作者：韩志明
出版社：上海交通大学出版社
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守护城市家园：中国城管执法40年试读：
前言
自1978年改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，深刻地改变了14亿中国人的生存状态、生产形态和生活方式。古老的华夏文明浴火重生，当代中国人以坚韧而昂扬的姿态重新融入世界潮流中去，开启了中华民族寻求伟大复兴的追梦之旅。
40年来，从经济特区到沿海开放城市再到全面开放，从“三来一补”的加工企业到自主创新的重大科技成就，从高度集中的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，中国人“摸着石头过河”，经济上持续快速发展，从过去贫穷落后的第三世界国家，发展成为世界上仅次于美国的第二大经济体。
40年来，中国的城市化进程高歌猛进，一座座崭新的城市拔地而起，不断扩张。截至2018年底，中国的城市化率已经接近60%，中国从传统的农业文明逐步迈向现代城市文明，越来越多的中国人可以享受到现代城市文明的便捷，城市已经成为现代中国人的新家园。
城市不仅仅有高楼林立、商铺绵延和地铁纵横以及车水马龙，也伴随着交通拥堵、环境污染和资源枯竭等普遍性的城市病。Better city，Better life!美好的城市让生活更加美好，因此城市需要良好的治理，只有良好的治理才能让城市充分发挥其功能，让居民的生活更加美好！否则，城市就会陷入混乱和衰退之中。
过去数十年中，“跳出农门”成为城里人，是一代又一代中国人梦寐以求的目标。当代中国的城市化为人们展现了城市的美好理想，吸引着数亿中国人从封闭的农村辗转来到城市，在城市中寻找安身立命的地方。也是在这个过程中，城市的脏乱差出现了，社会的隔膜和对立出现了，各种紧张和不适也来了……
从农村转向到城市，从建设好城市到管理好城市，中国社会的全面转型对以党和政府为中心的治理体系带来了巨大的挑战。如何应对和解决城市社会的问题，管理好蓬勃发展的城市，保障和维持城市机体的良性运行，提升城市发展的内涵和品质，不仅是城市可持续发展的要求，也是城市治理变革的要求。
城管，一个令人五味杂陈的名称，一个充满争议的字眼，一个当代中国城市时代的标志性现象，也就登上了历史舞台。城管的兴起，顺应了城市急剧扩张的管理需求，它承担着大量其他部门不好做或做不好的棘手任务，肩负起守护城市家园的重要责任。
经过30多年的艰辛发展，城管已有约百万人的规模，活跃在城市管理的第一线，在城市管理中发挥着关键性的作用。城管执法的范围包括环保、工商、交通、市容和食品药品监督等多个领域，包含了数十上百种行政执法事项。城管执法做得好不好，直接决定着城市管理的成败，影响着广大市民的生活品质。
在喧嚣凌乱的城市舞台上，城管一度成为社会舆情的焦点话题，也是理论研究的热点。相比于城市社会中其他各种看得见或看不见的问题，城管执法及其引发的矛盾冲突，具有高度可见性、可参与性和可接近性，为社会公众的情绪宣泄提供了渠道。城管的各种污名也接踵而至，进而引发了如何才能更好地管理城市的思考。
为了系统追溯和总结当代中国城管执法的发展历程，本研究立足于当代中国社会转型的时代背景，紧扣中国快速城市化的发展进程，在城市管理及其执法的复杂局面中，始终围绕城管执法场域中的人，包括城管、摊贩和城市居民等，讲述中国城市管理40年的故事，探讨并反思城管执法的复杂性及矛盾性。
本研究认为，城管执法是城市管理的一部分，而城市管理说到底是城市化的需要。没有城市化，没有城市的发展，就没有各种各样的城市问题，也就无所谓城市管理，更不会有城管的诞生。因此，只有立足于城市化及其发展的背景，深入到城市管理的脉络中去，才能更好地理解处于城市管理末端的城管执法。
关于城管及其执法活动，目前有关的研究大多是从制度方面探讨了其中的因果机制，而忽略了城管执法中的人。很显然，制度是重要的，规定了人们可以做什么，不可以做什么。但更为重要的是人，只有具体的个人及其丰富多彩的行动，才能让制度真实地运作起来，发挥制度应有的功能。
城管执法舞台上的人，主要是一个个具体的城管和摊贩。他们是这个特殊而伟大的社会转型时代的个体，是被汹涌澎湃的城市化浪潮推到城市大街小巷的普通人，他们或是摆摊，或是执法，他们之间发生的故事是这个时代的重要见证。
在篇章结构上，本书首先回顾了中国古代到近代城市管理的基本情况，然后将中国当代城管执法的历史分为三个阶段，依次予以介绍，接下来分别围绕城管、摊贩以及相关他者这三种主体考察了城管执法领域中的核心议题，最后从宏观上归纳了城管执法从普遍而激烈的冲突到广泛而深度的合作的演进及其逻辑。
从城管广泛的执法权限就可以知道，城管执法牵涉的事务和情由数不胜数。这就决定了对城管执法历程的总结和归纳很难做到面面俱到。因此，为了研究上可操作，本研究选择将最具有形象性和戏剧性的城管与摊贩之间的关系作为研究的主线，始终围绕这两种社会主体及其关系来叙述城管执法的历程。
第二章到第四章，是对城管执法历史阶段的纵向划分，主要是以国家层面的方针政策、改革举措以及安排部署等为叙述对象，展示管理体制、制度机制和具体规范的演进历程。第五章到第七章主要是对城管执法领域中的人进行分析，主要是以相对重要的议题为中心，以阐释相关人物的欲求、处境、状态以及情感。
长期以来，当某些城管执法冲突发生后，社会上就会冒出废除城管的声音。城管是存还是废的争论，也许还萦绕在人们的心头。但十数年下来，城管不但没有被废除，相反还不断发展壮大，城管的合法化程度越来越高，城管执法的制度化和规范化水平不断提升，城管已经在城市管理体系中占据了重要的位置。
在城管从城市管理的边缘迈向中心的演进过程中，相对于过去多头执法的混乱历史，城管部门集中其他政府职能部门的行政处罚权，将混乱交叉的行政处罚权综合运用起来，提高了城市空间界面管理的效率，也将进一步优化和提升城市管理。第一章中国城市管理及其执法的历史
在史前社会漫长的历史中，人类依附于自然而生存，主要是以采集自然物和渔猎为生，形成了穴居和巢居等居住形态，还没有形成固定的居民点。这个阶段可以说既无乡村，也无城市。随着农业生产逐渐成为主要的生产方式，社会生产力逐步提高，氏族部落开始形成，产生了以农业为主的固定居民点。生产力的发展带来了社会分工的细化，手工业者和商业阶层的出现，推动了居住形态的进一步分化，即乡村以农业为主，城镇以手工业和商业为主。城市从一般的村落居民点中分化出来，开始集中承担商业交易和军事防御等方面的功能，城市与乡村逐渐分离，并成为社会的中心。第一节 古代城市发展演变的历史一、城市的起源
城市的历史可以追溯到史前文化时期。早在五六千年前，人类社会就出现了城市的雏形。早期的城市主要分布在西亚的两河流域（幼发拉底河和底格里斯河）南部、古埃及尼罗河下游三角洲、印度河流域和中国黄河流域等地区。中国是世界上城市文明历史最为悠久的少数国家之一。关于中国城市出现的确切时代，学术界还有争议。但根据考古发现，大约在距今5 000年前，黄河流域和长江流域先后出现了一批古城。“城者，所以自守也。”这些古城用夯土筑成，主要出于防卫的目的。
关于城市的起源，自古以来就众说纷纭。比较有代表性的说法是集市说、地利说和防御说等。但无论哪一种观点都承认，只有社会分工和生产力水平发展到一定的程度，城市才有可能产生。所以，城市并不是历来就有的，也不是人们主观愿望的产物，而是经济和社会发展的必然结果。伴随着人类社会大分工的发展，尤其是随着手工业和商业从农业中分离出来，社会生产力水平不断提高，工商业活动持续扩张，城市经历了从萌芽、发展到繁荣的过程，并逐渐成为社会的经济和政治中心，城市文明也在持续发展。
相较于农村，城市是社会文明发展的标志，是更高层次的文明形态。正如马克思所说，“社会分工引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”。从茹毛饮血的蛮荒时代，到高度发达的现代文明，人类文明的历史主要是城市文明的历史。城市的数量、规模、设施、形象和功能等，都经历了逐步发展的过程，从少到多，从小到大，从简单到复杂，从混乱到有序，从脏乱差到整洁美观等。当然，城市也是有生有死的生命体，许多城市都经历了从繁荣到衰落甚至是消失的过程。
什么是城市？从古代夯土而筑成的小城垣，到当今地域辽阔、连绵成片的城市带，人们都知道城市所指是什么，也知道不同城市从里到外都充满了差异，城市的功能及性质也在永恒的变化中，但人们却不知道如何定义城市。法国地理学家潘什梅尔（Pinchemel）曾说过，城市现象是一个很难下定义的现实。美国学者刘易斯·芒福德（L.Munford）在其编撰的《国家社会科学百科全书》中说道，城市的定义尚在争论中。人口学、地理学、社会学、经济学等不同的学科，都给予城市不同的界定，具体的定义有数十上百种。比如，城市是人群的生态系统；城市是物质生产分配的空间；城市是相互关联的决策系统；城市是人性的产物，城市也是斗争的产物等。每一种定义都聚焦于城市现象中的某个或某些方面，但又不免过于片面和简单。
在早期，“城”与“市”是两个不同的概念，并没有必然联系。“城以盛民也”，“城，所以守也”。从城市的起源来看，城最初是一种防御设施，是在一定地域上为了防卫而围起来的墙垣，它包括城垣、城郭、护城河等多个部分。《吴越春秋》中记载：“鲧筑城以卫君，造郭以居人，此城郭之始也。”这也正如《管子·度地》所说：“内为之城，城外为之郭，郭外为之土阆。”根据《说文》，“市者，买卖之所也”。市是进行商品交换的场所。正所谓“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。居住在乡村的农民按照约定的时间到固定的地点交换各自的物品，就形成了市。市一般都是在重要的交通道口或人烟稠密的地区，可以在城内，也可以在城外。早期的“城”与“市”是分开的，各有其防卫和交易功能。“城”与“市”的结合最终形成了“城市”。二、中国古代城市发展史
从游牧到定居到修建房屋等，是人类生活史上的伟大革命。大约在公元前3 000年，随着农业、畜牧业和手工业的发展，产生了较多的剩余产品，私有制得以逐步确立和发展，也进一步加快了社会分化的速度。手工业逐渐发展成为独立的经济部门，产品的质量和劳动的效率也随之提高。其中，建筑技术（包括夯筑技术、土坯砌墙和木构建筑等）也在不断发展，这为城市的建设提供了技术基础。在传说中的“三皇五帝”时代，各个原始部落为了生存和发展，彼此之间展开了激烈的战争，作为防御工事的城堡逐渐出现，人群的聚居也开始更为密集，这也是早期城市的源头。
从原始社会末期到春秋战国之前，是城市的萌芽阶段。从商周到春秋战国时代，生产力进一步发展，城堡和都邑的数量越来越多，人口也不断增加，城市开始成为社会政治生活的中心，也开始发展成为商业和手工业的中心。根据分封制的逻辑，诸侯们各自在其领地内修筑城池，由此形成了松散的城市体系。早期的城市要素以宫殿或城垣为主，分布范围较窄，数量不多，规模较小，政治和军事功能突出，经济功能薄弱。“城”的政治、军事功能与“市”的经济功能是相互分离的。城市之间的联系也是以政治联系为主，而社会与经济上的联系则是次要的。实际上，这个时期的“城市”更多的只是“城”，还不具备城市的完整内涵。
春秋战国时期，中国出现了群雄割据的局面。由于诸侯割据，战乱频繁，各称雄割据的诸侯或大力发展城市据点，或扩大旧城，或建筑新城，加速了城市的兴起和发展。特别是由于冶铁技术的发展，铁制工具开始得到更多的应用，生产力水平得到了较大提高，促进了手工业和商业贸易的发展，各地都兴起了一大批工商业城镇。一些城和市逐渐结合为一体，许多城市发展成为商业和手工业集中的经济中心。比如燕国的下都，魏国的大梁，赵国的邯郸，秦国的咸阳，齐国的临淄等。其中，齐国就有70多座城市，国都临淄城有7万多户，近40万人口，城中车水马龙，人潮涌动，非常繁荣。
就这个时期来说，城市与乡村逐渐分离，手工业和工商业的发展，进一步强化了城市的非农化特点，城市体系形成了多中心的格局，城市的经济功能日益突出，出现了具有完整意义的城市和以国都为中心的城市群，但它们整体上的发展比较缓慢。在弱肉强食的战国时代，各诸侯国之间为了战争需要而筑城，加强防御，推动了城市的发展。这一时期，城市具有强烈的政治和军事色彩，许多城市因战争的需要而修筑起来，也因为战争的摧残而变成废墟。
公元前221年，“六王毕，四海一”，秦国最终消灭齐国，完成了统一中国的历史使命。在残酷的统一战争中，“攻城以战，杀人盈野”，许多刚刚兴盛和发达起来的城市毁于战火，从此一蹶不振。为了巩固统一战争的成果，秦朝进一步扩大咸阳的建设规模，大造宫殿，还下令损毁六国的城郭和城垣，强行要求其他六国的贵族和商人共计12万户（粗略按每户5人算，也有60万人之多）迁徙到咸阳，使原来六国的都城及其经济再次遭到巨大的破坏。
秦朝建立起统一的中央集权的国家，中国开始由分封制时代进入郡县制时代。秦朝将全国分为四十多个郡和近千个县，主要分布在黄河中下游地区和江淮地区，各级行政中心得以发展成为规模不等的城市，由此城市的数量急剧增加，城市的地理分布也更加广泛。根据对郡县数量的不完全统计，秦朝有800余个城市，较大的城市有250多个。当然，由于国家总体人口数量有限，这些城市的规模也不会很大。统一后，秦朝修筑从咸阳通往全国各地的驰道，加强了首都与其他地区以及城市之间的政治和经济联系。城市也开始成为大一统国家体系的重要节点。此外，秦朝也注意广修城池以巩固辽阔的边疆领地。
公元前206年，秦朝灭亡。经历过秦末农民起义和诸侯争战后，社会经济遭到严重破坏，从首都咸阳到全国各地，城市趋于衰败没落。刘邦平定天下后，奉行休养生息政策，到文景之治时期，人口快速增长，农业和工商业发展迅速，经济社会秩序稳定繁荣，形成了中国城市发展的高峰。其中，统一的中央集权国家以及发达的交通运输，为商业的进一步发展创造了良好的条件。西汉国力强大，疆域不断扩张，在岭南、河西和川南等地新建了许多行政中心，促进了新兴城市的发展。许多城市恢复了昔日的繁华，并发展成为重要的经济中心。
西汉鼎盛时期，全国大大小小的城市有670余个。比较著名的城市除了首都长安外，还有洛阳、临淄、邯郸和成都等商业都会。经过多次的建设，首都长安人口最多时，有40万人左右，是全国最大的城市。刘邦最早在洛阳建立西汉政权，西汉初年只剩下5 000多户，到西汉后期，人口增长了10倍，达到5.2万多户，其商业经济非常繁荣，成为全国性的商业中心。成都在历史上虽名不见经传，但经历汉朝200年的发展，“成都，户七万六千二百五十六”，成为仅次于长安和临淄的商业都会。
两汉之交的社会大动乱，导致社会人口锐减。公元57年，东汉在籍人口数为2 100万，仅为西汉末年的三分之一。由于长安已经成为废墟，刘秀只能选择建都洛阳。东汉初年采取了一系列有利于恢复和发展社会生产的措施，人口和耕地面积逐渐增加，逐步接近西汉时期的最高水平。各地城市也逐渐恢复生机，若干大城市又开始出现了繁华的局面，但城市分布的格局已经有所不同。北方地区虽仍是全国的政治经济中心，但由于都城东移到洛阳，关中地区的政治经济地位下降，长安及其附近人口也大幅度减少。
这个时期，长江流域和岭南地区的经济得到较大发展，产生了一批较大的城市，比如东南地区的丹阳（今安徽当涂）、豫章（今江西南昌）、东治（今福建福州）、番禺（今广东广州）以及长沙等，还出现了比郡县数量更多的市邑。这一时期城市的发展范围更广了，数量更多了，经济要素的重要性超过政治和军事要素，成为城市建设和发展的基础。由于疆域面积的扩大，国家根据军事需要设置若干边城，东至辽东，西到敦煌，许多边塞城市的经济得到了较大的发展。著名的“丝绸之路”上出现了一些新兴城市，如酒泉和张掖等，成为地方的中心。
东汉末年，朝政腐败，天下大乱，农民起义和军阀混战不断，社会经济遭到了毁灭性的破坏。从三国魏晋到南北朝时期，前后长达400年的历史，除西晋初年曾有过为期11年的短暂统一之外，其余时间都处于分裂和动荡之中。其中，北方地区相继陷入“八王之乱”和“五胡十六国”（实际上是7个民族23个政权）的动乱之中。长安和洛阳等北方地区的城市先后多次成为都城，又多次被攻陷，其他城市绝大多数处于停滞状态。自三国时代开始，东南和西南地区的经济开始得到发展，其城市的发展水平逐渐接近北方。
在大分裂的动荡时期，频繁的战争导致北方人口大量向南方迁移，由此给南方带去了先进的耕作技术和经验，南方地区保持了相对稳定的局面。因为社会较为稳定，战争比较少，土地得到了较快开发，经济和文化得到了发展，城市也获得长足发展。南方地区第一次出现了可与昔日长安和洛阳媲美的大城市—建康（今江苏南京），人口约为60万人，也出现了京口（今江苏镇江）、郢州（今湖北武昌）和山阴（今浙江绍兴）等重要的都会。这个时期，南方的城市中发展形成了“草市”，即在城郭之外或交通要道上形成的定期的市集，奠定了后续商业市镇的基础。
公元589年，隋文帝灭亡陈朝，统一中国，结束了东汉末年以来的分裂局面。隋朝跟秦朝有许多相似的地方，都是短命的王朝，但都对后世有着巨大的影响。比如，秦朝的郡县制，隋朝的科举制、三省六部制和大运河等，奠定了后世的政治和经济格局。在城市发展方面，随着南方地区经济的发展，国家的经济中心逐渐向东南迁移，隋朝虽然仍定都在长安，政治中心还在北方，但经济中心却南移了。由此，城市也不再集聚在北方，南方的城市得到了发展，城市在南北方的分布上更加均衡了。
为了解决首都长安的粮食问题，隋文帝不惜代价开凿大运河，加强了南北地区之间的经济联系，奠定了隋朝繁荣的基础。大运河贯通国都长安与黄河下游、长江三角洲和浙东平原等富庶地区，推动了这些地区经济和社会的发展，也促进了沿线城市的发展和繁荣，比如杭州、苏州、常州和镇江等都成为运河沿线上繁华的商业城市。隋炀帝即位后，好大喜功，穷兵黩武，大兴土木，铺张浪费，最终导致国力困窘，社会矛盾尖锐，隋朝迅速灭亡。农民起义以及军阀割据等因素导致城市人口大为减少，城市被损坏得非常严重，“万户则城郭空虚，千里则烟火断灭”。
自618年唐朝建立，到755年“安史之乱”发生前，唐朝吸取隋朝灭亡的教训，励精图治，除弊兴利，发展生产，经济得到恢复和发展，延续了长达130多年的增长繁荣期，人口逐渐增加。唐太宗初年，全国人口不满300万户，到开元二十八年，达到841.3万户，人口达到4 814万人。“贞观之治”和“开元盛世”都是历史上为数不多的盛世时代。这为城市的蓬勃发展奠定了基础。唐朝的城市总数超过1 000个，远超过历史上各朝代。唐朝城市的分布也更加均衡，南方地区的城市数和北方地区的城市数大体相当。著名的城市除长安和洛阳之外，还有扬州、益州（今四川成都）、广州、泉州、明州、登州等，长江三角洲地区的苏州、常州、扬州和湖州等城市，也逐渐兴盛起来。
唐朝的首都长安是当时世界上规模最大的城市，人口最多的时候约有100万人口，比较保守的测算也有70多万人，是当时国际交往的中心。鼎盛时期，长安有10余万流动人口，包括来自世界各地的外国人，甚至还有很多外国人在唐朝做官，唐朝的开放性和包容性程度可见一斑。东都洛阳仅次于长安，鼎盛时期总人口约40万人。城市内人烟稠密，商旅众多。经济的发展也带来了城市的繁荣。因此，当时“扬一益二”的说法，即扬州第一，益州第二，比京师长安有过之而无不及。长安实行限时开市闭市的制度，而扬州等地已经出现了繁华的夜市。
自“贞观之治”到“开元盛世”，唐朝持续发展到前所未有的高度。755年，“安史之乱”骤然爆发，标志着唐朝由盛转衰。其后宦官专权和藩镇割据主宰着唐朝的命运，国家陷入长达150多年的混乱局面。907年，朱温灭掉唐朝，建立后梁，由此进入五代十国的动荡时期。自“安史之乱”到北宋统一共200多年的历史，中国陷入实质上的分裂时期，社会发展又遭遇到巨大的波折，城市发展也出现了明显的衰退。
长期的分裂和战乱给北方地区造成了巨大的破坏，使得著名的古都长安和洛阳屡遭战争浩劫，彻底化为废墟，从此丧失了成为都城的资格。南方战争较少，长江流域得到持续开发和发展，经济和文化重心逐渐南移。五代十国时期，南方地区又依托新兴的大都市（如杭州、成都和广州等）发展成为割据政权，比如南唐和吴越等，城市经济又有所恢复。城市中除了行、肆和店等之外，还有为商业服务的辅助性机构，如邸店与柜坊。周世宗柴荣对开封城进行了大规模改造，包括拓宽道路、理顺交通、整顿市容以及治理河患等，将城市规模扩大了4倍，使得开封成为当时的政治和经济中心。
960年，赵匡胤发动“陈桥兵变”，推翻后周，建立宋朝。至979年，宋朝统一了中国的东部和北部地区，与更为北方的辽形成了对峙局面。北宋初期，采取了大量奖励生产和发展经济的措施，使社会经济得以较快恢复，人口规模、耕地面积和生产力水平都达到了新的历史高度，手工业也较隋唐更为发达，手工业门类增加，分工细密，商品经济非常活跃，城市打破了住宅区和商业区的界线，出现了许多临街设店的现象，也出现了大量的夜市，使得延续千余年的坊市制全面崩溃。北宋货币流通量比唐朝增长了约20倍，成为世界上第一个使用纸币（交子）的国家，直接促进了商业贸易的迅速发展，为城市发展注入了活力。
北宋的都城汴梁和南宋的都城临安（今浙江杭州），都先后发展成为百万人口量级的特大城市，城市中的市民阶层日渐庞大。如意大利人马可·波罗（Marco Polo）在其《马可·波罗行纪》中提到，南宋都城临安商业繁盛，人口稠密，市容整洁，将其誉为“世界最富丽华贵的城市”。在南北宋200多年的历史中，城市的发展经常受到辽、西夏和金等少数民族政权的干扰。这期间，商业经济的发展带动了小型市镇的发展，江南社会经济发展进一步提速，“附郭草市”的活跃甚至使得某些草市已经成为城市的一部分。在广州和泉州等港口贸易城市，居住着许多亚非国家的商人，形成了外国人集中居住的“藩坊”。
两宋时期，随着城市化的发展，不仅坊市的界线被突破了，城镇和乡村集市的时间也不再受到限制，历史上的宵禁制度被完全废除，直接促成了各地城市夜市的繁荣。据北宋的《东京梦华录》载：“市井经纪之家……夜市直至三更尽，才五更又复开张。如耍闹去处，通晓不绝……”其中还记载了汴梁的潘楼东街巷，“街北山子茶铺，内有仙洞仙桥，仕女往往夜游，吃茶于彼”，女性也可以出来享受夜生活。南宋诗人陆游在《杂赋》中写道：“今朝半醉归草市，指点青帘上酒楼。”夜市繁荣起来后，老百姓的夜生活非常丰富，各种商铺和摊贩辐辏云集，“冬月虽大风雪阴雨，亦有夜市”。城市的繁华由此可见一斑。
1203年，铁木真统一蒙古各部落。三年后，铁木真即大罕位，称成吉思汗，建立大蒙古国，开始了震撼欧亚大陆的征服战争，建立了空前庞大的帝国。1271年，忽必烈建立元朝。1279年，元朝灭亡南宋，从中唐以来持续500余年的割据分裂局面再次获得了更大范围的统一。元朝初期的征战，具有极大的掠夺性和破坏性。蒙古铁骑所到之处，大量的城池被夷为平地，阻碍了中原地区的城市发展。但大一统政权的建立，使水陆交通得到了空前的发展，带动了大批市镇的兴起和发展，泉州和广州等港口城市商货云集，极尽繁华，尤为引人注目。县以及县以下的镇、市墟和村集等初级市场分布广泛，主要集中在各地交通要道上。
元朝是中国历史上疆域最为辽阔的王朝。元朝初年，忽必烈采取一系列重农政策，农业生产逐步得到恢复，手工业和商业等继续发展，人口也稳步增加，人口最多时估计有1 985万户，约8 920万人。在城市分布上，由于经济重心的南移，南方地区的城市数量更多，城市的发展水平高，人口规模也更大。在北方的城市中，都城大都（今北京）独领风骚，是一座从平地建起来的城市，规划有序，格局宏大，鼎盛时期人口在50万上下，是当时世界著名的大都市，是全国的政治中心，也是著名的商业都市。在商业经济发达的城市中，如杭州、苏州、扬州、泉州、集庆（今江苏南京）等，有繁荣的商业、手工业以及港口经济，有为数众多的波斯人和阿拉伯人。此外，元朝时期，西南云贵地区也得到进一步开发，新建了许多县城。
朱元璋1368年在建康登基，建立明朝，逐步完成了全国的统一。明朝初期推行了较为积极的政治和经济措施，奖励垦荒，推行屯田，兴修水利，促进了经济的发展，农业、纺织业、制瓷业、矿冶业和造船业都有了较大的发展，民间手工业发展较快，私营作坊大量出现，商业更加繁荣。明代全国约有大中型城市100个，小城镇2 000个，农村集镇4 000～6 000个。明朝中期后，商业经济日趋繁荣，资本主义生产关系由此萌芽，城市经济更加繁荣，全国先后恢复和发展出50多个较为重要的工商业城市，包括北京、应天（今江苏南京）、苏州、扬州、成都、广州、武汉、西安等，不同城市还形成了以产品或原材料为基础的专业分工，区域性市场和全国性的商路网也都基本形成。
1421年，朱棣迁都北京后，建康成为留都，两个城市分别是全国的政治和文化中心，城市的规模都很大，人口以百万计，工商业非常繁荣。在江南地区，手工业和商业的发展，使得许多农村小集镇迅速发展起来，成为名震一时的工商业重镇。比如明清朝历史上著名的“四大名镇”，即景德镇、佛山镇、汉口镇和朱仙镇，也在明朝开始走上历史舞台。在规模较大的城市中，出现了一定的功能分区，城市也突破城墙的界限，向近郊发展，比如南京城内不仅按照手工业类型有专门的分区，也根据居民的社会地位形成近似现代的“社会区”。
1644年，清兵入关，定都北京，逐步统一全国，建立了第二个少数民族统治中国的政权。由于清兵迅速占领北京，北京城得以全面保存下来，从而避免了大兴土木的消耗。清朝康乾时期，经济逐步恢复，生产力进一步提高，人口逐步增长到明朝鼎盛时期的水平，人口数量超过1亿。到鸦片战争前夕，全国人口数量达到4亿。随着经济的发展以及商贸活动的活跃，城市进一步发展。这一时期城市主要集中于长江中下游和黄河中下游交通便利的位置，一些商品流通中心城市的人口规模有的还超过政治中心城市的人口规模，比如天津、汉口和重庆等。历史上人烟稀少和经济落后的边远地区，得到了更多的开发，兴起了许多城镇。其中，东北、西北、西南和台湾等地兴起的新城镇，约占到新设的200余个县城中的一半。乌鲁木齐等新兴城市陆续涌现出来，成为地区交通和经济的中心。
清代的北京、苏州、南京、扬州和杭州人口都超过了百万。除了北京和承德等作为政治中心城市之外，清代还形成了大批具有代表性的重要城镇，如苏州、扬州、宁波和广州等城市，如南浔镇、罗店镇和南翔镇等市镇。东南沿海地区、江南地区以及南北大运河沿岸的城市，都取得了更快的发展，城市的商业职能也都更为突出，超越了单纯的政治功能。农村的集市许多都逐渐演化成商业性的小市镇，比如宁波府下属四县。乡村集市在宋代仅有26个，清代则发展到170余个。由于清朝是少数民族政权，一些较为重要的城市内建设了以城墙隔离的设防城堡—“满城”，以便与汉族居住区分开。随着城市人口的增加，比如宣统年间，北京的人口合计约为150万人，城市文化特别是市民文化得到了长足发展。三、中国近代城市发展史
1840年的鸦片战争将中国强行带入资本主义世界体系，开始了中国长达一百多年落后挨打的历史。西方国家强迫清政府签订了大量不平等条约，提出割地、租地、开设租界和开辟通商口岸等要求，先后被开辟成为通商口岸的城市有上百个。开辟通商口岸导致国家主权大量丧失，但也在一定程度上加速了中国城市化的进程，带来了中国城市的近代化转型。资本主义的发展，工厂、银行以及公共事业部门的建立，改变了城市的面貌、性质、结构和功能，城市不再只是简单的消费性场所，而是日益成为工业经济的集中地。随着外国商品的大量涌入，中国自给自足的自然经济逐步瓦解。沿海地区的通商口岸通过发展工业、商业和金融业，逐步成为重要的城市，如天津、厦门、重庆、宁波和广州等，也都被动而无奈地融入世界经济体系中去。
在这个时期，部分西方国家大举侵入中国，划分势力范围，设立租界，形成了一批新的城市，比如青岛、旅顺、大连和香港等。到1914年，上海的租界总面积近5万亩，居全国之首，天津共有9个国家的租借地。近代兴起的工商业城市（包括港口城市），如上海、天津、青岛、沈阳、大连、广州等，基本都是从通商口岸逐步发展成为全国性或区域性的经济中心。特别是先进的交通工具—铁路的修建，不仅推动了不同地区经济的交流和发展，而且促进了一些新兴城市的建立，比如长春、郑州和石家庄等。许多中小城市也沿着铁路线而逐渐发展起来。
1931年，日本侵占东北三省，建立伪满洲国，日本在对东北地区进行大肆掠夺的同时，也加强了对东北地区的规划，这在一定程度上促进了东北地区城市的迅速发展，各主要城市的人口数都增长了1倍甚至更多。1937年，日本发动全面侵华战争后，迅速侵占了华北、华中、华东和华南等地区的大片土地，许多城市在战火中遭到严重破坏，绝大部分城市的建设陷入停滞状态，城市人口锐减。沦陷区大批企业、机关、学校和居民向后方撤退，导致大西南和大西北地区人口激增。1937年，重庆的人口是28万人，到1945年达到100万人，成为国内政治、经济和文化中心，繁盛一时。
抗战期间，一些内地城镇也因为抗战时期军事、交通和工业布局，而获得了发展的契机。抗战胜利后，战时迁往内地的工厂、学校和机关等重新回到东部沿海地区，相关的内地城市（如宝鸡、天水、昆明和内江等）再次衰落，沿海城市的人口则快速增长。1947年，中国超过百万人口的城市有7个，分别为上海、天津、北京、广州、南京、沈阳和重庆。其中，上海以430万人口居于首位。这一时期的城市主要集中在东部沿海、沿江和铁路沿线地区，导致了地区的不均衡发展，也带来了严重的城乡分化问题。四、城市发展的基本逻辑
城市是经济和社会发展的结果，也是经济和社会发展的重要引擎。城市经历了漫长而曲折的发展过程。纵观中国古代社会更迭兴衰的历史可以发现，城市随着经济的发展而兴起，也因为社会的动荡而衰败，国家的命运决定了城市的命运，决定了城市的兴衰。在各个朝代所谓“盛世”时期，城市的数量一般较多，根据古代郡县制的情况来测算，历史上不同时期城市的数量在1 000～1 500个之间，这在世界上也是独一无二的。这些城市因为政治的、经济的或军事的原因而成为全国性或地区性的枢纽。
古代的城市绝大多数都是政治（军事）中心，也是经济或商业的中心。从宋朝坊市制被彻底打破之后，店肆的分布突破了政府集中控制的方式，城市中各行各业蓬勃发展，城市要素交错分布的特点更加突出。由于工业和商业贸易的发展，出现了大量独立的工商业市镇。这些工商业城镇，也多为国都或州郡所在地。这些地方聚集了大量官僚以及富裕人群，他们对商品的大量需求，刺激了当地工商业的发展。但大多数的商业城市都是在成为国都或郡县治所后，才逐渐发展成为商业城市，这也是历史上许多商业城市发展的重要路径。
在农业社会的条件下，一些重要的城市（往往是首都）的规模较大，鼎盛时期有百万左右的人口，不仅是中国的政治和经济中心，也是世界的中心。比如隋唐时期的长安、宋朝的开封和临安以及明清朝的北京等，都是具有世界性影响力的大城市，也都有着发达的手工业和商贸经济。美国学者钱德勒曾列举了不同历史时期的35个世界较大的城市，其中中国有5个城市先后8次位居世界第一。而同时期，欧洲尚处在荒蛮和落后的状态，巴黎等城市还是很小的城市。这些说明中国古代城市的发展水平是居于世界前列的。“人事有代谢，往来成古今。”正如王朝兴亡的历史一样，城市也经历了兴衰沉浮的历史。从秦汉魏晋到宋元明清，经济的重心从北方（西北）逐渐向东南地区迁移，城市的分布及发展也在发生相应的变动。这一时期南方涌现出大量的城市，主要聚集在长江中下游地区和大运河沿岸地区，如武汉、苏州、杭州、沧州和临清等，富有经济特色的小城镇大量兴起，在国家的经济版图上也变得更为重要。有的城市，比如西安、洛阳和南京等，屡次成为地位显赫的都城，建了又毁，毁了又建，其命运跌宕起伏。
值得注意的是，虽然政治因素决定了城市的地位，但商业经济不断突破政治束缚，成为城市发展的重要动力。有的城市，比如开封、大同、扬州和太原等，也曾有举足轻重的地位，但随着社会条件的变化而衰落。曾经名扬一时的全国四大名镇之一的朱仙镇，明清两朝是江淮与西北物资交流的水陆转运站，商贾云集，舟车辐辏，鼎盛时期有民商4万余户，人口20余万人，但随着其赖以存在的贾鲁河河道淤塞以及铁路的兴建，导致朱仙镇失去了交通枢纽的功能，最终走向没落。
第二节 中国古代城市管理的基本情况
中国古代的城市经历了漫长的发展历程，随着社会的发展而不断变化。在城市建设上，中国古代的城市已经体现出很高的成就和水平，形成了对称和庄重的建筑风格。城市尤其是国都的选择和设计方面，除了考虑到自然环境之外，还要综合考虑政治、经济和军事等因素，从而因地制宜地建设城墙、官署和道路等。从历朝历代的国都（比如长安、南京和北京等）来看，其规模宏大，规划严谨，影响深远，其中包括宏伟壮观的宫殿和宽敞威严的府衙等，比如唐朝长安城整齐方正，纵横交错，东西南北相互对称，不仅影响着全国其他地区的城市布局，还影响了日本等国的城市建设。一、古代城市管理的体制演变
有城市就有管理，城市的正常运行离不开必要的管理。“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察等等。一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要一般政治。”实际上，作为人群聚集的场所，任何城市都存在大量需要解决的城市管理问题，如集中供水、统一排污、街道清洁、防火防盗等。城市的管理除了维护城市治安和秩序之外，还包括了税收和市场管理，还有对城垣的建设和修缮，特殊时期的防灾和救灾等，而很少涉及经济发展和市民生活等方面。
从春秋战国时代开始，中国城市的建设往往是政府主导的，由政府进行统一规划，然后修筑城墙，开辟道路，建设坊里等。宫城、官署、市场和居民住宅区等都按照地位的尊卑而分布在城市的不同位置。其中，王城或皇城是城市的首脑，也是全国甚至是全世界的中心。省府或州县等功能区的规划和布局与都城大同小异，中轴对称，纵横交错。城市的结构具有封闭性的特点，具体体现在雄伟的宫殿、高大的城墙、严格的坊市制以及封闭式的棋盘形格局。
首都是国家的政治中心，具有特殊的地位和影响力，因此它的管理较为复杂和特殊。早期的都城主要由中央政府有关官员和机构直接管理，后来改由地方政府机构负责管理。从汉武帝改右内吏为京兆尹开始，京师的一级管理机构开始由中央的一个部门改变为专门的地方机构。从元朝开始，京师开始实行直隶制。元朝将大都周围划归中书省管理。明初定都南京时，将南京周围府州县划为中央直辖区。清代的北京实行双重管辖，既有地方的顺天府以及宛平和大兴县负责对其进行管理，也有中央机构（如步军统领衙门、刑部、工部和五城御史）等对其进行管理。
在不同的历史时期，古代地方政府出现过省、州、郡、县、路、府、道等行政区划单位，形成了二级制（郡—县制）或三级制（州—郡—县制）或四级制（省—路—州—县制）的管理体制，但城市始终是地方各级政府的治所。地方政府长官，不管是总督、巡抚，还是郡守、府尹、知府、知州、道员或县令、县守等，都负有“掌治民”的职能，兼管城市和农村，是城市管理的最高长官，县作为基层的行政单位，集财赋、司法、治安、教化为一体，其长官负有城市管理的直接责任。城市基层社会先后经历了先秦时期的闾里制，秦汉至隋唐时期的里坊制，宋朝时期的厢坊制，元明清时期的里甲和保甲制，相关机构承担着户籍编制、赋税征收、徭役征发、秩序维护等广泛的职能。
城市的市政管理包括了多方面的内容，具体包括河道、明沟、引水渠、污水管道的规划、兴建、修葺与管理；能源供应基地的规划与建设，能源的运输、加工与供给，能源储藏设施的建设与管理；道路、桥梁、漕运通道、码头、运输车辆与船只等交通设施的规划、兴建、维修与管理，以及水陆交通秩序的维护与日常管理；驿站、急递铺的规划、兴建与管理，邮驿马匹的繁殖、厩牧与饲养，以及邮件的保管与邮递纪律要求的制定和遵守等；防洪设施、防火设施及城垣等军事防御设施的规划、兴建、维修与日常的管理。
古代城市设有专门的市场管理机构，主要职责是管理物价、征税、治安、度量衡等，还制定了专门的市场管理法律。早从西周开始，城市就有了市场管理机构。市场管理的官员包括司市、质人、骨师、贾师、司暴、司稽、青、肆长、泉府、司门、司关等。汉代至唐代都建立了较完备的市场管理机构。宋元明清以来，由于市的范围被突破，市场不再集中于一处或几处，城市就成了一个大的市场，因此市场管理出现了重要的变化。自唐代末期以来，市司管理机构逐渐减弱，地方政府开始直接承担市场和工商业活动的管理职能，而与税收有关的交易活动则归专门的税收机构管理。
自商周以来，城市的政治功能是首要的，经济功能是次要的。尽管不同王朝的政治中心与经济中心可能是不同的城市，但大多数城市的主要功能仍然是政治性的，是政府机关的所在地，是权力的中心。例如王城的建置规划是，“九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市”，市场被置于宫城后面的特殊位置，定时交易，超过特定的时间和空间都是不允许的。政府对市场的管理很严格，不但限制商品的流动，而且对市场也设置严格的限制。市场由司市总管，还有负责市场秩序、稽查、税收的专职官吏。
自战国至北宋中叶，城市按照区域分割为若干块（里／坊），每一块都用一道墙围起来，居住在坊内的居民不得任意设门，居民行动受到严格的时间限制。市是商品交换的主要场所，由政府统一划定区域。市有一定的范围，用墙垣围起来，买卖要在墙垣内进行。里坊，或者称里，或者叫坊，是中国古代城市居住组织的基本单位。里坊将住宅区（坊）和交易区（市）严格分开，用法律制度对交易的时间和地点进行严格控制。坊市都有封闭的墙垣围合，由专门负责坊门和市门的人管理。坊市制是古代政府进行城区规划和市场管理的制度，也是管理和控制居民的制度，是征兵和赋役的基本单元。
早在先秦时期，里就已经萌芽，从字义来看，“里，居也，从田从土”。“里”最初为居民聚居的单位，依据“田土”盒子而成，也是田土长度的计量单位。关于里的记载，最早见于《周礼·地官·遂人》篇，“五家为邻，五邻为里”，里是居民聚居的单元。《诗·郑风·将仲子》也有记载，“将仲子兮，无逾我里”。西周城市分为国宅与闾里两部分。国宅是指王宫贵族和朝廷宠臣居住的地方，闾里则是指平民居住的地方，是先秦时期城市基层的管理单位。闾里制是中国古代城市最早实行的管理制度，是监管、宵禁和征役的基本单位。《管子》中指出：“筑障塞匿，一道路，博出入，审闾闬，慎筦键，筦藏于里尉，置闾有司，以时开闭。”其目的在于使“民无流亡之意，吏无备追之忧”，“主政可往于民，民心可系于主”。闾里制与军事制度相配合，是先秦时期城市基层管理制度的最大特点。
秦朝统一后，加强了人口管理，开始编造户籍，确立闾里。从秦汉开始，里正式成为基层的行政组织。在空间方面，里的形态通常是正方形或南北狭长的矩形。汉代的里一般四面有墙，开设里门，设里正、里监门、祭奠、街等里吏，管理居民并维护治安。从曹魏开始，“里”在城内的分布发生较大变化，并逐渐改称为“坊”。“坊”指有围墙的区域。坊内不设店肆。里坊机构的设置也日益完备。西汉长安城，划分为160个里，且“室居栉比，门巷修直”，布局齐整。经过魏晋南北朝，里坊制度日益完备，到隋唐达到鼎盛。
西汉城市管理承袭周制，城市设立专门的商业区—市，商业被限定在固定的“市”中进行。长安城内有9个市，“六市在道西，三市在道东”。市的管理非常严格，市周围有围墙，同旁边的“里”隔开，店铺只能在市内开设，按照规定时间进行交易，按时开市和闭市，闭市后不许交易。政府设市官，监督市场交易，办公点在市楼，“市楼皆重屋”，楼上插旗，所以也叫旗亭。长安的市楼特别高大，站在高高的市楼上，可以俯视四周的街市。市有市门出入，看守的人叫作“监门市卒”。长安的市规模较大，市的长官称为市令，其他城市的市官称为市长。
魏晋时期，里的基层行政功能进一步加强。到了北魏时期，里又称为坊，坊的使用更加普遍，所以这种城市管理机制称为坊市制。南北朝时期，里作为户籍单位或聚居空间依然存在，但防御性质更浓的“坊”普遍出现。北魏洛阳城的里坊主要分布在内城和郭城，内城和郭城建筑里坊区安置平民，布局严谨，非常规整。这种制度把住宅区和商业区严格分离。市（商业区）与坊（汉代称“里”，即住宅区）分设，市的四周以垣墙围圈，称“阛”；四面设门，称“阓”。市门朝开夕闭，交易聚散有时。市的设立、废撤和迁徙，都依官府命令而行。随着商业经济的活跃，北魏洛阳城的坊市开始呈现出融合的趋势。
里在隋朝开始正式称为坊，但唐代的里和坊相互通用。坊里制就是将城市中的街道划分为众多的城市居民基层组织—里。通常里的面积不到1平方公里，各坊里有外墙包围，设四门或双门，分别以十字路或一字路连通起来，门口有专人把守，负责管理人的进出。而城内特设封闭结构的市区，早晚定期开闭市区大门，用于特定的商品交换，有专门的政府官员管理。比如“隋每坊置坊主1人，佐二人。炀帝三年，京都坊改为里，里司官以主其事”。
自隋唐实行三省六部制以来，城市的管理机构最重要的是工部与
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