作者：刘伟,彭剑,肖宗志
出版社：社会科学文献出版社
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清季外官制改革研究试读：
绪论
一 选题缘起
一个国家的治理离不开“官”。中国古代治国经验中就有“明主[1]治吏不治民”之类的话，充分说明官吏在国家政治中的地位和作用。为保证国家政治制度的运作和长治久安，历代中央政府都把国家机构的建设和完善、对各级官吏的管理放在治国的中心地位，形成了一整套制度体系，从而有力地巩固和维系着国家统治机器的运行。正如清人陆世仪所说：“设官分职，所以为民极也，故官制清则民志定……[2]立官制而能使头绪井然，则治天下之道，思过半矣。”正因为官制在维系政治运行中具有如此重要的作用，所以，每当社会变动需要变革之时，都会首先进行官制的调整与改革。正是这一次次的调整与改革，使政权得以巩固，也使中国古代的官制绵延发展，形成了自身的历史传统。
中国古代政治制度中的“官制”，即“设官分职”，是涉及机构、职官、俸禄、铨选和考察等的一系列制度体系。中国古代的官制是一个不断变动的体系，反映着“因时变通，相因有变”的发展规律，但自秦汉以来，都是在中央集权的皇帝制度的范围内，或增置，或裁撤，或调整，或变通，既包含着“因时变革”的合理成分，也造成了制度叠加、程序烦琐等缺陷。钱穆说：“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是[3]有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。”这正是古代官制演变的特征。
然而，这一特征在清末却发生了根本性的变化。1906年9月1日清廷发布仿行预备立宪上谕，同时又称：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责[4]成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张……”官制改革，成为预备立宪的首要改革任务和核心内容。而在上谕发布前七天，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等就上了一个洋洋数万言的“请改定全国官制以为立宪预备折”，援引日本明治维新先从官制入手改革之例，说明中国“时形竭蹶，弊患潜滋，不尽由于才智之悬殊，当归[5]咎于制度之未备”，所以当学习日本，进行中央与地方的官制改革。
正是在这样的背景下，清末的官制改革走出了传统中国仅在皇权体制内“因时变通”、“设官分职”的藩篱，成为君主立宪政治体制改革中的重要一环。清廷于1908年公布的《钦定宪法大纲》中，一方面宣称“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽”；另一方面又宣称“以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法”，在确定君主权力的同时，又确定了行政、立法、司法分立的原则。这就意味着预备立宪是一次政治体制的全面改革，它必将打破既有的权力格局，并使官制改革的内容超越原来的规制，发生重大的变化。
官制，历来是历史研究的重要论题，关于中国古代官制的研究成果汗牛充栋，有着深厚的积淀。但是，关于清末最后几年的官制改革，尤其是外官制改革的研究却相对薄弱，真正有所拓展是近十几年来的事。究其原因，主要是认识上的。由于长期以来，人们都把清末的改革视为一场“骗局”，是“走过场”，这种认识的偏差阻挡了人们对其的关注和兴趣。其次还有资料上的困难。清末的各种档案、文集、公私文献、报纸刊物种类繁多，虽然可用“浩如烟海”来形容，但是收藏分散，搜集不易；且内容记载上多有不同，难以领会，考订也就不易。这也成为难以吸引更多学者关注的一个因素。好在近十多年来，随着一批报刊等文献资料的影印出版，随着电子资源的开发利用，人们能更方便地接触清末的各种文献；加上一批学者的努力，清末官制改革，尤其是外官制改革研究已经取得了长足的进展，成为晚清政治史研究中发展最快的领域。但是，就清末外官制改革的内容和影响而论，研究还远远不够；与有着上千年研究历史的古代史、有着近百年研究历史的近代史相比，清末官制改革研究的积淀还很浅，这是一个需要并且值得深入研究的领域。
清末外官制改革是一次大规模的制度变革，也是一场权力的调整和重新分配，因而牵动上上下下各个层面官员的利益，继而又影响到社会的其他阶层。围绕外官制改革所形成的中央与各省、官与民之间的利益冲突，不仅影响着这一改革本身的面貌，也制约着政治体制改革的进程。从整体上看，清末外官制改革是一场未完成的改革，但它所开启的地方政府层级、机构、官员设置等方面的一系列变革，各级审判厅的设置、谘议局的建立、地方自治的推行，已在很大程度上改变了地方政府的政治体制，并从根本上改变了延续了近两千年之久的传统官吏制度，成为政治制度转型的一个重要突破口，并为民国后许多新制度的建立奠定了基础。清末的外官制改革虽然只有短短几年，但其潜在的影响则已达上百年。所以，通过对这一过程的研究，揭示其丰富和复杂的面向，探讨其成因，总结其经验，将有助于深入认识和了解近代中国的政治嬗变，乃至历史发展的走向。
二 学术研究概述
1.20世纪30年代至40年代在民国时期的政治制度通史著作中，只有少数涉及清末官制变革，皆叙述简略。论文中，如张觉人《清代地方自治》（《地方自治半月刊》第19期，1941），涉及清末府州县地方自治；李长傅《清代地方政府制度》（《地方行政》第12期，1944），只简单提到巡警道和劝业道等清末新设立的省级机构。值得关注的研究成果，是沈乃正在清华大学《社会科学》发表的《清末之督抚集权、中央集权与“同署办公”》一文，分别论述了东三省改制、《各省官制通则》和清末中央集权之策略，认为东三省“同署办公”制度“有使督抚之集权变本加厉之趋势”；《各省官制通则》的实质是“不过将当时督抚事实上享有之权力，著之成文典章”；而清末在兵、财、刑、外交诸方面的[6]集权成就几等于零，原因就是督抚的“骄蹇之不从”。该文对于清末中央集权状况做了初步的梳理，对其与各省关系的论述具有较高的参考价值。
著作中，值得关注的是施养成《中国省行政制度史》一书，认为1907年制定的《直省官制通则》是将省转为“地方行政制度”，但由[7]于未能全面实施，“故省于清代法律中终未成为地方行政区域”。2.20世纪80年代至90年代
20世纪80年代以来，学术界在不断扩大研究领域的过程中，开始注意到清政府的新政及其官制改革，并努力揭示这场改革与辛亥革命乃至民国以后社会发展之间的关联。
台湾学者王家俭《晚清地方行政现代化的探讨（1838～1911）》（载《中国近代现代史论集》第16编，台湾商务印书馆，1985）一文，比较全面地探讨了清代地方行政制度的特点、19世纪60年代以来传统政制的转变，系统阐述了清末外省官制的革新，并分析了中央政府集权举措失败的原因。
一批关于近代政治制度史的通史著作对晚清官制改革有所涉及，如史远芹、曹贵民、李玲玉著《中国近代政治体制的演变》（中共党史资料出版社，1990），王惠岩、张创新著《中国政治制度史》（吉林大学出版社，1989），李进修著《中国近代政治制度史纲》（求实出版社，1988），张晋藩等著《中国官制通史》（中国人民大学出版社，1992）等。白钢主编，郭松义、李新达、杨珍撰写的《中国政治制度通史·清代卷》（人民出版社，1996）中，有一个子目论述了“清末地方官制改革”，简略介绍了提学、提法二司和高等审判厅的官制。
其他相关著作，如刘子杨《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），是对清代各级地方政府的设置、职官、职能、选任、考核等各方面问题进行全面论述的著作，最后专设一章论述清末官制改革中地方政府机构和官员设置的变化。侯宜杰《二十世纪中国政治改革风潮》（人民出版社，1993），是一部研究清末预备立宪和立宪运动史的著作，在“改革政治体制”一章中也论及地方体制改革试点，分别论述了督抚会商官制意见、东三省改制及《直省官制通则》的体制特点。另外，还有一批有关清末官制改革研究的论文问世，如吕美颐的《论清末官制改革与国家体制近代化》（《河南大学学报》1986年第4期）、徐军的《试论清末官制改革》（《贵州民族学院学报》1992年第2期）等，分别就清末的官制变革进行了具体的分析考察，但多探讨中央官制改革，对地方官制只略有涉及。
海外学者中，有美国学者裴士丹的《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》（University of Michigan Press，1978）、麦金农的《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》（University of California Press，1980），两书虽是研究个别人物与新政的关系，但作者都对晚清是否存在地方主义提出质疑，认为中央、督抚、地方[8]士绅精英之间更多是合作关系，而不是竞争。任达《新政革命与日本——中国，1898～1912》一书第三编“新政体制革命：新的领袖，新的管理”论述了教育、军事、警察、司法方面的改革，虽然具体论及外官制的并不多，但其从20世纪中国社会发展趋势的角度阐述改[9]革意义的观点值得重视。
这一时期的研究，已不再采取简单否定和排斥的态度，而是将“官制改革”作为一个值得注意的历史现象进行研究，关注到改革的各个方面；在评价方面，已注意从现代化的角度给予积极的肯定。正如有学者指出的，地方行政的现代化乃是一个曲折而艰难的过程，“清末的改革，仅不过是由传统到现代的一个过渡，或漫长征途上的[10]一个起点”。3.2000年以来
进入21世纪以来，清末官制研究进入一个新阶段，在研究方法、范围和理论上都有新的突破。
著作方面，马小泉《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》（河南大学出版社，2001），系统地考察了清末地方自治运动的发生发展进程，尤其着重考察了清政府在地方自治问题上的政策、措施以及清末地方自治在中国早期地方政治现代化历程中的地位和影响。魏光奇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》（商务印书馆，2004）第二章“近代县制改革的酝酿”探讨了晚清的县制改革措施，并讨论了清末州县制改革中的“官治”与“自治”关系。李启成《晚清各级审判厅研究》（北京大学出版社，2004），从清末各级审判厅的建立和运作入手，研究了清末的司法改革，其中涉及清末地方审判厅的设立和法官考试。李细珠《张之洞与清末新政研究》（上海书店出版社，2003），对张之洞与清末新政的关系做了深入细致的个案研究，其中第七章第二节专门讨论了张之洞与官制改革的关系。在其新著《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》（社会科学文献出版社，2012）中，作者从预备立宪决策、官制改革、各省谘议局等各个角度，全方位地探讨了地方督抚对新政决策的参与和影响，说明虽然清廷不断强化中央集权，但却激化了内部矛盾，其结果是造成了“内外皆轻”的权力格局。彭剑《清季宪政编查馆研究》（北京大学出版社，2011）一书，深入研究了各种官制草案的起草机构——宪政编查馆，其中专设一章论述了该机构与地方官制改革的关系，以及督抚集团争权对外官制改革的影响。迟云飞《清末预备立宪研究》（中国社会科学出版社，2013）是一部全面研究清末预备立宪的著作，该书对改革的诸多方面做了深入探讨，并有专章论述省级机构改革的酝酿与争论、机构变更与设置、人员任用等问题。该书认为“清末省级行政机构改革显然不是一次成功的改革”，原因就是清王朝已病入膏肓，“且中央政府的权威流失严重，已不可能完成对地方行政体系的全面改革了”。
此外还有一些从区域出发进行的研究成果，如沈晓敏《处常与求变：清末民初的浙江谘议局和省议会》（三联书店，2005），其中第一章论及了浙江省谘议局的选举、运作及官民关系。徐建平《清末直隶宪政改革研究》（中国社会科学出版社，2008），分别从行政、司法、地方自治、顺直谘议局等几个方面考察了外官制改革在直隶的实施情况。
在论文方面，值得关注的是关晓红教授关于清末外官制改革的系列论文：《清末州县考绩制度的演变》（《清史研究》2005年第3期）、《清季督抚文案与文案处考略》（《近代史研究》2006年第3期）、《从幕职到职官：清季外官制改革中的幕职分科治事》（《历史研究》2006年第5期）、《独断与合议：清末直省会议厅的设置及运作》（《历史研究》2007年第6期）、《清季外官改制的舆论及方案选择》（《近代史研究》2007年第6期）、《清季外官改制的“地方”困扰》（《近代史研究》2010年第5期）、《晚清直省“公费”与吏治整顿》（《历史研究》2010年第2期）、《清季三司两道改制》（《中华文史论丛》2011年第3期）、《清季府厅州县改制》（《学术研究》2011年第9期）、《晚清局所与清末政体变革》（《近代史研究》2011年第5期）、《清季外官改制的试办与成效》（《史学月刊》2011年第11[11]期）。这些研究成果以丰富的资料、细致的分析，深入清末官制改革的具体过程之中，揭示了相关各方的现实利益冲突，以及这种冲突对于改革方案、制度形成和运行的影响，从而深入揭示出清末外官改制在制度设计上的内在矛盾和现实中的困境。这些研究对研究理论的发展、研究领域的开拓、研究内容的深化等方面，都起到了引领和启示的作用。
此外，鞠方安《试论清末选官制度的改革》（《北京社会科学》2000年第2期）、《清末官制改革中官员俸禄改革》（《中国人民大学学报》2002年第5期）分别探讨了清末选官和官员俸禄制度改革。魏光奇《晚清的州县行政改革思潮与实践》（《清史研究》2003年第3期）、《晚清州县官任职制度的紊乱——透视中国传统政治的深层矛盾》（《河北学刊》2008年第2期），对晚清州县改革思潮和州县官任职状况做了深入研究，反映了晚清时期州县制度的变化。彭剑《清季外官制改革中幕职分科治事补证》（《历史研究》2008年第1期）就督抚衙门幕职分科治事做了进一步的深化和发展。徐保安《清末地方官员学堂教育述论》（《近代史研究》2008年第1期）研究了课吏馆和法政学堂在“开官智”中的作用和局限，对了解清末选官制度变化有启示作用。潘鸣《1907年地方官制改革方案筹议研究》（《清史研究》2011年第2期）探讨了地方官制方案筹议过程中的争议及其影响，说明《直省官制通则》只是一个过渡性方案。
此外，还有一批博士和硕士论文，分别从外官改制的各个机构入手，考察其建制和运行的过程，为我们深入了解这一时期改革的实际状态提供了各个方面的实证研究成果。这些论文包括：费秋香《论清末新政时期的地方官制改革》，华中师范大学2001年硕士学位论文；敖天颖《清季劝业道、劝业员初探》，四川大学2004年硕士学位论文；潘鸣《清末省级行政机构改革研究（1906～1911）》，首都师范大学2007年硕士学位论文；张季《清季铨选制度流变》，中山大学2008年博士学位论文；孙洪军《清代按察使的历史角色及其嬗变研究》，苏州大学2008年博士学位论文；王鸿志《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学2009年博士学位论文；徐文勇《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，中山大学2009年博士学位论文；彭雪芹《纳物轨民：晚清巡警道研究》，中山大学2010年博士学位论文；史新恒《清末提法使研究》，华中师范大学2010年博士学位论文；曾作铭《清末劝业道探析》，华中师范大学2010年硕士学位论文。
近十多年的研究，在理论评价方面，不再简单地持批判态度，也不一概以“现代化”进行颂扬，而是从“历史场景”出发提出问题，注意那个时代的特定语境和思想观念，注意人们的不同知识体系和由此产生的认知对制度建构和运行的影响，注意改革中利益各方之间的矛盾冲突及其对改革进程本身的影响，注意到章程条文和实施过程的巨大差距。总之，近年来的研究成果，已突破了传统政治制度史研究单纯从章程条文出发进行静态研究的局限，开始深入改革的实际“过程”之中，既考察正式颁布的章程条文所形成的制度样式，也考察相关人事对制度形成和运行的制约，不仅深化和拓展了研究的内容与范围，也带来了理论方法的改进。
总之，清末的官制改革，尤其是外官制改革，是一场涉及面很宽的改革，也给我们留下了大量的历史文献，包括档案、报刊资料以及各种记载，既展现了改革的丰富性，也展现了改革的复杂面。上述研究虽然在改革方案和各个机构的研究方面取得了很大的进展，但是在改革的各个环节和进程方面，还有不够清晰之处；对外官制权力结构的变化，还需要深入其中具体考察，才能进一步把握实施过程和运行特征；对改革的整体情况和具体推进，还需要从各个地区的实施和变通中仔细分析；对改革的成效与影响，既需要制度层面的认真剖析，更需要从社会即由下而上观察。以上种种，都说明外官制改革还有进一步研究和发掘的空间与必要。
三 问题与思路
1906年8月25日（光绪三十二年七月初六日），出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制，其中涉及外官改制部分包括：定中央与地方权限、内外重要衙门设辅佐官、变通地方行政制度、司法与行政两权分峙独立、内外衙署以书记官代吏胥、更定任用升转惩戒俸给恩赏等官吏体制。而“变通地方行政制度”中又包括裁守道知府两级，以州县直辖督抚，设民政、执法等八司，州县设警部、收税等[12]辅佐官，设省议会、各府州县议会、市乡议事会和参事会。
同年11月5日（光绪三十二年九月十九日），厘定官制大臣拿出两层改革计划征求各省督抚意见，其中州县改革包括分一省层级为府、州、县三等；每州县设六品至九品辅佐官同署办公；别设地方审判厅；设府州县、城镇乡议事会、董事会。省制改革则有两层办法，[13]分设各司、高等审判厅等。
及至1907年7月7日（光绪三十三年五月二十七日），总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制通则的奏折中说，此次厘定直省官制所注重之处，一曰分设审判各厅以为司法独立之基础，一曰增易佐治各员以为地方自治之基础。改革的具体内容，则包括各司道的设置及职能、府厅州县层级的确定、设佐治各官、分期设立府厅州县议事会和[14]董事会、分期设立各级审判厅。
上述情况反映两个问题：一是外官制改革启动的初期，凡设立审判厅、各级议事机构、地方自治等项改革内容都是被包容进“外官制”[15]之内的；二是清末外官制改革已经超越中国古代“设官分职”的范畴，成为涉及行政、司法、立法、地方自治各个方面的外官体制改革。
之所以发生这种变化，是因为这是一场在预备立宪范围内的变革，而行政、立法、司法分立是宪政改革的总体要求，尽管当时官员中有不同意见，但清廷的这一意向基本不变，这就使外官制改革的内容必然超越传统“设官分职”的范畴。另外，由于在此之前的外官制诸权合一，所以无论司法独立还是分设立法机关，都必然涉及对权力的分割和调整，也必然会使“官制”突破原有范畴，成为包含行政、司法、立法各项权力的确立和调整的外官体制改革。
就清末外官体制改革而言，起码包含了如下几个方面的内容。
第一，直省各级政府体制的权力结构变动。清代传统体制中的省、道、府厅州县各级衙门，不仅根本不存在协赞的立法机构，而且各级长官的行政与司法职能一体。而清末的改革，则是要将司法和立法从诸种职能合一的官府行政中分离出来，建立各级议政机构、审判机构，同时在府州县、城镇乡实行官治与自治并行的体制。总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折中就将“分设审判各厅以为司法独立之基础”、“增置佐治各员，以为地方自治之基础”作为直省官制[16]改革的“注重之处”。这是对既往权力结构的分割和调整，不仅导致新机构的设立，也促使部分旧机构的转型，带来地方政府体制的根本变化。[17]
第二，直省各级政府行政机构的改革。行政机构改革在外官制改革中居于重中之重的地位。既往地方政府的行政，无不具有“一人政府”、“家长制政府”的特征，故而不设辅助部门；虽有六房[18]，但只是书吏们分别处理相关事务和公文的地方。而清末的改革则是增设职能部门，促使行政职能分职化；同时取消科房，改造各级官署，实施会议厅、合署办公、分科治事等新的行政办事制度。这样，必将改变既往的行政运行方式，并带来各级官员职能的变化。
第三，直省各级官员管理制度的变革。官员的管理制度是官制的重要组成部分，包括官吏的选拔任用、监督、俸薪制度等等，它们是整个官僚体系运行的保障，也是中央和上级部门控驭各级官员的手段。长期以来，为保障整个官僚体系的有序运行，形成了繁密的制度，其与预备立宪宗旨相悖之处也日益显露。而各地常以新政需要、情形变化为由要求“因时变通”，不仅造成既往制度的废弛，也削弱了中央对地方官员的控驭力量。因此，改革和调整官员管理制度，也成为外官制改革中的重要内容之一。
本书着眼于从清季外官制改革的自身发展出发，从“外官体制”入手来探讨这场改革。清末的外官制改革是在各方利益的冲突和争论中前行的，因此，我们的研究不能仅仅关注规章条文，而应该将其放到当时复杂、矛盾的历史现场之中，从纷繁的历史中梳理改革的各个方面，看看究竟改了什么，改的过程究竟怎样，改革的矛盾和纠结究竟何在，短短几年的改革究竟展现了一种怎样的趋势。这就是我们想通过研究所要解决的问题。由于问题很多，一本著作难以照顾全面，所以准备从整体出发，抓住几个方面来展开研究。
第一，从外官制改革所带来的权力结构变化出发，分别探讨立法、司法、地方自治各个方面的改革，揭示其制度设计与实施样态的差距及其成效和影响。
第二，探究各级政府的行政改革样态，包括机构的增设、调整、改制，以及随之而来的官员职能变化，并从改革中各方利益的争论和冲突中揭示改革的实际走向。
第三，探讨伴随着外官体制改革而开始的官员选任制度、考核监察制度、俸禄制度的变化，力求全方位地展现外官制改革的整体面貌。
在展开上述研究时，我们将在方法上努力实践以下两点：
第一，从人事与制度的互动中研究制度。钱穆说：“要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一[19]条条的条文。”实际是告诫我们，研究制度不能单看规章条文，还应该关注制定和执行规章的人，他们的知识和认知乃至利益取向，都会或多或少地影响制度的生成和运行。官制研究离不开规章条文，但必须放到当时的情境之中，从相关利益群体的态度、争论中探寻其产生和变化的轨迹，探寻清末外官制改革“何以至此”的潜因。
努力从历史现场出发分析问题，是我们努力遵循的原则和方向。诚然，我们的研究对象已是一百多年前的事了，时人的用语习惯、思考和论证问题的方法与今天已有很大的不同，这就需要我们抱着“了解之同情”的态度，时刻警惕不以今天之语言和思维习惯去简单比附。当然，由于资料的浩繁，官方档案资料不免夸大、虚报成绩，而报刊资料往往说法互异，增加了对客观历史现象做出合理判断的难度。这又需要我们抱着“小心求证”的态度，尽可能多地占有资料，以从中分辨和梳理出历史的“真相”。
第二，兼顾整体与部分、趋同与差异。这个“整体”，就是清末预备立宪这个大背景。尽管时间短促，许多改革只在中央或省一级进行，或者干脆停留在纸上，但在“宪政”名义下所确定的行政、立法、司法分立的原则，仍是外官体制改革的规范。正是在此规范下，才有了与此前各朝代官制完全不同的新内容，其意义不能简单地以“走过场”加以否定。而“部分”，也就是外官体制改革的各个方面，只有通过各个方面改革状况的具体分析，才能真正反映清末预备立宪整体的实际状况。
此外，由于各地条件不同，官员的执行力度有别，许多措施在各地的实施情况不一；也由于许多改革本身就是“摸着石头过河”，一时没有统一的规定，而各地由于财政、人才准备不足而一再延误，所以各个地方的改革面貌有很大的差异。这就要求我们以谨慎的态度进行研究和叙述，避免简单地概述和以偏赅全。但是我们也要看到，由于清末的改革是自上而下推进的，虽然各地情况不同，进展不一，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的资料中，我们还是能够描述出清末外官体制改革的基本脉络，并从中探寻这场改革的成败得失。
清末的外官制改革是一个有难度的研究课题，也许正因为此，我们才敢于承接这项课题，只是想通过我们的初步研究吸引更多的学者加入——只有更多人的参与和研究，互相发明、互相参照、互相批判，才有可能使我们一步步接近历史的事实本身。
[1] 梁启雄：《韩子浅解》，中华书局，1960，第332页。
[2] 陆世仪：《论官制》，贺长龄辑《皇朝经世文编》卷13《治体》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第74辑，文海出版社1986年影印本，第498～499页。
[3] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店，2001，第174页。
[4] 《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979，第44页。
[5] 《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第368页。
[6] 沈乃正：《清末之督抚集权，中央集权，与“同署办公”》，《社会科学》第2卷第2期，1936，第311～342页。
[7] 施养成：《中国省行政制度史》，商务印书馆，1947，第51页。
[8] 参见崔志海《国外清末新政研究专著述评》，《近代史研究》2003年第4期。
[9] 作者在结束语中说：“在体制方面，他们按照外国模式，改变了中国长期以来建立的政府组织，改变了形成国家和社会的法律与制度。如果把1910年中国的思想和体制与1925年的以至今天中国相比较，就会发现基本的连续性，它们同属于相同的现实序列。另一方面，如果把1910年和1898年年初相比，人们发现，在思想和体制两大领域都明显地彼此脱离，而且越离越远。这是新政革命的成果。”见〔美〕任达《新政革命与日本——中国，1898～1912）》，李仲贤译，江苏人民出版社，1998，第215页。
[10] 王家俭：《晚清地方行政现代化的探讨（1838～1911）》，《中国近代现代史论集》第16编，台湾商务印书馆，1985，第173页。
[11] 在这些论文的基础上，关晓红教授又出版了专著《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，三联书店，2014。
[12] 《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第370～379页。
[13] 侯宜杰整理《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑室编《近代史资料》总第76号，中国社会科学出版社，1989，第51～52页。
[14] 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第503～510页。
[15] 需要说明的是，1908年清政府公布筹备立宪清单时，又将谘议局、各级审判厅、地方自治的筹备与官制改革分别拟订。说明随着各项筹备工作的进行，“官制”逐渐限定到“行政”的范围。《申报》1911年9月29日《外官制草案脱稿》的消息有云：“内阁法制院近编外官制草案业已脱稿，所拟地方行政长官大约分为三级，一知府，二知州，三知县，均管辖地方行政事务。”
[16] 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第504页。
[17] 中国古代虽有“行政”一词，但多是“推行政务”之义，故有“天子行政”、“臣子行政”之用法。19世纪末20世纪初，在中西文化交流的背景下，随着对西方三权分立制度的了解，“行政”一词的含义发生了很大的变化，不是笼统地被视为“行政务”，而是成为与议事、执法分别的三权之一。（参见张帆《“行政”史话》，商务印书馆，2007）在这样的背景下，清季外官制改革中，“行政”被视为“执行机关”，如出使德国大臣杨晟条陈官制大纲中说：“考各立宪国制度，莫不本立法、司法、行政三权鼎立之说为原则，而执行机关权在行政。”见《清末筹备立宪档案史料》上册，第389页。
[18] “六房”指吏、户、礼、兵、刑、工房。见瞿同祖《清代地方政府》，法律出版社，2003，第70页。
[19] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店，2001，第4页。第一章立宪改官——清季外官制改革的启动
有清一代，对官制的因时损益颇多。每次损益，都有其特定的时代背景，而其最终的宗旨则一如，都是为了稳固大清的江山，更为有效地施行统治。因此，对于每次损益，只有找出其特定的时代因素，才算是切近实情的理解。在清季，对于外官制尚有一次引人注目的改革，其动作之大，为有清一代历次改革所仅有，甚至在秦以后的历史中也堪称空前。这一次外官改制的时代背景是什么？学术界对此探讨不多，一般认为之所以会有这次改革，跟咸同以降“外重内轻”局面的出现有关，清廷希望通过改革，能够改变这种局面，回复到清初“内重外轻”的格局中去，以挽救日益严重的统治危机。从内外权力格局的角度来审视清季外官改制，确实是一个不错的途径，但这么做，似乎也就无法看到这次改革独特的一面。这次改革独特的一面是什么？窃以为在于对宪政体制的追求。正是在追求宪政的独特背景下，外官改制启动了。第一节立宪改官
中国人其实比较早就注意到列强的政治体制与中国有重大差别。19世纪六七十年代以后，逐渐有人提出中国应该用西方列强的政治[1]体制来改造自己固有的体制。19世纪90年代，康有为、梁启超等维新党人在鼓吹变法的时候，也提出过开议会、颁宪法的君主立宪主张，[2]不过到了百日维新期间，则并未将这些主张付诸实施。20世纪初年，日俄战争以立宪的日本战胜专制的俄国而结束，在那之后，一股更大的鼓吹君主立宪的思潮兴起，并促使清政府在1905年派遣官员出国考察列国政治，为政治改革张本。这次派遣了五位大臣出洋，兵分两路，戴鸿慈、端方为一路，载泽、尚其亨、李盛铎为一路，各自带了[3]一群随从，共考察了13个国家。
考察归来之后，载泽、戴鸿慈、端方等在考察报告中以及在接受两宫召见时，都反复陈请，极力主张宣示国策，进行宪政改革。戴鸿慈和端方还在1906年8月25日就官制事宜特意递了一封很长的奏折。他们提出，中国的立宪，当有十五年或二十年的预备时期，而在这预[4]备时期中必须有所作为，否则“转瞬期届”，一切如旧，宪政无法实行。他们考虑到日本在颁布宪法之前曾经有过两次大的官制改革，建议清廷借鉴，也在“预备”期间大改官制。正是基于这样的考量，他们在这封奏折中对全国上下的官制作了通盘规划。两天之后（27日），他们又呈递了另一封奏折，提出要设立编制局专门负责官制改[5]革事宜。第二天，在外务部举行了一场有军机大臣、各部大臣、北洋大臣参加的关于是否应该搞预备立宪的会议。在这次会议上，铁良[6]也提出，宣示立宪国策之后，应该进行官制改革。
受到这些主张的影响，当1906年9月1日宣示国策的时候，就强调预备立宪要从改革官制入手：
时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，[7]必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张……
以官制改革为预备立宪的入手之法的国策就这样确定下来了。在这个问题上，清廷还颇雷厉风行，就在宣示“仿行宪政”国策的第二天，又颁发了一道上谕，派定了官制改革的官员，以便将官制改革落到实处：
昨已有旨宣示急为立宪之预备，饬令先行厘定官制，事关重要，必当酌古准今，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善，折衷至当，纤悉无遗，庶几推行尽利。著派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯公同编纂。该大臣等务当共矢公忠，屏除成见，悉心妥订。并著端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。并著派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定，候旨遵行，以昭郑重。[8]
这是一个相当庞大的改革官制的班子。参与此事的官员，可以分为三类：一类是负责编撰官制的，以载泽为首，包括各部尚书和北洋大臣袁世凯；一类是负责核定的，包括奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨几位军机大臣；一类是只参与讨论的，包括端方、张之洞等几位总督派来的司道大员。不同类别的官员在官制改革中发挥的作用是不同的，就是同一类的官员，因其热心程度不同，所发挥的作用也不同。大致而言，几位总督派来“随同参议”的“司道大员”在官制改革中发挥的作用[9]很小。而负责编撰官制的众多大臣中，起核心作用的，也只有袁世[10]凯等少数几人。负责核定的几位大臣中，孙家鼐的作用比较特别，他曾对外官制改革的方向产生过影响（后文详）。
奉派改革官制之后，相关人员于9月4日在颐和园开第一次会[11]议，并于9月6日在恭王府的朗润园成立了编制馆，官制改革正式启动。
由此可知，这次官制改革最为直接的动因，在于预备立宪的启动。因为宪政改革的需要而进行官制改革，是这次改革区别于以往任何一次官制改革的特征。这种特征，在当时就有人注意到了，并将其称为[12]“立宪改官”。
立宪改官，改官立宪，因立宪而改官，通过改官以实现宪政，这次官制改革就这样与宪政改革紧密联系在一起了。由于这次官制改革是由预备立宪而起，因而在开始的时候，“官制改革”并不限于行政系统，而是涉及整个国家权力体系。由于清季的宪政改革有心引入三权分立的体制，官制改革之初的“官制”，其实涵括了行政、立法、[13]司法三大板块。
载泽等人为官制改革所定的宗旨中，有如下论述：
此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定，以符圣训而利推行……立宪国通例，俱分立法、行政、司法为三权，各不相侵，互相维持，用意最善。立法者议院公议全国通行之法律而奏请君主裁定颁行之事也，行政者阁部按法律命令而施行之国家政务也，司法者裁判官纠判臣民有无违背法律命令之事也，三权分立而君主大权统之。现在议院遽难成立，先从行政、司法厘定，当采用君主[14]立宪国制度，以仰合大权统于朝廷之谕旨。
在这里，载泽等强调这次官制改革要模仿君主立宪国的官制，而立宪国官制的特点，是三权分立。他们虽然说目下只能从行政和司法两个系统入手，议院则“遽难成立”，但很明显，在他们的心目中，“官制”是包括立法、行政、司法三权的。
并且，在厘定官制的过程中，他们在议院方面其实也是有所设计的。在论述改革宗旨的时候，载泽等人提到要设立一个资政院。在这里，他们强调资政院只是一个安置被淘汰官员的闲散衙门：“厘定官制之后，原衙门人员不无更动，或致闲散，拟在京另设集贤、资政各[15]院妥筹位置，分别量移，仍优予俸禄。”但在稍后正式拟定资政院官制的时候，则强调资政院的议会性质。《资政院节略》一开篇即曰：
资政院设立之意，即为将来立宪预备。恭绎谕旨大权统于朝廷，庶政公诸舆论，仁至义尽，中外同钦，惟舆论贤否不齐究以何者为标准，采取舆论之法究以何者为枢机，此各国所以有议院选举之法，为[16]国民代表也。
载泽等人显然是在将资政院比附于立宪各国的议院。在这一节略中，他们还大谈日本开设议院之后如何实现了强国，并强调设立资政院“采取舆论”之后，便不用担心内阁成立之后有总理大臣专权的问题。凡此，也都显示了起草者将资政院定位为准议会机关的倾向。另外，从他们所拟定的《资政院官制》来看，资政院人员的主体是“参议员”，其长官为总裁，“即为本院议长”，总裁以下为副总裁，“即为本院副议长”。参议员总额133人，或由钦选，或由会推，或由保[17]荐，两年一任。这种设计，也早已偏离了开始时安置闲散人员的那种定位，而明显是按照议会机关进行设计。
因此，我们看到，这次官制改革所编订的内官制，既包括行政系统的内阁和各部，也包括司法系统的大理院，还包括立法系统的资政院，确实是按照立宪国家的制度进行设计的。不过，由于在编订期间，很多官员提出了对内阁总理大臣的疑虑，担心设立责任内阁会影响君[18]主大权，造成“陵君”的局面，使慈禧太后决心不建立责任内阁。于是改革的结果，是行政系统的改革限于各部，责任内阁的方案[19]被放弃。与此相连，具有防止内阁总理大臣专权作用的资政院也就没了下文。但即使如此，也不能否定，在当时改革者的心中，“官制”是包括整个国家权力机关的，官制改革的目标，是要建成三权分立的立宪体制。
慈禧太后在裁决内官制的同时，谕令开始进行外官制改革：“各[20]直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。”这次外官制改革是“立宪改官”的一部分，因此也以建立立宪体制为依归。第二节改革路径的选择一 从州县入手
但外官制既包括省的官制，也包括州县的官制。为了实现“立宪改官”，是先从省入手，还是先从州县入手，或者齐头并进？改革之初，清廷中央是决定从州县入手。关于这一点，可以从编撰官制大臣所拟的一份外官制改革方案中看出来。这一方案，曾经以电报的形式发给各省将军、督抚，令其发表意见。
现遵谕旨，厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定。
亲民之职，古今中外皆所最重。我朝承明制，管官官多，管民官少，州县以上府道司院层层钤制，而以州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂至假手幕宾，寄权书役，坏吏治、酿祸乱，皆由于此。今拟仿汉、唐县分数级之制，分地方为三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县。令现设知府解所属州县，专治附郭县事，仍称知府，从四品，其原设首县即行裁撤。直隶州知州、直隶厅抚民同知均不管属县，与散州知州统称知州，正五品。直隶厅抚民通判及知县统称知县，从五品。每府州县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。别设地方审判厅，置审判官，受理诉讼；并画府州县各分数区，每区设谳局一所，置审判官，受理细故诉讼，不服者方准上控于地方审判厅。每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。仍留各巡道，监督各府州县，宜体察情形并按地方广狭、属县多寡，酌量增减，并分置曹佐。以上办法由各省督抚酌量推行。
至省城院司各官，现拟有两层办法。欧洲各国本土，鲜如中国之广，英之属地如加拿大、澳洲及美国各省，均设总督，略如中国行省。其民政、财政等官，皆为总督僚属，与唐初益州、襄州诸道尚书行台分设子部，元行省设平章丞参，明布政司设左右布政、参政、参议者相合。大要汇公牍于一署，则去承转之繁多，省批详之重叠，事可会商即决，最有益于治。拟仿我朝各边省将军衙署分设户礼兵刑工各司、粮饷各处办法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙门，督抚总理本衙门政务，略如各部尚书。藩臬两司，略如部丞。其下参酌京部官制，合并藩臬以外司道局所，分设各司，酌设官，略如参议者领之。以下分设各曹，置五品至九品官分掌之。每督抚率同属官定时入署，事关急速者即可决议施行，疑难者亦可悉心商榷，一稿同画，不必彼此移送申详。各府州县公牍直达于省，由省径行府州县。每省各设高等审判厅，置省审判官，受理上控案件。行政、司法各有专职，文牍简壹，机关灵通，与立宪国官制最为相近。此为第一层办法。其次，则以督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法；以布政司管民政，兼管农工商；以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅；另设财政司，专管财政，兼管交通事务，秩视运使，均酌设属官佐理一切。此外，学、盐、粮、关、河各司道仍旧制。以上司道均按主管事务，秉承督抚办理，并监督各该局所。此系按照现行官制量为变通，以专责成而清权限。此为第二层办法。
执事久莅封疆，外台利病皆所稔悉，此次厘定官制，关系颇重，究竟此时程度以何者为宜，务请迅赐电复，无任祈祷。厘定官制大臣。
[21]效。
这一电文，从州县与省两个方面规划外官制，但州县官制在前，省官制在后，这种行文，就能在一定程度上反映出厘定官制大臣在改革先后方面的倾向性。而更为重要的，则是对州县官制与对省官制的规划相比，前者更为符合立宪的原则。
对府州县官制的规划有如下要点：（1）旧制中省以下的行政层级太多，拟在省以下只设府州县一级，并分为三等，甲等为府，乙等为州，丙等为县。（2）基于对旧制中地方官“无分曹为佐”的认识，[22]拟在府州县分设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务。并引进同署办公之制，县级行政官员同集一署办公。（3）引进司法独立之制，每府州县设立地方审判厅一所，并将每府州县分为数区，每区设谳局一所。地方审判厅和谳局都由审判官负责司法审判。有不服谳局审判者，准上控于地方审判厅。（4）每府州县分别设立议事会和董事会，议事会和董事会都由人民选举产生，议事会公议本县应办之事，董事会则辅助地方官，办理议事会所议决之事。待府州县议事会及董事会成立后，再推广设立城镇乡议事会、董事会及城镇乡长等自治机关。以上自治机关均受地方官监督。（5）保留巡道，用以监督各府州县，不过应根据各地具体情况酌量增减，道台以下也要设置曹佐。以上诸要点中，改府为县、保留巡道等项涉及对旧有行政层级的调整，分设六至九品官、同集一署办公等项涉及对行政机关的改制，设立地方审判厅、谳局等项涉及司法审判，设立各级议事会等项涉及地方议会。因此，厘定官制大臣对府州县官制的设计，基本是按照三权分立的原则进行的，符合立宪的原则。
对省官制的规划则有两套方案（所谓“拟有两层办法”是也）。从“欧洲各国本土”到“此为第一层办法”是对“第一层办法”的介绍，“其次”以下是对“第二层办法”的介绍。“第一层办法”的要点为：（1）借鉴英国殖民地制度，唐、元、明的某些旧制以及清朝边省将军衙署的制度，设立“行省衙门”，将督抚、各司所掌合于一署。督抚领导“行省衙门”政务，有如各部尚书，布政使、按察使有如各部侍郎，合并布政司、按察司以外的司道局所，分设各司，各司长官的级别有如各部的参议。各司以下分设各曹，各设五至九品官。行省衙门实行同署办公之制，督抚应率同各官定时入署办公，“悉心商榷”，“一稿同画”，以提高行政效率。（2）每省设立高等审判厅一所，置审判官，受理上控案件。至于第二层办法，则对旧制变更小一些。
对这“两层办法”，厘定官制大臣自己的评价是：第一层办法“与立宪国官制最为接近”，第二层办法则“系按照现行官制量为变通”。学界对这两层办法的评价，多基于此。不过，值得注意的是，虽然第一层办法“与立宪国官制最为接近”，但所规划的，事实上只有行政、司法的分权，而对省级立法机关则无一语道及。也就是说，第一层办法其实只是一个“两权分立”的方案，而非“三权分立”的方案。有学者曾说“第一层办法”完全符合立宪方案，这是不准确的。至于第二层办法，虽然制定者自己也称只是对现行官制量为变通，但从“以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅”一语可以知道，在这一方案中，也是要创设高等审判厅的，不过不能实现司法独立，而要受到督抚等行政官员的控制。
总之，厘定官制大臣所制定的改革方案，在州县一级是考虑到了行政、立法、司法三种权力机关的调整与设立，而在省级官制方面，则只涉及行政与司法，对于立法机关毫无规划。立宪改官，在外官制方面从州县入手的特点比较明显。
那么，这次外官制改革为何会从州县入手呢？
从表面上看，这是遵旨办事。在谕令“接续编订”外官制的那道上谕里，确实特别强调改革州县官制的重要性。该谕旨去掉冗长的打头语“朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨”，全文如下：
此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核拟定，业经分别降旨施行。其各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治焉得不坏，民气何由而伸，言念及此，深堪痛恨。兹当改定官制，州县各地方官关系尤要，现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议，必求斟酌尽善，候旨遵行。朝廷设官分职皆以为民，总期兴养立教，乐业安民，[23]庶几播民和而维邦本，用副怀保群黎孜孜图治之至意。
这一段谕旨，大部分文字都在谈改革州县官制的重要性，并特别强调“兹当改定官制，州县各地方官关系尤要”。谕旨还对州县改革的方案有所交代，即要为地方自治做一些预备工作，并增改佐治员缺。上谕对州县改革如此强调，外官改制从州县一级入手，而不是从省一级入手，似乎是在按照谕旨办事。
但上谕会注重州县，则跟当时人们对宪政建设的认识有关。清季的很多有识之士已经认识到宪政建设的关键，在于提高人民的素质，培养其自治精神，通过地方自治，夯实宪政的基础。这种思想，不但民间有识之士有之，很多官员亦有之。有关官员将这种想法写成奏折，上达“天听”，容易对“深宫”产生影响。
还在1905年清政府的有关驻外使节联名奏请立宪的时候，即提出为实行宪政，须从三个方面做准备：一为“宣示宗旨”，二为“布地方自治之制”，三为“定集会言论出版之律”。其讨论“布地方自治之制”一段曰：
今州县辖境，大逾千里，小亦数百里，以异省之人任牧民之职，庶务丛集，更调频仍，欲臻上理，戛乎其难。各国郡邑，辖境以户口计，其大者亦仅当小县之半。乡官恒数十人，必由郡邑会议公举，如周官乡大夫之制。庶官任其责，议会董其成，有休戚相关之情，无扞格不入之苦，是以事无不举，民安其业。宜取各国地方自治制度，择其尤便者酌订专书，著为令典，克日颁发各省督抚，分别照行，限期[24]蒇事。
驻外使节们根据自己在海外所见，发现各国地方政府所辖范围比中国州县要小很多，辖境大的也只赶得上中国小县的一半，但却有几十个乡官来治理。他们认为，这是各国地方能够“事无不举，民安其业”的原因所在。因此，他们要求在州县引入地方自治制度。
1906年，五大臣考察归来之前，江苏学政唐景崧为宪政改革提出四条建议，包括“发明立宪宗旨”、“断定立宪主权”、普及教育、地方自治，而对地方自治最为看重。一则说“地方自治政策，所以培成立宪基础，乃今日所最宜注意者也”；再则说“今日而欲创办宪法，舍国民自治其奚属哉”，反复致意，并主张仿照日本的地方自治制度[25]办理。
在宣示“仿行宪政”国策之前，内阁中书刘坦呈递过一个条陈，为如何进行宪政改革献言，提出四条，第一条就是“先行地方自治”，其言曰：
读各国立宪史，观其组织立宪之际，必与议院相维，人民朝考夕稽，地方自治之制早已完密，英国当七世纪，他文瑟佈勒定地方自治制度，为立宪机关之基础。中国人民尚无选举议员之知识，亦无可任议员之人才，则先行地方自治为教育陶铸之法。盖地方自治之议会组织及投票选举，实为议院之权舆，人民之知识，因练习而渐熟，不难[26]养成适于立宪国民之资格。
刘坦在这里是以英国为例，说明在中国这种缺乏选举传统，人民对选举茫然无知的国家，应该采用地方自治，以便养成适合于立宪的国民资格。
诸如此类的从地方自治入手推行宪政改革的主张，应该是前引谕旨中强调外官制改革要从州县入手的重要“舆论”基础。而孙家鼐在官制改革期间的一道封奏，可能是更为直接的促成因素。在这封奏折中，孙家鼐写道：
臣愚以为设官分职，皆以治民，则亲民之官尤为紧要。迩来吏治偷惰，贪酷横行，民不聊生，邪说易于鼓煽，士风不靖，民气嚣张，此非天下之细故也。欲改定官制以治今日之天下，当从州县起，而京[27]朝百官犹其后焉者也。
孙家鼐当时系军机大臣，与奕劻、瞿鸿禨一样，是官制改革中负责核改的，处于权力的高层，容易对“深宫”产生影响。孙家鼐在此明确提出，官制改革当从州县入手。并且，在他看来，改州县之官制，比改中央官制都还重要。在孙家鼐呈递这一封奏之后四天，清廷颁布了前引强调州县官制的改革外官制上谕。
中央试图从州县入手，且请各省督抚详加讨论。那么，在讨论中，督抚们都提出了什么样的意见？二 督抚的意见
各省督抚收到电报之后，大都做了回复，发表对外官改制的意见。州县官制中，设立各级审判厅和地方议会，是最关乎宪政改革的。但对这两项，督抚们大都发表了否定性意见。
对于设立地方审判厅与谳局一事，只有两广总督周馥表示赞同，但同时他又提出，每县只设一所谳局不够：“惟中国州县有辖地太广者，裁判既繁，每县只设谳局一所，尚恐不敷，必须计户口若干，分设一局，如村户稀少，亦须计里数设局，取其路近，小民赴诉易于往[28]还。”
除周馥以外，我们看到的全是反对的意见，而反对的理由，首先便是司法人才不够。如江苏巡抚陈夔龙提出，此事“于我国政治尚需逐渐仿行，或暂由本官督厅办理，一面实力讲求法政，养成裁判人[29]才”。四川总督锡良有与陈夔龙类似的看法，他认为，虽然司法独立、议会为各国所有，“洵宜取法”，但因中国现在“法政之教育未溥，国民之程度犹低，而审判之刑事、民事、诉讼法尚未颁定”，这些新制现在都不可行，“窃谓此时储审判、议事、董事之材不可缓，[30]设审判、议事、董事之员不可急”。
此外，河南巡抚张人骏从三个方面提出反对意见。一则新设审判机构，必增加官员，而“多一官多一需索，其弊更甚于书差”；二则厘定官制大臣所设计的审判机关层级太少，“民间难于上诉”、“上官疏于稽察”；三则解除历来各级官员所享有的审判权，将给施政造成混乱：“州县不司裁判，则与民日疏；疆吏不管刑名，则政权不一。”[31]关于解除各级官员的审判权将给施政带来坏影响，锡良也有相似的看法：“今日州县尚能勉强集事者，幸赖执法为操纵，解削此权，即使司法皆得其人，牧令徒拥监督虚名，号召已难；万一非人，其弊[32]滋大。”
此外，陕西巡抚曹鸿勋虽然认为设立司法审判机关是一件好事，但反对无视地方差异，在全国一律推行：“民有贤愚、地有繁简，以天下言，此省与彼省异；以一省言，腹地与边地异……似宜分别繁简，[33]毋遽一律施行。”
从督抚们所提的意见来看，有些是有建设性的，如当注意各地的差异、人才问题等等，但有些言论则显示了其时的督抚群体对司法独立之制的隔膜。厘定官制大臣在通电中明明说了每府州县要分设若干谳局，周馥却还将每县只设谳局一所作为靶子猛烈攻击一番，显示这位赞成司法独立的总督，却连厘定官制大臣的通电且未看懂。在反对设立地方审判厅和谳局的人中，张人骏和锡良都担心在实行司法独立之后，地方行政官员没有了审判权，将给施政造成影响，甚至是造成混乱，显示他们对司法独立将剥夺传统官员大权的担忧，在一定程度上埋下了预备立宪期间行政与司法争权的伏笔。
设立各级议会组织，对于宪政制度建设而言也是题中应有之义。厘定官制大臣所规划的府州县以及乡镇议事会，实是地方议会的别名，或可称之为准议会组织。不过，当时的地方议会是放在地方自治的范畴中规划的。既曰地方自治，就不但应该有议事机关，也当有执行机关，故在厘定官制大臣的规划中，与各级议事会一同设立的尚有
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]