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作者：张琳琳

出版社：中国人民大学出版社

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城市治理立法研究试读：

前　言

城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中起着核心作用。我们的社会正在向现代化时代快速迈进，城市作为社会的细胞，必须顺应时代要求进入现代化。但是，由于种种原因，我国当前的城市发展和治理状况距现代化的要求相去很远，如：市民文明素质不高、交通拥堵现象严重、环境污染等，这些现象如果不治理，将严重困扰城市现代化的进程。

城市治理，简言之就是对城市各项工作的协调和控制。城市治理的内容由城市承担的责任，以及城市运行过程中产生的问题所决定。现代城市是个经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，分别产生着经济效益、社会效益和环境效益。正是现代城市复合系统的属性，决定了现代化城市治理内容的综合性，主要包括城市经济治理、城市社会治理、城市市政治理等方面，并决定现代化城市治理程序的统一性：从资源治理到规划治理，再到建设治理，又到运行治理；同时决定现代化城市治理手段的多样性，包括技术的、经济的、行政的、法律的、教育的等。1﹒1　当前城市治理概述

城市治理，简言之就是对城市各项工作的协调和控制。城市治理以多元主体共同参与治理为核心，以多元管理主体参与为要素，以制度建设为保障，以机制建构为主体，以上各要素组成了城市治理的基本结构与实现路径。

现代化意义上的城市治理是一个综合概念，也是一个系统工程。因此，城市治理现代化必须紧跟时代要求。

1﹒1﹒1　城市治理的定义

治理就是做好所负责的某项工作，使这项工作有序、顺利地进行。因此要对这项工作的事务进行有效的协调和控制，这一协调和控制包括运用决策、计划、组织、指挥、安排等种种手段。

城市治理就是通过决策、计划、组织、指挥、安排等手段，对城市的各方面事务进行有效的控制和协调，使城市各项事务井然有序且平安和谐。

我国长期以来惯用“管理”这一概念。在城市工作中，强调城市的管理。党的十七大以来，随着我国社会主义市场经济的不断完善，民主与法治建设不断深入发展，我们从城市的管理逐步朝城市的治理方向发展。党的十八大报告指出：完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

城市“管理”和“治理”虽然只有一字之差，但城市工作的内涵却有很大的变化。城市管理就其主体而言，主要是政府，虽然它也有社会组织和市民参与城市管理，但仅仅起辅助作用；城市治理就其主体而言，主要是市民和社会组织，也有政府和国家参与城市治理，形成市民、社会组织、政府和国家共同参与城市治理的格局。城市管理就其方式而言，主要采用自上而下的行政方式对城市事务进行组织和控制；城市治理就其方式而言，主要采取平等主体之间的协调方式对城市事务进行有效的组织和控制。城市管理就其内容而言，主要采用计划方式对城市资源进行调配，并注重城市的稳定和发展；城市治理就其内容而言，主要采用社会主义市场经济方式对城市资源进行调配，并注重城市的竞争和发展。城市管理就其方法而言，主要采用行政手段和行政命令方式；城市治理就其方法而言，主要运用法治思维和协调、自治等方法。城市管理与城市治理的区别见表1-1。[1]表1-1　城市管理与城市治理的区别

1﹒1﹒2　城市治理的基本特征

城市治理以多元主体共同参与治理为核心，因此在理念、主体、权力、方式、规范、效果等方面，与城市管理都有所差异。1．治理理念的人民性

传统的城市管理理念，主要是秩序、权威、平安、稳定，是以秩序为本、整齐划一，而不是以人为本、自主发展。相对于城市管理的这种单方性、权威性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念构成的有机联系，相互影响、共同作用的现代城市管理理念体系。这些理念体现了中国是人民当家做主政权的根本特征，符合中国社会主义经济、政治、社会和法制建设的时代要求，符合以人为本、关注民生的现代城市管理方针。2．治理主体的多元性

城市治理实际上是一个社会相互促进、相互合作的过程。社会力量必须由政府引导和调控才能形成合力，而城市政府工作的效率、公开性和回应性则需要社会力量来推动。在城市治理中，政府承担着不可推卸的基本职能和责任，但政府不再是公共事务管理的唯一主体，政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最优化与推动和谐共生的多元化城市治理模式的形成。3．治理规范的多样性

与城市管理中政府的单方权力管制不同，城市治理主张建立政府与其他公共管理主体之间的协同合作、互相监督的良性互动机制，因此在方式上更注重平等对话、谈判、协商等民主方法的运用，特别是积极运用“增量资产”——柔性管理为主的新型管理和服务方法，对“存量资产”——传统管理方法进行民主化改造，形成刚柔相济的管理机制和方法。只有最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程，参与政府行为的监督与检验，在平等对话、共同磋商基础上，加强彼此意向交换、信任协作，才能切实推动城市各领域由单向管理向双向互动治理模式转变。4．治理权力的民主性

治理权力的民主性特征，也就是治理权力的非垄断性特征。由城市治理主体的多元性可以推导出，政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自己自主做出决定的自由。只有打破政府在城市管理中的垄断地位，才能充分发挥不同组织的正面功能，实现各种组织之间的功能耦合，从而增强城市治理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各利益主体的利益，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会秩序，促进社会和谐。5．治理方式的丰富性

很多城市公共事务的处理，法律规范未必比其他社会规范更有效。实行城市治理，需要恰当运用包括法律在内的各种社会规范，进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范、当地习惯等“软法”的作用。这些被称作“软法”的规范往往在现实生活中更具有灵活性，实施效果更好。社会主体的多元化要求规范多元化，也就是需要多样性的规范来治理社会。多样性的规范一般都源于广泛的社会参与。民间的规范具有很强的内生性，是在现实生活中逐渐形成的，国家应当认可它的存在，必要时可以将这些规范提升为法律规范。这既是对社会的一种支持，也是社会和国家之间互动的一种表现。6．治理效果的长效性

在城市管理中，权力运作依照自上而下的向度进行，法律法规及政策的执行均依靠自上而下的权力式强制手段。因此，单纯的管理通常容易忽视管理对象的意见，可能导致管理对象的不满，城市管理呈现出的秩序也具有不稳定性和暂时性，这在近年频发的杭州、广州等城市垃圾焚烧场选址和建设导致的群体性事件中可见端倪。而城市治理提供了多样化的利益表达渠道，使得政府决策是在充分吸纳了市民的建议而形成的，决策的执行也更为顺畅，且其基于市民的自愿、自[2]觉履行，故其治理效果更为畅销、稳定。

1﹒1﹒3　城市治理体系的构成

在实践运作中，城市治理以多元管理主体参与为要素，以制度建构为保障，以机制建构为主体，以上各要素组成了城市治理的基本结构与实现路径。1．以多元主体为要素

城市治理需要从以往公共服务单一的政府供给形式转变为多主体供给的形式，根据服务的性质确定供给主体、选择供给方式，以政府职能履行为主导，发挥各个主体的优势，把社会的各种力量和政府职能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，该系统中大致包括以下几类角色：（1）行政机关（政府）。城市治理并不排斥政府的管理职能，要保持大城市这样一个多功能、综合性、高能量的复杂巨系统的正常运转乃至高效运转，没有一个强大的行政系统是不可能的。政府在城市管理中仍然发挥着重要的主导作用。但根据有限政府的理念，政府主要承担非行政手段不能处置的公共事务，或者说，是社会、公民无法自我管理的公共事务和新出现的公共事务、公共管理需求。（2）社区和社会组织。党的十八大报告指出：在城乡社区治理基层公共事务和公益事业中，实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法行使民主权利的重要形式。社区作为基层组织，具有组织、发动社区成员，整合社区资源的功能。社区自治有助于实施自我管理、自我教育、自我服务，解决社区问题，从而将社区建成稳定有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的社会生活共同体。

社会组织泛指一切非官方权力机构，主要包括社会自治团体、非政府性组织（NGO）和非营利性组织（NPO），其共同特点是非权力性、非官方性、自治性和志愿性。政府和社会组织在城市治理方面有着合理的分工。政府职能主要在于宏观经济管理和社会法则的总体协调上，而社会组织的注意力往往偏重微观方面的公共事务。良好的现代城市治理必然要求社会组织的有效参与，有利于促进政府职能转变，减轻行政负担，提高行政效率，克服官僚主义、权力寻租等现象。（3）企业单位。企业主要是指独立的营利性组织。企业通过城市治理的市场化机制参与城市治理、公共服务，意味着政府将一定的职能交由相关企业运作，企业运用其技术、管理、资本等各方面的优势，参与公共事务、参与基础设施建设或公共服务提供等。其中包括交通运输公司、给排水公司、园林绿化公司、燃气公司、通信公司、电力公司等。在这些领域引入市场竞争机制，建立统一、开放的公共服务市场，按照公平、公开、公正的原则采取招标方式确定维修、养护责任单位和责任人，签订行政合同，明确养护标准、权利、义务和违约责任。（4）事业单位（Institutional Organization）。事业单位是指国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其中，社会公益类的事业单位在城市治理中成为社会化、市场化的独立法人以后，将激发出强大的发展动力。（5）市民。市民参与城市管理不仅可以使管理者在决策时获得更多有关市民偏好的信息，还可以增进市民对决策的可接受程度，提高公共服务质量与效率。对于市民而言，参与城市管理可保证公共服务更符合其自身需求，促进更透明的政府体系形成。除了上述以各类社会组织中组织化的市民之外，分散的公众个体同样应当在城市治理中享有一定的话语权。公众个人参与城市治理的形式主要包括听证会、热线、志愿者、信息员等形式。2．以制度建设为保障

城市治理的运行需要建立一套规则制度才能保障其推进。实现城市治理的制度建立包括城市治理体制、治理组织制度、信息公开制度、政府决策制度、公众参与制度、社会监督制度、公用事业市场化制度、刚柔相济的执法制度等。在进行制度建设时，需要融入治理的因素，让公众参与政府决策。例如深圳市城市规划委员会吸收专家委员和公众委员，并设置科学合理的遴选和议事规则，以保证城市规划委员会的科学性和正当性。3．以机制建构为结构

城市治理的制度建立、框架体系搭好后，各个治理主体之间信息交换需要按照一定的方式来实现。城市治理机制包括综合协调机制、激励机制、约束机制、设施管养作业机制、公共危机处置机制、政府决策机制等。4．以方式创新为抓手

城市治理同样需要机制和方式上的创新，这为促进城市治理提供了新的抓手。行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化。我们可以通过完善居民自治和政民沟通等机制，以及使用柔性化、民主化、公开化的柔性行政手段（如行政指导等）来达到政府[3]与社会的合作与双向互动，从而实现城市治理。

1﹒1﹒4　城市治理的内容

现代化城市是一个经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，分别产生着经济效益、社会效益和环境效益。因此，现代化意义上的城市治理是一个综合概念，主要包括城市经济治理、城市社会治理、城市市政治理等方面。

城市经济治理包括产业经济的治理、公共经济的治理和服务经济的治理。城市社会治理包括城市的人口治理、治安治理、福利事业治理、信息服务治理、中介机构服务治理、文化教育事业治理、体育康乐事业治理等。城市市政治理包括城市土地治理、城市规划治理、城市建筑治理、城市运行治理、市政设施治理、环境卫生治理、园林绿化治理、生态保护治理、公用事业治理等。

城市治理的内容是综合的，需要经济、社会和市政治理的综合协调，但在综合协调中随着时空的转换而有不同的重点。但不能割裂城市治理的各个方面，不能“头痛医头，脚痛医脚”，而必须综合治理，把城市治理看成有机联系的系统工程。当然，有时因为传统的城市管理集中在市政治理方面，这主要起源于17世纪至19世纪西方自由资本主义时期，当时政府不干涉经济活动，当时在城市管理中，政府的主要职责就是市政管理。所以又有狭义的城市治理的理解。从狭义的角度讲，城市治理的内容主要是市政治理，它通常包括城市土地治理、城市规划治理、城市建筑治理、城市运行治理、市政设施治理、环境[4]卫生治理、园林绿化治理、生态保护治理、公用事业治理等。

1﹒1﹒5　城市治理的程序

现代化城市治理是一个系统工程，从其程序来说，大致是一个从资源治理到规划治理，再到建设治理，又到运行治理，也就是通常意义上的城市治理四个环节，也称城市治理四部曲。

现代化城市治理中，城市资源治理、规划治理、建设治理和运行治理相辅相成，互为统一。其中：资源治理是城市治理的基础，它为城市治理和城市发展摸清家底，知道可以做什么；规划治理是城市发展的龙头，它为城市的发展指明方向；建设治理是城市发展的重点，它既是规划的实现，同时又是城市运行的前提；运行治理是城市发展的关键，它是城市经济、社会、环境协调发展的直接、具体实现。（1）作为城市治理基础的资源治理十分重要，它主要包括对城市土地、环境、设施等公共资源进行有效的管控，使城市赖以生存的物质和非物质资源发挥应有的效益，造福于城市的居民；同时要使城市有再生物质、非物质资源的空间，以使城市可持续发展，以利于子孙后代。当然，城市的物质、非物质资源从所有制角度区分，可以分为国有、集体、私有、混合所有等，但所有城市物质、非物质资源都必须发挥其应有的造福于城市居民的功能，以最大限度满足城市居民的衣食住行的需求。所以一个城市治理是否卓有成效，充分发挥城市资源的效益，或者说城市资源效益的最大化是关键。

我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。那么，城市的土地有没有得到有效的保护，有没有不断地增值和保值呢？这是我们必须高度重视的问题。

比如，基于城市的历史、地理和政治、经济、文化、科技中心的现状，中国城市产生着大量的无形资产，如象征城市的市花、市徽、标志性建筑、城市标识等。这些无形资产没有被合理使用，也没有被有序使用，由此也产生了使用城市自身无形资产的同时，破坏了城市的名誉和形象的问题。因此，规范并合理使用城市自身无形资产显得尤其重要。（2）作为城市发展龙头的规划治理十分重要，它为城市发展指明了方向。现代城市的规划不只是市政发展规划。市政发展规划仅仅是城市规划的一部分；现代城市的规划包括市政发展规划在内的经济发展规划、社会发展规划等。一个好的城市规划必须是“以人为本”，做到人与自然的和谐发展，比如在有限的空间范围内，一个城市能容纳多少人口和产业必须有一个科学的界定，绝不能急功近利、漫无边际地扩大城市的人口规模和产业规模。

城市是一个动态体系，没有最终的蓝图和最终的期限，这就要求城市发展必须有一个能管几十年、上百年的总体规划。没有这样一个总体规划，城市发展就无所遵循。例如法国巴黎，被世界公认为按总体规划建设城市的样板，这一城市经过二三百年的变迁仍旧是先进的。巴黎的城市布局合理，环境优美，交通道路有条不紊，绿化独具特色；城市做到了古代和现代的结合、人文与自然的融合、休闲与工作的统一，给人以美感和信心。中华民族引为骄傲的首都——北京，是古代的城市规划建设得最佳的一座城市，从选址、规划、建设都堪称一流。城市规划取一条中轴线，从永定门到钟鼓楼，各式古典建筑非常漂亮。

中外的城市发展，有一条共同的规律，就是：先规划、后建设；建设服从规划，规划统率建设。谁违背这一规律，谁就要受惩罚。20世纪50年代，英国首都伦敦由于没有按照城市规划建设的规律办事，在1952年发生了震惊世界的烟雾事件，造成了巨大的损失。在我们国家，不制定城市总体规划，或不按城市总体规划办事的教训也是存在的。山东省辛店胜利石油化工总厂于1966年开始建设，之后陆续建成了炼油厂、化肥厂、橡胶厂等一系列大中型企业，人口达十几万。由于一开始就没有进行城市规划，而是分散布局，厂区与生活区沿着10千米的山坡地，摆开一字长蛇阵，整个地区的商业服务、文化教育、市政建设和城市交通都不合理，不仅投资多，而且生产、生活都很不方便，没有形成一个完整的城市。这些经验说明，必须正确处理城市总体规划与城市建设的关系。城市必须编制总体规划，同时坚决维护规划权威，并不断完善规划。规划毕竟是一定历史时期内的产物，不可能制定得尽善尽美。随着社会、经济、文化建设的不断发展，城市必将有新的要求。这就是说城市规划不是一成不变的，需要逐步地修改、完善。规划的修改并不影响规划的权威性，就像修改后的宪法，其权威性不变一样。深圳市在国务院批准城市总体规划之后，发现规划中的飞机场选址不当，飞机起飞时飞越市区，不利于城市的发展，即向国务院提出修改城市总体规划。国务院经过考察研究，同意修改方案。（3）城市建设既是规划的实现，又是城市运行前提，它显得十分重要，它的好坏直接影响城市居民的衣食住行，影响城市治理的好与坏。当代城市的建设治理仍然存在各种矛盾和问题，大大小小的“豆腐渣”工程还普遍存在，建筑过程中弄虚作假、偷工减料、粗制滥造的现象还时有发生，致使发生很多重大事故，给人民的生命和财产带来严重损害。另外，在投标过程中，不法分子利用招标、投标行贿受贿，侵吞国家财产，损害人民利益。在建设过程中破坏生态和环境问题，也不在少数。

因此，必须对城市建设过程中出现的问题进行有效的监督调控，解决建筑中的质量问题，保护生态环境，严格监督建筑公司，使城市建筑符合城市发展目标，以实现城市的可持续发展。

现代城市建设中正反两方面例子告诫我们：城市建设必须秉承“百年大计，精益求精”的精神和态度，严格按照建设规程进行，一丝不苟，决不马虎。我们从前人给我们留下的经典建筑中可以看出，城市建设不仅仅是建筑，同时也是艺术，是工程建设者心智的结晶。（4）城市治理的关键在于城市的运行。城市运行治理的水平决定了城市治理的水平，也决定了城市可持续发展的程度。一个城市有再好的硬件设施，但如果没有良好的运行秩序和规则，不仅好的硬件设施发挥不出效能，而且会使城市运行更为糟糕，最终难以收拾。就像有一条现代化的公路，如果公路的管理没有现代化，不仅公路的效能不能充分发挥，而且不可避免会发生交通事故，后果不堪设想。对现代化的城市治理有人提出“三分建设，七分管理”，其中建设与管理的三七开，形象地说明城市运行治理的重要性及在城市治理中的比重和分量。因此，我们必须十分重视城市的运行治理工作，使我们城市运行治理水平无论是从量上还是从质上达到现代化水平。在城市运行治理中，人们积累了许多好的经验，值得发扬光大。比如交通协管员在城市运行治理中，协助交警管好城市马路交通的积极意义和作用得到了社会各界的认同。交通协管员，就是在交通繁忙的路段和路口，协助交警人员管好交通的人员，主要负责行人及车辆的秩序。交通协管员虽然没有处罚权，但他们的存在能更好地配合交警的工作，因为一般路口或路段只配一到两名交警，不能方方面面照顾到，交通协管[5]员就起到了疏导交通、克服“行路难”的作用。

1﹒1﹒6　城市治理的手段

现代化城市是一个经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，这一复合系统决定了现代化城市治理内容的综合性，主要包括城市经济治理、城市社会治理、城市市政治理等方面；并决定现代化城市治理程序从资源治理到规划治理，再到建设治理，再到运行治理的有机统一性；同时决定现代化城市治理手段的多样性。

多样性的现代化城市治理手段包括技术的、行政的、法律的、经济的、教育的。技术手段是运用包括信息技术在内的现代科学技术治理城市的方式；行政手段是政府运用行政职权为城市的经济、社会和市政环境提供全方位的服务的城市治理的方式；法律手段是全体公民、社会组织和各级各类政府机关通过各种法律法规的制定、实施和遵守来治理城市的方式；经济手段是社会和政府机关依据客观经济规律，运用价格、工资、税收、投资、奖金、罚款等经济杠杆，影响和调节城市行为主体的治理城市的方式；教育手段则是通过国家、社会和市民的宣传教育和普及法律、科学知识，促进政府机关、社会组织和公众对城市治理积极参与的城市治理方式。

在城市发展从基本建设转向功能开发为主的阶段，非技术治理城市的手段在城市的运行治理中日益发挥着主导作用。但是，现代化的城市治理不能依靠以往那种以单一的手段包打天下的做法，而是需要将技术的、行政的、法律的、经济的、教育的各种手段进行综合运用，唯有这样，才能进行现代化的城市治理，才能促进现代化城市的发展[6]。

1﹒1﹒7　城市治理现代化的时代要求

世界银行、联合国人居署等许多重要的国际组织都认为，城市治理是当前形势下管理城市问题的最恰当的办法。随着时代的发展、社会的进步，特别是经济全球化的到来，城市在塑造有关贸易、外交、文化和政府的全球性决策中起着越来越重要的作用。因此，城市治理现代化必须紧跟时代要求。1．城市治理现代化是我国当前国家发展战略的总体要求

党的十八大以来，党中央提出了许多新的发展战略，即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”四大战略布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“一带一路”发展战略。同时，2015年12月召开的中央城市工作会议中提出了“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”和“要尊重城市发展规律”，并提出五大统筹理念，即统筹好空间、规模、产业三大结构，以提高城市工作全局性；统筹好规划、建设、管理三大环节，以提高城市工作的系统性；统筹好改革、科技、文化三大动力，以提高城市发展持续性；统筹好生产、生活、生态三大布局，以提高城市发展的宜居性；统筹好政府、社会、市民三大主体，以提高各方推动城市发展的积极性。这些都是城市治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。2．城市治理现代化是当前城市社会经济发展的必然要求

城市是社会经济发展的基础。加强城市治理的现代化，必将给城市社会经济的发展带来更大的机遇。另外，我国当前正面临着社会转型，现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之改变。因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”时期（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期），必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突；特别是在“经济新常态”之下，我国已进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合进行，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。通过城市治理现代化建设，则能较好地破解上述难题。3．城市治理现代化是保持和形成民族、地域特色的客观要求

当前，我国正在加快工业化、城市化、信息化的进程，城市的数量和规模在不断增大，许多城市面临着旧城改造、城中村改造等问题。在城市治理过程中，我们要尊重和珍惜民族文化遗产，特别做好古建筑和地方民居的保护，并有所创新、有所发展，但绝不能形成“千城一面”“千城一化”，应保持和形成民族、地域特色。同时，城市治理中一定要保护民间传承的手工艺，因为它是历史文化的痕迹，绝不能在城市治理过程中让它们绝迹。4．城市治理现代化是提升城市形象和促进国际化的客观要求

良好的城市形象和国际化水平是城市发展的重要基础。在“眼球经济”时代，城市形象已成为21世纪世界城市竞争的主要方面，只有塑造出独特的、个性化的城市形象，才能产生巨大的城市凝聚力，促进人流、物流、信息流的合理流动，增强城市的交流性、竞争性，使城市在竞争中获得优势。因此，通过城市治理的现代化，可以创建、完善、优化城市结构，完整提升城市形象，大力推动城市的国际化进程。5．城市治理现代化是城市自身建设和市民诉求的客观要求

随着社会经济的快速发展，城市在迅速膨胀，而其自身承载力是有限的，特别是在城市迅速膨胀的同时，配套设施没有跟上，造成城市自身抵抗灾害的能力下降。实践证明，城市超过自身承载力的发展，必然带来一系列的问题，特别是水、地、空气、能源、环境、生态问题。解决不好这些问题，不仅无法建立一个宜居城市，而且人们的安全受到威胁，生活质量受到影响。随着全球化、信息化和网络化的快速发展，社会结构发生了剧烈变革，其中不同利益的群体已形成客观存在的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体，利益群体的多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这必将导致社会冲突的增多。市民诉求的解决，主要是通过社会治理的科学化，而科学化即是城市治理的现代化。注释[1]蒋晓伟．城市治理·法制化研究．北京：人民出版社，2016：11-12．[2]韩明清，张越．从城市管理到城市治理的转型研究．北京：中国建筑工业出版社，2017：28-30．[3]韩明清，张越．从城市管理到城市治理的转型研究．北京：中国建筑工业出版社，2017：30-31．[4]蒋晓伟．城市治理·法制化研究．北京：人民出版社，2016：12-13．[5]蒋晓伟．城市治理·法制化研究．北京：人民出版社，2016：13-17．[6]蒋晓伟．城市治理·法制化研究．北京：人民出版社，2016：17-18．1﹒2　当前城市治理立法概述

本部分从依法治理区域和城市的迫切性出发，以推进京津冀协同发展的国家战略为契机，在区域层面加快建立立法协同机制，充分发挥“机构-立法-规划”三种手段的作用，同时探索向国家立法机关申请特殊授权以突破制度瓶颈的方式，发挥立法对区域协同的引领和保障作用，为我国其他地区区域协同发展模式创新提供示范。在城市治理中，抓住《立法法》修订的契机，根据城市自身特色和治理需求，积极推进地方立法，同时加快研究与城市公共资源保障、空间管控紧密相关的立法，强化规划的公共政策属性，促进空间规划蓝图落地，保障社会公共利益和产权者的合法利益。

1﹒2﹒1　依法治理区域与城市的迫切性1．由政府管治走向现代化治理

党的十八大提出了推进国家治理体系现代化的目标。现代化治理与政府管治的区别主要在于以下三个方面：（1）过程不同，现代化治理充分融入民主理念和民主机制，用公开透明的法律和规章，让人民群众对社会经济、人文和环境发展有稳定的预期。（2）方式不同，现代化治理以对话、沟通和协商等方式来保证不同党派、阶层、群体、利益集团等能够自由地表达利益诉求和政策主张。（3）理念不同，现代化治理鼓励多元主体相互合作，以实现共治。

从国家现代化治理的内涵看，既要坚持“秩序、公正、人权、效率、和谐”的基本价值，又要用多层次的法律体系和完善的法律程序来保障这些基本价值的实现，从这个意义上来说，法治化是国家治理现代化的必由之路。2．推进改革必须于法有据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了300多项改革任务。在全面深化改革的关键时期，改革举措必然涉及现行法律制度的调整，致使改革与法治的关系十分敏感。中央明确要求改革不能牺牲法制尊严和权威，指出凡属重大改革要有法有据；重要改革措施需要法律授权的，要按照法定程序进行，防止违反宪法法律的改革对宪法法律秩序造成严重冲击。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。因此，在推进改革的过程中，要充分利用法治凝聚改革共识，以法治引领改革方向，以法治规范改革程序，以法治确认、巩固和扩大改革成果。

十二届全国人大常委会开创了一项新的制度，即在不改变现行法律的情况下，向国家立法机构申请授权，调整部分法律内容，以适应特定区域和领域的需求。这一制度创新不仅在支持特区、自贸区等特殊政策区发展方面发挥了重要作用，还支持了一批深化改革试点项目，如取消和调整行政审批项目、农村集体土地改革试点等。

2015年修订的《立法法》，进一步完善了我国的立法体制，要求立法决策和改革决策相统一、相衔接，立法要主动适应改革需要，改革和法治同步推进。区域和城市是承担改革任务的主体，因此在区域和城市治理中涉及重大改革的事项，如土地、财税、产业、行政审批、人才流动、知识产权和城乡统筹等改革，特别需要加快立法研究和立法保障。3．区域与城市治理的立法需求十分迫切

当前我国区域发展面临诸多问题，其中区域资源分配不均、资源利用效率低下、城市与乡村间公共服务差距大、环境恶化、区域污染治理困难等是突出的表征性问题。从深层次看，区域层面的协同机制、约束机制和考评机制尚未建立，而这些制度性问题只有在法治的框架下才能得到根本解决。

在城市层面，一些具有特殊性质、承担特殊责任的城市，不仅需要加快完善地方立法，还需要就重大改革事项向全国人大提出申请，在特定领域予以授权，使之有法可依。例如，北京市在京津冀协同发展要求下，为落实疏解非首都功能、严格控制人口规模和缓解城市拥堵等任务，需要向全国人大申请在财税和人口管理方面给予北京市特殊授权。一些城市为促进某个领域加快发展，通过制定法律，将重要的要求、规定以法律的形式明确下来。

1﹒2﹒2　法律在区域与城市治理中的作用1．我国现行法律体系与行政法的基本特征

根据1984年版《中国大百科全书·法学卷》的解释，法律体系是指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。我国是单一制、成文法传统的国家，法律体系是以宪法为统率，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章在内的由七个法律部门组成的统一整体，即在宪法统率下，按照法律规范调整的社会关系和调整方法的不同，将我国法律规范划分为七个法律部门，分别是宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。其中，行政法部门没有划分明确的分支，数量众多的行政法律涉及国防、外交、国家安全、治安管理、司法行政、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等各个行政管理领域。我国与区域、城市治理相关的法律法规绝大多数属于行政法部门。

行政法是行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法的一个重要原则是“法无授权不可为”。相比而言，民法、商法、经济法和社会法等的协调对象是经济主体或公民个人，其所涉及的规范性内容是以“法无禁止即可为”为原则。这说明法律体系充分突出了对于公民私权的尊重。十八届四中全会提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力涉租寻租空间，将公权装进法治的“笼子”进行有效约束。从国家治理现代化的方向看，未来完善我国法律体系的两个主要方向包括：进一步简政放权，约束行政法部门的权力；强化保护公民、法人和其他组织合法权益的相关法律。从这个角度看，城乡法定规划配合行政审批和城市管控的内容应当更加简洁、明确与规范，同时需要加强保护公共利益和公民权益的立法，两者相辅相成，才能实现更加包容的社会治理目标。2．通过立法创新解决区域治理制度瓶颈

根据我国现行法律体系与行政体制，目前尚不允许建立跨行政区的区域性政府，同时也没有赋予区域性机构和合作组织立法权限及行政管理权，所以在区域协作中，地方政府或区域内其他主体之间的协同力和约束力十分有限。目前，通常采用区域内人大和政府对立法事项进行协调的方式来推进区域内地方立法机构开展同步立法，以此解决区域协同中的一些难题。

2006年7月，辽宁、吉林和黑龙江三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这是我国第一个尝试以法制协调促进区域经济、社会发展的制度探索。《东北三省政府立法协作框架协议》明确了采用三种方式促进立法协同：一是对于重点、难点事项的立法项目，三省成立联合工作组；二是对于共性立法问题，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；三是对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而结果三省共享。长三角和珠三角两大城市群则在区域协同的行政协商与技术支撑方面做出探索，长三角重在建立区域内部城市和行政部门高层级负责人之间常态化的协商、磋商机制，珠三角在借鉴长三角经验的基础上，将区域协同的范围扩大到泛珠三角地区，建立信息共享机制，持续为公众、企业和社会提供服务信息等。目前正在大力推进实施的京津冀区域协同发展战略，也主要采用行政协调和三地立法机构建立立法协同框架等机制。

尽管有上述探索，但实际上我国尚未建立一套常态化、系统性、行之有效的区域行政协调机制和区域立法协调机制以支持区域治理。目前经常应用的各类区域规划和政策手段，用于鼓励和引导区域发展中的主体行为，具有灵活性和针对性等优点，但是在稳定性、执行力和约束力方面存在明显不足。对一般性、普遍性和底线约束性问题亟待用法律来明确及稳定规则，对主体、行为、程序做出明晰的法律规定。因此，区域立法机制的建立尤为重要。区域协调立法机制，应当包含立法前的区域行政协议、区域行政立法规划和区域行政立法论证机制，也包括在立法过程中的立法听证、社会公共参与和行政立法结果的通过机制，以及立法后的司法审查、区域法律评估和区域规范性法规文件清理等协调机制。3．应用立法扩权完善城市治理体系

在2015年修订的《立法法》颁布前，我国城市立法的需求和重要性未得到足够重视，即使具备立法权限的较大的城市，在立法观念上过多地强调城市立法只是国家立法的补充和细化，而对通过立法解决自身特色的问题认识不足；在立法内容上比较单一，应用立法调节经济、社会、环境、人文和民生等各领域关系的作用未得到充分发挥。《立法法》给城市立法带来重要机遇，关键性的突破是赋予所有设区的市以地方立法权。具备地方立法权的城市由原来的49个较大的市扩大到282个设区市。《立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。这一变化对宪法确立的立法体制、法制统一原则和我国的国家结构形式将产生重大影响。

从《立法法》的要求看，城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等是加快地方立法的主要领域，也正是当前城市治理中矛盾突出和问题频发的领域。修订后的《立法法》实施以来，原本不具备立法权的一般地级市加快了立法步伐。例如，2016年5月《东莞市城市管理综合执法条例》通过东莞市人大常委会审议。该条例有两个十分鲜明的地方特色：一是授权镇综合执法行使县级权力，体现东莞的大镇管理需求特点；二是将住房与城乡建设、环境保护与治理、公共空间的景观与环境品质作为重点，从“重管理”向“重服务”转变，体现了“移民城市”需要通过加强空间与服务品质来促进社会融合的管理需求。《东莞市城市管理综合执法条例》充分体现了通过地方立法解决自身问题这一地方治理方式的特点。

1﹒2﹒3　城市规划视角的两点相关思考1．通过立法强化城市规划的公共政策属性

城市规划的公共政策属性到底是指什么，人们达成共识的表述有：第一，是对社会利益的权威性分配，调节公共资源是主要内容；第二，城市规划为城市发展提供目标，并为实现这一目标协调各部门、各地区、长远与近期的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护的矛盾，现代化建设与历史保护的矛盾，最终实现城市社会的和谐、可持续发展和公共利益最大化；第三，调节的手段是通过立法机关审议，得到上级政府审批的行政规范性文件。但城市规划能否代表全社会对城市发展目标的共识，或者说代表大多数人的利益和诉求，这一点需要深入讨论。

由全国人大颁布的法律法规和政府行政法规存在程序上的不同，全国人大立法是通过会议，按少数服从多数原则，采取审议表决的方式进行；而行政立法并不采取严格的会议形式和少数服从多数的原则，它遵行的是“行政首长负责”原则。行政首长对行政立法享有最终决定权。城市法定规划从程序上来说完全符合行政立法的相关要求，是典型的行政法规文件。由此可以看出，公众意愿的表达在这个程序中体现得不够充分，尤其是城市总体规划。近年来，城市规划领域一直在强调规划的公共政策属性，不断加大公共参与力度，但地方政府追求经济发展效益的意愿仍然起绝对主导作用，而对于公共资源的保护、公共利益的保障缺乏有效的约束机制。尽管这一问题可以用加强法定规划中公共参与程序的方式得到一定程度的解决，但采用立法形式进行更严格的约束也许是解决问题的根本出路，以弥补城市规划作为行政法规性文件的“先天缺陷”。

制定并颁布多项辅助规划实施的法律，其必要性显而易见。英国自1909年以来先后颁布了几十部规划相关法律，以保障规划的有效实施。我国地域差异性大，区域发展差距大，在国家层面的确需要进一步完善规划相关法律法规，但同时不容忽视地方性立法的必要性，以法律保障城市规划的实施，实现综合治理目标。《京津冀协同立法研究》建议制定《北京市城市开发边界管理条例》和修订《北京市城乡规划条例》，以保障城市总体规划更好的实施。2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，是规范全国历史文化名城名镇名村保护与管理的重要法规，但地方性立法进一步规范了历史街区的保护与更新行为，既细化深化了国家法规，又契合了城市自身需求。在保护与更新过程中，立法的形式比重物质实体和空间的历史街区规划更能协调社会及公众利益，同时使规划的公共政策属性得到最大程度的体现。因此，《京津冀协同立法研究》建议制定《北京市历史街区保护与更新条例》和《北京市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，进一步保障北京市历史文化名城保护工作的有效、有序开展。2．加快完善土地与空间管控方面的立法

尽管城市规划覆盖的领域越来越广，但也有学者认为规划相关领域中的内容可以通过另外的社会、经济政策和立法来解决，不是覆盖范围越广越好。不过，从规划实现程度和实施效果看，即使是城市规划最核心的内容（即对土地使用和空间布局的安排），在保护、开发和利用方面的管控与引导也并不理想，而缺乏立法支持是重要原因。

从国际和地区经验看，土地与空间管控方面的专门法律有很多，其中最著名的是1938年由英国议会通过的大伦敦地区的《绿带法》，成为通过环城绿地布局约束城市空间蔓延增长的重要规划实施保障。1976年香港以立法形式颁布《郊野公园条例》，为郊野公园和特别地区的管制和管理提供了法律根据。城市规划对于土地和空间的管控与国土部门对土地利用的管控，在方式和内容上有很大不同，除了控制土地开发数量外，更从布局、开发建设总容量（既包括地上空间又包括地下空间）、景观环境等多维角度促进城市实现建成环境的宜居性与可持续性，而目前保障这些管控目标实现的法律法规还很不健全。此外，由于近些年城市空间增长模式已经从“空间扩张”走向“存量更新”，更新所涉及的土地再开发权、产权保障、土地增值收益再分配与补偿机制、公共利益保障等问题也亟待用法律来规范。因此，加快完善城市土地与空间开发、更新机制等方面的立法问题，应得到规划界和法律界的高度重视。

在依法治国和建立国家现代化治理体系的总体目标下，加快完善我国法律体系的需求十分迫切。区域协同发展和城市治理方面都需要进一步深化改革，突破体制机制方面的束缚。重大改革事项的推进需要国家层面的法律调整，迫切需要地方立法与国家立法形成紧密互动关系，在进行地方试点过程中，既需要国家立法机关授权暂停某些法律在特定区域的实施，又需要国家立法机关授权设立特定的机构，并赋予特定领域的立法权及其他权力，这一创新的立法支持对区域体制机制的创新突破尤为关键，建议率先在京津冀协同发展中探索尝试。加快完善地方立法既是地方政府稳妥推进深化改革的实施保障，又可以为国家层面的法律调整积累经验，使国家立法调整和完善更加体现中国单一制国家的组织结构下的统一性、多层次性和有效性，更有利于由国家逐层向省、市（县）传导法治化、现代化治理要求。

本章小结本章分两部分进行了阐述：当前城市治理概述和城市治理立法概述。城市治理就是通过决策、计划、组织、指挥、安排等手段，对城市的各方面事务进行有效的控制和协调，使城市各项事务井然有序且平安和谐。本章从宏观角度就城市治理的定义、基本特征、内容、手段等方面进行阐述，并讲解了城市治理立法的迫切性。第2章 中国城市治理的范畴、种类、问题及立法现状

城市是中国政治、经济、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在中国经济社会发展、民生改善中的重要作用。城市是中国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。

因此，在新时代加强和完善城市治理工作刻不容缓。中国必须转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

新时代是中国城市治理的新阶段，面临着凤凰涅槃、浴火重生。消除污染、缓解拥堵、控制房价、精准脱贫、体面就业、舒缓压力刻不容缓。本章对国内城市治理的范畴、种类、问题及立法现状进行了分析，对社区治理、交通治理、垃圾治理及大气污染治理等给出了合理化的建议。

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