作者：闫国庆
出版社：浙江大学出版社
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中国高新区公共治理绩效评价试读：
前言
作为经济快速发展、政策特殊优待的地区，国家级高新技术产业开发区（以下简称高新区）有着雄厚的经济基础，又由于其地域范围较小，是理想的改革先行区，是体制和机制创新的试验地。高新区现已成为吸引外资最集中、经济增长最快、市场最具活力、投资环境最完备、运行体制最新、经济效益最好的区域之一；形成了具有较好的综合投资环境、较好的体制优势和发展潜力大、资金密集产业占主导地位的优势；在发挥窗口、辐射、示范和带动作用等方面取得了明显成效，成为区域经济发展的“新的增长点”。统计数据显示，2009年我国56个高新区企业总收入达到78706.9亿元，工业总产值达到61151.4亿元，净利润达到4465.4亿元，出口创汇达到2007.2亿美元，显示出巨大的规模效应。高新区作为我国经济提升档次的一种重要模式，在创新型国家建设中发挥着先行示范和“尖兵”的作用。同时，落实科学发展观和创新型国家建设战略的实施，也给高新区未来发展赋予了新的历史使命。
高新区之所以成为中国经济发展的“发动机”，主要体现在其制度创新的“示范效应”和“扩散效应”上。可以说，高新区的“今天”就是其他地区的“明天”。高新区经济的增长，推动了区域产业结构的调整；高新区体制的创新，为地方政府机构改革提供了借鉴；高新区的社区重建，则加快了地方民主治理的进程。
高新区设立后，“高新区现象”引起了政府管理部门和专家学者们的研究兴趣，并涌现了一些高水准的研究成果，其中既有综合性研究，也有专题性研究；既有对策性研究，也有理论性探讨。研究内容主要着重于高新区的类型、区位选择、产业方向、技术创新、可持续发展以及土地资源配置等方面，而从政治学视角，对高新区的社会关系网络、城市经营及其社区治理与社会控制等方面的研究却鲜有所闻。从某种意义上讲，高新区的社会关系网络、城市经营及其公共治理与社会控制问题是政治学、社会学、行政学以及公共管理学研究的一块亟待深化的研究领域。
20世纪90年代，一些地方政府追求政绩的冲动强烈，不顾经济发展的客观规律和区域现实条件，在“筑巢引凤”的口号下，辖域内高新区遍地开花，过多过滥。为了吸引外资，相互之间竞相压价，在地价、厂房租售价格、税收等方面推出的一系列地方性优惠政策，其中很多都突破了国家土地、税收法规及中央政府的相关政策。因此，高新区2003年7月遭遇全国范围内的清理整顿。清理整顿工作告一段落后，有些地区由于经济发展与土地利用、环境保护、城市总体规划没有很好地衔接，辖域内高新区的开发与建设又出现了新情况和新问题。主要表现在高新区规划不合理造成与周边区域的矛盾日益增加。我国各类高新区在用地上大多走的是数量扩张的外延发展道路，土地利用缺乏总体规划，造成盲目扩大高新区的数量和规模。由于高新区建设规划不够科学，数量众多，面积过大，资金投入不足；区位不理想，招商引资困难；投资商只炒地皮，不投资开发；投资商开发资金不足或撤资而导致许多高新区建设停滞。一方面，造成大量土地尤其是耕地占用后没有投入，处于闲置撂荒状态；另一方面，政府对土地低价征用，没有给土地所有者充分的补偿，大批失地农民生活陷入困境，上访事件频发。这些行为严重损害了土地管理法律法规的尊严，危害国家土地管理秩序，严重损害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展，影响了社会的稳定，也导致国有土地资产的流失。同时，这种“粗放式”的外延发展，使得高新区的集约度偏低。许多高新区第一次创业阶段以地引资、以地养区的粗放发展制约了高新区内生发展水平。这种粗放性表现在：单位土地产出率低、高新技术产品附加值低、高新区企业的利润率低且出现下降趋势、高新区合理规划土地发展面积与集约利用土地资源的矛盾突出。
目前，我国高新区已进入“二次创业”阶段，如何打破高新区对“一次创业”的路径依赖，是高新区公共治理必须面对的问题。我国现有高新区公共治理理论的滞后，使高新区公共治理缺乏科学的理论指导，同时，西方的公共治理理论建立在较成熟的市场经济基础上，而我国目前又处于转型期，我国高新区公共治理还是以强势政府为主导的，西方公共治理理论在指导我国现阶段高新区实践上存在许多欠缺，也无法准确解释和回答我国高新区发展中出现的一系列新现象、新问题。
本书在对高新区及其公共治理发展的内在规律和我国高新区公共治理现状理解和判断的基础上，根据高新区“四位一体”的定位，运用多元统计分析中的“相关分析”解决指标筛选，运用语意变量解决指标的主观性等问题，构建衡量高新区公共治理绩效的评价指标体系；依据此指标体系，通过实地调研等方法对我国高新区公共治理绩效进行实证研究；借助评价结果的反馈和导航机制，揭示我国高新区公共治理绩效与治理模式的相关性及内在机理，指出影响高新区公共治理绩效的主要因素；利用实证研究和理论推演的结果，提出提升我国高新区公共治理绩效的对策建议，为我国高新区治理模式改革战略与政策的制定和实施提供理论支撑和决策依据，推动我国高新区公共治理绩效的提升。
对于高新区治理绩效的研究意义深远。第一，当前高新区内“高效、精干”的机构设置为我国的机构改革提供参考。我国多次的机构改革一再陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环中，庞杂的机构设置不仅增加了整个社会的运转成本，也降低了市场的运转效率。高新区的机构设置符合现代政府的职能要求，脱离了传统的层级制模式，塑造了“高效、精干”的政府。
第二，高新区治理绩效的评价结果能够为政府的职能转变提供导向，即从“全能”政府走向“有限”政府，从“统治”政府走向“善治”政府，从“管制”政府走向“服务”政府。在政府职能方面，强化政府的宏观调控职能，分离政府和企业的行政隶属关系，建立起适应社会主义市场经济原则与国际通行惯例的运行机制，规范各种市场行为，使企业按照现代企业制度健康运行，增强自我发展能力和竞争能力；在政府角色定位方面，政府不是管制者而是服务者，政府的服务内容需要从传统的管理向社会保障、环境保护、社会福利、信息服务等公共服务拓展。这些转变必须以稳定的政府治理模式作为制度保障。高新区管委会的职能转变对于提高政府的治理水平和能力，建立“公平和效率兼顾”的政府服务体系有着相当的启示作用。
第三，高新区治理绩效的评价结果可为政府的职能让渡提供有益借鉴。高新区管委会的部分社会职能由中介机构等非政府组织来承担，培育了公民、企业自觉参与公共事务的积极性，为形成公民参与的民主氛围创造了有利的条件，也为政府的部分社会职能让渡提供了参考。在社会公共事务范围逐渐扩大的情况下，政府已经无力维持对所有公共领域的管理，无论从“成本—收益”的角度分析还是从效能优化的角度来看，政府没有能力也不可能包揽全部的社会公共事务管理工作，一些社会管理职能让渡给社会中介组织反而能够达到效率最优。这些中介组织泛指非营利性的公共部门，包括一些行业协会、资产评估机构、律师事务所、公民自发组建的社团等。政府的社会职能向中介组织的让渡过程，一方面能够提高政府的治理能力，维护政府的权威；另一方面能够推动公民社会的发展，形成国家与社会的良性互动关系。
本书是本人主持的国家自然基金课题“基于绩效评价的我国高新技术产业开发区公共治理研究”的主要研究成果，也是对我近年来在开发区治理研究成果的一次系统梳理。本书由七章组成：第一章为绪论部分，第二章是高新区公共治理绩效评价理论基础，第三章构建了高新区公共治理绩效评价指标体系，第四章利用建立的评价指标体系对我国高新区公共治理绩效进行了实证分析，第五章是我国高新区公共治理模式的选择，第六章是提高我国高新区公共治理绩效的对策研究，第七章为典型案例研究。
概况有关专家的评价，本书的创新点主要表现在：
一是综合运用数理建模技术和面向对象技术，构建了适应科学发展观及和谐发展观要求的高新技术开发区公共治理绩效评价体系和基于“绩效导向”的高新区公共治理模型。
二是建立了我国高新区公共治理绩效诊断模型，通过高新区公共治理绩效与治理模式相关性及内在机理的分析与揭示，为高新区公共治理改革提供了直接的借鉴和依据。
非常感谢团队成员的精诚团结，正是大家的相互信任、互相扶持才得以顺利完成本课题并促使本书出版。同时还要感谢科技部调研室刘琦岩博士、中国社科院财贸所荆林波研究员、中国高新区协会王树海副秘书长和中国科学院高新区研究中心刘会武副研究员等的指导，他们对本书提出了许多宝贵而独到的建议。
由于国家高新区涉及面广、发展迅速，也由于作者水平、时间与精力所限，书中某些内容难免存在不足，敬请读者批评指正。作 者2011年10月于浙江宁波
第一章 绪论
1.1 研究意义
2009年我国56个高新区企业总收入达到78706.9亿元，工业总产值达到61151.4亿元，净利润达到4465.4亿元，出口创汇达到2007.2亿美元，显示出巨大的规模效应。高新区作为我国经济提升档次的一种重要模式，在创新型国家建设中发挥着先行示范和“尖兵”的作用。但高新区目前的治理模式所带来的公共治理矛盾愈来愈突出，而现有高新区公共治理理论的滞后，使高新区公共治理缺乏科学的理论指导。本课题的主要研究意义：
一是适应新形势的内在要求。高新区在“一次创业”阶段主要以招商引资、扩张经济总量为主，很多方面是承担了经济技术开发区的职能，而高新区本身所肩负的发展高新技术产业、提升区域自主创新能力的职能，并未得到充分有效的发挥。2005年，温家宝总理对国家高新区提出了“四位一体”的定位要求，即国家高新区要努力成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体；成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎；成为高新技术走出去参与国际竞争的服务平台；成为抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。高新区亟待进行“二次创业”。同时，2020年我国建成创新型国家及新一轮以数字化装备和服务外包为主要内容的国际产业转移等一系列新形势，给我国高新区发展提出了重大的历史使命，也为高新区的发展提供了前所未有的机遇。新形势、新定位、新功能、新要求为我国高新区发展，特别是在公共治理方面进行相应的改革创新，提出了一系列新的课题，需要我们及时去研究和解决。
二是落实科学发展观和绩效观的内在要求。我国长期以来所采用的高新区综合评价指标基本上是同一化的单一经济指标，引进投资额、产值和利税往往成为考核开发区业绩的决定性因素。仅仅以经济指标作为单一的评价标准，无法得出一个相对合理的评价结果，在实践中不具备评估者想象的可操作性。就高新区自身特色而言，由于所处的地理位置、原有的经济和社会发展水平、基础建设状况不同，享有的各级政府的扶持程度不同，必然带来其对投资吸引力的不同。因此，吸引投资额往往体现的是一个地区的先天优势，并不能体现高新区自身治理水平的高低。在对高新区公共治理的绩效评价方面，目前的评价体系同样也忽略了不同高新区的特色，没能提供一个相对科学完整、具有可比性的指标体系。高新区公共治理绩效评价是解决落实科学发展观、树立正确绩效观中迫切需要解决的问题。
三是构建和谐区域的内在要求。高新区带动了我国经济的高速增长，增强了地区乃至国家的竞争力。但我国高新区发展第一阶段较粗放的经济增长方式，导致资源和环境压力加剧、产业结构失衡、社会事业矛盾尖锐，区域协调发展状况渐趋严峻。这些矛盾和问题的出现为高新区公共治理提出了很高的要求。
四是公共治理理论创新与发展的内在要求。西方的公共治理理论建立在较成熟的市场经济基础之上，而我国目前处于转型期，我国高新区公共治理还是以强势政府为主导的，企业对政府依赖很大，西方公共治理理论已不完全适用于指导我国高新区的实践，也无法准确解释和回答我国高新区发展中出现的一系列新现象、新问题。因此，高新区公共治理研究是公共治理理论在我国创新和发展的内在要求。
五是为我国高新区公共治理模式提供改革创新总体思路和对策的内在要求。本课题通过构建高新区公共治理绩效的诊断模型，并以此为基础分析公共治理模式与治理绩效之间的相关性，找出高新区公共治理模式和治理绩效之间的深层联系和影响公共治理绩效的关键因素，甄别不同高新区公共治理模式的适用条件，为高新区公共治理模式的改革创新提供依据。
1.2 国内外研究现状述评
从目前研究成果来看，专门针对高新区的公共治理绩效评价的系统研究很缺乏，但在公共治理研究、开发区公共治理研究和开发区公共治理绩效研究方面则有一系列的研究成果，这些成果可为本课题的研究提供重要借鉴。
1.2.1 公共治理研究
治理理论的主要创始人之一詹姆斯・N.罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。鲍勃・杰索普（2000）认为，狭义的治理就是自组织的协调方式，广义的治理“可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”。
美国学者奥斯本（1992）认为，新治理典范的兴起是要面对韦伯官僚制政府的失灵，进而代之以“企业化政府”，所以他致力于改变传统的官僚主义体制，提出了企业化政府治理模式的十种类型。英国学者菲列耶（1996）提出了效率驱动模式、小型化分权模式、追求效率模式和公共服务取向模式。彼德斯（1996）则详细预测了政府未来的四种治理模式：市场模式（企业家政府模式）、参与模式、灵活政府模式和非管制政府模式。罗伯特・罗茨（2000）归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会控制系统、作为自组织网络。
治理理论的进展为公共治理问题的研究奠定了基础。近30年，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动：一是20世纪80年代初发端于英国，随后波及美国以及许多发达国家的一场以提高效率、效益和节约以及注重管理结果导向的新公共管理运动，对传统官僚制（或科层制）的“唯一和最佳方式”提出了挑战，藉此推动了公共管理的实质性变革，市场理念、市场机制和市场手段被广泛运用于公共管理过程。二是受后现代思潮、民主化进程的影响以及因第三部门崛起，而在全球范围内广泛兴起的注重多元主体互动、参与和合作的治理运动，对传统官僚制的直线管理、命令—服从等方式提出了挑战，一个多方参与、协调合作的新型公共服务体系在全球和国家两个层面逐步搭建起来，催生了一种新的公共治理模式。
因此，公共治理本质上是关于公共产品和公共服务是由政府还是企业来提供的问题。巴扎雷（1992）认为，“公共管理由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同”。赫克谢尔（1994）认为，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁。而最早提出新公共管理概念之一的胡德（1998）将新公共管理的内涵与特征归纳为向职业化转变、明确的绩效标准与衡量指标、更加重视产出控制等七个方面。欧文・休斯（2001）认为，公共管理具有战略管理、内部管理与外部管理三个主要职能，并由此进行了理论范式的整合。Lynn, Heinrich和Hill（2001），Ingraham和Lynn（2004）认为，公共治理是“为限制、建议与保证商品、服务条款获得公共支持的各种法律制度、规则、司法决定和行政措施”。Saves（1997，2002）认为，公共治理中，“政府对各类公共物品和服务有规划、支付及生产的责任。在此基础上，民营化则指减少政府干预，同时增加私有机构的功能，以满足公众的需求”；“政府的自信甚至自负导致了公共物品垄断性的直接生产模式，而公共服务民营化有助于缩小政府规模，降低政府成本，改善公共服务的竞争性和效率”。
此外，许多国外学者对环境领域内的公共治理问题进行了研究。依照公共事务治理新模式有关市场化运作、主体多元化、治理网络化和层级化以及注重沟通与协调等特点，Jordan A, Wurzel R, A.Zito（2003）将环境治理的新工具分为三大类，即基于市场的工具（如生态税和可交易的污染配额）、自愿性协议以及基于信息的手段（如生态标志、环境管理系统等）。在OECD（Organization for Economic Co‐operation and Development）国家，基于市场的工具最早可追溯至20世纪70年代。现在，这些工具得到越来越普遍的运用，并且已涵盖自补贴到排放收费和可交易配额等诸多方面。欧洲委员会认为，协议是产业界和公共权力机构在环境目标实现过程中的一种谈判。Brkey和Lévèque（1998）对自愿协议进行了更专业的分类，协议包括：单边承诺、公共志愿计划和已商定协议。单边承诺包括单个企业或者产业协会的环境改善计划，并且这些计划是与相关的利益参与者交流后的结果。近年来，许多企业社会责任类的治理方式就属于这一类。虽然环境治理的新工具在不断创新出来并得到运用，但传统命令与控制的规制型工具仍然是政府最喜爱和惯用的手段。从环境治理新工具在欧盟及其成员国的应用实践来看，还没有出现一种明显的由规制型工具向治理新工具转变的趋势，没有出现一种明显的放松规制的迹象。这是因为规制型工具仍然担负着环境治理的主导任务，而不容易被其他手段所轻易替代。
当然，公共治理模式并非是对原有官僚体制的完全摈弃，而是对原有体制的完善与更新，赋予原有体制新的色彩。正如Thompson（2003）所指出的，科层、市场和网络是目前公共管理过程中的三种协调机制和治理机制。Eberlein和Kerwer（2004）认为，新模式与旧模式之间的关系有四种表现形式：可能互相融合；可能相互竞争与冲突；或者一种模式完全主导另外一种；或者完全取代另外一种。Jordan等（2003）把这四种作用的方式分别称之为：共存（co‐existence）、融合（fusion）、竞争（competition）和替代（re‐placement）。
国内对公共治理的研究勃兴于20世纪90年代。许多学者对公共治理内涵作了卓有成效的探讨。李兆熙（1998）认为，在市场经济中，政府部门用法律、经济和行政相结合的手段，通过对市场活动的干预间接引导企业行为称为公共行政管理。通过对美国公共行政50年历史演变的考察，马骏和郭巍青（2001）认为，公共管理的出现实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究。治理被认为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，超越了公与私的二元结构。俞可平（2003）认为，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。钱海梅（2006）认为，公共治理是一种过程、一种模式，因此公共治理要重点关注制度层面、操作层面、能力层面和理念层面的问题。
更多学者对公共治理理论的某个方面进行了研究。汪向阳、胡春阳（2000）认为，当代公共管理理论的新热点包括：对社会管理力量多元化格局的关注；对社会组织群体势力的重视和关切；对政府的角色给予重新定位；对治理的网络管理体系做出重要阐释。王缉慈（2002）认为，很多国家的地方政府都把公共政策重点转向了促进地方产业集群的培育、发展和升级，其核心是通过区域治理，使增强本地生产系统的内力和利用国际资源相结合。周志忍（2002）认为，传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和服务生产之间的区别，进而错误地认为政府放弃了服务生产者的功能。李瑞昌（2003）专门探讨了公共治理的技术与价值的矛盾，即现代公共治理采用合同和竞标投标方式由私人企业提供公共物品，但私人企业不具有公益精神和公共目的。唐贤兴、王竞晗（2004）认为，社会转型的一个客观现象是不断以政策替代重塑公共管理，因此在多元并存的公共政策价值中寻求平衡点的努力及其难度，决定了重塑中的政府公共管理必然是一种复合型的模式，政府职能转变中出现很多悖论便是自然的现象。王春福（2005）研究了公共管理责任的二元结构，即“制度性责任和伦理性责任的统一”。王乐夫（2005）认为，“公共利益是公共管理追求的终极目标，公共利益最大化是政府与公众追求的首要目标。公共权力是公共管理最基础性的手段，并且体现了公共管理区别于其他管理活动的本质特征”。
一些学者应用公共治理理论研究了村庄治理、乡村治理、环境治理与合和公共管理等，拓展了公共治理的研究视角和领域。陈潭、刘祖华（2004）认为，村庄公共治理其实处于一种“亚瘫痪”状态。黄爱军（2005）认为，应该借鉴和运用新公共管理思想来开展我国的乡村治理，重点是要大幅削减政府管辖的事务。任志宏、赵细康（2006）从公共管理方式变革和治理的角度讨论了环境治理方式，认为公共事务治理新模式的诞生为政府实现其职能提供了新的机会和选择，为政府开拓治理新途径和创新治理手段提供了现实基础。黄如金（2006）研究了和合公共管理，认为政府生产力是公共管理水平的集中体现，而和合公共管理能提高政府生产力，有助于和谐社会的尽快实现。
1.2.2 开发区公共治理研究
对开发区公共治理研究的文献并不多见。相关文献多是从管理体制或管理模式的角度来讨论的，代表性的主要有：郑宁（1991）提出了开发区政府管理体制改革的四点原则：管理体系设立应遵循适用、高效的原则；组织机构的设施应遵循精简、高效、适用的原则；管理机构的职能应“宏观管得住，微观放得活”；管理行为应实现按国际惯例办事。李志远（1998）指出，在有条件的高新区可以推行法定机构的管理方式，从根本上解决高新区管理机构的法律地位问题。吴林海（1998）指出，各国高科技工业园区采取的管理体制至少要符合两个要求：要保证高科技工业园区的研究、开发、生产、经营服务等各项活动具有高效率；要保证高科技工业园区能够建立具有竞争力的良性循环的运行机制。任敬喜（2000）着重研究了开发区行政管理体制中的三个根本性问题，即政府规模、政府角色和政府行为。钟坚（2001，2006）把世界科学园区与经济特区的管理体制分为一元管理体制和多元管理体制，并指出：不同管理模式适用不同的发展阶段；政府的作用在一定程度上是不可或缺的；要充分发挥民间和市场的作用。鲍克（2002）提出了开发区超自主体制理论，认为管制性服务创新是开发区管制职能存在的基础，它的出现是由园区被管制对象的需求压力、上级政府的压力和创新主体的企业家精神力量三个方向上力量作用的结果。赵玉蓉（2004）发现当前经济开发区呈现出一种以市场需求为导向的服务型政府治理模式的新趋向。经济开发区政府治理模式创新应当集中在公共物品供给模式、公共决策模式与政府机构自身的治理模式三个方面。闫国庆（2006）认为，我国开发区大多数已渡过创建初期求生存的原始阶段，亟须创新治理模式。在开发区演进过程中政府要适时发挥关键作用，并建立适应开发区体制创新的运行机制，构建开发区公共治理的保障体系。
开发区公共治理研究的其他视角。杨燕青（1998）认为，在开发区由企业经营后，市场缺陷会导致公共物品服务供给不足，也会产生污染等外部不经济情况，因此政府必须要采取适当的经济法律调控措施。阎林、郑玉歆（1998）认为，中国的开发区远远落在美国后面，而且和东亚国家也有不小的差距。因此他们建议保持开发区优惠政策的长期稳定，开发区的优惠政策差距应当逐步缩小并趋于一致。张召堂（2003）深入地论述了开发区如何使经济发展与人口、资源、环境相适应，并提出了中国开发区可持续发展的宏观机制、中观机理和微观基础，进一步指明了中国开发区可持续发展的新方向是建设“数字开发区”。皮黔生、王恺（2004）认为，开发区存在地理孤岛、功能孤岛、政策孤岛、心理孤岛和经济孤岛状态，指出开发区维持孤岛或留恋孤岛是沉湎于过去历史的表现，应当勇敢地走出孤岛，放弃“刻舟求剑”式的固执。
1.2.3 开发区公共治理绩效评价研究
西方学者对治理绩效评价的研究，是伴随绩效评价和公共事业市场化改革实践而兴起的，主要针对具体问题和现实案例，集中在公共事业管理和服务绩效的测量及市场化、社会化治理等方面。作为西方行政改革的先驱，英国是新公共管理运动的发祥地之一，也是最早提出绩效评估理念的国家。比照美国，英国的政府绩效评估更广泛、更成熟、更具有延续性。在美国和英国的影响下，世界诸国纷纷表现出对绩效评估的浓厚兴趣。新西兰、澳大利亚、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、加拿大等国家在各自的政府改革行动中，都开始实施绩效管理和绩效评估，最终导致“评估国家”现象的出现，使世界各国政府管理模式发展呈现出向“绩效评估政府”迈进的趋势。1943年，美国学者Ridley和Simon对公共事业管理绩效的测量进行了研究。1985年，哈佛大学肯尼迪学院启动“美国政府创新项目”，以推动识别和培育创新性和绩效政府的工作。Paul（2003）采取实证的方法对孟加拉国政府和非政府组织在救助1998年洪灾受害者所表现出来的绩效进行对比，研究竞争对政府绩效的影响。Cavalluzzo（2003）也认为竞争是提高政府绩效的有力工具。
随着绩效评估的进行，许多学者看到了单纯效率评估的不足。英格拉姆指出，效率不是公共组织所追求的唯一目标，公共组织“正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会的”。行政学家邓哈特指出，“以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽视对目的本身的关切。也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的道德系统”。的确，从本身不太完善的私人部门绩效评估理论中嫁接而来的公共部门绩效评估理论面目稚嫩，与公共部门绩效评估实践对其所提出的要求仍遥遥有距，诚如有学者所指出的“尽管人们对完善绩效评估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍处在襁褓时期”。
总的说来，由于这些研究大多从解决政府面临的严重财政危机和公众信任危机出发，主要是评价政府公共服务绩效水平和改革公共事业管理体系，因此没有构建出一个基于绩效评价的公共治理改革的逻辑思路。
据我们所作的查新报告显示，国内对高新区公共治理绩效评价的研究尚属空白（查新报告请见附录），相关文献多集中在开发区的经济效益评价或综合评价，也有学者研究了开发区企业绩效评价。主要观点如下。
1.对开发区的总体绩效评价的研究
李梦玲、赵希男（1995）从高新区的五大功能出发，建立了高新区的工作指标体系；采用专家咨询结合层次分析法确定了各层指标的权重系数。利用现有的统计体系对22个国家级高新技术开发区进行了逐层逐项地评价和排序。评价结果比较客观地反映了开发区的实际状况和发展动态，对协调我国高新区的进一步发展有实际意义。
张向先、白凯、葛宝山（1997）提出高新技术产业开发区的基本功能是集聚功能、孵化功能、扩散功能、渗透功能、示范功能和波及功能。在研究了高新技术产业开发区这些基本功能的基础上，确定了高新技术产业开发区的评价指标体系，并对长春高新技术开发区进行了评价。
张伟、顾朝林、陈田、邱友良（1998）综述了国内外关于高新技术园区评价的指标体系与方法，通过建立的中国高新技术园区评价指标体系，应用因子分析方法对52个国家级高新技术开发区自1989年到1994年（历年）进行了发展现状与增长评价，同时采用定性与定量相结合的方法分别对30个省、市、区科技发展综合实力和52个高新区发展条件进行了评价。通过分析认为，北京、上海、沈阳等7个高新区应是今后中国高新技术产业开发区发展扶持的重点区；天津、吉林、西安、郑州可视国家经济实力给予适当支持；建议将包头、珠海、保定等15个国家级高新区降为省级高新技术区开发区，他们的研究引起了较大的反响。
齐艺宝、张少杰（1999）通过对东北三省7个高新区综合经济效益进行比较后发现，东北三省高新区的发展极不平衡，呈现出沿边、沿海地区先进，内陆地区落后的局面，与东部沿海地区相北，其经济效益方面存在很大差距。
齐艺莹、张少杰、宋海巍（1999）以1992—1996年高新区统计数据为依据，运用主成分分析法及序时多属性决策法，对沿海与内陆高新区的经济效益进行了比较研究。
黄宁燕、梁战平（1999）提出了一种新的高新区评价方法——聚类分析法，并采用最新统计数据，将该方法实际应用于评价研究我国高新区的发展状况及趋势。
李金华（2000）按照高新技术的特性设计，将高新技术开发区发展评价系统的框架确定为：经济效益→创新能力→发展潜力。并确定了20个二级指标，采用计量分值法或功效系数法对指标进行了归并。
宋化民、胡实秋、李杨（2000）以系统论、信息论和控制论为指导，在剖析高新区的基本特征与功能的基础上，提出了分析和评价高新区发展现状的指标体系，建立了相应的分析和评价方法。通过对武汉、北京、深圳等高新区的分析与评价，验证了该分析、评价指标体系和方法具有良好的可操作性与适用性。
郑海龙、吴启芳、巢剑雄（2001）运用计量经济学方法对53个国家级高新区自1993年到1998年的各项统计指标进行了分析，确定了影响国家级高新区发展的两个关键因素，即人才和研发投入，并据此对长沙市国家高新区的发展进行了实例分析。
何伟军、朱春奎等（2002）运用主成分分析法对全国53个高新区的经济实力进行评价。其方法简便易行，对于各开发区认清自己的位置，明确自己的经济实力提供了一个科学的度量准则。
张仁寿、邵国良（2004）提出了考核评价工业园区绩效的方法，认为工业园区评价指标体系应由反映基础设施、经营管理效益、生产效率、发展能力四个方面的强度相对指标、平均指标和动态相对指标组成。最后，他们采用指数法对广州市云埔（白云）工业区绩效进行了实证分析。
葛澄清、熊伟（2005）运用纵横向拉开档次法，以1998—2002年高新区发展资料为背景，建立动态综合评价模型对我国53个高新区经济效益进行评价、排序，使各高新区更明确其发展地位，他们还对部分高新区在经济效益和经济实力上的不平衡提出了预警及对策。
李俊莉、殷亮（2005）从高新技术产业发展的特点出发，设计了高新区发展评价系统。通过对53个国家级高新区从经济效益、创新能力和发展潜力三方面及三方面综合角度的分析评价，归结出我国高新区发展水平的时空特点，并指出进一步缩小东西部地区高新区发展差距是当前高新区二次创业中亟待解决的问题。
诚然，以上研究是有益的，为后面的研究者提供了研究方法和研究思路上的借鉴。但需指出的是，其指标体系多由经济指标构成，而且多是就开发区的一种综合评价，缺少针对高新区公共治理的绩效评价。
2.对开发区的企业绩效、创新绩效和技术绩效评价的研究
中国投资环境专家组（2002）研究了开发区开展企业绩效评价的必要性，认为开发区管委会必然要了解和掌握区内企业的绩效情况，以便对为开发区作出较大贡献的企业给予鼓励和支持，对绩效差的企业进行必要的督促和鞭策，并采取有关措施，推动区内企业素质的提高，保持持续的竞争能力。而且，中国投资环境专家组第一个为开发区提供了全面的企业绩效评价体系，并且成果已经在开发区管理中得到运用。
石晓梅、胡珑瑛（2003）在综合介绍我国高新区现状的基础上，建立了创新绩效评价指标体系，用财力投入、人力资源、环境与设施反映创新能力，用科技成果、经济效益来反映创新成果。孙万松（2006）在介绍了世界科技园区的历史演进和中国高新区的发展现状后，在大量调研和借鉴前人研究成果的基础上，提出了基于自主创新的高新区核心竞争力“CIT模型”和“CIT定律”，并建立了基于“CIT模型”的高新区自主创新绩效评价指标体系，对53个国家高新区进行了实证分析，指出了高新区未来发展的对策和政策建议。他们的研究为开发区绩效评价提供了新的视角，拓展了开发区绩效评价领域。
张倩肖、何静、李村璞（2005）认为，我国高新技术开发区经济的发展还存在一些问题，如园区特色产业不突出，技术创新水平有待进一步提高，经营环境和社会氛围有待进一步改善，管理体制滞后等。总结为一点，通俗地讲就是园区没有管好和用好自己的资源，也就是园区的技术效率还有待提高。他们界定了技术效率，认为技术效率就是对资源的管理、配置和使用的能力。然后，他们利用效率评价方法SFA（随机前沿分析方法）对我国12个典型园区进行了技术效率测定，并对影响园区技术效率因素及其力度进行了分析。虽然其分析比较简短，但是提出了技术效率的概念，并对高新区的技术效率进行了评价，方法值得借鉴。
3.对开发区绩效评价中存在的问题的研究
阎林、郑玉歆（1998）认为，对开发区效益的估价国际上曾存在着低估的倾向。他们认为在评价开发区的效益时既要看短期效益，也要看长期效益；既要看直接效益，也要看间接效益；既要看经济效益，也要看社会效益。出现低估倾向的主要原因在于重短期、直接效益，而轻长期、间接效益。
许婕（2006）认为，我国开发区绩效评估存在着评估指标的平面化、评估主体的单一化、评估环境的滞后化等问题，因此建议选择科学的评估指标，构建多元的、规模适度的、专业化的评估主体，营造良好的评估环境。
他们的分析比较中肯，也在很大程度上为本研究评价指标体系的构建与完善提供了有益的借鉴。
综上，基于绩效评价的高新区公共治理研究是一个全新的领域，目前公开发表的学术成果非常缺乏。一方面，在国内外既有研究中，高新区治理相关研究主要集中在管理模式探讨方面，尚未与绩效评价很好地结合；现有的高新区绩效评价多是经济效益评价，系统的高新区公共治理绩效评价资料非常缺乏，经查新显示对此问题的专门研究在国内尚属空白。另一方面，我国高新区在发展过程中的公共治理矛盾越来越突出，急需通过理论与实证研究找出高新区公共治理绩效与公共治理模式的相关性及内在机理，急需通过绩效评价找出主要影响因素并提出有效对策，以实现我国高新区的可持续发展。
本研究正是基于以上的理论与现实的需要，从绩效评价的视角，运用系统建模法、面向对象法和模块法技术构建高新区公共治理绩效评价体系，运用绩效诊断模型和多元回归模型研究高新区治理模式与治理绩效的内在机理，确立我国高新区科学治理模式并提出可行性对策建议。从研究的切入点、研究的内容和方法来看，本研究具有一定的特色与创新，具有一定的实际应用价值与理论价值。
1.3 项目的研究内容和研究目标
1.3.1 研究方法
高新区公共治理绩效评价体系构建方面：（1）运用多元统计分析中的“相关分析”方法解决指标的筛选问题，用语意变量解决指标的主观性问题；（2）运用系统建模法、面向对象法和模块法技术构建新型绩效评价体系；（3）运用神经网络和遗传算法确定指标的权重。
高新区公共治理绩效实证研究方面：（1）通过实地调研分析不同地区、不同发展阶段的主要高新区的特点和模式选择。先进行小规模访谈，作为调研的试验，采用结构式、非结构式访谈和小组讨论相结合的方法。整个调研工作将在整体综合设计与评估的基础上进行，并将综合运用访谈法、观察法、开口与闭口问卷、宏观指标与主观指标评估等方法。（2）以整体综合设计与评估为基础，对调查数据的分析采用主成分分析法，并结合多维度因素分析方法，在进行数据浓缩分析的同时检验调查设计本身的合理性。（3）运用模糊聚类法对高新区公共治理绩效进行实证分析。
高新区公共治理模式创新研究方面：（1）利用比较法，在系统比较国外高新区公共治理创新的基础上，通过对我国高新区公共治理绩效评价结果的分析，探索我国高新区公共治理模式选择的内在规律；（2）利用实证研究和理论推演的结果，并运用专家意见法、排除法等论证我国高新区公共治理改革、创新的基本战略，寻找提升我国高新区公共治理水平的对策建议。
1.3.2 研究内容
在系统总结国内外相关理论研究成果基础上，从高新区与公共治理理论、绩效评价理论的分析→高新区公共治理绩效评价模型及其实证分析→高新区公共治理绩效与治理模式的相关性分析→高新区公共治理模式创新与对策选择为中心线索展开研究。理论基础层面是研究的逻辑起点，绩效评价是研究的逻辑重点，绩效水平与治理模式相关性是研究的逻辑延展，模式创新与治理对策是研究的逻辑终点。
具体研究技术路线如图1-1所示。具体研究内容有：（1）高新区与公共治理理论、绩效评价理论的分析。主要研究高新区的治理模式与特点、国内外高新区治理模式的演变与发展的规律与趋势，以及高新区绩效评价的理论基础。（2）高新区公共治理绩效评价体系构建。主要研究高新区公共治理绩效评价的基本思路、评价指标的选取、评价方法和权重的选取。（3）我国高新区公共治理绩效评价的实证分析。依据建立的高新区公共治理绩效评价体系，通过实地调研、问卷调查等方法采集指标信息，运用模糊评价法对我国高新区公共治理绩效进行实证研究，剖析我国高新区公共治理现状，分析我国高新区公共治理存在的问题。（4）高新区公共治理绩效与治理模式的相关性及内在机理分析。主要包括高新区公共治理绩效的纵向与横向比较、关键因素选择、诊断及科学治理模式的选择。（5）基于绩效评价的高新区公共治理模式创新研究。主要研究高新区公共治理科学模式的实现途径。图1-1 本研究的框架结构
1.3.3 研究目标（1）构建体现科学发展观要求的高新区公共治理绩效评价体系及基于“绩效导向”的高新区公共治理模型。（2）对我国国家级高新区公共治理绩效进行评价和诊断，揭示影响我国高新技术开发区公共治理绩效的主要因素。（3）探索高新区公共治理绩效与治理模式的内在机理，提出我国高新区公共治理模式改革与创新的方案。
1.3.4 拟解决的关键问题（1）评价体系的构建。影响高新区公共治理绩效的因素很多，要对高新区公共治理绩效做出综合评价，必须从影响高新区公共治理绩效的众多指标中选出一系列主要指标。在选取指标时力求真实、直接和全面地反映高新区公共治理水平，同时遵循综合性、可比性、实用性和可操作性原则。（2）评价方法的确定。根据高新区公共治理绩效指标的相关性、主观性，建立定性和定量相结合的多指标评价方法。（3）绩效诊断模型的建立。运用多元回归方法建立高新区公共治理绩效诊断模型，使高新区公共治理绩效管理进入业务流程，导向程序化和流程化。（4）信息的收集。本研究拟对我国国家级高新区进行实证研究，需要国内外高新区公共治理的大量相关信息。许多信息在现有的年鉴等资料中难以找到，需要做大量的实地调研。
第二章 高新区公共治理绩效评价理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 治理的内涵
治理，“governance”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。一直以来，人们对治理与统治（government）并未作区分，“无论传统用法和辞书上的解释都以‘治理’为‘统治’的[1]同义词”。
20世纪80年代以后，治理一词被赋予了新的内涵。首先是经济学家们将治理看做一种利益相关者共同参与而形成的一种全新的激励机制，用以解决现代企业所有权和经营权分离后的激励不足问题。1989年，世界银行作了题为《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的年度报告，指出当时非洲国家的公共管理已陷入深刻的“治理危机”，从而将“治理”从企业管理层面引入国家管理层面。其后，治理一词就超越了经济学范畴，成为政治学、社会学广泛应用的一个基本概念。正如研究治理问题的专家鲍勃・杰索普所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何[2]事物或毫无意义的时髦词语。”
但是对于治理的界定，学者们有不同见解。治理理论的主要创始人之一罗西瑙在《没有政府统治的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到政府授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动[3]的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。罗茨认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味[4]着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。他还详细列举了关于治理的六种不同定义。这六种定义分别是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本获得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它强调的是效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府和民间、公共部门和私人部门之间的合作和互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。
研究治理理论的权威斯托克对各种治理概念作了梳理，概括出了五种主要的观点：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。他认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。他表明，在现代社会，国家正在把原来独自承担的责任转移给公民社会，国家和社会、公共机构和私人机构之间的界限和责任变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这个网络与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政[5]府的发号施令或运用权威。在治理的各种定义中，全球治理委员会于1995年《我们的全球伙伴关系》中将治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
治理具有四个基本特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式制度，而是持续的互动。可以看出，治理突破了传统的政府权威管理的思维界限，提倡政府在公共事务管理中与社会互动，是一种[6]变革性的管理方式。
我国学者陈振明在《公共管理学》一书中，将各种关于治理的研究归纳为三个途径：（1）“政府管理”的途径。陈振明认为，政府管理途径的研究侧重于从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，其从“经济人”假设出发，着重分析政府部门和市场力量的关系，将政府和市场的角色分别定位为掌舵与划桨。治理被等同于明确政府在市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力等。（2）“公民社会”的途径。在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会在追求共同利益的过程中创造的秩序。这一自组织网络是一种“没有政府的统治”，是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要政府及其资源的公共领域。这一途径以公民社会和国家的关系为分析对象，强调社会自治。（3）“合作网络”的途径。“合作网路”的途径，是前两种途径的融合。一方面，它继承了“公民社会”途径的主要观点，将治理看做是相互依存状态下的管理，明确公民社会作为治理主体，确立了多中心的公共行动体系。另一方面，它也认同负责、高效、法治的政府对治理的重要意义。在第三种途径看来，治理就是对合作网络的管理，这个合作网络存在着政府部门、非政府部门等众多公共行政主体。治理就是这些多元主体彼此合作，相互依存，共同对公共事[7]务进行管理的过程。
2.1.2 公共治理的内涵
1.公共治理理论兴起的背景
自从1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”后，“公共治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中。各国通过公共治理理论来促进本国的政治与行政变革，塑造一个有效率的政府和充满活力的公共部门。
公共治理理论的兴起是20世纪80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，人们的交往方式和产业组织形式发生了改变，复杂性、动态性、多样性要求有新的组织方式和协调方式。同时，政府、市场和市民社会之间关系的变化，政府统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，这也是公共治理出现的重要原因。
第一，公共治理理论产生的内在原因是各国政府的改革。马克思主义认为，内因是变化的根据，外因是变化的条件。引起这场从统治到治理理论深刻的范式变迁的内因是具有世界影响力的大国的国内改革。20世纪70年代以来，世界上多数国家的政府——无论身处发达国家，还是发展中国家；无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。最为著名的大规模改革包括我国的社会主义改革、英国的续阶方案、美国的政府再造、加拿大的公共服务两千计划、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，在政治制度、行政体制面临从传统型向现代型转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。这场全球变革发源于1978年邓小平领导的中国社会主义改革，然后是1979年的英国撒切尔夫人私有化改革，1980年的美国里根总统的改革，1985年苏联的戈尔巴乔夫改革。这场全球变革还在持续并进一步深化中，尤其是中国的改革，不仅深刻地改变了中国，也影响和改变着世界。
第二，公共治理理论产生的直接原因——经济全球化。全球化一词最早是由泰尔多尔・莱维于1985年发明的。莱维认为，全球化意味着市场的融合，意味着跨国业可以在全球任何地方以同一方式销售自己的产品，意味着生产、金融、贸易的往来都是在全球规模上进行的。全球化是人类社会发展到一定阶段，市场机制成为世界经济运行的主导规律时，全球经济走向紧密合作、相互依存的一种必然趋势。加速全球化的最大推动力从来就是市场经济。全球化就是市场经济的全球化，是公共治理兴起的直接原因。
第三，民主化和公民社会的发展进一步推动了公共治理理论的产生。民主作为一种国家理想，一直是各国追求的社会政治目标。在传统的国家理论中，社会分层主要是以统治者与被统治者的对立为主线，行政管理区分管理者与被管理者，显然，两者的关系是不平衡的，地位也是不平等的。而民主也要求对人民主体地位的肯定和关注，要求人民参与到国家管理之中。民主意味着国家与市民社会之间的良好合作，意味着国家与公民的共同参与，意味着国家权力的分散化，意味着非政府组织在公共治理中的作用和地位日益重要，意味着公民的自治和治理成为可能和必然。这些发展趋势为公共治理理论的产生提供了现实的需要和动力。
第四，公共治理理论的技术支撑是信息技术。信息技术的发展和运用对于公共行政管理的影响是革命性的。首先，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织以及公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。其次，信息技术的发展也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而削弱了传统政府的优势，对于传统的垂直型的单向度的权力运作方式提出了挑战，人民要求更多地参与和管理。政府、企业、社会组织、公民个人共同管理、民主管理、参与管理成为一种需求和可能。
第五，公共治理理论是公共管理科学发展的结果。20世纪中叶以来，随着科学技术和管理技术的发展，不仅是政府，即使是私人企业、公司等生产经营性组织和学校、社团及其他公共社会组织都经历了一个逐步分工细密、结构复杂、层级增多、制度规范的发展结果。韦伯的科层官僚制不仅在政府部门中适用，在许多社会化程度较高的组织中也被大量采用，被认为是管理趋同化的现象。二战后兴起的公共行政改革，企业管理的种种技术和方法也逐渐渗透到公共部门的管理中，如绩效审计、目标管理、合同承包、服务市场化等的引入，也是管理趋同化的表现。管理趋同化的过程同时也是对官僚体制进行改革和改进的过程。公共治理理论的产生和发展是管理科学和科学技术的发展和运用的结果。
2.公共治理的内涵
通过以上对“治理”的分析能够有效剥离“治理”一词原有的过重的经济主义色彩，有利于公共行政学对其进行行政内涵的挖掘，加上“公共”一词，治理的公共性由此彰显。此外，之所以把它称为“公共治理”而非“政府治理”，主要是因为在现代社会中，公共事务治理所牵涉的范围已远不是传统的政府事务领域了，更多需要各社会主体的共同参与，而且，相比于“政府治理”过分突出政府的角色，“公共治理”更加凸显自组织的地位。同时，必须强调的是，公共治理相对于单纯自组织治理的提法，可以让我们避免一个危险，即自组织治理中过分排斥、否定政府而趋向无政府主义的危险。
公共治理，作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的一种社会管理方式，逐渐成为公共管理的重要理念和价值追求。从一定意义上说，它既是各国政府改革的实践总结，又是影响各国政府再造的一种全新理念。20世纪90年代以来，由于公共事务管理实践的发展及其需要，以及政治学家和经济学家的共同努力，赋予公共治理以全新的涵义，使其成为广泛运用于公共管理领域的基本概念。
第一，公共治理的主体，既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作。公共治理是一系列来自政府、社会公共机构，甚至包括私人机构在内的公共管理活动，是一个以政府为主体、多种公私机构并存的管理机构体系。在公共治理看来，政府不是国家唯一的管理主体和权力中心，各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到公众的认可、认同，都可以而且应当成为在各自不同层面上社会公共权力的主体和中心。
第二，公共治理强调把原来由政府独自承担的责任转移给公民社会，即转移给各种私人部门和公民自愿性团体，由后者承担越来越多的以往由政府承担的责任。公共治理打破了传统的两分法的思维方式，强调在政府与社会的合作过程中，模糊公私机构之间的界限与责任，不再坚持政府职能的专属性和排他性，从而形成政府与社会组织之间的相互依赖关系。
第三，公共治理强调管理对象的参与和合作，希望在社会公共事务管理系统内形成一个自主的、拥有一定权威的网络。公共治理是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的合作，是国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。这一自主的网络在某一特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的管理责任。从而建立起由众多行动者组成的一个关系网络，以及与众多行动者之间的合作伙伴关系。
第四，公共治理主张管理手段、方法的多样性，即政府在管理社会公共事务方面可以而且应当拥有多种手段与方法。在政府承担、完成社会公共职能的手段和方法方面，除了原有手段与方法，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任采用这些新的方法与技术，以更好地对公共事务进行控制和引导，提高管理效率。
综上所述，我们可以把公共治理的内涵界定为：公共治理是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作，政府在管理社会公共事务方面可以而且应当将其一部分职能转交给公民社会形成一个关系网络，而且应当拥有多种管理手段与方法，以增进和实现公共利益。
3.公共治理的特征
①治理目标上追求公共利益。治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
②治理主体的多元化。在社会管理中，突破了将政府看做唯一主体的传统观点，认为不仅有一直承担重要角色的政府，也包括作为政府重要补充力量的社会非营利组织、非政府组织，等等。因此，公共治理的主体实现了多元化。公共治理的权力呈网络化分布，权力多中心化。政府不再是唯一的权力中心，政府只是一个主体，公民社会组织、私人部门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体。
③治理手段与方式的多样性。其管理手段除了国家行政的手段以外，更多地强调各个主体之间的自愿平等合作。可以说，参与和合作是公共治理的灵魂，它十分注重在公共事物的治理过程吸纳治理的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与。
④要正确处理政府在公共治理中的关系。第一，公共治理以自组织网络治理为基础，只要社会通过公民的自主自治能够实现的，政府都不应该插手。第二，公共治理也会失灵，需要政府以元治理的角色出现，以处理自组织网络中出现的“仲裁者缺位”现象。第三，公共治理强调政府与自组织网络的互动，这种互动不再是上令下行的控制形态，而是平等的上下互动。
4.公共治理的目标
公共治理的最终目标是“善治”，这是国内外学者的共识。善治体现了社会权利的涵义和对人的全面发展的重视，是国家权力向社会的回归，是一个还政于民、使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。善治不是当一个国家富裕时自动得到的“奢侈品”，而是发达国家和发展中国家公共治理共同的终极追求，是分析公共治理“应该是什么”的标准化概念。因此，各国都在善治目标的指引下，结合自身的公共治理水平确定一定时期内公共治理的目标，并采取各种措施去实现它，我国也不例外。
当前我国的公共治理目标包括以下三个方面：第一，改革由政府垄断一切公共事务的传统行政模式，建立政府与市场、政府与社会之间的合作型管理模式。即政府放权给市场，让市场对资源配置起基础性作用；政府放权给社会，让社会有更多自主权，实行网络型治理。第二，改革政府传统自上而下的权力运作方式，拓宽沟通渠道，优化信息传输网络，使公民的呼声能及时、准确地反映到相关部门，并能体现在政策措施中。第三，政府、市场和社会形成治理共同体，在长期交往、合作、互动过程中形成一系列认同关系网络，这些网络传承着共同体以信任、互惠与合作为主要表征的普遍精神、思想意识和组织方式，即形成丰厚的社会资本。
2.1.3 高新区公共治理及绩效评价的内涵
根据前面对“公共治理”内涵与特征的分析，结合我国高新区的发展现状，我们将高新区公共治理界定为区别于传统的高新区管委会管制模式的一种新型的社会管理模式。在这种模式中，高新区管委会与非政府组织、高新区企业与公民、其他的公共机构与私人机构相互合作，共享管理权利，并通过多种管理手段与方式达到共同分担责任与义务，增进和实现高新区公共利益的目的。
绩效评价是高新区公共治理评价的核心，是对高新区公共治理能否达到预期目的的关键性评价。但是，目前对高新区公共治理绩效评价的指标体系尚未建立。我们通过总结现实中各种绩效评价指标的优缺点，并结合中国高新区的特点，围绕上述公共治理的内容，尝试设计一套综合的、整体的、全面的高新区公共治理绩效评价指标。结合我国高新区公共治理现状，我们认为高新区公共治理绩效评价指标体系应该包含以下几个方面：（1）经济发展绩效指标。目前，我国高新区正处于社会转型期，高新区经济的快速增长和生产效率的不断提高有利于人民生活水平的改善；而人民生活水平的提高会增强其治理理念，提高其治理水平。因此，结合我国高新区整体经济发展现状，经济发展绩效依然是衡量高新区公共治理绩效的一个重要方面。我们认为，高新区公共治理的经济发展绩效主要表现在高新区经济规模扩大、利润与税收增加、资产扩张、负债减少、市场效率提高等方面。（2）社会发展绩效指标。高新区公共治理中不仅要追求经济目标，还要追求包括教育和健康在内的生活质量的实质提高，增强发展的协调性；追求平等的发展，使社会发展的成果逐步由单向、低层次的共享走向多元、高层次的共享。因此，社会发展绩效是衡量高新区公共治理绩效的一个重要方面，具体体现在园区安全、稳定，教育与卫生、社会保障水平的提高，建立鼓励创新的园区文化等。（3）资源与环境绩效指标。目前，环境污染与退化、资源浪费等问题的不断出现严重影响着高新区的可持续发展，考验着高新区的公共治理能力。因此，我国高新区的公共治理理应反映“资源与环境发展”的主题，追求包括保护自然资源和生态环境在内的可持续发展，建设生态文明，形成节约能源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。我们认为，高新区公共治理的资源与环境绩效指标包括高新区的人力资源和科技孵化器现状、基础设施减少，以及资源消耗状况和对生态环境的治理和保护等。（4）能力建设绩效指标。高新区除了肩负着经济增长的使命外，其最重要的使命是发展高新技术产业，提升区域自主创新能力。因此，高新区公共治理绩效的一个重要方面是能力建设绩效，具体表现在R＆D活动和科技活动的增加，科技产出的增长，知识创造和管理能力的提升等方面。（5）行政绩效指标。高新区公共治理绩效还体现在追求民主的发展，公民能够以各种方式，广泛地参与关系自己切身利益的决策，更好地体现人民权益和社会公平正义。因此，高新区公共治理绩效还应体现人的发展与社会进步，如参与、自由、民主及机会、透明度、潜能的释放等。我们认为，高新区公共治理的行政绩效主要表现在公众满意度、管理透明度、政策制定与执行效果等。
[1]
斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》1999年第2期，第19页。
[2]
鲍勃・杰索普：《治理的兴起极其失败的风险：以经济发展为例的论证》，《国际社会科学》1999年第2期。
[3]
罗西瑙：《没有政府统治的治理》，江西人民出版社2001年版，第5页。
[4]
罗茨：《新的治理》，《政治研究》1996年第154期。
[5]
斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》1999年第2期，第19—29页。
[6]
俞可平：《治理与全球善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。
[7]
陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年版，第77—82页。
2.2 高新区公共治理的主要模式
高新区的公共治理表现为高新区内政府力量、市场力量和社会力量的互动和合作。但是公共治理只是一种理论上的探讨和追求，如何转化到实践层面，这就涉及公共治理模式的构建。模式是对客观事物的内外部机制的直观而简洁的描述，它是理论的简化形式，可以向人们提供客观事物的整体内容。各个学科和行业均有各自的模式，且任何模式都是在不断发展和创新的。高新区公共治理模式是高新区公共[1]治理实现的外在表现，同时又是其主要的推动力量。
本质上来说，公共治理模式是在高新区不断发展过程中形成的，是推动高新区发展的有效的制度、体制和运行机制的总和。这一模式反映了政府力量、市场力量和社会力量共同作用的结果，核心是政府力量、市场力量和社会力量各自的角色定位和权限划分，表现形式是三者之间的合作网络的形成。具体来说，主要包括以下几种治理模式。
2.2.1 政府治理型模式
管理的体制，政府操办高新区的一切事宜，实行“单一窗口”的一站式管理和一条龙服务。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门，具体的管理执行机构也是中央或地方政府组织设立的专门机构。图2-1 高新区政府治理型模式
其主要形式是由政府设立高新区管理委员会或派出办公室，管委会（或办公室）履行政府的有关行政职能，对高新区内的企业进行管理。高新区管理机构的部门较齐全。这种模式把各级政府的行政管理职能浓缩在高新区管委会（或办公室）中，力求用行政的手段处理各种问题，用行政的权威性协调管理高新区企业，见图2-1。由于在这种模式下，政府既负责高新区的管理，也负责初期的建设和后续的服务，这种管理模式的显著特点是政企合一。创建初期，高新区管委会兼管理者与开发商的双重功能，高新区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。开发成功后高新区管委会又兼具管理者和服务商的双重职能。这一管理模式主要适用于发展中国家和地区举办的高新区。新加坡裕廊高新区和我国台湾地区新竹科学工业园是其中典型的例子。
作为政府垄断开发的制度载体，1968年新加坡政府在财政部专门设立裕廊镇管理局（Jurong Tow n Corporation，简称JTC）具体负责高新区管理运营。其中园区规划和招商引资分别由市区重建局和经济发展局与裕廊镇管理局协同负责。裕廊镇管理局又通过若干分支机构，形成一个非常商业化的子系统，专门负责对于园区开发建设和服务，并具有显著的房地产开发商及专业服务提供商的特征。近年来，裕廊镇管理局为适应不断变化的竞争环境，一直致力于高新区管理体制改革，促进各法定机构能够将工作重心放在管理和发展等核心业务上，并使其能对市场的反应更加灵敏。我国台湾地区新竹科学工业园是典型的政府主导型高新区，分为工业区、住宅区和休闲娱乐区。它由园区指导委员会和园区管理局共同管理，二者均隶属于我国台湾“行政院”下的“国科会”。其中指导委员会由台湾地区经济、财政、国防、教育、交通、“内政部”副部长和“国科会”副主任、“行政院”开发基金会执行秘书及若干专家组成，负责园区总体的监督指导、审议和决策。园区管理局下设业务组和秘书室、人事室等单位，具体办理建筑规划、工程管理、公共福利、科技发展、服务推广、税务工商以及公共设施等事项。
在其他国家，如韩国大德科学城由韩国中央政府组建的大德团地管理事务所（负责科学城建设和研究业务的支援工作）、土地开发公社（负责土地管理）、迁入单位审议委员会（科学技术处的咨询机关）等机构管理。德国的海德堡技术园是由市政府的促进经济办公室负责管理。日本筑波科学城是由首相办公室下面设立的“科学城推进本部”来管理，该部由国土厅厅长担任主席，成员包括科技厅、环境厅、厚生省、文部省、农林水产部以及邮电、劳工、通产、建设等有关中央政府各部门的副部长。设置筑波研究机构联络协议会（下设专业委员会负责管理研究业务）。土地开发和公用设施建设项目由住宅和城市开发集团负责，科研和教育机构建设由建设部负责。
中国深圳高新技术产业园区也属于这种管理体制，它包括三个层次：一是决策层，由以深圳市市长为组长，市科技局、计划局、经济发展局、规划国土局等十几个部门负责人组成深圳市高新技术产业园区领导小组；二是管理层，深圳市高新技术产业园区领导小组办公室，包括综合处、计划处和监督协调处，具体负责园区的行政管理事务；三是服务层，深圳市高新技术产业园区服务中心（属服务性事业机构），负责园区的开发建设和日常服务工作。
2.2.2 企业治理型模式
企业治理型模式，是指采用董事会领导下经理负责的管理体制，即以企业作为园区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务，把高新区作为一个独立经营管理的公司。公司不属于政府机构，而是一个拥有独立法人地位和权利的经济实体。公司一般由政府调控的董事会或理事会来领导，多数是国有企业或合营企业。董事会一般由政府、大学、企业以及当地有关人士所组成，负责有关高新区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务。园区日常管理和经营业务由公司经理层负责，同时，经理层必须执行董事会制定的大政方针。这种公司形式的管理机构，既能得到政府及有关部门的大力支持和资助，又接受上级和有关部门的领导和监督，见图2-2。该模式应用于英国多数的科学园区、德国几乎所有的高新技术创业园、澳大利亚所有的科技工业园区等全球大多数国家或地区。其中英国的阿斯顿大学科学园、日本神奈科技工业区和澳大利亚莱瓦拉技术中心是典型的例子。图2-2 高新区企业治理型模式
英国阿斯顿大学科学园是由阿斯顿大学、当地政府与劳夷兹银行三方共同兴建，并组织了伯明翰技术有限公司具体经营和管理。董事会由上述三方代表组成，对园区的一些重大事情承担决策责任，规定了各自具体的责任和义务：市政厅提供房地产，建设各种基础设施；劳夷兹银行为来园区“安家”的企业提供风险投资；阿斯顿大学提供人才和科研成果，并有偿出租实验室等。伯明翰技术有限公司由经理负责，根据董事会的决策，对区内公司进行审查并与之签订合同，为区内企业提供市场和技术咨询、房屋出租等综合性服务。伯明翰技术有限公司还为区内新建公司提供配套资金，并拥有其26%～49%的股份。
日本神奈川科技工业园是由日本民间按公司治理方式筹建的第一个科学园区，其管理机构是由科技工业园区的主要投资方通产省、神奈川县、川崎市、企业和当地有名望的人士共同组成的KSP社委会。澳大利亚的莱瓦拉技术中心也采取公司制管理，自负盈亏。其董事会由技术中心的公司负责人及政府、工会代表等人组成。常设机构由专职经理和秘书组成，负责对中心内的企业提供各种服务。
我国高新区企业化经营尚处于探索阶段，其治理模式主要可分为三类：（1）国企管理型。高新区内虽设立管委会，但仍以公司为主体进行经营管理和社区一般性事务管理。管委会与国有大企业的党委会有类似的功能，如早期的招商局蛇口工业区。这类高新区一般属国有企业，赋予了较多的管理权限。（2）外商管理型。高新区内不设管委会，只指定区外主要管理部门协调管理。如上海漕河泾微电子高技术高新区，完全由港商投资和管理。深圳一些小高新区也采用这种模式。（3）联合管理型。以国有企业为主，由中外企业参股组建联合公司对高新区进行经营管理。上海的高新区大都采用此种管理模式，如闵行经济技术高新区，就是由上海闵行虹桥开发公司（65%）与中银香港（25%）、中国银行（10%）三家共同出资成立，具有中外合资性质的闵行联合发展有限公司负责开发与管理。再如1990年经国务院批准的国家级高新区——上海金桥出口加工区是先由市政府投资，注册金桥开发公司，之后通过与交通银行等机构合作成为内联企业，再与招商局等合资成立中外合资公司，最后成为上市的股份公司。金桥出口加工区将招商引资、社区管理与专业公司的经营管理分开，其内部经营管理体制上相对比较精简，较能适应经济发展要求，并能逐步与国际接轨。
企业治理型模式是目前高新区治理的国际惯例。在这种模式下，企业作为开发商，投资高新区内的土地开发和基础设施建设，并通过对熟地、厂房的转让和基础设施的经营获得收益。与政府治理模式相比，企业治理模式具有更高的效率。由于企业总是追求自身利益的最大化，因此企业作为开发主体，会根据市场需求情况进行园区开发建设，并设计合理的运营机制，使园区高效运作。企业对园区实行企业化运作开发主要有以下几种方式：（1）股份融资方式。高新区通过市场化运作，设立股份有限公司的方式，吸引投资商和社会公众投资入股，募集开发建设资金。在这种方式下，高新区首先要做的是选准、选好能够吸引投资者投资的项目。股份有限公司成立后，要尽可能地经营好，争取早日上市发行股票筹融资。此种方式的缺点是时间拉得过长。（2）成片开发方式。在合理规划的前提下，在高新区内建立划片开发小区，或者将区内的土地划分成功能小区，然后将划片开发小区承包给外商或国内有实力的企业投资开发，采取“我定政策，你包片开发；你赚钱，我收税”的开发方式，充分利用外部资源搞好高新区的土地开发和基础设施建设。（3）BOT方式。所谓BOT，即建设—经营—移交的经营方式，在典型的BOT方式下，政府同外商投资的项目公司签订合同，由项目公司负责筹资和建设基础设施项目。在合同规定的期限内，项目公司拥有、运营和维护这项基础设施，并通过收取设施使用费或服务费，收回投资并取得合理的利润。协议期满后，项目公司须将这项基础设施的所有权无偿移交给政府。高新区要与外商加强合作，通过这种投资方式，在搞好区内基础设施建设的同时，还可以提高高新区利用外资的水平，一举两得。
通常采用BOT方式进行的园区基础设施建设项目都是一些大型资本、技术密集型项目，包括道路、桥梁、隧道、铁路、地铁、发电厂和水厂等。特许期内生产的产品或提供的服务可出售给国有单位，或直接向最终使用者收取费用。BOT项目规模大、建设周期长，所需资金数额大，涉及利益主体多，故其风险性较大。每一个BOT项目都各具特点，一般均无先例可循，这无疑增加了实际操作的难度。（4）公共服务合同承包方式。公共服务合同承包就是政府采取诸如招投标等形式把一些公共服务直接推向市场。企业的竞争获胜者与政府签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府采用合同承包方式，首先要确定哪些公共服务可以承包出去，即确定承包对象。高新区公共服务合同承包的最主要目的就是在不牺牲服务质量的前提下减少运作支出。在美国、加拿大、英国、德国、日本和瑞士等国运用公共管理的调查、对比研究和跨部门计量经济模型等方法，对合同承包进行了大量研究。这些研究表明，在服务水平和服务质量保持不变的前提下，将管理与监督合同实施的成本计算在内，合同承包平均节省约25%的费用。（5）管理合同方式。管理合同是指当局委托管理公司代理管理的一种营运形式。高新区采用这种方式，可以用较少的资本投入及风险为代价迅速扩张其规模，同时使在该领域没有实力及经验的业主分享该行业所带来的丰厚回报。园区管理当局与管理公司通过签订管理合同来实现这一运作方式。（6）合作开发方式。高新区还可采取与外部开发商（外商或国内有实力的企业）合作开发的方式，完成区内的基础设施等内容的开发。在这种开发方式下，高新区管理当局与开发商签订合作开发合同，遵循“统一规划，利益共享”的原则，按照高新区总体规划的要求，由外商或国内有实力的企业投资区内基础设施建设，投入运营后，按合作开发合同规定的利润分配比例，进行分配。（7）其他方式。除了上述几种企业化运行开发方式，在实践中，高新区还可根据市场规律及自身的实际情况，采取其他方式。如采取TOT方式，剥离有效资产，连同项目经营权出让给外商，使管理当局得以全部或部分地收回投资；采用产权置换的方式，如用冠名权、公共场地广告经营权等产权换取道路桥梁、广场、公交站牌等的建设维护资金；接受社会捐赠或赞助；鼓励志愿者认养绿地等。
2.2.3 混合型治理模式
混合型治理模式能把政府力量与民间和市场力量有机地结合起来。这类模式的高新区既具有政府治理型集中统一、权威性高、规划性强的特点，又兼有企业治理型灵活性、创造性、活力和竞争力强的特点。此外，采用这种模式还要求有较好的外部发展条件。混合型治理模式有多种类型，通过基金会进行管理就是其中一种类型。
基金会（协会、管理局）管理型，是一种混合型治理体制，由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务，共同承担管理职能的综合管理体制。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城一般采用此种管理体制。如美国北卡罗来纳三角研究园由三角研究基金会管理、日本熊本技术城由熊本高技术密集区技术开发基金会管理、法国法兰西岛科学城由科学城协会管理，等等。
由美国北卡罗来纳州政府创办的北卡罗来纳三角研究园，是由三角研究基金会管理，基金会由大学、企业、地方政府等各方代表组成的董事会领导。三角研究园基金会的职能是购买和出售（租）土地，具体指导和管理园区建设，确立研究园内各类机构的设置标准，制定有关研究园发展的方针政策。日本熊本技术城的规划设计是由县政府的企划开发部负责，实施运作则是独立的非营利机构熊本高技术密集区技术开发基金会，基金会由熊本的各方代表组成，县知事兼任理事长。法兰西岛科学城由科学城协会管理，科学城协会由科学城的研究机构、企业、大学成员组成（包括国家原子能总署、法国电力公司、巴黎第十一大学、国家科研中心、汤姆逊公司等）。每个成员每年捐助一定资金作为协会基金，科学城协会的日常工作由常设班子负责。协会下设行政理事会（做出重大决策），科学理事会（起顾问和咨询作用）和经济与社会理事会。科学理事会每年举行一次会议，考虑发展方向和讨论应采取的措施，但只起顾问作用，决策需由行政理事会做出。加拿大卡尔加里研究与发展园是由省立法成立的卡尔加里研究与发展园管理局管理，它是由当地的大学、商会和政府三方组成的合作机构，这与前述完全由官方组成的管理局是有区别的。法国梅斯2000科技园是以地方政府为主，由大学、研究机构、商会、企业组成的管理机构管理。科技园主席由法国外贸部长、省长和梅斯市市长兼任，副主席由梅斯市、省议会、梅斯大学、商会的首脑担任；由科技园所设的规划和发展部、秘书处、财务处及研究部四个部门负责园区的日常管理。
这种管理体制具有适合于高新区发展的特点。首先，它体现了利益与风险分摊的原则，对于投资大、风险高的高新区，这是非常重要的。其次，它以资金管理牵头，带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩，使责权利三者得到统一。最后，这种体制间接地体现了政府的影响和干预。在许多发达国家和地区，通常由政府通过出资施加自己的影响，引导高新区的发展。
2.2.4 高新区治理模式比较
1.管理机构的层次分析
以上三种治理模式包含了三个层次：最高决策机构、具体管理执行机构和服务机构。政府治理型最高决策机构是由中央政府有关部门联合参加组成，如基金会、理事会、指导委员会等，其成员绝大多数为兼职人员，许多是有名望或有权威的人士，他们定期开会，议决重大问题。其他类型的最高决策机构则是由多方成员组成的董事会、协会、管理局，管理机构多是公司、基金会或专项职能部门，见图2-3。图2-3 高新区管理层次示意图
2.管理职能范围分析
管理范围的一个极端是只进行地产管理，另一极端是如我国台湾地区新竹科学工业园区那样实行统管的“小政府”。后者除基本建设外，负责园区一切经营管理活动。多数高新区的管理职能是介于上述两者之间的。一般来说，高新区管理机构的管理职能基本上相同，主要包括：制定和实施高新区发展计划（包括立法工作）；从事基础设施和研究设施的建设；筹集风险资金；创办孵化器，扶植新企业；负责房地产开发与管理；负责入区机构（企业）的甄选、登记和管理；组织区内各方的交流与合作；举办技术培训和技术咨询；促进科研与生产的合作；加速科技成果向商品的转化；对区内的活动做出限制，等等。
3.管理体制分析
政府治理型治理模式的特点是，资金有保障，风险由政府承担，政府的干预较强，有利于协调各方面关系和宏观调控，具有权威性、集中性和统一性。但政府干预过强，缺乏灵活性，不利于激发活力和创新。实施企业治理型模式的高新区资源配置较灵活，市场竞争力较强，缺点是缺乏统一规划，资源不够集中，容易产生外部不经济等公共治理问题。混合型模式能融合了前两种模式的优势，但仍处于摸索阶段。
[1]
任剑涛：《政府何为？——中国政府改革的定位、状态与类型》，《公共行政评论》2008年第1期。
2.3 高新区公共治理的主要特点
这些模式具有以下两个重要特征：一是公共治理主体的多元化；二是多元主体的平等、互动和协调。
2.3.1 公共治理主体的多元化
长期以来，我国的政府管理模式是“全能政府”，政府负责所有经济、政治和社会事务的管理，政府是唯一的公共治理主体，公共权力资源的配置呈现单极化，实行自上而下的垂直式管理。这种“全能政府”体制，实质上是“政治上的国家对社会的全面控制和支配，社会并没有自主的细胞，所有的个人与机构都是国家大机器上的零部[1]件”。高新区体制虽然从一开始就突破了这种传统的体制，但仍不免带有“胎里病”——传统全能政府的残余因素。从我国高新区的发展历程来看，高新区的建设与发展明显带有政府主导的特点，政府对市场和社会的干预仍较多，市场和社会的作用未能很好地显现。现在这种由政府单一主体来进行的管理模式不论在理论上还是实践上，都受到强有力的冲击。公共选择理论对于政府失灵的论述证实：政府全能的神话像市场万能的神话一样已经破灭，主张缩小政府的职能和作用，扩大市场和社会的作用，由此引发了我们对于公共治理主体的重新思考。随后的公共治理理论则更为明确地提出：政府不再是唯一的公共治理主体，政府之外的社会组织和私人部门同样可以成为公共治理主体。公共治理虽然需要权威，但是这个权威并不一定是政府机
[2]关。从实践来看，随着我国社会主义市场经济的完善，市场的巨大作用得以发挥，政府也由“全能”的政府转变为“有限”、“法治”、“服务”的政府，由“单一”的社会管理转向“多中心”的社会公共[3]治理。国外一些高新区实行由政府、大学、研究机构、银行等部门联合管理的形式，能够充分发挥各部门的优势，实现资源互补。因而，高新区公共治理模式的首要因素便是管理主体的多元化，只有主体的多元化，多元主体之间的协调、互动和合作网络的形成才成为可能，高新区的公共治理才会有保障。
2.3.2 多元主体的平等、互动和协调
如前文所述，传统的公共管理是运用政府的权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而公共治理与此不同，公共治理是一个平等互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。它所拥有的管理机制并非主要依靠政府的权威，而是依靠政府、市场和社会的合作网络的权威。高新区公共治理模式的实质内涵就是通过平等地位的多元主体的互动和协调来形成合作网络。
具体而言，高新区公共治理模式应当在管理主体多元化的前提下，具备两个基本特征：第一，多元主体的地位平等。地位平等是互动和协调得以实现的前提和保证，也是高新区公共治理模式的核心要求。尽管政府力量、市场力量和社会力量所控制的资源和权力来源、权力强弱上存有很大的差异，但需要明确的是：在合作网络中，不存在任何特权的可能。多元主体之间是平等的关系，需要通过对话建立伙伴关系，互相借助其他主体的资源来实现依靠自身力量无法实现，或无法达到帕累托最优的目标。政府组织、非政府组织以及其他社会组织，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心，这一权力中心的形成是基于共同利益上的自然认同的过程，不存在任何的强制。第二，多元主体的互动和协作。合作网络的形成过程，实质上就是多元主体通过对话和协商，相互交流信息，以实现公共资源配置最优化的过程。这一过程的意义十分重大。对于政府而言，是从发号施令的统治转变为互动协作的公共治理；对于非政府部门而言，这一过程就是从被动排斥到主动参与的变化。在平等的互动环境中，非政府组织的参与动机和热情完全释放出来，其作用得到最大限度的发挥，政府组织也能够致力于自身能力的提升。
[1]
萧功秦：《中国的大转型——从发展政治学看中国变革》，新星出版社2008年版，第96页。
[2]
俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2003年版，第134页。
[3]
阎娟：《政府、市场与公民社会三足鼎立的有效政府——兼苏州工业园区管委会个案考察》，中国期刊网优秀硕士论文数据库，2003年。
2.4 国内外高新区公共治理的演变与发展趋势
2.4.1 国外发展趋势
在传统社会，统治者一直在探索治理国家的方式，追求国家之“治”。他们的思想不乏深刻，但是往往是零碎的、经验主义的，缺乏系统的理论研究。从系统性而言，国外对于治理模式的研究要早于我国。从行政学的发展历程来看，对于治理模式的探讨始终是政治学和行政学的重要主题。现代社会治理模式研究始于威尔逊《行政学之研究》一文的发表，其后学者们便对治理模式进行了广泛的探讨，只不过所用的词汇有所不同。20世纪90年代，治理和善治理论提出后，“治理模式”才得以明确提出，并成为炙手可热的词汇之一。
总的来说，对于治理模式的探讨，国外学者的探讨已经非常成熟，如美国学者奥斯本致力于改变传统的官僚主义体制，运用企业家精神[1]来重塑政府，提出了企业化政府治理模式的十种类型：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争性政府；有使命感的政府；结果导向型政府；顾客驱使的政府；企业化政府；预知型政府；分权的政府；市场导向型政府。彼得斯则预测了政府未来的四种治理模式：（1）市场模式指将竞争机制引入公共部门，按市场规则制定公共政策，以及采用合同聘用制、建立个性化绩效工资制度；（2）参与模式认为传统的科层官僚制的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍，主张分权，通过共同协商来进行决策；（3）弹性模式强调政府部门取消过时、僵化部分的机构，通过不断创新组织结构来实现政府的职能目标；（4）解制式模式主张消除公共部门众多的规章制度，利用公务员的责任心和能力从事创造性工作，提高办事效率。此外，英国学者菲利耶提出了效率驱动模式、小型化分权模式、追求效率模式和公共服务取向模式政府治理模式。
可以说，上述的这些模式融入了更多民主、协作、自治等元素，实现了对传统行政模式的提升。它将传统的政府统治引向全新的政府治理——政府的服务角色、政府的授权分权行为、政府的效率原则。这些均能为我国现代治理模式的构建提供参考和借鉴。
2.4.2 国内发展趋势
祖强等（1994）把国外高技术产业开发区管理体制分为三类，即政府主导型管理体制、官民联合型管理体制、民间经营型管理体制，并分别指出了这三种管理体制的优缺点。他们认为政府主导型管理体制领导和管理权集中，办事效率较高；资金来源也有保障，风险可由政府承担；有利于协调各方关系，便于宏观控制；可避免美国硅谷等自然型高技术产业开发区所产生的弊端，如人口猛增、交通拥挤、住房不足以及环境污染等问题。但政府干预过强，不利于调动开发区创新精神。官民联合型管理体制中政府、大学、科研机构和企业合作，有利于发挥大学、科研机构、企业、工商金融人士的积极性，增加了管理的科学性。民间经营型管理体制，由于资金来源有限，不利于高技术产业开发区大规模建设。黄清亮（1998）将我国现行开发区管理体制分成政企合一型、政企分离型和纯企业型三类。代帆（2001）对世界高新技术产业开发区管理模式进行了比较研究，认为不同的发展阶段适用不同的管理模式。开发区创建初期，欧美国家主要采取民间管理型，政府仅从政策、法规上进行控制；亚洲国家则以政府管理型为主。开发区进入成熟阶段并具有一定规模后，开始采取官、学、产共管体制，但特别强调企业和科研机构参与管理。大学、科研机构的作用不仅体现在科研和人才上，也体现在对园区的管理上。夏海钧（2001）指出国外对高新区的管理方式大致分为政府直接管理型、非政府参与型、政府参与多元化联合型三种方式。其中，政府直接管理型的管理内容包括制定规划、从事基础设施建设、筹集资金、选择企业进区等，典型的有日本筑波科学城、韩国大德科学园和我国台湾地区新竹科学工业园等。非政府参与型又分成营利企业型和非营利机构型两种模式。营利企业型指高新区主办者把主办高新区作为一种投资，追求高新区带来的利润；非营利机构型是采用基金会形式管理高新区，如法国科学城的管理模式。政府参与多元化联合型是指高新区通常采取政府和民间联合经营管理的模式，即由政府和各类民间机构共同组建的董事会、基金会或社委会来进行管理，如英国的曼彻斯特科学园是由市政府、研究机构和大公司组成的董事会进行管理的，实行经理负责制。钟坚（2001）将科学园区的管理体制分成政府机构管理、民间组织（如基金会、协会）管理、专门公司管理、大学管理以及政府、大学、企业的联合机构管理（即“官、学、产”共管）等形式。陈郡等（2002）认为，政府对开发区的规制是不可回避的。黄清亮（2003）主张建立联合型开发区管理体制，即在基础设施开发上，管委会联合企业进行开发，将开发收益以税收等方式返还给企业；管委会则由政府部门派出人员与各股东组成，代表政府进行决策、规划、审批等行政管理，对于有限公司的具体业务经营采用企业式管理。叶凌（2003）根据损益主体的不同，将开发区的开发模式分成以政府为损益主体的开发模式和以企业为损益主体的开发模式。其中，以政府为损益主体的开发模式主要有委托开发和土地储备中心两种方式，以企业为损益主体的开发模式主要包括政府全资公司、合资公司、
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