统筹城乡视域中的农村土地综合整治研究——以成都市为例(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王国敏

出版社：四川大学出版社

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统筹城乡视域中的农村土地综合整治研究——以成都市为例试读：

前言

其实，在马克思主义利益观诞生之前，古今中外的各派思想家都曾经就这一论题进行过不懈的求索。中国自先秦诸子百家开始，西方从古希腊罗马时期起，各个时代的大家名宿都曾经专注于对现实利益问题的研究与对和谐社会建设的思考，但都无果而终，未能找出从根本上解决社会利益矛盾从而实现和谐社会的路径。马克思主义唯物史观则深刻地揭示了社会主义之前的诸社会形态都不可能实现和谐社会的原因所在：由生产资料私有制决定的阶级利益根本对立而导致的对抗性阶级斗争，致使社会主义社会之前的各种社会都无法实现真正意义上的和谐社会。和谐社会只能在社会主义条件下才有实现的可能，因为影响社会主义社会和谐的主要是人民内部矛盾，而“人民内部的矛盾，是在人民利益根本一致的基础上的矛盾”，人民群众根本利益的一致性决定了社会主义社会中其他的利益矛盾的可协调性，社会主义社会将在化解利益矛盾、理顺利益关系、重构利益格局的过程中走向和谐。曾经的社会主义改造与建设探索是为了“不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，社会主义改革也不例外。改革是社会主义制度的自我完善和发展，是为了使社会主义制度更加适合发展与实现人民群众利益的需要。

改革开放三十多年来，虽然“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”，但是在改革中，伴随利益关系格局的变化，旧的利益矛盾日益尖锐，潜在的利益矛盾逐渐凸显，新的利益矛盾层出不穷，这对社会主义和谐社会建设提出了更为严峻的挑战。理顺利益关系、化解利益矛盾的现实需要也对马克思主义利益观提出了与时俱进的要求，从利益和谐出发构建社会主义和谐社会的实践探索迫切需要马克思主义利益观中国化最新理论成果的指导。科学发展观作为马克思主义利益观中国化的最新理论成果，在继承前人利益思想的基础上对社会主义和谐社会建设探索又有所创新，首次实现了科学的利益观与社会主义和谐社会建设的直接对接，成为毋庸置疑的从利益和谐出发构建社会主义和谐社会实践的根本指导思想。

本书也正是基于对中国特色社会主义和谐社会建设实践中现实利益问题的分析，在科学发展观指导下围绕这一严峻而紧迫的理论与实践论题，对社会主义社会利益和谐进行了从基本原则到实现方式再到工作机制的探索，提出了从利益和谐出发构建社会主义和谐社会目标的对策体系。当然，在研究中，受笔者科研能力、学术水平、文字表述和研究时间等多种因素所限，本书在广度和深度上难免存在诸多不足。笔者只希望本书能够抛砖引玉，促使学界前辈与青年同行们围绕利益矛盾与和谐社会建设这一历久弥新的现实问题不断推出鼎新之作，从而推进中国特色社会主义和谐社会建设的实践进程。王国敏2015年8月于四川大学导论

党的十七届三中全会通过的《决定》指出：“要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。”十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步强调：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。”党的十八大报告提出“大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益”,“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。近几年的中央一号文件均对开展土地整治提出了明确要求。综上，党中央、国务院高度重视土地整治，希望它在保障国家粮食安全、统筹城乡发展、促进经济社会全面协调可持续发展中发挥重要作用。

农村土地综合整治综合利用、开发、保护、治理、法规、规划、管理等诸多手段，通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，将土地、资本、技术结合，实现对人 (农民)、产业以及社会经济的综合统筹。从早期的土地整理到土地整治，再到土地综合整治，最后到农村土地综合整治，一方面反映了党和政府对改变土地空间格局所能产生的作用认识的深化，另一方面反映了不同时期处理城乡之间关系所面临的阶段性任务的不同而采取的方法的区别。现阶段的农村土地综合整治涉及农村经济生活的各个层面，能够完成其他单一制度创新及公共政策所无法实现的任务，真正实现农村生活的根本转变。经过多年的实践，各地普遍认为，农村土地综合整治为推进农业现代化、新农村建设和城乡统筹发展提供了有力平台，有利于解决耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题。一、研究背景和研究主线

改革开放以来，我国的城乡关系发生着持续而深刻的变化。1978年，我国城乡二元经济结构特征十分明显：我国三次产业增加值比重为28.1∶48.2∶23.7，然而，三次产业的就业人员数量比重为70.5∶17.3∶12.2，城乡二元对比系数仅为0.163,而发达国家的该系数一般在0.5~0.9的区间内。因此，破解城乡二元结构成为我国促进经济发展、实现现代化的重大任务。最初，我国主要通过调整农业生产关系来破解城乡二元结构，家庭承包经营责任制的迅速普及增加了农业产量、提高了农民收入。中期，我国开始采用城镇化战略来促进农村劳动力转移以及农村工业的发展。然而，受土地、户籍等制度的约束，家庭承包经营责任制始终难以脱离小生产的桎梏，农民进城务工虽然完成了职业的转换却难以实现身份的转变，轰轰烈烈的城镇化进程成为剥夺农民土地权益的机会。破解城乡二元经济结构，亟须改变传统的单一思维方式，用一种新的战略思维来指导。(一)研究背景

2002年，党的十六大针对城乡二元经济结构问题，将“统筹城乡经济社会发展”作为全面建设小康社会的重要任务提出。2003年，党的十六届三中全会第一次正式使用科学发展观的概念，并提出了“统筹城乡发展”的要求。在科学发展观重大战略思想的指导下，我国实行了一系列“惠农、强农”的政策。

首先，全面推行了农村税费改革，并逐步实行了“三免四补”以及粮食最低价收购政策。2011年，农业“四补”金额高达1406亿元，比上一年增长14.7%，是2007年全面实行“四补”以来的2.73倍。其次，在国家政策的指引下，各地的户籍制度改革都在紧锣密鼓地进行。当前户籍制度的特点是，除了北上广等特大城市的落户门槛仍然较高以外，其他大城市已经逐步放宽入籍限制，一般只要有稳定工作并交纳社保一定年限以上或有一套住房，都可以落户，中小城市则基本已经完全放开。再次，旨在实现城乡公共服务均等化的“新农保”“新农合”开始实施。2012年7月，城乡居民养老保险全覆盖工作在全国范围内启动。截至2012年年底，“新农保”总参保人数达到3.76亿人，其中达到领取养老金年龄人数1.07亿人。2012年是“新农合”制度实施10周年，“新农合”基本已在全国实现了全覆盖，筹资水平也不断上升，并确立了较为完善的符合中国国情的制度框架和运行机制。最后，国家加大了财政支农、金融支农的力度，扩大国家和各级财政对农村的诸如水利、道路、信息工程等基础设施建设的投入。2011年，国家财政支农支出高达9937.5亿元，比上年增长15.8%。

然而，尽管我国实施了多种措施调整城乡关系，促进城乡统筹发展，但目前的状况仍旧不够乐观。一是城乡收入差距并没有发生根本性的变化。据统计，2014年我国城乡收入比为2.92∶1,虽然是13年来比重首次降低到3倍以下，但城乡仍然有着短期内无法弥合的差距。收入差距过大的背后依旧是农民工资性收入和财产性收入增长缓慢，而更深层次的原因仍然要归结于城乡公共福利的差距和土地制度。二是农村金融体系薄弱。2013年年末，全国银行机构贷款余额76.63万亿元，其中涉农贷款20.8万亿元，仅占27.14%；涉农贷款中，农户贷款余额4.50万亿元，仅占21.6%。三是土地城镇化速度快于人口城镇化的速度。从2003年到2013年，我国城市建成区面积由2.83万平方公里提高到4.79万平方公里，年均增长5.4%。与此同时，以人口为统计口径的城市化率一共上升12个百分点，年均增长2.6%。四是农村劳动力出现了空心化，大量农村住房闲置，并形成了许多社会问题。根据有关部门的调查报告，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房占地200万亩左右，农村住房空置率高达1/4。农村劳动力“空心化”还滋生了“留守儿童”“留守老人”等问题。最后是资源和环境的压力凸显。由于我国工业早期的粗放式发展，我国每年有4000万亩农田遭受酸雨侵蚀。全国七大水系和内陆河流的110个重要点河段中，符合《地面水污染质量标准》一、二类的占32%，符合三类的占29%，符合四、五类的占39%，环境问题令人担忧。

城乡发展差距拉大的趋势依然没有扭转，城乡二元经济结构依然没有发生根本性改变，这个事实充分说明，仅仅在国家层面上推进城乡统筹战略还不够，还需要调动农民参与的积极性。而调动这个积极性的“抓手”，就是广袤的农村土地所蕴含的巨大的经济能量。在这样的思路指引下，全国各地都纷纷把土地整治与城乡统筹战略相联系起来，积累了丰富的经验，国家也在全国各地展开试点，形成了相对完善的土地综合整治机制。

10多年来，各地地方政府在土地利用总体规划的指导下，土地整治取得了丰硕的成果。截至2010年，通过农田整治建成高标准基本农田2亿亩，并以年均400万亩的速度新增耕地达5000万亩，农田整理新增耕地率高达8%~10%，基本上实现了耕地占补平衡并略有增加。同时，整理后的农田产出率平均提高10%~20%，建成了一大批符合现代农业要求的旱涝保收、高产稳产高标准基本农田，改善了农业生产条件，为实现粮食“十一连增”，确保国家粮食安全打下了坚实的基础。一些地方通过农村建设用地整治，对农村散乱、闲置、废弃的建设用地进行整理复垦，引导农村居民集中居住，促进了农村土地节约集约使用，改进了村容村貌。据统计，整治后的建设用地节地率一般高达30%~50%，净增耕地率达13%。

四川省通过积极开展土地整治工作，取得了令人满意的成绩，并制订了下一步的整治规划。2006年，四川省开始了以土地整理为内容，计划为期10年的“金土地工程”。随着工作的深入，“工程”的内涵逐渐丰富，其范围由原来单纯的土地整理发展到农村土地综合整治，并取得了丰硕的成果。图0-1 2004—2013年四川省年末实有耕地面积增长量

一是农用地和农村集体建设用地整治进展顺利，耕地数量增加、质量提高，农民居住环境得到改善。根据《四川省专项土地整理——“金土地工程”实施方案》, “金土地工程”的总体目标即2005年以后的未来10年，要对1000万亩农村土地实施专项整理，其中改造700万亩耕地，建成600万亩高产稳产基本农田，总投资约150亿元。如图0-1所示，2011年除外，2005年至2013年，四川省年末实有耕地面积都处于增长状态。截至2011年，四川省已投入各级财政资金近114亿元，整治土地751万亩，建成高产稳产基本农田451万亩，新增90万亩优质耕地。旱地灌溉保证率提高到80%以上，耕地质量平均提高1个等级，生产成本平均下降10%，直接受益农民达850万人，人均增收20%以上。通过工程实施，集中建成农民新区5700个，整治修建农渠4万公里。修建田间道路1.85万公里，受益群众达852万人，形成了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村新面貌。

二是农村集体土地确权登记颁证试点工作接近尾声，农民的财产权得到保障。四川省在总结成都市经验的基础上，农村集体土地确权登记颁证试点工作进展迅速。成都市是全国最早试点农村集体土地确权登记颁证的城市。截至2010年，成都市率先完成了全市255个乡镇 (街办)、2622个村 (社区)、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记颁证。同年，四川省全面铺开农村集体土地确权登记颁证试点工作。截至2012年8月，我省农村土地承包经营权确权登记试点县 (市、区)已增加到42个，确权登记试点工作将于2013年年底基本完成，届时，试点县确权登记颁证率将达到90%以上。到2011年年底，我省已有1869万户农户承包了农村集体耕地，依法签订土地承包合同1838万份，确认了农民对承包土地的占有、使用、收益权利。

三是城乡建设用地增减挂钩试点工作不与民争利，土地增值收益全部返还农村。2011年6月，四川省政府出台了《关于进一步加强农村土地管理工作的意见》，明确提出采取切实有效措施，规范增减挂钩试点工作。其中，《意见》要求经批准将节约的建设用地指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村；同时严禁社会投资者以参与节余建设用地实物分成的方式获取投资回报，也不得参与土地出让收益分成。在解决城镇建设用地指标不足问题的基础上有效遏制城市粗放式扩张，优化城乡用地结构与布局。据统计，截至2012年8月，省国土资源厅共批复城乡建设用地增减挂钩试点项目306个，挂钩周转指标规模23.96万亩。同时，成都市建立农村产权交易所，试点在符合规划的前提下允许农村集体建设用地在交易所挂牌流转，并建立相应的农村产权交易平台服务体系，真正做到“不与民争利”。2013年，四川省国土资源厅在充分总结《四川省土地开发整理规划 (2001—2010年)》实施经验和教训的基础上，依据《全国土地利用总体规划 (2011—2015年)》和《四川省土地利用总体规划 (2011—2020年)》，制订了《四川省土地整治规划 (2011—2015年)》，该规划成为指导未来四川省土地整治指导性文件。

从全国来看，2014年，我国人均GDP已经达到41908元，处于中等偏上国家收入水平；同时，三次产业的比重也已经由改革开放之初的28.2∶47.9∶23.9，上升到10.0∶43.9∶46.1,工业化已经整体步入中后期阶段；2011年我国城镇化率首次超过50%，城镇化进入了年均增长1个百分点的加速时期。随着我国现代化进程对农业现代化的客观要求以及工业化、城镇化速度加快的现实状况，通过农村土地综合整治集约节约土地，优化城乡土地利用结构和布局，已经是势在必行。(二)研究主线

从长期以来的土地整治实践经验来看，由于我国关于土地管理的法律法规尚不够完善，行政组织结构条块分割，政策制定实施机制不够协调，各级政府和有关部门对中央关于土地利用的精神和相关政策把握不足，再加之我国土地面积广阔，地形复杂，土地资源分布特征迥异，导致区域间对土地利用的方式差异极大，土地利用现状五花八门。这使得要更好地推进农村土地综合整治遇到了许多理论上的难题。《国土资源部中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020)》明确将“开展土地综合整治的理论、战略与对策研究”作为本行业的重点领域及优先主题。这一研究的核心问题就是回答要在什么战略高度上实施什么样的农村土地综合整治以及如何实施农村土地综合整治。

在战略上，我们必须将农村土地综合整治置于工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展的战略背景中来认识。自20世纪90年代以来，我国开始把土地整理作为充分挖掘农村土地资源潜力、实现农村土地资源可持续利用的重要技术手段。我国经济社会的不断发展以及“三农”问题的日益凸显，对农村土地整理提出了一系列新的要求，亟须将农村土地综合整治与促进现代农业转型升级以及实现农业增效、农民增收与农村繁荣紧密结合起来。进入21世纪的中国，随着城乡资源要素的加快流动，城乡关系的互动增强，农业农村发展的资源、资本、技术、制度等瓶颈约束因素开始逐渐显化，要加快社会主义新农村建设，实现农业现代化，确保国家粮食安全在工业化、信息化、城镇化进程中的作用和地位更加突出，难度也越来越大。在这种背景条件下，农村土地利用方式、利用结构、用途管制和空间布局日益成为左右新农村建设、农业现代化和粮食安全保障等国家战略问题的关键环节和重要手段。可以说，随着我国工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”的同步发展以及新型城乡关系格局的形成，农村土地已成为满足地方政府经济社会发展需求的核心要素，农村土地综合整治也成为地方政府推进工业化、城镇化空间拓展和统筹城乡发展的必然选择。当前，农村土地综合整治作为全国土地整治的一项重要环节，得到了各级地方政府的实践操作和农业、国土等相关部门的积极推进。“适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地和提升土地产能”，对于促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展引起的供地矛盾起到了至关重要的作用。但是，在现阶段政府主导型的农村土地综合整治进程中，各级地方政府因受以工业化、城镇化和现代化为特征的发展主义定式思维的影响，对农村土地综合整治的目标定位、功能效应以及技术手段存在若干模糊甚至错误的认识，导致在整治实践中出现严重的政策扭曲和行为异化，盲目追求建设用地指标，扩大整治范围，强拆强建，把农村土地综合整治的重点放在整治成本较低和经济效应较高的村庄整治上，片面追求增加土地财政，把“城乡建设用地增减挂钩”政策误解为建设用地结构调整和整理的增地工程，忽视农村生产生活便利等因素，导致现阶段我国农村土地综合整治存在“一头热”现象，引发了一系列经济社会问题和社会风险。因此，把“新四化”同步发展与农村土地综合整治结合起来，能有效避免发展主义定式，更好地推动我国现代化进程，促进农村土地集约节约利用。

在基本原则和目标定位上，我们必须根据经济社会发展规律，结合本国的资源禀赋状况和自然环境条件以及在总结已有的土地整治经验的基础上，提出相应的农村土地综合整治原则和目标。我国地大物博，人口众多，耕地资源约束性较大，人地关系矛盾紧张，地区差异性明显，特别是正处于工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展实现的关键阶段和攻坚阶段，这构成了我国农村土地综合整治基本原则的自然基础、经济基础和社会基础。因此，我国农村土地综合整治应遵循农业发展优先与城乡用地结构统筹相结合，经济效益、生态效益与社会效应相统一，数量质量生态与用途“四位并重”，地区相似性与区域差异性相结合，综合整治与科学管护相结合以及国家利益、集体利益与农民权益相统一的六大基本原则。这些基本原则的确立为目标的制订提供了方向。我们认为，农村土地综合整治作为我国政府主导推进的以“微观土地利用”和“国家土地管控”目标相统一的综合性技术手段和工程性措施，具有明确的微观操作程序和国家战略目标。因此，我国农村土地综合整治的现实起点、微观操作与宏观目标的展开逻辑是：由于农村土地资源粗放配置、低效利用、传统小农经营方式、独家分散居住形态以及长期城乡二元格局，耕地适度规模化、农业现代化和新农村建设举步维艰。基于此，在农业现代化以及城乡发展一体化与新农村建设战略背景下，以农村土地综合整治为中心，对田、水、路、林、村、居等进行综合整治。在整治过程中，以保障国家粮食安全、农业现代化为首要目标，以城乡发展一体化为导向，以尊重和维护农民权益为根本落脚点，定位于耕地适度规模化、建设用地集约化、农业生产现代化、农村发展城镇化、农村环境生态化和农民生活市民化的综合价值目标。

在如何推进农村土地综合整治上，我们综合国内外农村土地综合整治的经验，归纳和提升成都农村土地综合整治的新鲜做法，提出具有引导性、普遍性、示范性和借鉴性的推动农村土地综合整治的长效机制和政策建议。无论是国外还是国内，各个国家或地区都十分重视农村土地综合整治，并赋予其较高的地位，将其视为实现农业现代化、保障粮食安全以及促进农村地区综合发展的重要国家战略。由于各个国家或地区发展阶段不同，且随着人们对其认识的深化，农村土地综合整治的功能效应不断得到拓展。农村土地综合整治从最初为补充耕地、挖潜未利用耕地以保障国家粮食安全和改善农业生产条件，逐渐拓展到关注农村地区的科学规划、合理布局、自然生态重塑以及人文景观保护等重要方面。实践表明，国内外农村土地整理或土地综合整治都高度重视全面发挥和统筹协调农村土地综合整治在农业生产、基础设施、农民收益、村容面貌、乡村文明、生态保护、社会管理以及粮食安全等方面的多重效应和功能。

成都市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在城乡一体化进程中走在全国前列，其农村土地综合整治开展的步子大、力度强，所实施的具体方案和做法都值得深入研究和总结。总结、归纳和提升成都市农村土地综合整治的新鲜做法，不仅能为农村土地整治提供宝贵的经验，更能为中央和地方各级政府解决农村土地产权制度改革创新的相关重大问题提供决策咨询和参考。农村土地综合整治政策制定与地方实践是作为农村土地综合整治主体的农户、农村集体、地方政府、中央政府基于效率目标与价值目标冲突和基于分散选择与集体决策博弈过程而实现的。在这一过程中，必然存在包括地方政府对农村土地综合整治存在的认识误区以及行为异化与中央政府将农村土地综合整治视为实现农业现代化和确保国家粮食安全的“微观土地利用”和“国家土地管控”政策目标的严重冲突在内的多重矛盾。因此，应以科学发展观为指导，在坚持正确的目标取向和技术路线的基础上，从宏观、微观层面提出纠正认识偏差、矫正异化行为、化解突出矛盾的路径优化方案。

理论问题首先要从实践中寻找答案。“因为理论是从实践中产生的，理论是否正确还要接受实践检验并要在实践中得到丰富和发展；同时，理论只有与实际紧密联系，才能发挥对实践的指导作用，实现自身的价值和意义。”正因如此，本书课题组总是立足于四川省和成都市农村土地综合整治的实践，来寻找解决上述核心问题的答案。从2010年到2013年，课题组在王国敏教授的带领下，在了解成都市9区4市6县土地综合整治整体情况的基础上，确定调研地点，深入成都市区及其周边市县开展关于农村土地综合整治的调研活动。各个调研组共走访了成都市12个区市县的38个村镇，调研了近2000户农户，在一定程度上摸清了成都市农村土地综合整治的实际情况，为本书的写作奠定了坚实的基础。

成都市作为西部地区具有代表性的国家综合配套改革试验区之一，在促进城乡一体化方面取得了重大进展和突破。成都市是中国除了北京、上海、重庆等中央直辖市以外人口最多的城市，其人口数量在21世纪以前就超过了1000万。如同其他城市一样，成都市存在着城乡差距过大的事实。然而，自2003年实施“城乡统筹”的战略以来，成都市城乡差距逐渐缩小：城乡居民收入之比从2003年的2.64∶1，下降到了2008年的2.61∶1,随后又缩小到2013年的2.31∶1。城乡差距缩小的关键在于，成都市在土地综合整治过程中，在综合改革试验的框架内探索突破传统的土地收益分配机制，在确保粮食安全目标和农业基础地位的同时，提高了农村和农民在土地的城市化增值中的分配份额，比较有效地满足了“双保工程”的要求。第一，积极保护耕地资源，推进农业现代化。成都市首创了“耕保基金制度”，通过依据农户个人确权的耕地面积发放资金，有力地促进了城镇化快速推进背景下耕地保护的重任；同时通过建立“万亩优质粮食丰产示范工程试点”、允许整治后农地抵押获取农业发展资金等方式，发展农业现代化。第二，尊重农民主体地位。通过确权将农村土地权益明晰，并在此基础上由拥有土地权益的农民集体和农户自主决定是否参与土地综合整治，以及在整治过程中如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等。第三，市场化配置资源。当土地综合整治项目获得立项批准以后，农民集体和农户可持立项批复到农村产权交易所挂牌，寻求投资者。成都市的实践经验充分说明，在现有的制度框架内，加大耕地保护力度，尊重农民主体地位，激活农村土地的资产功能，建立统一的土地交易市场，形成农民与其他相关主体共同分享城市化土地增值的格局是可行的。二、研究方法和创新点

本书坚持以马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，根据中国的国情和农情，综合农业经济学、产权经济学、系统工程学、土地生态学、经济地理学等多学科为理论支撑，在深入探讨我国农村土地综合整治的理论基点、政策演进的基础上，对比分析国内外农村土地综合整治的模式和经验，科学归纳和提升农村土地综合整治的成都经验，破解农村土地综合整治中的难题，由此提出促进我国农村土地综合整治的长效机制。(一)本书的研究方法

本书主要采用文献研究法、实证研究法、对比研究法、典型调查法、定性分析和定量分析相结合的方法来对我国农村土地综合整治的情况进行研究。1．文献研究法

本书将在全面概括和总结大量专家学者所做的研究基础上，阐述支撑本研究的相关理论。查阅大量官方发布的有关农村土地综合整治的政策措施、实施标准，包括国家层面颁布的各类法律法规、政策措施、实施细则和行业标准，各省制定的各类行政规章制度、对国家层面政策的细化措施，基层地方政府对国家、省级政策措施文件的学习材料、操作方式。此外，文献研究法还应用在对农村土地综合整治的国际经验总结上。2．实证研究法

本书试图在分析农村土地综合整治的国际经验和我国当前农村土地综合整治的现状过程中，大量搜寻整治产生的微观、宏观数据，并以此为基础评估整治运行的绩效，为提出合理的优化整治政策建议提供科学化的数据支撑。3．对比研究法

首先是以农村土地整理的国际经验为借鉴，在法律政策、技术体系等各个层次上对比当前我国农村土地综合的现实状况，找出整治的相关规律以及自身的不足。其次是对比我国农村土地综合整治的现实状况与理想环境中良好运行状况的区别，发现当前的不足，以提出克服的建议。4．典型调查法

本书主要使用实地走访和查阅相关资料相结合的方法，通过选取成都市委典型案例，以调查问卷、访谈等形式实地调查农村土地综合整治的经验、进展情况、相关主体满意度。5．定性分析和定量分析相结合的方法

本书主要通过走访有关统计部门，查阅各类统计数据，运用SPSS、EVIEW等工具对资料进行分析，据此从宏观上把握我国农村土地综合整治的现状，对我国农村土地综合整治进行深度剖析。(二)本书的研究重点和难点1．学科跨度大，观点不统一

农村土地综合整治是一项综合性很强的土地利用活动，它涉及农业经济学、经济地理学、行政管理学、系统工程学、信息管理学、景观生态学等多学科。同时，农村土地综合整治概念的内涵和外延都十分丰富，且在我国开展实践的时间并不算长，因而目前学界对其认识并不统一，例如学界对农村土地综合整治目标的界定就存在很大分歧。因此，要在把握诸多学科的基础上深入研究，并在不同的观点和有限的文献中把握农村土地综合整治的内容。这具有一定难度。2．研究历时短，实践经验不具全面普遍性

我国真正具有现代意义的土地整治活动开展时间不长，学界对土地整理的研究较多，对其模式划分、效应评估、项目规划都有深入论述，但是对包含农地整理、村庄整理、非农产业发展和城乡互促的农村土地综合整治却不多见。尤其是在城乡建设用地增减挂钩政策实施以后，农村土地综合整治在推进方式、模式划分、融资渠道、效应评估和项目规划等各方面与原有的土地整理有较大区别。特别是成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，有“先试先行”的“特权”以及大胆突破现有规章制度约束的条件。因此，成都市农村土地综合整治相关政策不断推陈出新，有些方面具有普遍性，有些方面又带有明显的地域特征。要具体把握成都经验，并从中提取有意义的内容具有一定难度。3．农村土地综合整治涉及的法律议题相当广泛，条文之间盘根错节

我国农村土地综合整治涉及了广泛的法律议题，且条文之间关系繁杂、盘根错节。因此，必须对这些法律条文加以梳理，并将其与现实中的农村土地综合整治实践相结合，提出有针对性的政策措施。这也具有一定的难度。(三)本书的创新点1．将对农村土地综合整治的研究置于工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展的背景下进行探讨

党的十八大报告提出了“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。以往的文献主要是从“三化”同步的角度来讨论农村土地综合整治。当前，我国经济社会发展进入一个新的阶段，各行各业都极端重视信息化的作用。十八大报告敏锐地抓住了这个经济社会发展的特征，提出“四化”同步发展。本书也力图将农村土地综合整治融于这样的背景下，以更好地把握整治方向，推动整治工作。2．以风险为视角分析了农村土地综合整治可能存在的负效应

我国政府主导型或行政嵌入式的农村土地综合整治理论研究和地方实践，表现出对其产生的经济、社会、生态等三大正外部效应的极大重视，特别是最大化其经济效益；与之相反，对农村土地综合整治所带来的负外部效应或经济社会风险则缺乏足够判断，或者不敢正视其政策工具本身的负效应作用。本书在正面论述农村土地综合整治的作用和取得的成绩的同时，客观分析了当前存在的问题和风险，较为全面地把握了农村土地综合整治。3．研究了成都市农村土地综合整治的具体做法、存在问题，并提出了相应的改进措施

由于成都市推进农村土地综合治理开始早、时间长，加上灾后重建契机，因而形成了许多新鲜经验和创新型做法。同时，成都市推在进整治的过程中也面临了许多困难和挑战，比如如何推进农村土地产权制度改革，如何在农村土地综合整治后顺利推进土地流转，如何在实现农业规模效益的同时解决剩余劳动力就业问题，如何调整农业产业布局、提升农业产业结构等。本书总结了这些新鲜经验和创新做法，并针对相应问题提出了改进措施。4．较为详细地梳理了农村土地综合整治错综复杂的法律之间的内在机理，并提出了完善相关法律法规的意见

农村土地综合整治涉及的法律议题相当广泛，要真正提出切实可行的推进整治的措施，必须从法律法规方面入手。本书深入研究了农村土地综合整治的相关法律法规，梳理了这些条文之间的内在逻辑和相互关系，为提出完善农村土地综合整治的长效机制打下了基础。三、基本框架和主要内容

本书紧紧围绕统筹城乡视域，以成都经验为基础对农村土地综合整治进行深入研究。首先，阐述了我国农村土地综合整治的概念范畴、内涵特征、主要类型、实施原则、内外动力以及正负效应，这为我们研究农村土地综合整治提供了理论基础；梳理我国农村土地综合整治的历史演进轨迹，窥见其政策变迁逻辑与基本特征规律，建立起了以“理论基点—政策演进—现实观照”为基本线索和分析逻辑的理论框架；紧接着梳理了国内外农村土地综合整治的典型模式，总结了这些模式的经验，这为我们推进农村土地综合整治向前发展提供了有益经验和启示。其次，课题组重点研究了农村土地综合整治的成都经验，对成都市在整治中取得的成果进行了绩效评估，从成都市农村土地综合整治的指导思想、整体规划、整治理念、整治原则、整治模式、文化保护以及灾后重建梳理对成都经验进行了总结，并指出其对于全国的借鉴和启示意义；突出分析了农村土地综合整治的法律法规，对涉及整治的错综复杂的法律机理进行了深入分析，构建了促进统筹城乡发展，改善农村土地综合整治法律体系的政策建议框架。最后，课题组从整体上研究了我国城乡视域中的农村土地整治的长效机制。全课题主题突出，环环相扣，自成体系。为了使该书更加具有可读性、科学性和研究性，我们在部分章节做了与该章内容相关的“专栏”，期望给读者提供更多的资料和信息。

本书除导论外，还另有6个章节，其基本内容如下。

第一章以理论研究为切入点和出发点，探讨在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展条件下我国农村土地综合整治有概念范畴、内涵特征、主要类型、实施原则、内外动力以及正负效应。在此基础上，从土地整理政策变迁视角梳理我国农村土地综合整治的历史演进轨迹，窥见其政策变迁逻辑与基本特征规律，并透过政策变迁规律观照当前我国农村土地综合整治的总体情况、有利条件与约束因素，进而对我国现阶段农村土地综合整治研究建立以“理论基点—政策演进—现实观照”为基本线索和分析逻辑的理论框架。

第二章首先对国外部分发达国家、发展中国家或地区农村土地整理或整治的典型模式进行梳理，在典型模式比较的基础上科学把握其农村土地整理或整治概念范畴、功能定位、实施原则、基本特征和技术手段；其次是在全面阐述我国农村土地综合整治的总体方略的基础上，梳理我国自20世纪90年代以来农村土地综合整治实践的典型模式，并通过比较，深刻总结我国农村土地综合整治的经验教训；最后结合中外农村土地整治或整理的典型模式，提炼对我国农村土地综合整治而言可资借鉴的宝贵经验，提出我国农村土地综合整治下一步需要破解的核心议题。

第三章首先介绍了成都市农村土地综合整治概况，分析了成都市开展农村土地综合整治有优劣势，简要梳理了成都市整治的进程；然后在对成都市农村土地综合整治有大致了解的基础上，对成都市整治的顶层设计、基本模式、相关做法进行具体而深入的探讨；通过对比成都和国内外其他地区的模式，总结了成都推进农村土地综合整治的新鲜经验，以及其对于全国推进农村土地综合整治的重要借鉴意义；而后采用实证分析的方法，对成都市整治取得的成果进行绩效评估；最后，以此为基础，分析成都市整治工作面临的诸多困难和挑战，提出完善整治的相关对策。

第四章主要是对农村土地综合整治相关法律进行研究。农村土地综合整治涉及的法律议题相当广泛，既有私法层面的土地权属调整问题，也有公法层面的土地用途管制、城乡规划控制问题，甚至还涉及相关行为的刑事法律责任追究问题。因此，本章在概述了这些错综复杂的法律之间的内在机理之后，又分别从私法和公法两个方面全面考察农村土地综合整治中的法律问题。

第五章以前面四章的内容为基础，提出我国城乡统筹视域中的农村土地综合整治的长效机制。内容包括探讨农村土地综合整治的区域实现，提出不同区域有差别的土地政策和农村土地综合整治重点；从坚持和完善农村基本经营制度、健全与完善农村土地管理制度、建立健全现代农村金融制度三个方面分析农村土地综合整治的制度创新；最后提出构建农村土地综合整治的保障措施。

第六章针对现阶段一些在认识上存在分歧或难以解决的矛盾提出思考。这些分歧和问题环环相扣，关系到未来农村土地综合整治理论和实践的发展趋势，例如粮食安全和农业现代化在土地整治中的地位问题、土地财政与土地整治的关系等。当前，尽管这些问题难以解决，但不妨碍在此基础上对整治方案进行改进。第六章第二部分对目前亟待处理的矛盾提出了八项具体的政策建议。四、研究及撰写分工情况

本书为四川省国土资源厅软科学研究项目成果。课题组全体成员经过两年多的艰苦工作，在进行大量田野调查的基础上，精心选择材料，收集最新数据，并对材料和数据进行认真甄别和计算。两年多以来，课题组足迹几乎遍布成都地区的一、二、三圈城，并通过调查问卷、访谈等形式，积累了大量第一手材料，为后续研究做了充分准备。我们针对课题中的重点、难点问题召开了多次专题研讨会反复研究，提出了独到的见解，并在理论上加以提炼、升华，逐步形成了逻辑严密的现有体系。在两年多的研究中，阶段性成果丰硕，其中《四川省农村土地综合整治中存在的问题及对策建议》一文被四川省《重要成果专报》收录，省政府主要领导同志对其做了重要批示。

本书的撰写分工如下：导论由王国敏、罗浩轩撰写；第一章由王国敏、翟坤周、周庆元、王元聪撰写；第二章由王国敏、周庆元、翟坤周撰写；第三章由王国敏、卢婷婷、张宁撰写；第四章由张洪松撰写；第五章由赵波撰写；第六章由王国敏、罗浩轩撰写。本书由王国敏设计总体框架，提出观点，并承担修改、统稿等任务。罗浩轩承担了部分内容的撰写、统稿、协调工作，赵波、翟坤周承担了联络工作。郑晔、廖欣、龚佳等同志为本书的课题研究提供了部分资料。在此，向他们一并致以感谢。

实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。对于统筹城乡视域中的农村土地综合整治问题的研究是一个长期的课题。一定的土地利用方式与一定时期内社会生产力发展水平相适应。随着农村生产力的发展，新情况、新问题不断出现，人们的创新能力不断提升，原有的土地利用方式难免会制约生产力水平的提高，这就要求改进农村土地利用的方式，农村土地综合整治的视域、原则、目标和方法还将相继涌现。因此，本课题的研究需要持续深入下去，旧的问题解决了，新的问题又会出现，尤其是对农村土地综合整治趋势的把握还需加强，研究的广度和深度还需拓展。总之，我们需要探讨的问题还有很多很多。也正因如此，本书的研究难免有疏漏和不成熟之处，我们恳求各位学界同仁批评指正。王国敏 罗浩轩2015年3月第一章我国农村土地综合整治的理论基点、政策演进与现实观照

理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。——马克思“三农”问题之首是农民问题，农民问题之首是土地问题。现阶段，特别是在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展进程中，土地问题不仅是破解“三农”问题不可回避的中心议题，更是新一届中央领导集体把脉中国未来经济持续发展动力所必须面对的核心问题与现实挑战。2012年3月，《全国土地整治规划 (2011—2015)》经国务院批复，已经成为“十二五”时期推动城乡土地综合整治、国土空间开发格局优化以及国土开发强度管控的总纲领。十八大政治报告再次强调了“‘优化国土空间开发格局’,‘促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀’”的战略思路，为促进“新四化”同步发展找到了关键着力点，并把“城乡发展一体化”作为破解“三农问题”的根本途径。

改革开放三十多年来，随着城乡关系互动加快和资源要素流动性增强，大量农业用地撂荒、宅基地闲置、农村土地细碎粗放利用和产能低下等问题日益突出，农村社会阶层结构、人口结构、用地结构急剧变化，村庄空心化问题日渐显现；与此同时，现阶段由工业化、城镇化主导的经济发展方式，致使农村集体所有土地被过快征用、占用，给当前我国转变农业发展方式和确保国家粮食安全带来严峻挑战。

因此，在“新四化”同步发展进程中，实现土地集约利用、空间结构调整和空间开发管制，可以有效化解土地利用中的诸多矛盾。当前，农村土地综合整治作为全国土地整治的一项重要环节，得到了各级地方政府的实践操作和农业、国土等相关部门的积极推进。“适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地和提升土地产能”，对于促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展供地矛盾起到了至关重要的作用。第一节农村土地综合整治的理论基点

人口、资源、环境问题一直是国家经济社会发展最为关注的问题和最为关键的条件。随着我国工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”快速进入新的发展阶段，我国农村社会结构急剧变迁、人口结构快速变化、资源约束更加显现、环境破坏日益严重，特别是现阶段我国现代农业发展已进入一个高成本、高价格、高风险、低效益的阶段，确保国家粮食安全的压力越来越大、农民增收空间越来越小。与此同时，在工业化、城镇化快速扩张过程中，城市建设用地供需矛盾更加紧张、更加凸显。因此，我国经济社会持续发展将面临更加严峻的形势和全新的挑战——实现工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展中的土地持续利用。

2012年3月，经国务院批复的《全国土地整治规划(2011—2015)》正式实施。不可否认的是，土地整治是我国在快速发展过程中针对面临的新情况、新问题和新形势提出的一项国家持续发展战略举措，既是一个工程性实践操作问题，又是一个值得深入研究的复杂理论问题。但无论是政策层面还是学术界，都对“土地整治”“土地规划”与“土地整理”等相关理论缺乏科学认识和学理探讨，特别是对“我国农村土地综合整治”的概念范畴与基本特征、基本原则与主要类型、目标定位与技术路线、动因构成与运行机制、潜在风险与治理思路缺乏学术研究和政策阐释，这在各级地方政府体现得尤为明显。当然，我们对它的理解已经迈出了第一步。一、我国农村土地综合整治的概念范畴与基本特征(一)我国农村土地综合整治的概念范畴1．土地利用、土地规划、土地整理与土地综合整治

土地资源是人类社会赖以生存、生产、生活和发展的基础要素。任何产业、区域的存在和发展都必须以土地资源为要素载体和空间依托。土地规划、土地整理与土地综合整治是三个既有相关联系又具有明显区别的概念范畴。三者都是土地持续利用、结构调整、用途管制和空间调控的核心内容和主要手段，土地规划、土地整理与土地综合整治可以有效提升土地利用的空间密度和效率强度。

土地利用 (Land Utilization)是指某一国家、地区和单位对其所管辖范围内的土地资源在不同用途、不同区域、不同产业、不同性质、不同行政层级以及不同主体之间的分配、协调和使用。土地利用是人类最基本的经济活动和最复杂的物质能量交换过程，是人类与土地进行物质、能量、价值、信息的交流、交换过程。在实际的经济生活中，土地利用包含一系列的环节，主要有土地勘测、土地规划、土地开发、土地使用、土地保护、土地整理，即涵盖土地直接利用的前期活动和土地开发、使用之后的后续活动。

土地规划 (Land Arrangement)是指某一国家或地区根据其经济社会发展的水平阶段、资源禀赋、技术条件以及对未来经济发展前景的科学预判，对土地资源在时间上、空间上的集约、节约、高效使用所做出的短期或长期、局部或总体安排和布局，旨在满足国民经济不同产业、不同区域发展对土地利用的要求。从土地利用程序或过程来看，它是土地开发、使用、管护、整治等活动开展之前的前期准备活动，又是土地开发、使用等后续活动按照土地利用的节约、集约、高效等要求进行数量动态平衡、质量稳步提升、用途严格管制以及空间优化调控的基本前提。改革开放三十多年来，我国始终坚持落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，科学统筹土地资源的开发、利用和保护。依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规和国家土地利用的方针、政策，继《全国土地利用总体规划纲要(1997—2010)》制定实施，我国于2008年又制定了《全国土地利用总体规划纲要 (1997—2010)》，并对这一规划期内国家土地利用战略、土地利用管理目标、任务和政策以及城乡土地统筹规划利用做了科学阐述。这对现阶段工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展中的土地资源利用具有十分重要的指导性作用和方向性意义。

土地整理 (Land Planning)作为提升土地利用效能的有效工具，是指在一定区域内，依据土地利用整体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对土地利用状况进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。现代意义上的“土地整理”概念在国内外具有不同的称谓。从国外来看，一般认为现代意义上的“土地整理”概念最早问世于德国。该概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中，但土地调整或地块合并、土地权属管理、调整和分配作为全国性的统一行动，是在1953年联邦德国颁布的第一部《土地整理法》之后。法国、俄国、加拿大、朝鲜等国也称之为土地整理，日本称之为土地整治或整备，又称耕地整理，韩国称之为土地调整措施，前南斯拉夫、匈牙利称之为土地调整。从我国来看，20世纪初期国内已经开始出现“土地整理”一词，但到了20世纪50年代中末期，大陆才开始使用，而我国台湾地区则称之为“土地重划”或“市地重划”等。从国内外经验来看，土地整理有广义和狭义之分，广义的土地整理一般可以分为农地整理和市地整理。从我国情况来看，现阶段土地整理的重点在农村地区，主要包括：①调整农地结构，归并零碎地块；②平整土地，改良土壤；③道路、林地、田坡、沟渠等综合建设；④归并农村居民点、乡镇企业工业用地等；⑤复垦废弃土地；⑥土地确权划界与权属管理；⑦改善生态环境，维护生态平衡。狭义的土地整理主要指农地整理，包括土地开发、复垦等。我们认为，“土地整理”概念虽在不同国家或地区称谓不一，但遵循着两个最为基本的规律：一方面“土地整理”是在经济社会发展到一定阶段或程度对土地利用规划提出新的必然需求；另一方面土地整理可以成为有效满足社会经济发展对土地需求的一种实现途径和政策工具。因此，“土地整理”概念的内涵和外延会随着经济社会发展而不断丰富和扩展。在现阶段，我国已经开始在党和国家的政策文件以及相关学术研究中逐渐以“土地综合整治”概念代替“土地整理”概念，更加科学、准确地反映我国经济社会发展进程提出的新要求，适应工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展进程中对土地资源加以统筹利用的新视野。

土地综合整治 (Land Comprehensive Remediation)是当前我国结合具体国情、区情和农情以及我国经济社会发展阶段、城乡发展一体化要求提出的全新概念。它与“土地整治”“农村土地综合整治”等概念相互关联又相互区别。“土地整治”的内涵最小、外延较大，主要是指对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整治，对生产建设破坏和自然灾害毁损的土地进行恢复利用，提高土地利用效率，旨在改变土地利用的不利生态环境条件、盘活存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能。相比“土地整治”, “土地综合整治”概念更加突出其政策工具的综合性、技术手段的工程性、目标功能的多重性和战略设计的系统性。因此，“土地综合整治”是指在一定区域范围内，按照各级土地利用总体规划确定的目标、原则、任务、要求和用途，以土地勘测、土地规划、土地开发、土地整理、土地复垦以及城乡建设用地增减挂钩等政策工具和技术手段为载体，推动田、水、路、林、村等综合整治，推进城镇市地高效集约利用和优化布局，旨在改善城乡生产、生活条件和生态环境，促进农业适度规模经营、人口适度集中居住、产业专业集聚发展、城镇合理优化布局，加快城乡发展一体化的一项技术性系统工程。从土地资源空间利用来看，“土地综合整治”不仅适用于农村土地的综合整治，也包括市地整治，即城乡土地整治协同并进；从土地综合整治的运行程序来看，它不仅包括土地利用过程中土地勘测、土地规划、土地开发、土地使用等土地直接使用的前期活动，也包括土地开发，使用以后土地保护、土地整理、土地调整等后续管护过程。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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