作者：陈向明 著
出版社：社会科学文献出版社
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中国财政诚信试读：
总序
作为人类认识世界和改造世界的重要工具，作为推动历史发展和社会进步的重要力量，社会科学承载着“认识世界、传承文明、创新理论、资政育人、服务社会”的特殊使命。在中国实施全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的关键时期，以创新的社会科学成果引领全民共同开创中国特色社会主义事业新局面，进一步增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，为经济、政治、社会、文化和生态的全面协调发展提供强有力的思想保证、精神动力、理论支撑和智力支持，这是时代发展对社会科学的基本要求，也是社会科学进一步繁荣发展的内在要求。
江西素有“物华天宝，人杰地灵”之美称。千百年来，勤劳、勇敢、智慧的江西人民，在这片富饶美丽的大地上，创造了灿烂的历史文化，在中华民族文明史上书写了辉煌的篇章。在这片自古就有“文章节义之邦”盛誉的赣鄱大地上，文化昌盛，人文荟萃，名人辈出，群星璀璨，他们创造的灿若星辰的文化经典，承载着中华文明成果，汇入了中华民族的不朽史册。作为当代江西人，作为当代江西社会科学工作者，我们有责任继往开来，不断推出新的成果。今天，我们已经站在了新的历史起点上，面临许多新情况、新问题，需要我们给出科学的答案。汲取历史文明的精华，适应新形势、新变化、新任务的要求，创造出今日江西的辉煌，是每一个社会科学工作者的愿望和孜孜以求的目标。
社会科学推动历史发展的主要价值在于推动社会进步、提升文明水平、提高人的素质。然而，社会科学自身的特性又决定了它只有得到民众的认同并为其所掌握，才会变成认识和改造自然与社会的巨大物质力量。因此，社会科学的繁荣发展及其作用的发挥，离不开其成果的运用、交流与广泛传播。
为充分发挥哲学社会科学研究优秀成果和优秀人才的示范带动作用，促进江西省哲学社会科学繁荣发展，我们设立了江西省哲学社会科学成果出版资助项目，全力打造《江西省哲学社会科学成果文库》。《江西省哲学社会科学成果文库》由江西省社会科学界联合会设立，资助江西省哲学社会科学工作者的优秀著作出版。该文库每年评审一次，通过作者申报和同行专家严格评审的程序，每年资助出版10部左右代表江西现阶段社会科学研究前沿水平、体现江西社会科学界学术创造力的优秀著作。《江西省哲学社会科学成果文库》涵盖整个社会科学领域，要求进入文库的是具有较高学术价值和具有思想性、科学性、艺术性的社会科学普及和成果转化推广著作，并按照“统一标识、统一封面、统一版式、统一标准”的总体要求组织出版。希望通过持之以恒地组织出版，持续推出江西社会科学研究的最新优秀成果，不断提升江西社会科学的影响力，逐步形成学术品牌，展示江西社会科学工作者的群体气势，为增强江西的综合实力发挥社会科学的积极作用。
近年来，中共江西省委出台了《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，要求继续做好社科文库出版资助工作。我们将以更高的标准，更严的要求，全力将《江西省哲学社会科学成果文库》打造成立得住、叫得响、传得开、留得下的精品力作。吴永明2016年12月序[1]刘尚希
诚信是人类文明在道德层面的优秀结晶。孔子认为，治理国家可“去兵”“去食”，但不能“去信”。他告诫人们：“人而无信，不知其可也。”孟子说：“诚者，天之道也；思诚者，人之道也。”汉代将“信”列为“五常”，其一直成为我国历史传承中最基本的道德规范和价值标准。近代英国哲学家休谟把“兑现承诺”视作人类社会得以生存和发展的三大规律之一。可以说，古今中外，都把诚信看作做人处事之本、治学经商之道、治国安邦之纲。
诚信，对一个国家、一个民族都是至关重要的。一个社会和一种经济形态及政府施政，只有讲诚信，才能够形成良好的“诚信结构”，而这个“诚信结构”是一个国家和地区经济社会正常运转及步入良性循环的重要基础；只有讲诚信，才能够优化社会经济“风险结构”，而这个“风险结构”同样是一个国家和地区经济社会持续、稳定、健康运转的重要基础乃至繁荣昌盛的必备条件。
党中央、国务院高度重视信用体系建设。党的十八大强调，要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。党的十八届三中全会提出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。2013年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，要求各级人民政府发挥政府诚信建设示范作用，加强自身诚信建设，以政府的诚信施政，带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。政务诚信是先导，乃治国理政之本，政务诚信建设意义重大。
财政诚信是政府诚信的核心，是政府履行其职能的基础。财政讲诚信，是提高制度有效性、管控财政风险、提高预算绩效的内在要求，是提高政府信誉度和公信力的必然选择，也是财政现代化的基本标志之一。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政诚信建设与财政制度建设同等重要，将其融入财政预算、国库收付、绩效评价、政府采购、财政内控、财政监督等财政业务流程各环节，有利于推进财政与市场、财政与社会、中央与地方关系改革的全面深化，夯实国家治理的基础，也有利于牵引国家治理结构的重塑与再造。作为一种公共价值，诚信隐形于各项制度运转之中。征税、举债、花钱，统计、汇总、分析，评价、监督、问责等，涉及不同层面的众多行为主体，这诸多的行为主体是否守信，决定了财政的真实性、公平性和有效性。这是一个关系到政府能否取信于民的重大政治伦理问题。商业活动中不讲诚信，会极大地增加交易成本，形成互害的社会生态，严重损害经济效率；财政活动中不讲诚信，如政府部门间的作假行为，同样会提高政府运行成本，降低整个公共部门运转效率，并损害整个政府的形象。财政讲诚信，不只是财政部门的事情，而是与政府收支相联系的整个政府财政活动，与民众的利益息息相关，对民众产生的影响也是潜移默化的。失信的政府通常都是从财政开始的。没有诚信为基础的制度和法律，往往都是无效的。就此而言，财政制度的系统性重构，需要财政诚信来支撑。
本书从我国经济社会转型期公共价值建设滞后的现实出发，在改革开放的大背景下，结合财政的阶段性特点和现实条件，以问题为导向，借鉴国内外诚信建设经验及有效的管理方法，对我国的财政诚信问题做了较为全面深入的研究，为政府及财政改革提供了另一个视角的分析和建议，具有一定参考价值。
作者提出“建设财政诚信体系”的观点和引入道德及诚信文化建设的思路，丰富了现行财政管理的内涵，这对政府诚信建设和公务员诚信教育具有一定的参考价值；作者提出的“财政诚信体系建设，是国家治理不可或缺的基础建设”和“政府主导和领导带头讲诚信、守规矩，是财政诚信体系建设的关键”等观点，对于做好财政基础工作，构建现代财政制度有一定的可借鉴性。作者连续十年跟踪财政诚信问题，并且财政诚信研究被列入江西省财政厅重点课题和全国财政科研协作课题，作者协同厅里及部分省市财政科研人员进行了多方位、多角度的探索性研究，与短、平、快的研究相比，摆在读者面前的这项研究成果显得更扎实，其严谨认真的态度难能可贵。
在此，我衷心希望作者继续努力，为我国财政诚信建设及其理论研究作出新的贡献。[1] 中国财政科学研究院院长兼党委书记，研究员、博士生导师，国务院政府特殊津贴专家、国家“百千万人才工程”国家级专家。
自序
这部书我思考探索了多年，终于脱稿了，尽管还有许多不足，但我感到有四点想法首先提出来与读者分享。第一点，财政诚信理念确立及其管理制度在我国全面建立并与财政各项业务管理融合，组成制度“组合拳”，形成管控合力，其效益是极其可观的。也就是说，所有的与财政有关联的单位和个人在申报或使用财政资金的时候，都要作出诚实守信背书，遵从道德和制度管理规定，就像治理“酒驾”一样，依法管好用好财政安排的“每一分钱”。那么，最保守的估计[1]（按照2015年全国财政总支出17.5万亿元5%的问题资金测算），一[2]年下来可以挽回数千亿元的财政资金损失，而一些地方财政收入真[3]实性也将大大提高。第二点，诚信财政是“总理工程”，或者说是“国家战略工程”。就是说，如果没有国家顶层设计和直接推动，这个“工程”是不可能建成的，没有相应的法律法规跟进，也是不可能实现的。因为“谁不骗总理”的理念和行动还有市场，通过寻租钻制度漏洞和管理短板问题没有根本解决。第三点，从反腐倡廉、管理效能和资金安全的角度看，通过诚信背书、不良记录、失信惩戒和黑名[4]单制度，加大财政相对人的失信成本，使其“不敢、不能、不想”违规；通过诚信分类分级管理，将少数经常性违规失信者纳入重点监控范围，从而达到管少、管好和管重点的目的。财政诚信体系的建立，可以更好地保证国家法律法规得到有效贯彻，保证财政资金和干部“两个安全”落到实处，也有利于依法理财，降低风险，堵塞漏洞，提升管理水平。第四点，推进诚信建设为形势倒逼使然。现在条件成熟，只有乘势而为，抓住机会，敢于担责，才能赢得工作主动权。纪律挺在法律前面，诚信更应该挺在反腐前面。
从2006年起，我对审计部门公布的一些违法违纪案例进行了研究。我发现，一些单位，无论中央预算单位，还是基层预算单位，或者是使用财政资金的非预算单位或个人，年年被审计，屡审屡犯，屡禁不绝，有些案件数额巨大，触目惊心，根子在哪里？我认为，根子是丢了底线，缺乏诚信及有效的管理。
制度公正和有效，守制意识、道德自觉和诚实守信是核心。一些地方财政出现“诚信结构与风险结构”失衡乃至恶化的倾向，制度缺失和无视道德、诚信和法纪是主因，这个问题长期得不到有效解决，对于国家和区域发展的影响是持续的，而且是极为有害的。一个时期以来，一些地方和单位，以至个人，置起码的道德底线和诚信于不顾，为了局部和小团体利益或个人利益，总是不择手段地通过种种关系，甚至通过贿赂手段“跑部钱进”。但财政拨款或项目一旦到手，擅自截留、挪用、套取、挥霍或私分国家资金者有之；得到“好处”的单位又接着继续“跑部”者有之；还有一些地方财政收入年年虚增，不但无人过问，反而因政绩靠前主管官员升官者有之；一些地方和单位在申报资金时，时常弄虚作假，不但不会受到惩罚，反而得到更多，成了“英雄”。这种是非颠倒、吃拿国家的行为，倒成了一些人眼中的常态。对这些不知廉耻，任意侵吞人民财富、践踏法律和逾越道德底线之举，稍微有一点良知的人都会感到揪心和愤慨。
我在思考：多年来，我们的理论与实践、教育与操作“两张皮”的现象和制度缺陷的问题是不是该下大力气解决了？过去理论讲的和制度设计都不错，但为什么不能有效地融入现行制度中去？对此，我们有什么招数可以改变？当前我国正处于加快转型的新的历史时期，如何跳出既有的制度框框，大胆地推进制度创新？这一连串的问题，使我感到困惑、纠结，同时也隐约地觉得，人们好像都在回避一样“东西”，或者说这个“东西”我们曾经拎过，但没有引起足够的注意和重视。记得我在2007年中国财政学会年会暨第十七次全国财政理论研讨会上，曾提出“加强政府诚信建设”的建议，会议结束时意外地得到时任财政部部长助理丁学东在大会总结讲话中给予的点名肯定。此后，在一次出席全国会议期间，我与省外的一位同仁商谈拟将“财政诚信”作为全国财政科研协作课题进行申报时，这位同仁说了一句经典且又现实的大实话：“谁不骗总理？”此刻，我无言以对。心里想，难道中国的财政就是“唐僧肉”？难道这种无序状况可以长期持续下去而不能改变？难道就没有一个有效的办法根治？其实，走到今天想起来，我又非常感谢这位同仁，是他的话让我惊醒，忽然间觉得这个被回避的“东西”终于找了回来，这就是“诚信”！“诚信”是立政和理财之本，是国家财政的基石和核心价值之一，诚信建设是国家治理不可或缺的，甚至可以说是“总理工程”和“国家战略工程”。这里，我们不妨翻阅一下审计署近些年的审计公报，每年全国都要查出数百亿或数千亿元的问题资金。比如，2015年1～11月，审计署通过领导干部经济责任审计，查出领导干部负有直接责任的问题资金就高达2500亿元，有101名被审计领导干部和220名其他人员被移送司法、纪检监察机关处理。这么巨大的问题资金，难道不是“总理工程”和“国家战略工程”所涵盖的范围吗？反过来讲，假如，我[5]们早就建有完备的诚信体系、财政风险管控机制并实行严格的制度约束，这些问题资金会有如此庞大吗？足见，财政作为国家治理的基础，不能缺少“诚信”这个基石。在新的历史条件下，推进财政诚信建设应该成为我们神圣而义不容辞的职责。
于是，我的观察转向现行的财政制度本身。应该肯定，自1994年以来，我国的财政体制改革取得了举世瞩目的成就，解决了长期以来中央和地方关系不确定的问题，调动了中央与地方两个积极性。尤其是“分税制”改革后，部门预算改革、收支两条线改革、国库集中收付改革，以及政府采购管理、非税收入管理、财政绩效管理、财政内部控制和财政监督管理等措施不断推出和完善，财政管理的闸口比过去严格多了，特别是中央“八项规定”出台后，花财政的钱不再像过去那样“洒脱自由”了。但是，由于现行制度存在不足，缺陷和漏洞依然严重。①现行制度采取单一管理，一般不审查其他环节是否存在不良记录。比如，在部门预算环节，编制预算或进行项目申报时不需要作出诚信保证，多报、虚报或隐瞒问题很难避免；在审核预算时不需要进行有无不良记录的比对，因为对预算单位和地方没有建立诚信数据资料库，且没有依据可查，也无法比对。在国库集中收付环节，无论是直接支付，还是授权支付，只凭相关手续是否完备即可。对于虚假的或者私下串通乃至套用别人证件、合同、账户等行为，现行制度无法查询和鉴别，也难以防范。至于一些地方财政收入水分的问题，更是跟着计划任务走。在财政监督或审计监督和财政专员进行检查环节，仅仅是一案一查，查出了问题也仅仅是就某个案件作结论。在绩效评价环节，只是就某个项目资金申报进行评审或对其实施结果进行评价。②在财政各业务环节，各预算单位和主管部门、地方政府，以及与财政有关联的单位或个人信息不对称且没有实现共享，难以堵塞资金漏洞和弥补制度缺陷。于是重复申报、多个部门申报、多个渠道申报资金和项目的材料满天飞，弄虚作假套取资金的现象大量存在。尤其是某单位“此时”因违规被查处，并不影响或取消“彼时”资金继续申报的资格，如果动用“特殊”手段，“失信者”还可以得到更多的财政支持，但对于那些遵纪守法、诚实守信者是极其不公平的。③现行制度面对所有的预算单位或个人，没有实行诚信分类分级管理，难以区分重点和一般。所以，每年例行审计或财政监督检查时，要么地毯式推进，要么按排序或抽样进行，要么实行“平行推进、人海战术”，一个一个单位地进行。如此，因人力有限，检查的效果有限，漏检很难避免。④采用因素法分配资金，有助于反腐倡廉。但是，一些地方为了确保不出事，干脆将因素法“一刀切”用到更多方面，这也带来了干好干坏一个样，积极性受到影响的问题，同时，也不利于围绕政府战略目标，集中财力办大事之“大专项”的安排。⑤现行制度强调技术层面的管控措施，道德诚信制度供给不足，具有可操作性的制度安排缺失。
推进财政诚信建设，是解决当前财政制度供给不足、弥补现行制度缺陷和漏洞的有效利器，是维护财政秩序，提高财政管理水平的杀手锏。2015年以来，中央强调供给侧结构性改革，重要的一条就是要解决制度供给不足的问题。而推进财政诚信建设，是在财政各项改革基础上，供给新的、具有弥补现行制度缺陷和漏洞功能的制度，即将财政诚信制度融入财政各项业务管理之中。比如，财政相对人向财政部门提交部门预算或申报资金（项目）时，首先，必须出具诚信报告，签署承诺保证。其次，财政部门对申报者提交的部门预算和申报资金（项目）必须进行审查比对，不仅要审查其预算报告或申报资金（项目）本身的真实性、必要性、可行性和效果，而且对申报者历年预算或其他资金（项目）的实施情况，以及诚信遵纪和绩效记录进行追溯比较，同时对照其诚信等级综合考虑是否给予资金（项目）安排。再次，对预算或资金（项目）安排完毕后，要进行诚信审查比对，根据其诚信程度，考虑今后是否继续给予预算或资金（项目）安排。复次，通过诚信道德自律、诚信文化提升和惩戒等相关制度约束，以及查询、举报、异议、公开等外部监督，从品与行两个方面推动财政相对人遵法守法、规范操作、诚信理财，由此形成“诚信走遍天下、失信寸步难行”的氛围。最后，对于建立在诚实守信基础上的预算安排、项目审批，财政给钱心里更踏实、更放心，而且更加有效。
党的十八大报告和党的十八届三中全会再次明确提出，要加快社会诚信体系建设。各级党委、政府高度重视，制定印发了一系列推进诚信体系建设规划、法规和制度，许多地方在诚信体系建设方面取得了不少成绩，为我们建立财政诚信体系提供了成功的经验借鉴。当前财政领域面临诸多问题，迫切需要制度创新，财政体制改革、部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购管理、财政绩效管理、财政内部控制和财政监督管理，以及“金财工程”建设的加快推进，为加强财政诚信建设带来极好的机遇和条件，尤其是中央将财经纪律列入“三大纪律”之一。习近平同志强调，要坚持政治纪律、组织纪律、财经纪律一起抓。其中，财经纪律首次与政治纪律、组织纪律并列提出。这个规定提升了财政部门的地位，加重了财政部门的责任。各级党委、纪委层层施压，对腐败始终保持零容忍，一再强调“两个责任”，扎紧权力笼子、严堵管理漏洞，强调列清单、销号、问责、追责，一环扣一环，件件倒逼，实行“一岗双查”，一个都不放过。同时，强调纪律挺在前面，反腐和作风建设永远在路上。
财政作为国家治理基础和调控经济运行的重要手段，以诚信及其制度为牛鼻子，就抓住了根本。在经济发展新常态下，财政工作需要更加科学规范、公开透明、依法清廉、公信天下。而财政诚信建设是在经济发展新常态下维护政府公信力，规范预算单位和地方支出行为不可或缺的一道防火墙，是增强财政管理合力，彰显管理乘数效应的创新探索，它对于提高财政管理水平，确保财政资金申报和使用真实、安全、有效具有重要的现实意义。财政诚信建设是当下财政回避不了的问题，也是绕不过去的坎。
我的结论是：在市场经济条件下，不讲财政诚信是不可想象的，也难以承担起政府和老百姓赋予的重任；当下的财政，创新和运用更加有效的制度和管理方法，比加大财政投入更紧迫、更重要。而财政诚信制度的确立，为提高财政绩效找到了一条较好的路径，由此给人们一个导向，就是花财政的钱，必须始终坚守诚信第一，否则寸步难行；财政诚信建设，是财政领域一场创新性革命，是治本之策，是当前一项重要而紧迫的任务，是功在当前、影响深远的大事；财政诚信建设，对于完善政府诚信体系乃至社会诚信体系，将发挥积极的示范引导作用和产生重要影响。
本书的初稿是我的研究生毕业论文。在此，要感谢我的导师龚培兴教授（江西省委党校常务副校长），他为我的论文成篇倾注了大量的心血。要感谢财政部财政科学研究所和江西省财政厅为我提供了很好的研究平台并给予倾力支持。感谢财政部领导、财政部财政科学研究所领导和江西省财政厅领导对我提出的“财政诚信”观点和研究成果的肯定。2007年我提出“加强政府诚信建设”的建议，时任财政部部长助理丁学东给予了点名肯定。同年，“财政诚信”被列入江西省财政厅重点课题进行研究。2010年，中国财政学会、财政部财政科学研究所以“建立以诚信为基础架构的财政科学化细化管理制度研究”作为全国财政科研协作课题，由江西省财政厅牵头，财政部财政科学研究所研究员及博士生导师赵云旗同我一道担任课题组负责人，会同财政部财政科学研究所及贵州、内蒙古、新疆等省区财政厅同仁作了深入研究，在财政部财政科学研究所原所长贾康的指导下，形成了总报告及协作省区5个分报告。2015年1月，江西省财政厅厅长胡强在全省财政工作会议讲话中明确将“加强财政诚信建设”作为一项工作进行部署，为全国首创。为了进一步推动财政诚信制度化建设，2015年江西省财政厅将“推进财政诚信建设及其相关制度研究”列入江西省财政厅重点课题进行实证研究，我作为课题负责人完成了初稿，2015年12月，胡强厅长、辜华荣副厅长分别作了肯定性批示。
当然，本书还有许多不足，所提观点及创设相关制度之建议，能否与实际相符并具有可操作性，还有待于实践检验，本人将继续关注，并希望读者提出有益的批评。陈向明2015年12月30日[1] 2015年6月29日《经济参考报》赵婧报道，审计发现，2008年至2013年，审计覆盖29个省本级、200个市本级和709个县，涉及土地出让收入和支出总计26万亿元，审计查出少征、虚增、违规支出、少支付补偿、套取骗取补偿等土地出让收支问题资金约1.3万亿元，收支核算不规范资金逾8000亿元，计2.1万亿元，占26万亿元的8.08%。[2] 2015年12月26日全国人大网报道：《2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告》显示，截至2015年10月底，整改促进增收节支5794.94亿元，已有5598人被依法依纪处理。[3] 2015年3月4日《京华时报》黎永刚报道，审计署原副审计长董大胜接受记者专访时谈道，审计发现一些地方政府财政收入的虚假程度达到20%～30%，最高的虚报五成。[4] 财政相对人，指向财政部门提出部门预算，申请各类资金（项目）、财政借款或对外借款、财政担保，参与政府采购、国有资产产权交易以及其他公共资源分配活动的国家机关、企事业单位、社会团体和自然人。[5] 刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期。
摘要
现行的财政各项制度安排没有引入诚信理念和涉及诚信问题，但实际工作中诚信缺失的问题普遍，财政的收、支、分、管、用各环节都不同程度地存在失信现象：“虚报隐瞒、多报假报、冒领欺骗、滞留截留、挤占侵占、坐支挪用”资金等违规行为在一些单位反复出现，案件触目惊心，年年审计，屡禁不绝。根子在哪里？根子还是缺乏诚信及有效管理。本书从财政诚信体系建设和相应的制度安排切入，立足可操作性，实现体系和制度创新，花钱（“金财工程”）买一个好机制。这项制度安排给人们一个导向，就是花财政的钱，必须讲诚信、守规矩、重效益、严监管、负责任，否则寸步难行。
一 理论阐述与借鉴
本书以经济学和管理学理论为依据，主要运用实证分析的方法，对财政诚信体系和相关制度等问题进行研究阐述。本书在分析现行制度缺陷及影响、总结借鉴发达国家和我国部分省市社会诚信制度建设方面的经验基础上，提出建立财政诚信体系及其相关制度的对策建议，希望经过努力，本书的研究成果，能为财政部、地方财政部门、财政预算单位、各级政府领导提供参考与借鉴，为发展我国财政事业作出贡献。
1.对财政诚信及其制度作了概念界定
本书指出，财政诚信制度是政府忠于职守、依法理财、主持正义、公平分配、维护国家及公众利益、取得社会信任和财政效益的行政契约，是公共品供需双方一种讲诚信、守规矩的价值取向和制度安排。这个定义具有原创性。本书强调，面对当前财政领域的诸多问题，通过制度创新来保证财政诚信得以贯彻，用诚信来夯实和筑牢财政法治、财政绩效、财政秩序、反腐倡廉以及资金安全的基础，显得重要和紧迫。
2.借鉴西方经济管理有关理论和我国实践，阐述与财政诚信的关系
从交易费用理论来看，对财政诚信的坚守可以有效降低“交易”费用，从而达到支持诚信者、惩戒失信者的目的。从制度变迁理论来看，财政诚信“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，符合诺思所谓的“制度安排”，切合“无限财政向责任财政转变的发展趋势”。从现代契约理论来看，诚信财政的首要任务是对市场契约和纳税人予以尊重和保护，即讲诚信、守规矩，不负人民的重托。尤其是法治化的契约财政，或者说诚信财政，是防止不守信者违约的锐利武器。从伦理学理论来看，道德和诚信教育不是知识灌输，而是实践养成。财政诚信不但具有行为规范功能，更具有道德和伦理价值的引导作用。从“零缺陷”管理来看，财政诚信管理与“零缺陷”管理的核心一致。第一次把正确的事情做正确，包括正确的事、正确地做事和第一次做正确，坚决杜绝弄虚作假。同时，本书就财政诚信与和谐社会、法治社会进行了论述，指出诚信政府建设是诚信和谐社会的主导，财政诚信实质上就是政府诚信，这与构建和谐社会，塑造政府形象和公信力关系极大。法律的实施需要诚信。有了诚信才会有正义的追求，才具有法治的精神，财政资金管理和使用就能够更加规范有效。
3.对财政诚信建设的作用和意义进行论述
加强财政诚信建设，是财政职能的本质要求，是依法理财的前提条件，是管控财政风险的重要措施，是提高财政绩效的必然要求，是财政改革发展的现实需要，是财政摆脱诸多问题困扰的治本之策。财政诚信制度是财政“上乘管理软件”和“最佳交通卫士”，与“金财工程”珠联璧合。把财政诚信制度作为一条贯穿于财政各项业务管理和“金财工程”建设全过程、财政业务流程各环节的主线，并与相关的配套措施融合，财政管理才能发挥最大效益。
二 框架及实现路径
财政诚信体系框架主要由“四大体系”构成。①财政诚信管理制度体系，即“诚信征集报告，诚信承诺保证，诚信审查比对，诚信提示警示，诚信激励约束，诚信等级评价，诚信查询、举报、质疑和公开，诚信失信行为确认与问责等八项管理制度”；②财政诚信文化教育宣传体系；③财政诚信组织管理体系；④财政诚信信息化技术支撑体系。四大体系环环相扣，相互关联、相互配合、相互作用，构成相对协调和较为完整的框架体系；与财政部门预算、国库集中收付、非税收入、政府采购、财政监督、财政内控、财政绩效、“金财工程”以及预防腐败等措施融为一体，形成管理合力，形成“组合拳”和一道严密且有记录、可追溯、不可更改的“防火墙”。
财政诚信管理实现路径是：主要通过“五权相对分离”制衡机制实施。按照“五权相对分离”制衡机制的要求，在财政内部对应设置综合、预算、执行、监督、评价等五个口。其中，综合口主要负责宏观分析、政策研究、规范性文件起草、条法规章制定、诚信分类评级审核。预算口主要负责预算编制安排和调整。执行口主要负责预算的执行。监督口主要负责事前、事中、事后及各项业务的监督检查。评价口主要负责预算绩效评审和重点项目绩效评价。这样，各口在自行履职的基础上，建立分工明确、权责清晰、各司其职的分权制衡体系，形成重大事项联审机制、协作配合机制和监督评价反馈机制，构成一条既有机联系又相互制约的业务循环链。
三 操作制度设计
财政诚信相关制度（范本）有：①“推进财政诚信体系建设的实施意见”，主要是对推进财政诚信建设的重要意义、指导思想、主要目标和基本原则作出规定，对工作任务、实施步骤、组织领导等提出要求；②“财政诚信报告、诚信承诺和诚信审查比对制度”，主要是对操作诚信报告、诚信承诺保证、诚信审查比对和责任追究等方面作出规定；③“财政诚信分级分类管理制度”，主要对诚信分级评定内容、诚信等级评定、诚信分类监管、升降级管理等方面作出规定；④“财政相对人失信惩戒管理制度”，主要是对失信行为认定、失信惩戒、教育与修复管理和保障方面作出规定；⑤“财政专项资金诚信负面清单管理制度”，主要是对实施范围、失信失范行为的界定、失信失范行为惩戒和保障措施等方面作出规定；⑥“财政诚信信息资源共享管理制度”，主要对诚信信用信息的获取与使用、管理与维护、监督检查等方面作出规定。通过这些制度安排，并与财政各项业务规定融合联动，实现有效管理。
四 初步成果
本书立足创新，通过深入研究和探索，取得了初步成果。主要体现在：第一，率先提出“财政诚信体系建设及其相关制度”概念。据查阅国内有关文献，我国学者专门对此进行研究的不多，在国外有关文献资料中也见诸甚少。第二，财政诚信是立政和理财之本，是国家财政的基石和核心价值之一，财政诚信建设是国家治理不可或缺的基础建设，这项制度安排是财政摆脱诸多问题困扰的治本之策。第三，得到了财政部、江西省财政厅领导的重视和肯定。2007年4月27日，财政部部长助理丁学东在中国财政学会年会暨第十七次全国财政理论研讨会上给予了充分肯定，指出“陈向明同志呼吁要高度重视政府诚信体系的建设与完善，并注重发挥其在财政资金管理中的作用”。江西省财政厅副厅长辜华荣于同年4月9日在作者主持的2007年省财政厅重点课题“立足制度创新 推进财政诚信制度建设”上批示“请信息中心将来与软件中标单位沟通，财政诚信要列入金财工程”，江西省财政厅副厅长王斌于同年5月9日在该重点课题上批示“文章很有创意！有很强的可操作性！实用价值很大！足见你们下了大功夫”。第四，所提建议具有较强的可操作性，被江西省财政厅采纳。2009年6月26日，江西省财政厅副厅长辜华荣在“财政诚信制度被我厅采用证明”上签注“同意”；2015年1月19日，江西省财政厅厅长胡强在全省财政工作会议上强调“要加强财政诚信建设，严格财政资金分配使用的监督问责，严厉查处违法违规行为”；2015年12月16日，江西省财政厅副厅长辜华荣在作者主持的2014年省财政厅重点课题“推进财政信用建设及其相关制度研究”上批示：“向明同志提出财政诚信合理化建议值得学习，所提建议很有现实意义，应采纳。请呈胡强同志及各位厅领导阅示。”同年12月20日，江西省财政厅胡强厅长批示：“这个课题选得好，切中了当前政府财政工作中存在的问题。以问题为导向，提出加强和推进财政信用体系建设的建议很有必要，请政策法规处在向明同志初稿的基础上进一步论证完善，尽快成稿。”第五，相关成果在国内核心期刊和财政部财政科学研究所内刊登载。《用制度促进诚信守约》一文于2007年6月19日在财政部财政科学研究所送中央有关部门、财政部领导和各省市财政部门阅读的《研究报告》（内刊）第58期登载；《以诚信制度破解财政资金管理难题》一文在《中国财政》（全国双百期刊、全国优秀经济期刊、全国中文核心期刊）2007年第11期登载；《构建新的诚实守信制度》一文，在《中国财经报》2007年11月6日第7版“思想广场”栏目登载；《财政诚信管理制度架构和实现路径》一文，在《财政研究》（全国经济类核心期刊）2012年第8期登载；作者与赵云旗研究员共同主持的全国财政系统协作课题成果《建立以诚信为基础架构的财政科学化细化管理制度研究》在财政部财政科学研究所《研究报告》（同上）第167期刊登；《推进预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制建设》一文在《地方财政研究》（全国中文核心期刊、中国人文社科核心期刊）2014年第12期登载。第六，相关成果荣获省内和全国有关方面的奖项。《立足制度创新，推进财政诚信制度建设》获江西省财政厅2007年度厅重点课题优秀论文一等奖；《建立以诚信为基础架构的财政科学化细化管理制度研究》获江西省财政厅2011年度厅重点课题优秀论文一等奖；《用制度促进诚信守约》获江西省第十三次社会科学优秀成果三等奖（2009年）；《建立财政诚信制度 提高财政管理水平》获中国管理科学研究院首届中国信用管理大会优秀论文一等奖（2009年）；《财政诚信制度＋金财工程是管好用好支农资金的有效方法》获财政部农业司、《中国财经报》征文活动二等奖（2008年）；《建立财政诚信制度 提高财政管理水平》获北京大学中国信用研究中心、中国信用4·16高峰论坛组委会全国信用优秀论文征文竞赛优秀奖（2008年）。
总之，本书试图通过研究，找到一条解决财政面临的大量违规失信问题的路径。这就是通过财政诚信体系建设和相应的制度安排＋财政各项业务管理＋“金财工程”（信息化技术手段），实现对财政相对人的全过程监督，使部门预算单位、资金申报者“真的跑不了、假的骗不了、想改失信记录改不了”，如果出现严重违规不良记录，还将“殃及池鱼”，从而为树立诚信理念，建设诚信财政，提高资金使用效率、节省财政成本，以及规避人情和财政风险、维护财政收入与支出秩序、提高政府公信力奠定坚实的基础。
导论
一 财政诚信：一个现实而迫切需要解决的问题当前，我国财政改革发展和反腐倡廉工作所面临的形势比过去更加严峻复杂，所承担的任务也更加繁重艰巨。为了更好地服务于党委、政府的中心工作，本书根据党中央、国务院关于加快推进政务诚信体系建设要求，结合所面临的问题，就财政诚信制度建设问题进行研究。通过对财政诚信缺失、违规失信现象突出的严峻形势进行分析，提出财政诚信体系建设框架及实现路径，根据财政工作需要，提出若干财政诚信制度范本，以便实践可循；通过财政诚信报告、承诺保证、失信惩戒、诚信信息共享等制度安排，加大财政相对人的失信成本，使其“不敢、不能、不想”违规；通过诚信分类分级管理，将少数经常性违规失信者纳入重点监控范围，从而达到管少、管好和管重点的目的。将这项管理制度融入财政各项改革和管理措施中去，增强财政管理合力，形成“组合拳”和一道严密且有记录、可追溯、不可更改的防火墙，更好地保证国家财经法律、法规和规章制度的有效贯彻，保证财政资金和干部“两个安全”，依法理财，降低风险，堵塞漏洞，提升财政管理水平，为财政改革发展和反腐倡廉工作闯出一条新路。
其背景、必要性及重要意义如下。
党的十八大强调，要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。党的十八届三中全会提出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，全面推进社会诚信体系建设，是增强社会诚信、促进社会互信、减少社会矛盾的有效手段，是加强和创新社会治理、构建社会主义和谐社会的迫切要求。主要目标是：到2020年，社会诚信基础性法律法规和标准体系基本建立，以诚信信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，诚信监管体制基本健全，诚信服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展。当下，如何按照中央部署，在创新财政管理机制方面先行一步？如果说，前几年推进财政诚信建设的条件不成熟，那么，现在形势不但有利，而且倒逼我们不推不行，推则财政工作的“棋”全盘皆活。1.推进财政诚信建设，是优化财政“诚信结构和诚信风险结构”、降低财政风险、确保财政资金和财政干部“两个安全”和提高财政资金效益的有效措施
一是违规债务数额巨大。据2012年1月4日中国新闻网报道，审计署称，2010年度地方政府性债务涉违规资金5308亿元（占2010年全国地方性债务10.7万亿元的4.96%）。据2013年7月29日《楚天金报》讯，审计署网站发布消息称，截至2010年底全国省、市、县三级地方政府三类债务余额为10.7万亿元。36个地区债务中有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。二是财政收入水分较高。据2015年3月4日《京华时报》黎永刚报道，全国政协经济委员会副主任、国家审计署原副审计长董大胜接受记者专访时谈道，审计发现一些地方政府财政收入的虚假程度达到20%～30%，最高的虚报五成。三是虚列支出和骗取资金现象严重。据审计部门资料披露，近些年来，有问题的资金占财政支出的10%～15%。2015年6月29日《经济参考报》报道，审计署查出少征、虚增、违规支出、少支付补偿、套取骗取补偿等土地出让收支问题资金约1.3万亿元，收支核算不规范资金逾8000亿元，向有关部门移送重大违法违纪案件397起。2015年审计署公布18个省（市）2012年至2014年彩票资金审计结果：违规金额占25.73%。2012年6月27日新华网报道，审计署对54个县进行审计，发现2011年财政报表少反映收入83.29亿元、支出44.50亿元，虚列支出66.56亿元。四是违纪违规资金占财政收入比重大。据2011年3月3日中国新闻网报道，湖北省审计厅公布，2010年全省共审计12856个单位，查出各类违纪违规和不规范金额497.5亿元。湖北省统计局公布的数据显示，当年全省完成财政总收入1918.94亿元。以此推算，违纪违规和不规范金额占财政总收入的25.9%。五是问题资金不降反而猛增，查处违纪违法领导干部多，令人震惊。据2013年1月17日中国新闻网报道，山东省近5年审计查出违规资金2513亿元，有414名领导干部被查处。据2016年1月3日《新京报》报道，审计署查出问题资金从400亿元猛增至2500亿元。报道称，在2015年12月28日召开的全国审计工作会议上，审计长刘家义指出：2014年全国共对3万多名领导干部进行了经济责任审计，查出被审计领导干部负有直接责任的问题资金400多亿元，移送纪检监察和司法机关400多人。2015年1～11月，通过领导干部经济责任审计，查出领导干部负有直接责任的问题资金2500多亿元，有101名被审计领导干部被移送司法、纪检监察机关处理。也就是说，通过领导干部经济责任审计，查处的问题资金在一年时间里从400多亿元上升到了2500多亿元，增长了5.25倍。记者又发现，2008年至2014年7月，领导干部经济责任审计的问题资金为1000多亿元。这表明，2015年前11个月审计查出的领导干部问题资金，是过去近6年的2.5倍。据《湖北日报》报道，这2500多亿元问题资金包括领导干部违规发放的津贴福利、决策失误造成的国有资产损失、挤占挪用的专项资金、没上缴国库的“小金库”、虚假招投标的利益输送“黑金”、索贿受贿所得等。据2015年5月12日《江西日报》报道，江西省纪委对惊动中央高层的“2·11”案件中工作失职渎职的主要领导和相关领导进行责任追究，其中37人受到纪律处分，12人被移送司法机关追究刑事责任，20人受到问责处理。据2011年7月8日《京华时报》报道，审计署称，10多年来有7600多名官员因经济审计落马。据2013年9月17日《发展导报》报道，审计署成立30年以来，直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元，移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万条，累计审计领导干部近50万名，其中省部级领导干部215名，对1.8万多人给予免职、降职或撤职等处分，8500多人被移送纪检监察和司法机关处理。
从这些案例到近几年来全党高压反腐来看，有以下警示和启示。首先，一旦发生财经纪律问题，不管涉及哪个单位或哪个人，领导首先必须承担主体责任，这已经成为常态。正如习近平同志强调的，“出了事，要追责。我们有的地方、单位管理失之于宽、无能为力，[1]主要负责人是干什么的？凡是对整改不力的，都要严肃追责”。其次，在反腐高压态势下，目前在不敢腐方面政策效应显现，但不想腐、不能腐，即从道德层面和制度、技术和管理层面来解决问题远未破题，如全国每年面对庞大的n亿笔财政资金的分配、使用、监管，各省面对直管县及n个地州和n个预算单位和涉及财政项目的n个实施者，现行的财政制度架构很难防范资金和干部的风险，即使我们有三头六臂也防不胜防。再次，在制度不够完善、风险管控不够精准的情况下，如何提高资金使用效益，降低财政风险，确保财政资金和财政干部“两个安全”，始终是我们不敢懈怠和需要认真解决的头等大事。复次，“财政诚信结构和风险结构”是一项重要指标，如何优化及减少失信成本，降低损失率，往往被人们忽视。从以上案例可以看到，违规资金占比不小，数目令人震惊。就拿地方性债务情况来说，尽管整体上风险在可控范围之内，但巨额资金不是小数，尤其是近1/3的省和部分省会城市负债率不但超过了100%的警戒线，有些最高达到189%。由此可以想到，十几年前刘尚希提出的建立风险管理机制，打破“风[2]险大锅饭”的观点，现在看来依然适用。楼继伟提出的“信用评级[3]将成地方发债管理基础”的观点，可以充分证明推进财政诚信建设不但必要，而且可行。最后，年年审计，年年问题都很严重，良策在哪儿？而财政诚信建设给我们找到了优化财政“诚信结构和风险结构”，化解财政诚信风险，降低审计问题率的良策。2.推进财政诚信建设，是财政科学化、规范化、精细化、法治化建设的必然要求，是当下财政回避不了的问题，也是绕不过去的坎
据2012年12月29日《北京晨报》报道，审计署公布“审计署移送至2012年底已办结38起违法违纪案件和事项处理情况”。其中，包括财政部国库支付中心原副主任张锐受贿案、呼和浩特市委原副秘书长张志新贪污受贿案、南京大学原副校长徐世良等人受贿案等5起受贿案。报道指出，在过去5年间，全国共审计70多万个单位，移送重大违法违纪案件线索9400多条。据2012年12月26日《新京报》报道，审计署关于落实全国人大常委会对2011年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告审议意见的报告指出，5年来有关部门和地区追回或归还被挤占挪用资金2000多亿元，有230多人被依法逮捕、起诉或判刑，1100多人受到党纪政纪处分。据2015年12月30日法治安徽网报道，在12月28日召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义称，2015年1～11月，全国审计近10万个单位，为国家增收节支和挽回损失3800多亿元，推动建立健全规章制度2100多项，移送重大违法违纪问题线索3600多条。其中，在领导干部经济责任审计方面，全国共审计领导干部2万多人。通过审计，查出领导干部负有直接责任的问题金额2500多亿元，101名领导干部和220名其他人员被移送司法、纪检监察机关处理。
此外，整个“十二五”期间，全国共审计近70万个单位，促进增收节支和挽回损失1.7万多亿元，移送重大违法违纪问题线索2.2万多条，推动健全完善制度规定2.7万多项。由此可见，以上单位和当事人受到惩处的教训十分深刻，究其根源，还是诚信及其相关制度的缺失。失信者得不到严厉惩戒，守信者不能多得收益，从而造成问题愈演愈烈，积重难返。古人说，人无信不立，国无信不强，诚信比生命重要；诚信之于财政，犹如空气和水之于人。财政诚信是政府诚信的重要内容，是立政和理财之本，是国家财政的基石和核心价值之一。推进诚信建设是财政科学化、规范化、法治化建设的必然要求，是建立现代财政制度的有效措施。如果不忠于职守，不讲诚信，那么财政法律法规的权威和政府的信誉岂不成了儿戏，财政作为治理国家的基础又何从谈起？以财政诚信建设为牛鼻子，抓住了化解财政问题的根本。唯有大力推进诚信建设，方可有效维护财政秩序，夯实财政基础，强化道德力量，凸显财政法治，提高财政绩效，提升政府公信力。诚信是当下财政回避不了的问题，也是绕不过去的坎。3.推进财政诚信建设，是贯彻落实中央反腐倡廉部署和深化政府诚信体系建设的实际行动，是财政现代化成熟的重要标志之一
推进财政诚信建设为形势倒逼使然。现在条件成熟，只有乘势而为，抓住机会，敢于担责，才能赢得工作主动权。①中央有要求，将财经纪律列入“三大纪律”之一。习近平同志强调，要坚持政治纪律、组织纪律、财经纪律一起抓。其中，财经纪律首次与政治纪律、组织纪律并列提出。这个规定提升了财政部门的地位，加重了财政部门的责任。②各级党委、纪委层层施压，对反腐工作始终保持全覆盖、无禁区、无上限，对腐败零容忍。各级党委、纪委文件一再强调严格财经纪律，强调“两个责任”，扎紧权力笼子、严堵管理漏洞；强调列清单、销号、问责、追责，一环扣一环，件件倒逼，实行“一岗双查”，一个都不放过，任何人都没有丹书铁券，也没有“铁帽子王”。纪律挺在前面，反腐和作风建设永远在路上。③国家对诚信建设有部署，要求政府依法诚信施政。党的十八大强调，要切实加快推进政务诚信建设，贯彻社会主义核心价值观。2013年6月国务院通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，要求“以政务诚信示范引领全社会诚信建设。在行政许可、政府采购、劳动就业、社会保障、科研管理、干部选拔任用和管理监督、申请政府资金支持等领域，率先使用诚信信息和诚信产品”。④在经济发展新常态下，财政工作需要更加科学规范、公开透明、依法清廉、公信天下。财政诚信是在经济发展新常态下捍卫政府公信力，规范预算单位和地方支出行为不可或缺的一道防火墙，是增强财政管理合力，彰显管理乘数效应的创新探索，它对于提高财政管理水平，确保财政资金申报和使用真实、安全、有效具有重要的现实意义。⑤现行的财政各项制度安排没有引入诚信理念和涉及诚信问题，但实际工作中诚信缺失的问题时有发生。“弄虚作假、多头申报、冒领欺骗、滞留截留、挤占侵占、坐支挪用和套取”财政资金等违规失信行为在一些单位反复出现，案件触目惊心，年年审计，屡禁不绝。这显然与财政履职和现代化要求是格格不入的。财政作为国家治理的基础和支撑，讲诚信，守规矩，是不可缺少的现代元素。财政诚信与财政公正、透明预算、秉承法治等融为一体，构成现代财政制度的灵魂和良知法器，是财政现代化发展成熟的重要标志之一。4.推进财政诚信建设，是解决当前财政制度供给不足问题、弥补现行制度的缺陷和漏洞的有效利器，是维护财政秩序、提高财政管理水平的杀手锏
由于现行制度存在缺陷和漏洞，尽管文件经常强调，但在反腐倡廉和“两个安全”上我们还是觉得底气有些不足。①现行制度采取单一管理模式，一般不审查其他资金或环节是否存在不良记录。比如，在部门预算环节，编制预算或进行项目申报时不需要作出诚信保证，多报、虚报很难避免；在审核预算时不需要进行有无不良记录的比对，因为对预算单位和地方没有建立诚信数据资料库，且没有依据可查，也无法比对；在国库集中收付环节，无论是直接支付，还是授权支付，只凭相关手续是否完备即可。对于虚假的或者私下串通乃至套用别人证件、合同、账户等行为，现行制度无法查询和鉴别，也难以防范；在财政监督环节，仅仅是一案一查，查出了问题也仅仅是就某个案件作结论；在绩效评价环节，只是就某个项目资金申报进行评审或对其实施结果进行评价。②由于各业务环节信息不对称且没有实现共享，难以堵塞资金漏洞，于是重复申报、多头申报资金和项目、弄虚作假套取资金、化大为小规避绩效评价的现象时有发生。某单位在“此”项目上违规失信被查处，并不影响“彼”资金继续申报资格，尤其是遵纪守法、诚实守信者得不到更多的支持而挫伤了积极性。③现行制度面对所有管理对象，没有实行分类分级管理，没有区分重点和一般。所以，每年例行审计或财检时，要么采取地毯式检查，要么按排序或抽样检查，要么实行“平行推进、人海战术”。由此，因人力有限，检查效果不好，漏检很难避免。④采用因素法分配资金，有助于反腐倡廉。但是，一些地方为了确保不出事，干脆将因素法“一刀切”用到更多方面，这也带来了干好干坏一个样，积极性受到影响的问题，同时，也不利于围绕政府战略目标，集中财力办大事之“大专项”的安排。⑤现行制度强调技术层面的管控措施，道德诚信制度供给不足，具有可操作性的制度安排缺失。
2015年以来，中央强调供给侧结构性改革，重要的一条就是要解决制度供给不足的问题。而推进财政诚信建设，是在财政各项改革基础上，供给新的、具有弥补现行制度缺陷和漏洞功能的制度，即将财政诚信制度融入财政各项业务具体管理之中。比如，财政相对人向财政部门提交部门预算、资金（项目）申报时，首先，必须出具诚信报告（诚信评价或评级报告），签署承诺保证。其次，对申报者提交的部门预算和申报资金（项目）要进行审查比对，不仅要审查其预算报告或申报资金（项目）本身的真实性、必要性和可行性，而且对申报者过去的诚信行为，如过去的预算或其他资金（项目）的实施情况，以及诚信遵纪和绩效记录进行追溯比对，同时对照其诚信等级综合考虑是否给予资金（项目）安排。再次，在预算或资金（项目）实施过程中和预算执行或资金使用完毕时，要进行诚信审查比对，根据其诚信程度，考虑今后是否继续给予预算或资金（项目）安排。复次，通过诚信道德自律、诚信文化提升和惩戒等相关制度约束，以及查询、举报、异议、公开等外部监督，从品与行两个方面推动财政相对人遵法守法、规范操作、诚信理财，由此形成“诚信走遍天下、失信寸步难行”的氛围。最后，财政建立在诚实守信的基础上，为官有依据作为。比如，在资金分配或审批项目时可以依据诚信记录，给钱心里更踏实、更放心，而且也更加有效。5.推进财政诚信建设，将其融入财政各业务各环节，形成强有力的“组合拳”，真正起到“四两拨千斤”的作用
2014年1月7日，习近平同志在中央政法工作会议上指出，“各行各业都要有自己的职业良知，心中一点职业良知都没有，甚至连做人的良知都没有，那怎么可能做好工作呢？”财政诚信管理的最大特点是，恪守职业良知，遵守诚信道德和法律法规，通过“诚信报告、诚信背书（承诺保证）、不良记录、奖励与惩戒和黑名单”等制度安排，加大失信者成本，使其“不敢、不能、不想”违规；通过诚信分类分级管理，将少数经常性违规失信者纳入重点监控范围，从而达到管少、管好和管重点的目的。具体讲，①通过诚信背书，达到诚信承诺在先、使用资金在后，减少资金风险，提高资金使用绩效的目的，即财政相对人在向财政部门提交预算、申报资金及项目时，前置条件是作出诚信保证，一旦违规失信，自愿承担行政责任或法律责任。②通过信息化技术“全过程”监控财政相对人的收支分管情况。从第一时间开始，就真实自动记录其财政资金往来状况，全程介入资金在事前、事中、事后的运行，使其“家底”不管好歹全部记录在案。③诚信审查比对。凡编制预算、申报资金和项目均须通过计算机前台对财政相对人的历史记录作前置审查比对，看其过去是否有违规失信等不良记录，如有并超过一定量，计算机将告知不予支持。④诚信等级评价和“黑名单”制度。财政相对人在资金使用和项目实施各环节都须接受诚信等级评价。出现严重不良记录者将被列入“黑名单”，今后申报资格将受到限制，使其付出较高的成本。⑤财政“上乘管理软件”和“最佳交通卫士”。其与“金财工程”镶嵌，珠联璧合。通过“认事不认人”软件设计，使财政人员从繁重的劳动和复杂的人情中解脱出来，面对浩如烟海的财政业务及用户信息和数据，在极短的时间里，迅速排查、识别、归类、审核处理，将大大提高工作效率，节省成本，规避人情和财政风险。⑥形成“组合拳”。将财政诚信融入部门预算、国库支付、收支两条线、政府采购、绩效管理、财政监督及内控管理等各个环节，构筑严密且有记录、可追溯、不可更改的“防火墙”，使财政资金使用绩效和财政管理水平有效提升。二 研究思路、结构和内容
对财政诚信及其制度进行具体研究和框架设计，在国内还是空白，在国外有关文献资料中也很少看到。开展这项制度研究，为解决财政面临的大量违规失信和现行制度缺失问题找到了一条较好的路
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]