经济学年会，我非常高兴。今天我讲的题目是《未来五到十年的中国改革》。主要讲三个问题：第一，未来的五到十年是给执政党改革留下的最后的时机；第二，改革改什么；第三，改革的前景有怎样的可能性。

为什么说是一个最后的改革时机？中国经济经过30多年的高速增长，到现在我觉得中国经济增长速度的趋缓和下降应该很清楚了。执政党执政的合法性来自哪里？过去是打江山坐江山，近30多年靠GDP增长。但是，现在经济增长潜力下降，经济结构严重失衡，劳动力增长在趋缓，劳动成本在提升，消耗的资源量很大，资源环境成本也在提升。国际形势也比较糟糕，美国次贷危机还没有过去，欧洲债务危机又爆发了，这对于中国出口的影响也很大。中国现在的经济增长一靠政府主导的投资拉动，二靠出口增长拉动，这是很难避免的。现在增长下降，所以如果继续把执政的合法性建立在经济增长的基础上，这样的合法性就有可能受到动摇，这是第一点。

第二点，我们当前的社会确实是一个矛盾和冲突很大的社会，每年发生的各种各样的群体性事件有10万起之多，而且有不少是恶性事件。这集中说明了一个很重要的问题：我们社会的稳定受到了很大的威胁。现在的维稳办法，每年付出的成本相当大，但效果并不好，甚至是火上浇油。表面的稳定掩盖着严重的社会危机。现在不仅是欧洲有很多罢工，我们国内各个地方请愿、示威的事情也不少，甚至也有流血事件发生，这是值得我们重视的一个重要问题。

另外一个，就是人心的问题。现在人们对于现实普遍不满，可以说很多人在抱怨：弱势群体受到通货膨胀的影响在抱怨，强势群体也因社会不公在抱怨，老百姓、官员都在抱怨。我们的社会简直成了一个怨妇的社会。政府的话已经无人相信，人们往往从反面解读政府的言行，发生一件事情，人们也往往归罪于政府，人心的背向正在发生变化。

以上情况说明，未来5~10年是一个相当不确定的时期，如果我们不能通过社会政治改革，很好地解决这些问题，化解矛盾和危机，什么事情都可能发生，我们的经济会不会受到很大的影响？现在增长的过程会不会被打断？我们的社会会不会出现动荡？这些都是需要我们面对的大问题，所以，我认为未来5~10年是执政党改革的最后时机。如果不能有效地推进改革，执政党有可能会遇到非常大的麻烦。这是我讲的第一个问题。

第二个问题，既然我们要改革，那么改什么？现行体制最大的弊端是：政府太强、社会太弱、市场扭曲。政府占用了大量的资源，而且深深地直接卷入到经济过程中，主导经济运行和发展。其他行为主体如果不能与政府保持一致以及与官员保持联系，很难存续，很难发展，因而主动投靠政府和官员，并通过政府寻租成为普遍的行为方式。这种状况就是一个严重失衡的社会。所以从这种情况出发，我觉得未来的改革可概括为三句话、十二个字：约束政府、壮大社会、回归市场。这是我们改革的一个基本方向和要解决的问题。三者的关系是：要回归市场，必须约束政府；要约束政府，必须壮大社会；而壮大社会是解开三者连环关系的突破口。

首先是约束政府。过去讲所谓大社会小政府，说不清楚大到什么程度，小到什么状况。我们的政府不仅是一个大政府，是一个强政府，更重要的是一个无限的政府，是一个不受约束的政府。所以，改革的方向是要改无限政府为有限政府，改没有约束的政府为有约束的政府。所谓有限政府就是指政府的权力是法律上明确规定的，政府的活动要受到法律的约束，政府不能实施没有给予的权力，否则，就是越权。

其次是壮大社会。壮大社会，最关键的是如何落实我们《宪法》的第35条，如何落实言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、游行自由、示威自由，让社会可以发展起来。比如改审批制和登记制，让各种社团法人，包括工会、农会等自由建立，独立发展，从而形成政府与社会、社会中的各个机构互动制衡的格局。如果不能落实第35条，这个社会是壮大不起来的。其实，有限政府和社会之间是一个互相制约的互动关系，社会不能壮大，政府也就不能受到约束；政府不能受到约束，我们的社会状况也就是今天这个样子，所以这是一项改革的两个方面的事情。

再次是回归市场。这就要打破国有部门垄断，扶植民营经济发展，走出政府主导和政府控制的怪圈。这样才能真正回归市场。

下面我想集中讨论政府改革，特别是财政改革的问题。因为财政是政府的钱袋、政府的饭碗，没有钱是干不了事的，没有饭碗是存在不了的。我们现在的财政经过了30多年的改革，搞了利改税，实行了分税制，到现在4个省市实行自行发债，并明确提出要走向公共财政。其实，公共财政不仅是将财政的钱用到老百姓身上，用到社会和公共服务上，更重要的是财政过程是一个公共选择的政治过程，它是纳税人和政府之间交易的关系，所以要实行税权法定，预算公开，国家预算要由纳税人来参与讨论和决定。而我们现在基本上是一个行政过程，国务院拍板就可以了。为什么这么说呢？首先要有一个全面的统一的预算，但是，中国目前的预算既不完全，也不统一，预算只是预算内那一块，而政府的预算外资金是不包括在内的，比如说2010年2.7万亿元的土地出让金就不包括在里面，而2.7万亿元占了预算收入8万亿元的30%多，还有财政外的收入更不包括在里面。我们哪一个政府部门、哪个单位没有自己的小金库？2010年审计署审计了82个中央部门，审计结果是：各个单位的小金库有414亿元。大家想想，全国算下来，会有多少钱？而这些钱都在预算之外，根本没有纳入预算。有人说，我们的政府预算只占GDP的20%左右，似乎不高，如果把预算外和财政外的纳入进来，是多少呢？2010年，社科院财贸所的一个研究报告计算出2009年政府的全部收入占GDP的32%，比预算占GDP的20%高出12个百分点。还有，我们的财政税收现在有20多个税种、300多个类别，而我们的税法只有2个是人民代表大会（以下简称“人大”）通过的法律，其余全部是国务院的暂行条例。2011年10月10日修改的资源税也是资源税暂行条例。那么暂行条例是什么状况？实际上就是各个部门都可以征税，各部门都可以立法。

既然财政预算是一个公共选择的政治决策过程，那么，纳税人要讨论、要参与，通过什么参与呢？当然是代议制度。但是，我们的人大起不了这样的作用。2009年4万亿元的投资是政府拍板的，人大没有讨论，今年（2011年）1000万套保障房、“十二五”期间的3600万套保障房也是政府拍板的，没有经过人大讨论。至于各个地方省长、省委书记，他们都有决定预算支出和项目的权力，所以，这完全变成一个政府官员决策的行政过程。这也是需要进行改革的很重要的问题。

再比如，中央和地方的关系，也是财政很重要的问题，公共财政的一个重要问题就是财权和事权相匹配。我们现在的状况是中央的财权大，地方的财权小；中央的事权少，地方的事权多。比如，在4个主要税种中，增值税75%是中央的，所得税60%是中央的，消费税全部是中央的，营业税中几大国有商业银行也是中央的，其他是地方的。而对于事权来说，最重要的4项事权是教育、医疗、社保就业和环境保护，大部分是地方的，可以看出财权和事权是不相匹配的。这既是中央统治地方的手段，也是政府行为扭曲的重要根源。行为为什么会扭曲呢？比如，中央请客，地方付账；中央出台一个政策，要地方花钱。保障房就是如此，中央提出盖1000万套，中央拿出这么多钱了吗？很多要地方来拿。地方则跑步前（钱）进，想办法从中央挖，地

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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