作者：182305:邢志强,李世玲,殷玉军$${0},{1},{2}
出版社：河北人民出版社
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政务信息资源共享交换体系创新研究试读：
导论
一位到欧洲学习考察电子政务建设经验的厅级领导，回国后感慨地对我们说：我原以为我们这里的信息化建设已经在国内名列前茅，是非常先进的了，但考察回来后，我再也没有优越感和自豪感了。他还很诚恳地告诉我们：我们政务信息网络上报道领导的活动太多了，宣传成绩和工作职责的内容太多了，以民为本的网上办事和为老百姓服务的观念、技术和制度还没能真正得到体现。是的，这位领导说出了现在我国多数电子政务的通病。
0.1 问题的提出
技术推动变革，网络助力政府。随着计算机和网络技术的飞速发展，信息化快速渗透到社会生活的方方面面，影响到人类活动的每个细节，从整体上潜移默化的改变着人们的生活方式、工作方式和思维方式。同样，信息化的发展也在重新建构着各个层面的社会组织和机构及其运作的理念、技术与方式。在这种情况下，作为上层建筑的国家政府组织会不可避免地受到全方位的冲击和深层次的震荡，虚拟政府和虚拟管理逐渐向我们走来。
依据我国政府提出的以民为本的科学发展理念，利用先进的信息技术和网络技术对政府组织、政府结构和政府形态进行改造，以实现整体转型，适应信息竞争时代对政府提出的新要求，这是民族生存和国家竞争的需要。换句话说，利用现代信息技术来构造以民为本的虚拟政府新模式，即打造出服务型政府的新框架，这是技术发展之使然，是公众民心之所归。显然，这种转型既需要有一种科学的理念、有效的工具和可行的战略措施，也需要有一个渐进变革、逐步认识和最终完成的过程。
从目前来看，世界各国政府都在致力于寻找这种变革的切入点和有效途径，努力把自己的政府打造成更加亲民、为民和服务于民的阳光形象。这种探索发达国家早在20世纪80年代就已经开始了，都在努力借助电子政务平台提高工作效率、优化决策水平、节约行政经费、增强应急系统的反应能力以及加强公共服务的职能。
美国是率先吹响政务信息资源网络高端平台建设竞争号角的，各国紧随其后，催使世界范围内的政务信息化建设成绩斐然。和我国发展不同的是，西方发达国家没有特定的针对政务信息资源的管理项目，政务信息资源的共享交换项目的投资建设，往往包含在改善政府公共服务的理念和建设之中。如美国就把发展整合后的政务信息服务作为重点，并强调要按照方便于民的程度来衡量政务信息资源建设的效果和成就。英国则是通过发展政府信息服务中心，为民众提供单一窗口式的信息服务。
我国各级政府把政务信息资源建设视为一项重大的民心民意阳光工程，建设的目的就是为了更有利于公众直接参政议政，获取更加快捷、方便和全面的信息服务，当然也是为了进一步提高执政效率和决策水平，降低行政成本。总之，政务信息资源网络建设，已经成为一种世界性的潮流，成为衡量各国信息化发展水平的重要标志。
从时间上分析，我国政务信息化建设起步于上个世纪80年代的办公自动化系统建设，大发展则是从1993年开始的“两网一站四库十二金”重点工程建设，到现在已经走过了近20个年头。“两网”即是指政务内网和政务外网；“一站”即是指政府门户网站；“四库”即是指建立自然人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等4个基础数据库；“十二金”则是指重点推进的12个业务信息应用系统，这12个重点业务系统又分为三类：第一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公自动化业务系统、宏观经济管理业务应用系统建设，第二类是对增强政府收入能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管（亦即金卡）、金审等5个业务应用系统建设，第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社保、金农、金水、金质等5个业务应用系统建设。这些标志性的政务信息资源建设成果，可以说基本反映了我国前期政务信息资源网络建设的进程和水平。
然而，任何新生事物的发展，似乎都不可能是尽善尽美的。随着由政府主导推动的对电子政务应用信息系统的不断投入、不断建设以及不断认识，逐渐发现这种大投入和大建设的结果，并没有达到预期的目的，或者说与预想的建设目标并不完全相符。虽然以数字化和网络化为基础的网上办公及核心政务信息化程度得到大大提高，但由于在政务信息资源网络建设的初始阶段，没有提出和制定统一的技术标准、工作规范和管理要求，地区和部门之间的经济发展不平衡，存在着观念差异和利益隔阂。从统一建设政务信息资源共享交换体系的角度审视，国家花万亿巨资打造的12金工程在一定程度上给政务信息资源的共享和整合造成了不该出现的“信息壁垒”、“信息烟囱”和“信息孤岛”，即中央垂直管理系统与横向地方政府的协作平台之间形成了系统之间的冲突或不适应。这使得地方政府在建设区域政务信息资源共享交换体系的时候颇为头疼，政务信息资源系统之间的条块分割、纵强横弱的局面很难突破。国家的12金工程借助信息系统的早期发展，进行了大量数据的集中，极大地强化了垂直管理，但同时也削弱了地方政府可动用的信息资源，这对政务信息资源的后续发展留下了隐患和障碍，也给金融危机时的万亿投资留下了难点。
微软中国首席技术官李志霄认为，中国政务网络的“重电子、轻政务、重硬件、轻软件、重网络、轻应用”的偏颇，给政务信息网络的建设留下了痛点。世界政务信息应用系统的建设经验表明，如果从投入产出角度分析，应用系统的建设最优投资比例应该是，硬件占总投资1/3，软件占1/3，服务（咨询和开发）占1/3，但我国的政务信息应用系统的投资与此不符。在我国的“九五”计划和“十五”计划期间，网络和硬件设施建设的大投入，是多年政府推动信息化的主要着力点。国家发改委高技术司司长顾大伟在“2008中国电子政务论坛”上甚至不客气地说，在我国政务信息网络建设中，由于片面追求硬件设施的高性能和高配置，由此造成了政务网的信息资源能力远远超过实际需要，个别项目的信息资源存储甚至可以支撑10年业务的增长需要。顾大伟还具体地指出，在已经建设的电子政务工程中，面向公众服务的应用功能不到3%，面向决策支持的业务应用功能不到8%。[1]过去几年政府大规模的资金投入，使中国政务信息网络建设取得了令全世界刮目相看的成绩，但我们现在进行全国范围内的大规模政务信息资源目录体系和交换体系建设的时候，这种政务信息网络助力政府行政能力和普惠大众的效能并没有充分显现，而且后续维护问题面临着高昂成本的巨大挑战。
这种困惑导致了2008年我国电子政务领域的沉寂、冷静、反思和总结。政务信息化的建设下一步究竟怎么走，当时业界有颇多的猜测和揣摩。任何事物的发展都有自身的规律，挫折往往可以转化为清晰思路，冷静思考后也才能找到正确的方向。电子政务的发展面临新的历史拐点。全球金融危机的开始，国家有4万亿投资，政务信息化建设当然要分一杯浓汁。投向哪里，路在何方，这成了大家普遍的猜测。但有一点是肯定的，即政务信息网络硬件设施建设大规模投资的时期已经过去了，接下来的着力点应该是政务信息网络系统的提高和优化，工作重点则要转向面向公共服务，对政务信息资源的进行深度整合和全面共享。政务信息资源共享交换体系的建设，也就是在这种情况下提出来的。
其实，国信办从2006年就已经开始，首先在北京、天津、上海、浙江和内蒙等省市区开展了政务信息资源目录体系和交换体系建设的原型试点工作，国家电子政务标准化总体组于2007年9月正式出台了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》建设的系列标准化文件。因此，从2009年开始全国各级政府普遍进行的政务信息资源目录体系和交换体系的建设，可以说是水到渠成、瓜熟蒂落的结果。当认识和条件基本形成之后，我国政务信息网络便迅速从硬件设施的建设，转向了信息资源的整合共享、流程优化的深度应用发展阶段，这已经成为推动今后一个时期电子政务发展的共识。政务信息资源共享交换体系的建设，成为实现政府职能优化、促进电子政务升级、带动信息产业发展、增强自主创新能力和引领经济社会全面进步的重要内容。目前这项工作正在全国范围内如火如荼的展开，可以说是形势逼人，实践促使理论必须跟上。此时对政务信息资源目录体系和交换体系建设的进行系统研究，的确具有紧迫的理论和实践意义。
0.2 研究综述
我国电子政务信息资源的建设，如果以2007年9月正式颁布《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》系列标准化文件为界限划分，那么之前进行的政务信息资源建设和研究，可以都看作是在缺乏统一的理念、标准、技术和规范的情况下进行的，这些系统建设和理论研究都必须用新的理念、标准和规范重新审视。能够作为我们研究基础和参考文献的，是那些在国家正式颁布了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》系列标准化文件之后的实践经验和理论成果，因为这样的成果才能代表我国最新的政务信息资源建设和研究的水平和动向。
首先，利用国内对纸质图书和电子图书收入最全、最多的检索工具“读秀学术搜索”进行图书检索，检索项选择“图书”，检索词分别输入“政务信息资源目录体系”、“政务信息资源交换体系”、“政务信息资源目录体系和交换体系”、“政务信息资源共享交换”，检索字段选择“书名”，最终检索出一本书，即由李霖、郭仁忠、桂胜三合著的《电子政务信息资源目录体系建设及案例》，作者在深圳市规划国土房产管理中心工作，由科学出版社2009年1出版。该书基本是介绍深圳市国土资源和房产管理局政务信息资源目录体系建设经验。
然后，再通过《中国期刊全文数据库》、《中国期刊全文数据库_世纪期刊》、《中国博士学位论文全文数据库》以及《中国优秀硕士学位论文全文数据库》，发表时间选择从1997年10月1日到2009年10月1日，检索项选择“题名”，检索词分别也选择了“政务信息资源目录体系”、“政务信息资源交换体系”、“政务信息资源目录体系和交换体系”以及“政务信息资源共享交换”等，最终检索出可以参考的文献21篇，绝大多数文章是从计算机和网络等硬件设施的角度分析论证的，而从政务信息资源目录体系和交换体系的综合建设以及整体人文视角进行研究的文献鲜有出现。
电子政务是一项复杂的系统工程，政务信息资源共享交换体系的建设同样如此。目前，随着国内外电子政务信息资源建设的发展，学术界对于共享交换体系建设的认识也愈加清晰明朗起来，为理论研究提供了广阔的空间。通过归纳国内外可以检索到的相关文献，从实践经验和理论发展两个方面进行梳理，从中我们可以看到政务信息资源建设和研究的基本脉络。
信息技术的飞速发展和网络规模的持续扩张，使得电子政务对政府在职能、组织结构等方面提出了新的要求。但由于我国受传统的行政模式以及陈旧的行政思想的影响，在对电子政务与政府体制改革的结合上所做的研究不多，取得的成果也不丰富。如何在保证政府功能连续性的前提下，利用恰当的管理技术和信息技术完成政府在各方面特别是在组织结构方面的转变，就成为一个必须解决的重要问题。也就是说，实践发展对政务信息资源共享交换体系的理论研究提出了客观要求，这就是我们研究的起点。
美国是对电子政务研究起步较早的国家。他们中不少学者有真知灼见，都普遍认为应当从信息技术和政治结合的角度去理解电子政务，也都认为这是一个正在发展的新领域。著名的未来学家托夫勒认为，信息技术将导致政府管理的民主化。他在《权力的转移》一书中指出，权力的质量可以通过三种形式逐渐提高，这三种形式分别是暴力、财富和知识。现代信息技术的发展，打破了知识和信息被传统官僚机构垄断的局面，带来了知识和信息的社会化，作为财富和知识主体的社会、市场、公民的权力得到强化，促使政府管理必须实现民主化。[2]尼葛洛庞帝认为网络的发展将改变传统的官僚思想。[3]哈贝马斯认为技术是改变权力结构的重要杠杆之一，信息化无疑强化了这种杠杆的调节作用。[4]迈克尔·尼尔森则更明确指出，如信息技术深刻地改变美国商业结构一样，我们可以预见计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政府的结构和职能，信息技术和网络经济的发展将深刻地改变公众的期望和政府的工作方式。西蒙在《管理决策新科学》一书中从管理决策的角度探讨了网络信息技术、网络信息资源对政府决策科学化的影响。[5]
纵观全球对政务信息资源建设的理性思考，大体可以分为以下三种类型：一是来源于政府研究机构和将政府作为研究对象的管理咨询公司的基础性研究。这些成果是应用理论研究，主要涉及“电子政务是什么”、“怎样实施电子政务的整体规划”，许多新概念和新的研究领域就是从中而来的。这些研究成果对发达国家的电子政务施政纲领的制定起到了良好的指导作用，如美国布什总统发布的《电子政务策略》就是如此。二是IT服务公司的应用性研究。这类研究一般具有电子商务的研究经验，重视务实性问题、实施价值和以提供解决方案。如“客户关系管理”、“政府资源规划”等问题。著名的埃森哲管理咨询公司所做的《电子政务领导——实现愿景》就是这类研究的代表性成果。三是学者们的电子政务研究成果。有的试图通过政府网站来研究电子政务信息资源，有的是从公共行政和行政改革的角度对政府信息化进行研究。这类成果往往是将新的管理思想，即政府再造、流程重组引入政府组织，思考政府的职能设置和机构安排。
受国外电子政务研究热潮的影响，我国对政务信息资源建设的理论研究，近几年来也如雨后春笋，日渐呈现出浓浓的兴趣和百花齐放的局面。总体上我国的电子政务研究是处于开始阶段，多从管理科学、技术科学的角度出发来研究办公自动化或者管理电子化问题。随着政府上网工程的实施，电子政务成为引领社会变革的工程，引起整个政府管理范式的转变，电子政务研究成为众多学者和公众关注的焦点，大量论坛式的文章见诸于报纸、期刊杂志和网络上。随着众多学者的加入，电子政务研究的深度和广度不断开拓。有些学者从信息技术与行政管理学相结合的角度、或从经济学和法律学的角度分析电子政务建设的模式。有的学者应用美国学者雷格斯的行政生态学理论，研究一国的行政环境对实施电于政务的影响，提出我国当前对电子政务的基本要求，是要有助于建立“双棱柱型”的行政模式：第一种棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡，第二种棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。[6]还有的学者通过研究政府门户网站的特点与类型，分析了政府门户网站对我国电子政务建设的影响，主张面向对象的软件程序设计技术，并试图构建“电子政务对象”的建设模型，提出一种新的电子政务分析框架。[7]对于这些研究，我们当然给与充分的肯定。这些研究从不同侧面对我们的研究提供了很好的参考作用，也为本书的部分观点提供了支撑。
但也应该看到，我国在政务信息资源建设方面的研究，的确存在着问题。其一是国外经验借鉴多，自主创新少，比如在我国体制环境、文化传统、经济发展水平与国外存在差异的情况下，如何借鉴国外经验，探索适合国情的政务信息资源目录体系和交换体系建设的研究成果十分罕见；其二是对建设意义研究多，实证性分析少，尤其是在当前我国已经出台统一的国家政务信息资源建设标准和规范的情况下，政务信息资源下一步怎么整合，这方面的研究少之又少；其三是对政府层面关注多，对用户层面关注少，对用户需求的研究基本上是缺失的；其四是对纵向信息系统怎么建设研究多，或者说是各个部门和各个领域的研究多，而对横向的信息资源整合研究的少。本书依据新出台的国家政务信息资源建设标准和规范，从标准、技术和人文多个视角出发，具体研究了政务信息资源目录体系和交换体系建设的整体性问题。从所能收集到的资料来看，这种研究在我国涉足的学者很少，涉足的领域很窄，涉足的问题很浅。而这正是实践中非常需要和很有理论意义的问题。
0.3 方法论体系
政务信息资源共享交换体系的研究包含两个问题：一是政务信息资源目录体系的建设问题，二是政务信息资源交换体系的建设问题。这两个方面的研究又涉及众多交叉学科的理论，同时也是一个实践性很强的现实问题。研究这样一个复杂的系统，需要严谨的科学态度，更需要有一套科学的研究方法。本书主要采取了以下几种研究方法。
0.3.1 理论实证与经验实证
所谓理论实证研究，就是对政务信息资源共享交换体系“本身究竟是怎样的”这一问题做出理论上、逻辑上的分析和解答。它作为一种分析方法的基本特征是，从对现实政务信息资源建设现状的归纳和分析中，概括出基本的建设理论前提，并作为逻辑分析的起点，在此基础上进一步演绎和推导，从而得出关于事物本身的一系列规律性认识和结论；再运用这些规律性的认识和结论去修正已有的假设，使之更接近于客观事物关系本身。这一过程即马克思所说的完成由“具体到抽象”，再“从抽象到具体”的过程。
所谓经验实证，也叫阶段性的分析方法。它与理论实证方法一起构成了本书研究的两个相互联系、相辅相成的重要阶段。一般而言，理论实证所得出的规律性的认识和结论，由于没有得到实践经验的证明，因而只具有理论和逻辑上的存在，仅具有“假说”的性质。而经验实证就是对理论实证所得出的假说进行实际的和经验的验证过程。任何理论的认识只有被实践反复证明，才能成为正确的科学结论。当经验实证过程对理论假说做出否定的回答时，就有必要修正该理论假说或者重新进行理论实证。而且，经验实证过程本身也会提供理论实证的前提，或引导人们去寻找正确的、符合客观实际的理论假设。
理论实证与经验实证的区别是：经验实证是对现象进行认识的初级阶段，而理论实证则是在经验实证所得出的初步认识的基础上进行抽象的、概括的分析过程，因而可以看作是实证研究方法的高级阶段。而反过来讲，正如前述分析的，理论实证又必须与经验实证相结合，在得到经验验证的实际检验之后，其结论才有可能是可靠的，才具备科学的理论意义。
0.3.2 比较研究与对策研究
比较研究方法包括纵向比较和横向比较两个方面。纵向比较也称为历史比较，这里即是对政务信息资源建设的理论或观点进行历史的分析，即论证这一理论的历史的逻辑起点和渊源关系，或者用历史经验来进行比较和分析。对我国电子政务的发展历史进行比较研究，可以总结政务信息资源发展过程中存在的问题，以及20多年建设所取得的成就，并从中找出我国政务信息资源发展过程中出现问题的根源。横向比较一般具有跨文化的性质，包括不同国家、不同地区、不同组织、不同行业和不同部门之间的对比分析。通过国内外电子政务建设的比较，可以借鉴西方发达国家的经验教训，并结合我国国情，提出政务信息资源建设发展的最终方向，或者说把政务信息资源建设与政府改革转型相结合。通过对比，不仅可以找出我国电子政务建设与西方的差距，同时也可以为我国政务信息资源的建设指明方向。
从深层意义上看，比较研究是一种更全面、更具体、更具有历史动态性质的分析方法。任何一种事物及其体系，都有其自身的内在矛盾和属性。不同事物之间也都存在不同的矛盾和问题，揭示这一事物体系的特殊矛盾和特殊问题，并不意味着那些不存在这种特殊矛盾和特殊问题的体系就比这一体系更好或更优越。因而，从比较研究的一般意义而言，可以看作是一种“差异比较”，而不是“好坏比较”，其结论不包含优劣判断。
理论研究是为实践服务的，不存在任何纯粹的理论研究。即便是那些暂时超脱于实践之外的理论探讨，从本质上说也是为了更能接近于对现象的正确认识和判断，因而从长远上看仍然是着眼于为实践服务的。我们提出的理论模型，在经历了调研分析和验证分析之后，探索其政策意义和可操作性的措施就是自然而然的事情。正如马克思所说的，“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”。[8]对策研究就是论证如何“改变世界”的问题。
当然，一切对策方案的科学性、合理性、有效性及其现实可行性，首先取决于是否以对客观现实的正确和全面的认识为基础、为前提。其次，在现实生活实践中，由于影响政务信息资源共享交换体系建设的各个宏观变量和微观变量并不是固定不变的，因而政务信息资源共享交换体系本身也是不断发展变化的动态过程，任何对策方案都具有一定的时效性，至少目前还没有一套对策措施能解决信息化推进发展过程中的所有问题和矛盾。因此，在建设实践中经常发生的政策失效、“走样”以及多变等现象，实际上是与未获得对现实关系的正确认识有关，另外也同现实关系的改变而政策方案未能及时地随之而做出相应的调整有关。当然，这里还有一个政策措施的“时滞”问题。
0.3.3 资料分析与模型分析
这里所谓的资料分析法，是指在研究过程中阅读了大量的学术著作、学术论文，查阅了党和国家重要会议文件和发布的相关法律法规。正是这些大量的文献资料提供了丰富的素材，发过来印证了发展政务信息资源共享交换体系研究的必要性和重要性。
所谓的“模型”，就是对所研究的对象进行了综合分析，经历了由经验验证到理论验证的认识，再由理论验证回复到经验验证的实际检验之后，由符号、图表和图形对该理论认识进行一种表达的认识方式。应该说，理论认识能够用符号、图表和图形的方式进行表达会显得更加精确简捷和科学。本书试图对政务信息资源目录体系和交换体系的认识运用符号、图表和模型的方式进行更为完备的科学表述，读者可以看到，很多篇幅中体现了我们的这种努力。
本书在研究方法上的创新点是：研究是从对象、功能、用户、边界等多种视角切入的，对政务部门履行职能的“价值链”进行了全方位分析，提出了政务信息目录体系和交换体系建设应遵循的先进理念以及工程化问题，并给出了具体的“模型化”路径。
0.4 主要结构与内容
根据2002年中办发17号文《关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》、2004年中办发34号文《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、2006年国信办发2号文《国家电子政务总体框架》以及2006年中办发11号文《2006～2020年国家信息化发展战略》等系列文件的总体要求，我国各级政府要依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，在2010年建设成覆盖全国的电子政务信息资源目录体系和交换体系，以支持政务信息资源的共享和业务协同。国信办从2006年开始，在北京、天津、上海、浙江和内蒙等省市区开展了政务信息资源目录体系和交换体系建设的原型试点工作，国家电子政务标准化总体组于2007年9月正式出台了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》建设的系列标准化文件，由此引发了我国电子政务从基础设施和网络建设，向信息资源整合、流程优化的深度应用快速发展，以期成为了推动政府职能优化、促进电子政务升级、带动信息产业发展、增强自主创新能力和引领经济社会全面发展的重要内容。目前这项工作正在全国范围内如火如荼地展开，可以说是形势逼人，此时对政务信息资源目录体系和交换体系建设的进行系统研究，具有紧迫的理论和实践价值。本书除导论外，按照一定的逻辑思路，分12章展开对政务信息资源共享交换体系诸多问题的研究。
第1章从2008年我国电子政务在经历了沉寂反思后所形成的共识开始，重点论述了政务信息资源目录体系和交换体系在我国政治经济、社会发展以及电子政务建设中的战略地位及重要意义。分别论述了政务信息资源目录体系和交换体系建设是提高政府执政水平的必然选择，是展示综合国力的重要内容，是政务信息资源整合的技术支撑，是信息公开共享的基础条件，是时代赋予的重大民心工程，也是民主政治建设的有益工具。
第2章对政务信息资源共享交换体系建设进行了多角度的人文思考。政务信息资源共享交换体系的建设，是提高政府行政能力和增益公众福利的双重逻辑落点。但源于集权管理体制的传统惯性、思维程序简单和功利主义的驱动，在建设中存在着政府本位的价值导向、技术崇拜的建设思想、“大而全”的信息资源共建观的理念偏差。因此，必须树立科学的信息资源共建共享的理念，从公众本位、绩效优位、可持续发展和协调等方面去思考。本章从多侧面对政务信息资源建设的理念进行了剖析。同时亦分析了政务信息从纸质形态到数字形态的变迁、政务人员从台前到虚拟存在的适应过程以及政务网络从造势到服务百姓的理念嬗变。
第3章首先概括总结了发达国家进行政务信息资源共享交换体系建设的经验，由于各自的国情不同而呈现出一定差异或不同特点，在许多方面给我国提供了借鉴和启示。我国是从“十一五”规划开始试点的，首先选择了天津、上海两地的政务信息资源目录体系和交换体系进行原型试点，在试点经验的基础上，国信办电子政务标准化总体组于2007年9月正式形成了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》建设的系列标准化文件，为我国现在的政务信息资源目录体系和交换体系建设全面启动积累了经验，奠定了基础，提供了启示。本章主要论述国内外这方面的成果。
第4章是依据新出台的国家技术标准研究了政务信息资源目录体系和交换体系的总体架构。主要包括两方面内容：一是目录体系的总体架构。主要是分析了相关的重要概念、目录体系的技术架构、目录内容服务形成与提供流程、共享信息资源定位与发现流程、目录体系各部分间的关系、目录体系的应用功能；二是交换体系的技术架构。同样分析了几个重要的概念、交换体系的技术架构、交换体系的概念模型、交换模式、交换结点基本功能、应用参考模型、交换体系各部分间的关系。
第5-6章是研究政务信息资源目录体系和交换体系关键技术的。分为上下两章研究。上章主要分析：（1）目录体系的基本技术。包括共享信息服务系统、编目系统、目录传输系统、目录管理系统、目录服务系统、目录服务接口。（2）核心元数据技术。包括的内容是核心元数据的意义、原则、内容及描述方法，结合实例进行了分析。（3）政务信息资源分类。分析了政务信息资源分类的意义、原则、标准和方法，并系统介绍了主题分类、行业分类、服务分类、资源形态分类和机构分类。（4）政务信息资源标识符编码方案。这部分主要研究了唯一标示符的意义、编码原则。下章分析的内容是：（1）分布式应用间信息交换技术、分布式应用间信息交换技术的原则、交换技术简介、信息交换系统基本技术；（2）异构数据库接口规范、政务信息资源交换的基本需求、数据库接口的原则、数据接口规范。
第7章研究了政务信息资源目录体系和交换体系的技术管理。主要包括：（1）目录体系的技术管理，即目录体系技术管理的意义、原则、总体管理架构、角色的职责、角色与活动的关系、组织管理制度建设；（2）交换体系的技术管理，即交换体系技术管理的意义、原则、架构、角色的职责、角色与活动的关系。
第8章论述了政务信息资源建设的扁平状服务关系。在我国当前行政环境下，推进政府流程再造为扁平状服务型关系，有两个限制条件：一是行政环境中经济发展阶段对组织形式的制约；二是体制改革意向对组织形式变迁的制约。我国政府现在倡导的转变政府职能，如搞流程再造，则缺乏政策支持。换句话说，就是在当前的情况下，政府流程再造的政治意向不足。而实行扁平状服务型电子政务，政府的中间管理层就必须大大缩减甚至取消，大大简化行政运作的环节和程序。通过政务信息网络，政府部门和公众可以用交互式的方式，直接实现信息的双方传递，可以节省人们大量的时间和精力提高政府服务的效率和水平。从政府内部的管理层面来看，传统垂直组织的中间层级信息传递功能被网络所替代，消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信息传递迅速，有利于避免在信息传递过程中引起的失真。在同级政府之间，地理边界和人为的本位观念的限制也会减少。信息技术在政务中的应用，将优化行政管理的组织结构和提高信息传递的速率。
第9章则从经济危机下我国的4万亿投资话题说起，进而分析了政务信息资源目录体系和交换体系的建设基础条件和存在的问题。认为政务信息资源共享交换体系的建设并不是对现有政务信息资源建设的否定或另起炉灶，而是要在充分考虑与合理继承现有基础上的发展，对现有软硬条件进行重构、发展和升级。既要从现实基础和信息需求出发，也要从长远发展考虑。在政务信息资源的基础条件方面，认为我国各级政府的政务信息资源门户网站基本建成、政务信息资源应用系统纵深拓展、信息资源管理体制规范正在完善，为现在的发展创造了较好的基础条件。但由于这是一项新的系统工程，要完成这样一个复杂的任务，现实与目标之间肯定还有很多问题：建设理念存在误区、标准规范参差不齐、政策法规严重滞后、资源共享程度较低、“数字鸿沟”依然存在、开发利用程度不高。
第10章主要是分析了进行政务信息资源目录体系和交换体系建设的难点。认为主要是存在着建设中的硬件强势与理性断裂的矛盾。我国政务信息资源目录体系和交换体系建设已开展几年，各地各行业建设了很多应用系统，也取得了显著的成效，但从资料反映和实际调查来看，在具体实施中存在着很多难点，主要是四个方面问题：思想认识狭窄、标准规范不一、条块隔阂艰深、重硬轻软失衡、法律法规滞后。
第11章主要是基于上述分析和国家政策的导向，本章分析了目前应该大力发展的几条主线和重点领域：以自然人为主线整合人口信息资源、以城市为主线整合空间地理信息资源、以统一外包服务为主线整合电子政务基础设施信息资源、以公安网为主线整合城市视频监控信息资源、以法人为主线整合财税和法人信息资源、以劳动就业为主线整合社会保障信息资源、以招商项目流为主线整合招商引资信息资源、以产业经济为主线整合经济运行信息资源。
第12章在深入讨论目录体系和交换体系建设的有关问题后，本章对政务信息资源和交换体系建设的指导思想、实施原则、总体目标、推进步骤以及重要措施提出了具体建议。主要包括：在政务信息资源交换体系的建设方面，要统一思路、形成共识、摸清需求、明确重点、科学统筹，建立统一平台；在政务信息资源目录体系建设方面，要满足急需、突出重点，要注意与传统的信息资源组织方式衔接，加强运行和服务研究，强化协调和管理；在完善机制体制方面，要明确部门责任、赋予相应权力、尊重合理工作利益、强化信息风险管理，建立一系列的制度以规范部门的信息交换行为，发挥已经成功运行的信息网络的作用，抓紧政务网络的规划，特别是统一的IP规划。进而推进政府职能的市场监管、社会管理、公共服务迈上新台阶。
第1章 沉寂后的共识
政务行政管理是随着历史的发展和环境的变化而不断变化的，新环境必然要产生新的政府治理形态。政务信息资源共享交换体系的建设过程，也就是实现政务管理现代化的过程。信息化和管理现代化是同向的。政务信息资源共享交换体系的建设，并非简单地把政府信息发布在网上就算结束了，也不仅仅是用计算机代替人工来处理政府事务，确切地是利用以计算机和互联网为核心的信息技术，彻底转变传统的政府管理运作模式，使政府机构、公务员、公民、企事业单位以及其他社会组织构筑起一种全新的网络关系，实现公务、政务、商务、事务的一体化管理与运行，最终实现办公网络化、政务公开化、管理一体化、决策科学化、经济信息化和社会发展现代化的综合目标。当前，之所以世界范围的政务信息资源建设浪潮一浪高过一浪，正是对这种新的信息时代变革的回应。就我国来说，2008年是政务信息资源建设领域最为沉寂的一年，这一年大家对以往的发展进行了冷静的思考和总结，回顾了过去，也探讨了未来。之后，也基本上形成了新的共识，这就是强力推进政务信息资源目录体系和交换体系建设。从宏观战略上说，政务信息资源目录体系和交换体系的提出和建设，不仅仅是为了解决技术性的政务信息资源管理问题，而是具有更多更高的政治经济和社会意义。尤其是对于加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制具有重要的推动作用。
1.1 提高决策与执政水平的必然选择
政府信息化是当今世界一切执政集团的共同追求，电子政务是它的实现形式，而政务信息资源共享交换体系则是电子政务的核心内容。政务信息资源共享交换体系是在电子政府环境下创造、收集、分析、利用、传播和发送信息的系统工程，它要求利用先进的信息技术代替手工劳动，通过政府管理手段的革新促进政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程等进行相应的改革和调整，进而推动政府管理方式变革，从根本上提高政府决策和执政水平。传统政府主要依靠纵向的纸质红头文件和现场口头来传递信息，强调的是“金字塔式”的集中决策模式。而政务信息资源目录体系和交换体系的建设则使政府行为虚拟化成为可能，跨组织的信息共享、业务往来将更多地转移到计算机屏幕和互联网上进行，公众对政府行为的监督成为现实，这样会促使公务员的从政观念转变、整体素质提高、公仆意识增强，也必然扭转我国政务信息资源建设中特有的“纵强横弱”的格局，使政府过于集中的“金字塔式”的决策结构过渡到分散的扁平化的决策结构，实现从“管理主导型”向“服务主导型”转变，改变公务员传统的思维方式和行为方式，提高执政效率，扩大决策民主，推进社会公平，预防公权腐败，建立阳光政府。因此，政务信息资源共享交换体系的建设，是促使政府提高执政水平和转变政府职能的“助推器”和“牛鼻子”。
1.2 展示国家综合竞争能力的重要内容
信息、资金和能源是世界公认的三大重要战略资源和现代生产力的基本要素，信息竞争力是衡量国家竞争力的重要组成部分，而信息资源的整合、开发与利用能力则是体现信息竞争力最重要的内容，谁在信息资源的建设上占优势，谁就能在国际竞争中掌握主动权。而政务信息资源又是每个国家数量最多、信誉最好、使用最广、活性最强、发展最快和链条最长的信息资源。据资料报道，政务信息资源大约占社会信息资源总量的80%，可见加强政务信息资源建设是何等重要。世界信息化的发展实践表明，各国政府是推动信息化的主要动力。美国、欧盟、日本、新加坡等，政府率先信息化对一个国家的信息化发展起着重要的推动作用。政府首先实现信息化才会带动企业、公众的信息化的步伐。政府不仅是信息资源的最大拥有者，而且也是信息技术利用的最大使用者。同时由于互联网的广域性，使得政务信息网络化的建设涉及面更广、影响更为深远，在推动全社会信息化方面能起到更加重要的作用。当今社会一个国家的信息化水平已经成为表征一个政府和一个国家竞争力和社会发展水平的重要标志。政务信息网络建设作为国家信息化事业的重要组成部分，在这项事业的发展过程中，发挥着“领头羊”和“动力库”的作用。政府是社会结构中的一个重要枢纽，是具有高度权威和影响的强势机构。政府实现了信息化，必然会为社会各方面树立典范，从而带动国家信息化的发展。政务信息网络达到了较高的水平，企业和公民搞信息化就有了榜样和主心骨。
1.3 实现政务信息资源整合的技术支撑
由于以前进行政务信息网络建设缺乏统一的标准、规范和技术协调，致使我国各级政府已经建成的政务信息资源网络的硬件设施、软件平台、数据格式等方面存在着很多差异，由此形成的“信息孤岛”、“信息壁垒”、“信息烟囱”等问题严重制约了电子政务的健康发展，整合电子政务平台及信息管理系统成为当务之急。进行政务信息资源目录体系和交换体系建设，就可以通过对各种信息资源的详细调查，了解掌握其数量、质量、分布、分类和形态等详细情况，明确政府各部门信息共享的需求和责任，并通过对信息资源的有效组织、科学整合和逻辑集中，建立政府各业务系统数据中心、政府门户信息中心和信息资源交换中心，支持政府与政府之间、政府各部门之间的政务协同，从而保证政务信息流顺畅流动和开发利用。
1.4 政务信息资源公开共享的基础条件
目前，政务信息资源爆炸性的数量增长，并不意味着用户信息获取上质量的提高，主要原因是政务信息资源没有实现互联互通，共享程度低，量的增长严重干扰和降低了获取信息的准确度和相关度。国家出台了政务信息资源目录体系和交换体系建设的标准化文件，其目的就是要用统一的原则和方式，实现政务信息数据元标准化、文档格式规范化、信息分类科学化，使各个系统和各个用户对数据进行无歧义的理解和处理，减少数据采集、加工和存储的重复操作，保证数据的权威性和一致性。这就为分散异构的各类信息资源跨组织、跨地域、跨行业的充分共享和广泛交换提供了坚实的基础支撑，不仅能够使用户了解信息资源的内容和质量，而且还能准确定位、发现和获取用户所需要的各类信息资源，满足政府、社会和个人的各种数据共享和信息交换的应用需要。
1.5 时代赋予政府的一项重大民心工程
随着社会信息化的快速发展，我国已经成为世界上最大的网民国，公众对政府信息的公开程度、参与程度、监督程度和建立服务型政府的诉求也越来越高，政务信息资源共享交换体系是实现这一目标的基础。它可以有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败现象，减少政府行为过程中的人为干扰因素，有效地防止公职人员越权行为，从根本上消除以权谋私的机会，实现公众对政府行使权力的过程进行全方位监督，提高决策透明度，杜绝暗箱操作，防止以权谋私，成为反腐倡廉、制止腐败的“好帮手”，进而架起政府与民众之间的“连心桥”。政务信息资源的共享与开放，这在技术上保证了政府职能部门严格地按照工作程序和职责分工来运作，使政府内部的决策过程变得更加透明，便于群众的监督，有利于树立公正、高效、透明、廉政的政府。同时，也会大大促使政府改进工作作风，及时了解社情民意，集中群众智慧，使决策更加公开、民主和科学。我国的很多地方政府，都把电子政务作为重大的“民心工程”来看待和操作，而政务信息资源目录体系与交换体系是电子政务总体框架的三大基础设施核心内容，因此看作是“民心工程”则当之无愧。
1.6 实施政府绩效科学评估的工具
一般说来，政府绩效包含经济绩效、社会绩效和政治绩效三个方面，它可以从宏观和微观两个层面来分析考察。宏观层面的政府绩效包括政治民主稳定，经济持续增长，人民安居乐业，生活质量提高，社会公平公正等。政府微观层面绩效是由组织效率、配置效率和个人效率三部分组成。电子政务与传统政务相比，政务信息资源共享交换体系建成之后，在客观上有利于政府绩效的量化评估，有利于对政府行为做出全面科学的评价，进而促进政府重视绩效的持续改进。同时，人力资源是发展政务信息资源中最为重要的资源，政务信息资源共享交换体系的建设，这会对政府公务人员的素质提出更高的目标要求，促使政府公务人员不断更新自己的知识，改善自身的知识体系结构。
1.7 降低政府行政成本的利器
高效政府是经济和社会发展的基础，然而建立一个高效政府并非易事。政务信息资源目录体系和交换体系为高效政府的建立提供了良好的契机，它可以有效地利用政府内部和外部资源，提高政务信息资源的利用效率，这对改进政府治理、降低行政成本具有十分重要的意义。政务信息资源共享交换体系的建设，将实现一定区域乃至全国的行政机关连接在一起，使信息、知识、人力、方法、制度和理念等各种资源，从而真正实现信息资源的共享和业务协同，提高包括信息资源在内的各种资源的利用效率。同时，由于行政系统内部办公自动化技术的普遍运用，使大量过去必须由人手工做的事情，可以在一种全新的网络状态下进行，从而有效地降低行政管理成本。虚拟办公、无纸化办公正在向我们逐渐走来。政府部门之间跨地区、跨部门的公文交换，公务活动的远程办公和连线办公、电子邮递等，也都可以大大减少办公费用、公文处理费用、缩短公文处理时间。这样就可以从总体上节约大量的人力、物力、财力和时间。
1.8 推动民主政治发展的桥梁
政务公开是社会主义民主政治发展的客观要求，政务信息资源共享交换体系的建设，会提高政府工作效率，使政府及时了解社情民意，改进工作作风，密切与群众的联系。从公民的角度看，通过政务信息网络，公民有更多的机会了解政府在做什么、怎么做，并可以以多种方式及时地表达自己的意见，促使公民更多地参与决策过程。有利于对政府行使公共权力的过程进行监督，杜绝滋生腐败的“暗箱操作”，增强政府工作的透明度和责任感，促进政府部门的廉政建设。通过政务信息网络，选民与代表、领导与群众、党内与党外、上级与下级之间的关系会更加密切。人大代表、政协代表、党代表可以直接通过网络与选民进行必要的交流，广泛征求民意。政务信息网络的建设使政府与公众间的距离近了，政府工作可以真正置于社会公众的监督之下，这样可以有效地克服传统政务环境下绝大多数社会成员不能与政府实现空间上零距离接触和第一时间接触的困难，使人们足不出户、远在千里之外就可以在第一时间把政府及其运作过程看得通通透透。有了这样一面巨大的“监视器”，社会监督的有效性会越来越强，应当公开的政务将不会再因缺乏公开手段而实际上不予公开，政府与公众的关系将不再疏远，“暗箱操作”、“中间环节肠梗阻”、“寻租设租”等源头腐败现象将得到有效的克服。美国众多的参议员和众议员都有自己的公开网页，选民与他们之间的交流非常直接和便捷。政务信息资源共享交换体系的建设，将使权力从政府和政府代表手中转移到那些直接参与价值增值的普通劳动者和公民手中。公民的政治参与和民意表述，也将不仅仅限于口头和投票，而是可以通过网络参与到更深的层次，政务网络将成为公民政治参与的主要渠道，这会使公众的政治冷淡在一定程度上得到缓解。
第2章 信息形态变迁下的理念建构
政务管理是随历史的发展和环境的变化而不断变化的，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，信息社会必然要求新的政府治理形态。全世界范围的电子政务浪潮，正是对新的信息时代变革的回应。网络把越来越多的公务员的眼球从纸本信息吸引到网络屏幕上去，这场由计算机和网络引发的政务方式革命，肯定包含着深刻的内涵和外延。政务信息资源共享交换体系的建设，既是提高政府行政能力的逻辑起点，又是增益公众福利的逻辑落点。但源于集权管理体制的传统惯性、思维程序过于简单和功利主义驱动，在建设中存在着政府本位的价值导向、技术崇拜的建设思想、“大而全”的信息资源共享共建观的偏差。必须树立科学的政务信息资源共建共享的理念，应该着重从公众本位、绩效优位、持续发展和合作协调等方面去思考问题。
2.1 信息：从纸本到数字的变迁
传统的政务信息是纸质的，这种信息和网络化的数字信息有着很多的区别。纸质信息是平面的直线式的，数字信息则是动态的立体的。网络数字信息与传统的纸质信息比较有以下几个不同特点。
2.1.1 信息的文本表现不同
传统信息的文本是凝固在某一种物理载体上的信息，是一种有形的静止的平面的符号、文字或图形信息，这种文本信息一旦形成，无需二次转换或加工就可直接阅读，一般也不能在上面删改涂抹和任意处理。数字信息则是一种虚拟的数字信息，其文本性质发生了变化。各种原始的复杂的音形符号，在网络里一律变成了便于传播和处理的冷漠的超文本数字信号，这种信息要经过计算机转换复原成可读、可听和可动的多媒信息才能阅读。正是这种信息文本的革命，引发了政务活动的内涵和外延上的一系列复杂而深刻的变化。
2.1.2 信息的阅读方式不同
传统的政务信息阅读是一种线性的平面的阅读方式，查看这种信息需要保持一种笨重静默和书香孤灯式的状态，这种信息的阅读讲究在独处的环境中慢速品尝，以感受其间的精微美妙，而且传统的纸本信息具有轻巧便携和不受条件制约的特点，使得在阅读上可以随时随地进行。数字化的网络信息则是一种超文本的非线性阅读，不仅要利用视觉、听觉和触觉等多种感官功能，还有鼠标的自由点击和键盘的固定敲打，并且伴随着心理和情感的互动行为，以多维立体的形式、综合协调的动作才能完成对符号意义的理解。人可以一边欣赏动听的音乐，一边阅读优美的画面，一边听人为你朗诵屏幕上的文字信息，这是传统的纸质信息所无法比拟的情境。
2.1.3 信息的掌握难易不同
传统的纸质信息是由人和纸质载体构成的。纸质载体是一种静止的物理载体，对一般人来说不存在使用技术上的难度，只要视觉良好，有一定文化基础，会识别文字和能翻开书页，就能顺利的掌握阅读纸质信息的技能。网络化的数字信息则是由人和机器符号组成的，计算机是一种智能化的高科技产品，要求操作人员必须具备基本的操作技能和基础知识。打开专业的信息资源网页或数据库，比打开纸质信息页码的难度要大很多。标准的计算机键盘上有104个键，每个键都赋予了特定的意义和功能，且不说熟悉和记忆这些键的功能要花费一定的精力和时间，仅手的动作，即“指法”的练习就要经过一定的训练才能掌握，再加上必要的网络知识。因此，成为一个熟练的网络信息资源操作人员和成为一个掌握纸本信息阅读者比较，其难度要大得多、复杂得多。
2.1.4 信息的感受效果不同
感受效果取决于感受对象对主体的触动程度。在这一点上，感受传统的静态信息常常使人的大脑呆滞发困，使思维僵化疲倦。古代读书人所谓的“头悬梁、锥刺骨”，即是对传统纸本信息弊端的真实抗争和生动写照。但传统的纸质信息有利于人脑抽象思维能力的锻炼，因此有的学者发出了捍卫纸本文字信息权威的呼吁。网络化的数字信息则是包括了人类借助于视觉从符号中获取意义的各种刺激，包括了借助于计算机和网络技术来获取包括文本在内的多媒体合成信息的整个过程，网络信息的文字界面的随和自如，字形、字号和版式既可以任意调整，还可以根据需要加入个性化的动态的精彩插图、背景音乐和影视动画，其人性化和个性化的信息环境，更有助于形成深层的触动效果和激发创新思维。
2.1.5 信息的传播范围不同
在传统的纸质信息时代，统治者为了维护自身利益的需要，常常要美其名曰地保持信息的圣洁性，一个信息从官方机构到民间知晓，都会自觉不自觉地为公众规定了哪些信息可以知道，哪些信息不能知道，甚至在我国秦代还出现了焚书坑儒这样大规模毁灭纸质信息的历史悲剧。从纸质信息书刊出版的角度分析，古今中外都有悠久的书刊检查系统，各式各样的禁书意味着统治者和权力人物对信息知晓权的垄断，而大众对信息渴求则基本上成了一种被预置和被恒定的行为，再加上公众的经济状况、社会地位和文化环境等因素的制约，普通公众的信息知晓范围十分狭窄。而网络数字信息的普适性和平等性、自由和廉价，以及信息的无所不包，使所有公众站到了平等地位。
2.1.6 信息的阅读时序不同
纸本信息轻巧、便携和不受手段制约的特点，使得在时间安排上可以随时随地的自由查看。但纸本信息从发布出版，再到读者的手中，具有时间上的滞后性。即使最快的日报信息也需要一天的时间，至于期刊和书籍让读者看到就更慢了。数字化的网络信息则不同，既可以实时跟踪最新的发展动态，也可以保留以往的历史信息。数字信息又分为实时在线信息和下载离线信息两种阅读状态。实时在线信息，是指在网上直接可以看到的所搜寻到的各种信息，整个信息的阅读过程始终挂在网上；下载离线信息，就是在脱离网络的情况下，将自己所搜寻到的信息下载到另一个载体上，离开网络连接后也可以随时看到的信息。实时在线信息的方便和快捷，使科学家和公众体会到了没有网络就很难了解学科动态和世界大事，也就无从谈论科技创新和现代生活。尤其近几年快速发展起来的手机阅读，它在美国发生“911”事件、伊拉克战争和我国“SARS”袭击的最初阶段，历史性的突破了传统主流媒体的沉默慎言，扮演了类似危机预警和信息告知的角色，由此获得世人高度重视。
2.2 理念：从传统到现实的反思
政务信息资源共享交换体系的建设，是在电子政府环境下的政府创造、收集、分析、利用、传播和发送信息的系统工程。它不仅要求利用先进的信息技术代替手工劳动，更为重要的是通过政府管理手段的革新，不断为政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程等进行相应的改革和调整，促进政府管理方式的不断变革，从根本上提高政府管理水平。总体上我国政务信息资源共享交换体系的建设还在初始阶段，虽然网络基础设施完备，但信息资源建设落后，信息服务应用匮乏，信息资源共享交换困难，这种现状严重影响政务信息资源的发展。目前的建设理念，还存在很多缺失，主要表现在以下几个方面：
2.2.1 政府本位的价值导向
由于长期计划体制形成的惯性思维，我国政府目前仍然是权力高度集中的“政府本位”行政体制。在这种体制下，一项政策的出台和制定，往往更多地是从有利于政府对社会管理和对公众控制的角度去考虑，而较少从有利于满足公众需求和公众利益的角度去考虑问题。这种“政府本位”的理念在政务信息资源的建设中打下了深深的烙印。比如在现实中常常看到这样的现象，政府为了方便对信息资源的管理，在很多情况下以保密为名，把信息隐藏起来不愿意公布；有的政府部门在网站上发布了信息，但随意性很强，信息不完整、不具体、不全面，弄得公众是“丈二金刚，摸不到头脑”，无所适从，根本无法操作；大多数政府部门是报喜不报忧，其网站成了“老王卖瓜，自卖自夸”；在国家缺失统一规定的情况下，政府部门各自为政，在“封闭”的状态下按照自定的一套规则开发出来的不同的应用系统，各有各的域名和注册方式，网站林立，但最终限制了网络资源利用，给公众查询带来了很多不便。
2.2.2 技术崇拜的建设思想
网络技术的发展和信息资源的开发总是相拥相伴的，离开了网络技术，政务信息资源建设的宏伟蓝图只能纸上谈兵。但是无论在任何时候，科学技术本身都是工具，网络技术对于政务信息资源建设的功能和意义取决于政府主体对于信息技术概念的理解和赋予其何种意义。目前在实际的政务信息资源建设中往往本末倒置，是以“电子”为目标，以“政务”为手段，结果是政府网站遍地开花，但大部分都徒有其表，华而不实。据有关调查资料显示，到目前大部分政府机构建立了网站，但在已建立的网站中，“空站”多，表现在许多搜索引擎上，如大部分县以上政府网站都能搜索到，但真正链接进去的时候，却有很多打不开；“老站”多，主要表现是内容陈旧落后，更新不及时，甚至有时一个月、一年也不见更新一条新消息；“死站”多，主要表现是大多数政府网站的信息仍停留在简单的概括介绍上，实用性不强，很难找到社会公众所需要的具体业务详细信息。且多数没有邮件地址，公布的电话也是难以接通，更不用提与公众的互动了。
2.2.3 “大而全”的信息资源共建观
在政务信息资源开发利用中，政府机关往往以“大而全”作为指导思想，认为只要收集最多的信息进行简单的堆积就能实现最全面的功能，以至于在以后的信息资源的实际操作中，或是受限于自身的资金状况，或是受限于内部人员对电子政务的态度，或是受限于现有的政府机关的信息化现状，使得政务信息资源共享建设虎头蛇尾，没有可持续发展的后劲。事实证明：如果在政务信息资源建设中乱“上项目”，乱“铺摊子”，片面追求“大而全”，只会使政务信息资源建设陷入进退维谷的两难境地。
2.3 根源：从体制到思维的惯性
政务信息资源建设中现有的理念偏差，严重影响到了政务信息资源的深度开发和利用，找到偏差的成因，才能重塑科学的理念。这其中的体制惯性和思维惯性是最重要的原因。
2.3.1 集权的传统惯性
传统的政府组织结构是一个机械化的刚性组织，表现为科层制的政府职能，有固定的职位和严格的层级关系。与之相对应的是权力的高度集中，权力资源垄断是政府进行管理的最显著特征。这在我国的政务信息资源网络建设中显得十分突出。政府一直都是作为信息资源的最大拥有者和最高主宰者自居的，社会信息资源中80%有价值的信息以及多数信息资源数据库都掌握在政府手中。这是由于政府机构具有最为庞大而严密的信息采集网络，在搜集信息时具有国家强制力的支持，再加上政府治理过程本身就是信息的收集、加工与处理的过程。正如法国政治学家夏尔·德巴什就曾指出：“作为社会团体的常设组织，行政机构的第一个职能是掌握各种信息。行政机构是收集和传播信息的有力工具。”[9]本来作为一种重要的国家资源，政府信息是用国家财政收入生产、搜集和加工的，具有全社会所有的属性。但是由于集权管理的传统惯例，政府部门已经习惯于把信息作为显示自己力量的源泉，这样就可以用强力控制大众传媒，进而利用信息资源的优势来管理和控制民众，信息就成为了某种意义上的特权。所以，信息流动还是不流动，公开还是不公开，共享还是不共享，交换还是不交换，似乎都成为了政府自己的家务事。因此，在我国的政务信息资源建设中“官本位”色彩特别浓厚。
2.3.2 思维程序过于简单
政府机构在进行政务信息资源网建设中，其思想方法和思维程序过于简单也是导致理念偏差的重要原因。比如，大家知道，现在政府网站上的信息不丰富，并不是说没有信息可以发表公布，主要的是信息挖掘的程度不够，公布的信息呈现出“散、杂、乱”的特点。由于很多行政人员还没有真正理解政务信息资源建设的丰富内涵，尤其是对政府信息化的深远意义和战略作用还不明白，把政府信息化看的过于简单和程序化了，总认为有了计算机网络，并把信息放在网上就算大功告成了。实际上政务信息资源的共享交换体系的建设并不仅仅是把信息的收集、处理、传播和储存从传统的方式变为数字方式就万事大吉了，更为重要的是把互联网上的信息资源集成化抽取，知识化管理，使资源得到优化组合，为政府、企业和社会公众带来实际效益，实现将最恰当的知识，在最恰当的时候，传递给最恰当的人，并使他们做出最好的决策。知识化信息管理为知识创新提供了人机和谐的环境。
2.3.3 功利主义驱动
政务信息资源建设的发展方向与政府行政人员在其中所持的价值取向有着密切的联系。现实的情况下，不少行政人员在功利主义的驱动下使得政务信息资源建设的理念出现了偏差。诸如有些政府行政人员，在还没有理解国家打造政务信息资源网络建设的真正意图时，为了表示对行政命令的遵从和执行，拿到项目后就“盲目上马”，使得政务信息资源的建设成为了应付检查、装点门面和炫耀政绩的形象工程了。其结果是不可避免的将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，以先进的技术手段重复着落后的管理方式和方法，为落后的管理方式和方法披上现代化的外衣。从目前来看，进行政务信息资源建设首先要实现资源的共建共享，这就意味着各级政府要按照我国的《信息公开条例》向公众公布的信息，政府机构的行政人员再也不能利用所谓政务信息资源的优势“打擦边球”了，这将会触及部分行政人员现有的利益，并在一定程度上削弱他们的职能和权威。从内心深处来说，这些人是不支持政务信息资源共享交换体系建设的。
2.4 创新：从政府到民众的回归
政务信息资源共享交换体系建设，现在已经成为我国当前和今后一个时期政务信息资源建设的核心内容和重点工作，在这种情况下，各级政府必须坚持以科学发展观为指导，在先进的、现代的和合理的建设理念指导下才能使这项事业不断发展。至少，现在进行政务信息资源共享交换体系的建设，应当坚持以下几种科学理念。
2.4.1 公众本位理念
新经济制度学理论告诉我们，政府与公众之间是一种委托与代理的关系，公众是政府的委托人，政府是公众的代理人。作为代理人，政府的职责就是在于以品质优良的公共服务来满足公众的全面需要。政务信息资源共享交换体系的建设，虽然是在政府主导下进行的，但同样也要坚持以民为本的理念，通过建立畅通的信息交流渠道，加强政府与公众的沟通和了解，使行政人员的行政行为对公众负责，让公众满意。坚持公众本位的理念，就是要以服务社会公众为中心，以满足社会公众需要为导向。各级政府在进行政务信息资源共建共享中必须牢记：在思想上改变那种应付、敷衍的态度；在技术上要促使制定统一的域名注册方式，建立相应的搜索引擎或搜索工具，方便公众查询、记忆相关资料；在内容上要加强网上公布信息的力度，要尽量做到丰富多彩，满足各种公众需要，增强网站的回应性，对于公众投诉举报，查处违法行为和信誉查询积极回复，强化政府网站的权威性；在方式上使公众轻点鼠标、敲击键盘就能达到目的。总之，在建设中要坚持以民为本，才能使资源、网络、服务得到有效整合。
2.4.2 绩效优位的理念
作为一种需求导致的活动，组织绩效评估是任何组织都无法回避的，政务信息资源共享交换体系的建设也不能例外，也存在功能优化的问题，也要考虑成本与产出。今天的稀有资源不是信息，而是信息的处理能力。坚持绩效优位的理念，就必须选择那些重要且有价值的信息资源进行建设，这样才能使政务信息资源共享交换出来的信息资源从无序变有序，从零散变集中，从混乱变优质，进而使它变成一种无价之宝。管理学家阿姆斯特朗指出：“要改进绩效，你必须了解绩效水平是什么”，“测定是绩效管理的一个关键环节，如果你不能测定他，你就无法改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方面达成一致或谅解，否则，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的”[10]。所以，构建一个科学的政务信息评估机制才能使绩效优位的理念落到实处。在整个政务信息资源共享交换体系的机制建设评估体制中，首先，应该建立一个全面、综合、科学的评价指标体系，不仅关注数字指标，还要特别重视质量指标，如社会满意度，服务质量系数等；其次，明确规定评估的程序，要秉承真实、客观、公平的原则，对其运转过程中的投入、产出和最终的成果绩效评定和划分等级；最后，要建立科学的激励机制，为信息资源共建共享提供强大的动力。另外，为了降低运行成本，减轻政府负担，对于建设中的经费、技术投入，可以实行投资主体多元化，形成政府引导、市场驱动的思路，根据信息的性质进行有偿或无偿的开发利用。
2.4.3 持续发展的理念
可持续发展的理念是当今国际社会广泛认同的一种全新的发展观，我国也把这种理念认定为现代化建设的基本战略。其实质是一种调控战略，即以合理的方法调节自然资源的利用，以有力的措施保护环境，使人与自然相互协调，保持生态平衡，确保现代文明、工业文明、人类生活的持续发展。它既不是单指社会发展或经济发展，也不是单指生态持续，而是自然、社会、经济关系系统的可持续发展。这种理念对于政务信息资源共享交换体系的建设同样具有重要的指导作用。因此，在信息资源的建设中，必须坚持长久发展的思路，整体布局，否则只剩下一堆繁杂的数字，也就失去了建设的根本意义。事实上政务信息资源共享交换体系的建设和完善是一个长期的过程，特别是随着技术的发展，原有的系统需要不断的更新和升级，新的应用系统需要不断的开发；数据和信息也需要不断地维护和更新，在这个过程中必须重视发展的可持续性和应用的合理性，否则就可能使政务信息资源的建设偏离方向，投入了大量的人力、物力和财力而不能发挥实际效用。在政务信息资源建设中坚持可持续发展，就是要有权威的部门牵头协调，按照统筹规划、先易后难、先简后繁的原则进行，以信息资源管理为核心，以优化政务管理和服务、合理配置政府资源为目标，逐步推进政务信息资源共建共享的持续发展。
2.4.4 协调合作的理念
政务信息资源目录体系和交换体系的建设是一件新事物，涉及的纵向和横向部门利益很多，因此在建设上必须坚持协调的理念，这是由我国的国情决定的。从我国的实际情况来看，一是在地区之间，我国经济发展不平衡，东部地区由于本身的地理环境经济比较发达，再加上政府的政策优势和有力扶持，信息化建设与发展程度明显高于中部和西部不发达地区，在信息的获取能力上无疑有着极大的优势。全国信息化发展最强地区的信息化水平总指数平均得分是信息化水平最低地区的三倍还多；二是城乡之间，城市和农村的经济差距较大，在9亿农民中大部分人的信息意识薄弱，而且农村的信息资源少而散；三是在不同的行业之间，由于对于政务信息资源建设的理解不同，不同的领导有不同的思维以及不同的方式，这就使得政务信息资源的建设呈现出千姿百态的局面。这种现状也使得政务信息资源共享交换体系的建设，必须因地制宜，有张有弛。
2.4.5 阳光行政的理念
随着社会发展和知识普及，公众对公平的要求越来越强烈。公平对社会稳定和社会发展的影响是很大的。在信息社会里，公众对社会公平非常敏感，要求会更加强烈，而且可以上网表达自己的看法。公众要求得到公正平等的对待这是天经地义的。而那些种族歧视、分配不公、独断专行、践踏人权的现象，会引起公众的愤怒甚至社会冲突。在信息社会，政府作为公平的代言人的作用十分明显。信息社会要求公共行政组织要树立公平行政、公平执法的行政观，行政主体在行政执行的过程中要充分尊重，并切实保障社会各行为主体的平等权利，平等对待各行政相对方，从而建立起行政组织与社会系统平等和谐的行政关系。现代民主政治必然要求行政公开。没有行政公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务就无从谈起。所谓“阳光行政”，又称作透明行政，亦即政府和公共部门的一举一动都放在阳光下，无时无刻不在受到公众的审视和评判。“阳光政府”是各国政府追求的目标，建设廉洁高效政府是顺应时代和争取民心的要求。“阳光政府”本质是公开、公正、公平。传统的行政决策和行政行为都是暗箱操作，行政信息只是在一定范围内传播，民众缺乏获取行政信息的渠道，民众对行政决策和行政行为没有知情权，暗箱行政是滋生腐败、权力寻租等丑恶现象的温床。政务信息资源共享交换体系的建设，可以为民众获取行政信息提供方便、简单、畅通的渠道，民众可以清楚地明白政府要干什么，政府在干什么，对自己有什么影响。政府在决定重大问题时，应该广泛听取社会各方面的意见，真正做到政务公开，“阳光政府”体现了行政公开公平的原则。从暗箱行政到阳光行政的转变是大势所趋。政务信息资源共享交换体系的建设，对于行政从暗箱操作走向阳光操作具有推动作用，对于我国公共行政的未来发展具有极其重要的作用和意义。
综上所述，在信息时代，无论是从学术上，还是从实践上，政务信息资源建设的理念都有了新的诠释。在我国当前体制转轨的重要历史关头，政务信息资源共享交换体系建设的当务之急是进行理念重塑。必须加快由传统的建设理念向先进的建设理念转变，必须用先进的理念为指导，推进政务信息资源共享交换体系的建设。
第3章 国内外的做法与启示
政务信息资源是一个国家或地区整个社会资源的中枢神经，也是形成这个国家竞争力的关键要素之一。正因为如此，世界各国才相继掀起了政务活动再造的改革热潮。从20世纪末到现在，作为反映政府活动的政务信息资源网络建设愈演愈烈。世界各国的电子政务建设起步时间大致相同，但由于具体国情不同，有着不同的建设模式、建设策略和建设结果。发达国家的起步较早，其他国家奋勇直追，竞相占领其制高点。我国则是从2006年开始国家试点的，到现在各级政府相继轰轰烈烈的开展，也积累了不少经验。
3.1 发展阶段划分
信息技术的迅猛发展，特别是互联网的普及应用，使政务信息资源的建设成为当代信息化最重要的领域之一。绝大多数国家都在努力推动政务信息资源网络的发展，并将其列为国家级重要事项，几乎列入了所有工业化国家的议事日程。
政务信息资源网络的建设就其深度和广度而言，是一个从低级向高级、由局部向整体、从分散到集中的逐步推进的过程。国内外许多研究者透过不同国家、不同地区政务信息资源网络发展的种种差异，去探讨和归纳其中共有的发展轨迹，形成了对政务信息资源网络发展阶段的不同看法。从中可以发现，差异是次要的，共性是主要的，可以总结出电子政务发展的一般规律。其中，美国政府在政务信息资源网络建设方面遇到的问题与中国有很多相似之处，其解决思路尤其值得借鉴。
3.1.1 Gartner的四阶段说
早在2000年，Gartner把电子政务的发展分为四个阶段：[11]图1 Gartner电子政务四个阶段
Web展现阶段（Web Presence）：主要特征是在互联网上提供关于政府机关的一般信息资源，也就是我国通常所说的政府上网的阶段。
交互阶段（Interaction）：主要特征是在政府网站提供电子表格下载等信息服务，使公民能够访问重要信息，但仍然需要到政务机关去办理业务。
交易阶段（Transaction）：主要特征是公民可以通过网站上的在线信息服务应用系统实现网上办事。
转型阶段（Transformation）：主要特征是以公民为中心，对公共服务机构和流程进行业务重组。
3.1.2 IBM的四阶段说
2005年，IBM在《随需而变的政府》中提出，电子政府分四个阶段：[12]图2 IBM在《随需而变的政府》中提出的电子政府四个阶段
在线的政府（On-Line Government）：以信息和服务上网为特征。网上提供表格和服务清单是相对简单的工作，可以由单个部门自己完成，不需要太多的跨部门协作。大多数政府都已经实施了在线政府的许多应用。
互动的政府（Interactive Government）：政府进一步的组织信息和服务，以让公民和企业访问更加方便，这个阶段提高了公民及企业与政府的互动能力。由于每个机构都要提供在线的服务，容易涌现出大量令人混淆的网站，使访问者很难找到具体信息的正确位置。这时，合理的解决方案是门户网站。
上面两个阶段中，几乎或根本没有出现任何流程转型。政府如常开展工作，只是添加了更便利的服务途径。
整合的政府（Integrated Government）：指政府内部整合，将工作重点从上网提供政府机构服务和信息转向整合流程以提供用户所需的服务。用户包括公民、企业、员工、其他政府以及与特定政府实体互动的其他利益群体。在这个阶段，项目以用户为中心，始终围绕着如何满足特定用户的理想体验目标或支持要求，以及如何整合流程以实现该目标。关注点是：创建高效的内部流程，以便大幅度降低运行成本，并根据需求提供更多服务。与前两个阶段相比，第3个阶段更难以实施，但它却能实现丰厚的回报。成功的整合政府业务流程，可以创造就业机会、提高社会公益服务的成效、并提高员工生产率。
随需而变的政府（On-Demand Government）：政府业务流程不仅实现了全政府机构的整合，而且还与主要合作伙伴、供应商及公民端到端整合。这种政府能够灵活高效地响应任何公民需求、机会或外部威胁。
3.1.3 欧盟的四阶段说
欧盟在2003年提出，电子政务分四个阶段：[13]
信息发布阶段（Information）：能够提供有关如何获取在线公共服务所必需的信息。
单向交互阶段（One-way Interaction）：能够提供表格下载服务。图3 欧盟在2003年提出的电子政务四个阶段
双向交互阶段（Two-way Interaction）：允许在线提交表格，具备个人身份认证功能。
事务处理阶段（Transaction）：公共服务能够完全在线处理和提供，相关的主要流程也能在线实现。
2008年又新增加了第五个阶段，即个性化阶段（Personalization）：可以个性化定制符合公民自身需求的公共服务，完全实现以公民为中心的在线服务。
根据欧盟2007年的电子政务评估报告，欧盟整体的政务信息网络发展水平处于第四阶段。
3.1.4 联合国的五阶段说
联合国在2002年提出，电子政务分五个阶段。[14]图4 联合国2002年提出的电子政务五个阶段
这五个阶段是：萌芽阶段（Emerging），建立在线官方政府；提升阶段（Enhanced），政府网站增多，信息动态化；交互阶段（Interactive），用户能通过网站下载表格，与官员进行电子邮件沟通及相互交流；事务处理阶段（Transactional），用户能在线实现服务支付和其他交易；无缝化阶段（Seamless），跨越行政界线享受充分的综合电子服务。无缝化阶段（Seamless）在2008年修订为互联阶段（Connected）。
3.2 建设状况评估
2001年，联合国经济与社会事务部公共经济与公共管理司（DPEPA/UNDESA）与美国公共管理协会（ASAP）两大国际组织联合发起对全球190个国家电子政务的调查，其理解的电子政务包括所有运用信息与通信技术手段（从常见的传真机到先进的无线掌上设备等）来实现日常公共事务处理的政府，认为电子政务是政府的一项永久性承诺，通过对服务、信息与知识的高效便捷、成本合算的传递，来增进公共部门与公民个人之间的关系。它是对政府所要提供服务的一种最为行之有效的实现。
从2001年开始，联合国所发布的世界电子政务评估报告有以下几个：《电子政务评测2002年报告—全球视角》（Benchmarking E-government-A Global Perspective 2002）、《全球电子政务2003年调查报告》（UN Global E-government Survey 2003）、《世界公共管理2003年报告：十字路口的电子政务》（UN World Public Sector Report 2003：E-Government at the Crossroads）、《全球电子政务就绪度2004年报告》（UN Global E-government Readiness Report 2004）、《全球电子政务就绪度2005年报告》（UN Global E-government Readiness Report 2005）、《全球电子政务2008年调查报告》（UN Global E-government Survey 2008）。
联合国以电子政务准备度（e-Government Readiness）和电子化参与度（E-Participation）作为评估依据，对联合国所有成员国进行评估。2008年联合国的电子政务评估的指标体系如下：图5 2008年联合国电子政务评估指标体系
3.2.1 电子政务准备度指数
电子政务准备度指数是复合指标，包括网站准备度指标、基础设施准备度指标和人力资本准备度指标。
网站准备度指标。网站准备度指标建立在联合国“五阶段模型”之上，阶段层次越高，在网站准备度指标的排名越高。评估网站的五阶段电子政务发展模型是：萌芽阶段（Emerging），提升阶段（Enhanced）、交互阶段（Interactive）、事务处理阶段（Transactional）和互联阶段（Connected）。
192个成员国的网站准备度指标均在2007年评估完成。调查的网站是成员国政府的国家门户或网站，如果该成员国没有政府门户，则调查政府所属部门的门户或网站。为保证调查数据的一致性，每个国家选取相同数量的、职能相同或类似的网站。为反映本次调查的概念框架中关于人类社会发展的主题，调查选择了医疗卫生、教育、社会福利、劳动保障和财政等公共需求最多的部门作为调查对象，每个部门网站都采用相同的问卷来评估。评估是在2007年10月和11月之间完成的。所有网站要在这两个月内被反复数次检查，以获取最新的信息和在线服务，最终完成数据的核实。
基础设施指标。基础设施指标是一项复合指标，主要包括5个方面的内容：每百人Internet用户数、每百人拥有个人计算机数、每百人拥有电话线路数、每百人移动电话数、每百人宽带接入数。每项指标的权重相同，每项指标数据是从联合国国际电信联盟获取的。
人力资本指标。人力资本指标包括两个内容：成人识字率和总体入学率。成人识字率权重2/3，总体入学率占1/3。这两项数据主要从联合国教科文组织获取，另外还有来自联合国开发计划署人类发展报告的数据作为补充。
3.2.2 电子化参与度
电子化参与度指标评估各成员国政府利用信息技术开展公众参与政府政策制定时提供信息和服务的质量和有效性，反映公众如何参与以及如何发挥政府民主化建设的影响力。电子化参与有助于更加开放民主的政府建设，以信息化途径降低公众参与政策制定的障碍，即电子化民主。
电子化参与的成功建立并成为常态，不仅需要政府建立一种允许公众发表看法的环境，更需要政府将公众意见纳入到政府决策过程之中。
电子化参与度调查涉及189个成员国（扣除192个成员国中3个没有政府网站的国家），总计21种公众电子化参与的方式，例如如何接入服务和在哪里获取数据。问卷问题分成三组：电子化信息、电子化咨询和电子化决策。
电子化信息。政府网站提供关于政府官员、组织结构、政策法规条例、项目计划、预算、联系方式等社会公众感兴趣的信息。此外，信息还可以通过以下方式公布：论坛社区、博客、文本信息、新闻组和邮件列表等。
电子化咨询。政府网站提供在线咨询的必要工具，实现政府和公众的对话。政府应当允许公众以电子化的方式提出咨询申请或直接在线咨询，政府应保存好咨询记录并多种方式答复咨询申请。
电子化决策。政府建立各种渠道，允许公众通过电子化手段发表意见，并将公众的意见纳入政府决策过程，政府反馈公众哪些意见被采纳。
3.2.3 2008联合国电子政务评估主要结果
电子政务准备度指数。在五大洲排名中，欧洲排名第一，亚洲居于美洲之后排名第三；在国家排名中，瑞典、丹麦、挪威和美国排名前四位。中国排名第65位，较2005年略有下降，在东亚地区排在韩国和日本之后。
近年来，中国的电子政务准备度指数一直处于中等水平。2003-2005年增长较快，2008年略有下滑。中国与先进国家相比差距依然很大，在亚洲地区，也远远落后于韩国、日本和新加坡。图6 电子政务准备度指数
中国在基础设施准备度方面同世界及亚洲先进国家之间差距最大。图7 基础设施准备度
电子化参与度指数。在电子化参与度排名中，美国排在首位，韩国位居次席，丹麦和法国并列第三位，中国和澳大利亚、立陶宛并列排在第20位，较2005年有大幅上升。
3.3 发达国家的做法
3.3.1 美国
美国的电子政务发展与美国联邦政府的行政改革有着密切的关系。20世纪80年代初期，由于美国政府存在着巨大的财政赤字，遭到了公众的普遍批评，特别是广大纳税人强烈要求美国政府降低政府开支，提高政府效率，并由此提出了“重塑政府”的口号。
1993年，克林顿政府上台后，加快了行政改革的步伐。设立了由副总统戈尔亲自领导的国家绩效评估委员会（NPR），以此对政府的行政过程与效率、行政措施与政府服务品质进行全面评估后提出改革建议和方案。克林顿政府明确提出要应用先进的信息网络技术来克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，把构建“电子政府”作为其施政改革的一个重要内容。并在名为《运用信息技术改造政府》的报告中指出：政府应借助信息技术实现“电子政府”，并通过政府工作流程的再造，使政府运作更加顺畅，节约政府管理的成本。
1994年12月，美国政府设立的政府信息技术服务小组强调指出：要利用信息技术协助政府与公众间的互动，建立“以公众为导向”的电子政务，以创造效率更高、更为便捷的服务，并提供给客户更多的机会与渠道来获得政府的服务。
1995年5月，克林顿签署了《文书消减法》，要求联邦和各州政府部门呈交的表格必须使用电子方式，将尽可能在2003年10月以前实现政府办公无纸化作业，从而使美国民众与其政府的互动关系实现电子化，同时考虑风险、成本和收益，酌情使用电子签名。
1996年，美国政府启动了“重塑政府计划”，提出要让联邦机构在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。
1997年，美国政府制定了一个名为“走进美国”的计划，要求从1997年到2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务。
1998年，美国通过了《文书消减法》，要求美国政府在5年内实现无纸工作，联邦政府所有工作和服务都将以信息网络为基础。
在2000年9月，美国政府开通了世界上第一个电子政务网站www.firstgov.gov（第一政府网站，2007年1月更名为“美国网”http：//www.usa.gov）。这是一个超大型政府门户网站，旨在加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并提供多项电子化服务。
2001年5月，布什政府上台之后，美国国会通过了《2001年电子政务法案》（E-Government Act of 2001）。2001年7月份，布什总统签署了用于政府改革的总统五大管理议程（President’s Management Agenda, PMA），其中的重要一项就是扩大电子政务（Expanding Electronic Government）。同时，美国白宫管理与预算办公室（OMB）在2001年7月18日宣布成立“电子政务特别工作小组”。该特别小组于2001年8月9日正式开始工作。它由来自46个政府机构的80名成员组成，由白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任领导。2001年10月3日，总统管理委员会（PMC）讨论并通过了该小组围绕“为取得电子政务的战略性进展应采取的重点行动”提出的建议。随后，各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定了电子政务计划实施框架，并将其列入2003年财年预算。
2002年2月27日，美国白宫管理与预算办公室公布了美国政府新的“电子政务战略”。在2002年12月17日布什总统签署了《2002年电子政务法》（E-Government Act of 2002）。《2002年电子政务法》的通过以法的形式对今后电子政务发展的方方面面做了强制规定，并且扩大和法律化了白宫管理与预算办公室在电子政务发展中的领导角色，这将更加有利于推动电子政务的发展。该法案是自1996年《信息技术管理改革法》（旨在结束联邦信息技术管理和投资的混乱状态）以来最重要的法规之一，几乎涉及信息技术管理和规划的每一个方面，从危机管理到电子档案及查询索引都一一做了规定。
至此，美国的电子政务又进入了一个新的发展时期，无论是政府机构的参与力度，还是社会公众的响应程度都有了很大的提升，电子政务正在迅速地改变着传统政府业务运作的方式，促使传统政府更好、更快地向电子政府转型。
根据埃森哲（Accenture）咨询公司就2007年电子政务发展情况所做的调查，美国政府的“客户服务成熟度”为79%，排在新加坡（89%）和加拿大（88%）之后，从2002年开始美国就一直处于埃森哲报告所评定的“创新领先的国家”之列。的确，美国是世界上政务信息资源网络建设最好的国家。美国的政务信息资源网络建设非常注重创新和实效，让顾客更快捷更方便地了解政府。其特点如下：
一是以顾客为中心。美国政务网建设的目标是要实现超过丰田、迪斯尼等民间企业的卓越服务。在业务上积极运用“顾客服务标准”，就达标情况对各个部门进行检查和调整。通过这些努力，政府职员形成了“顾客=国民”的意识，满足顾客需要。在1994年就出台了《联邦采购合理化法》，从法律上规定各联邦政府部门要对顾客服务计划进行立案。
二是讲究效率。美国联邦政府通过对现行的业务程序进行重新检讨和改善来提高效率。其中发挥重要作用的是1990年的《首席财务官法》、1993年的《政府绩效与成果法》和《书面文件削减法》。
三是信息公开。为了推进信息公开化，提高行政透明度，民间可以广泛获取政府的信息。美国的《电子信息公开法》规定从1996年11月以后，各部门的信息（部分出外）都须在一年内通过互联网等电子媒体向国民公开。
四是法制健全。在实际的政务信息资源建设的推进中，美国对法律和制度进行了综合性改善，将电子政府构筑中的必要举措用法律的形式义务化、制度化，促进电子政务发展。
五是信息共享。美国联邦政府运用“知识管理”以实现对知识和技能的共享。联邦政府设立了Hammer奖制度，政府职员若能在政府革新全国联盟设定的目标中取得重大成果，政府就将对其进行表彰。Hammer奖将突出的改革事例存进了数据库，在网络上公开，使得所有行政部门可以共享经验。
3.3.2 新加坡
新加坡是世界上最早推行“政府信息化”的国家之一。其政务信息资源建设取得了令人瞩目的成绩，在亚洲国家处于领跑位置。美国大众服务管理部将新加坡的政府网站评为世界上最先进的综合服务网[15]站。目前国家网络服务和电子政务成熟度排名位居世界第二。其成功经验非常值得中国等亚洲国家乃至世界各国学习和借鉴。他的最大特点是一切工作具有超前的规划性，建立整体和长远的规划是引领政务信息化快速发展的必要保障，这在新加坡的整体社会和经济中发挥引擎的作用。新加坡的经验可以归结为以下几点：一是政务信息资源网络的建设是政府服务方式的重要转变，务必要由政府主导、统一行动，设立专职机构，明确职能。二是政府特别重视城市信息化、政务信息化的建设和发展，重视人力资源的培养，重视普及全民的信息化教育和应用水平的提高。三是遵循“众多机构，一个政府”的基本思路。他们不像我国每个政府部门都建网站，而是部分部门建站，由一个机构把各个部门统一到一个网站上，这样避免了重复投资、各自为营、一盘散沙的局面。政府网站的内容都是以公众和企业为中心，符合公众意愿和需要。四是做好规划，监控规划，完善法律、法规。五是转变服务关系，政府要把“公民当成客户对待”，“以公民为中心”，保证政府无缝集成的为公民服务。
3.3.3 加拿大
加拿大也是政务信息资源网络建设的较好的国家。加拿大政府从20世纪90年代初开始就有意识的大力发展“信息高速公路”，通过建立低成本、高品质的政务信息资源网络，向公众提供公共信息服务，使公众能够公平的享有就业、投资、教育、医疗保障和社会福利等方面的机会。1994年4月，由加拿大政府工业部与各省政府及企业共同合作成立了五个“加拿大商务活动中心”，以“单一窗口”的形式向工商企业提供各种信息和服务。同年，加拿大开始实行试用电子方式支付各种社会福利，全国有3000个政府公共信息服务网站提供政府的公共信息和服务。1999年加拿大政府正式颁布国家的电子政务战略计划“政府在线”（GovernmentOnline），计划2004年实现政府的信息和服务全部上网的目标。在政务网络的建设中，加拿大政府发挥了强大的领导作用，推行了“统一的政府”（A Wholeof Government）实施策略，以加强各级政府和各部门间电子政务的协同发展，力争满足公众的需求，提供一体化政务信息服务。2001年1月，加拿大又对政府门户网站进行了具有重大意义的改进和重新设计，体现了以客户为中心的服务理念，改变了过去政府网站按照部门或机构的职责来划分组织信息的形式。每个入口严格按照主题、客户需求或者生活周期事件分类进行信息、服务传递，目的是全面推行“以客户为中心”的网上服务。
3.3.4 欧洲
欧洲的政务信息资源网络建设经历了几个主要的发展阶段：1990～1994年主要着眼于中央级政府部门的政务信息网络工作，1994～1998年开始面向公民、企业以及所有行政机关的信息交换，1998～2002年向政府职能整合的较高层次的电子政务发展。近几年来，欧洲的政务网发展很快，正致力于向全方位的网上事务处理阶段迈进。欧洲政务网络的建设沿着两条主线展开：一是欧盟组织致力于“电子欧洲”计划的推行，制定和实施确保成员国电子政务顺利发展的指导方针和半年度评估，从整体上宏观统筹欧洲的政务网络建设。二是欧洲各国既根据本国国情来制定政务网络的发展战略，又同“电子欧洲”计划相衔接。这样，一个目标在两个相互贯通、融合的行为主体上实现了有效的互动，形成了欧洲政务网络建设的显著特色。就全球而言，欧洲电子政务发展水平仅次于北美地区，其在战略部署、计划实施、信息获取等方面都是先驱者及领先者。95%的欧洲国家在政府关键部门，即卫生、教育、社会服务、劳动就业和财政部门都已达到了双向互动和事务处理阶段。较为领先的国家有英国、芬兰、爱尔兰、德国、法国等。联合国和国际著名的咨询公司如爱森哲对欧洲政务网络建设给予了相当高的评价。[16]欧洲单就某一国家来说，政务信息网络的发展水平无力同先进国家抗衡，但欧洲作为一个整体却能与北美媲美。随着“电子欧洲”计划的顺利有序推进，欧洲的政务信息资源建设正在朝着更为领先的目标迈进：一是更加强调“以公众为中心”的理念。未来的欧洲政务网更加强调是公众的政府，将利用信息技术增强公众对政府政务的参与程度，及时获悉公众所需，以公众需求为导向，把政府建设成以公众为中心的“电子政府”。二是促进政府服务全面上网，提高服务质量。各国政府都在积极提供在线服务，将广为运用“公共信息站”及自动柜员机等自动化服务设施，为民众提供获取政府服务的多元化渠道。同时进行服务整合，建立“单一窗口”，给民众提供“一站到底”的公共服务。三是增强公众参与意识，发展电子民主。电子民主将是未来欧洲各国“电子政务”建设中的一个重点，将使民众有效监督政府决策，促进政府勤政廉政，提高民众对政府的信任度，从而建立更加民主的政府。
3.4 国外基本经验
发达国家政务信息资源网络的建设，由于各自的国情不同而呈现出一定差异或不同特点。我国计划经济体制的影响根深蒂固，政府管理体制存在很大的弊端，行政体制结构、政府职能和政府行为等方面还不能完全适应市场经济的要求，这对政务信息资源的建设形成了很多不利的因素。“它山之石，可以攻玉。”借鉴发达国家的建设经验，就显得非常必要。归结起来，有以下几点：
3.4.1 政府规划先行
发达国家把政务信息资源看作是国家的重要资产和核心财富，都很重视规划和计划的指导作用，都是在出台了规划和计划之下进行的。欧盟和日本的情况是先宏观再微观，他们不仅在国家层面的信息化建设总体规划中列举政务信息资源共享交换的政策，还根据实际的需要，就某一领域的政务信息资源共享制定了专门的总体框架和发展计划；美国和俄罗斯的情况则是先微观再宏观，即在国家信息化整体规划和计划尚未形成之前，首先根据形势发展需要，制定了某些具体领域信息资源共享的政策和规划，然后再统一整合。
3.4.2 法规体系完善
建立完善的法律法规体系，这是政务信息资源发展的必要保障环境。发达国家形成了比较完备的法律、法规、标准和政策等系列文件，这些文件包括各种信息公开、信息共享、信息保护、信息安全、元数据标准等内容，保障了政务信息资源共享有序和健康发展。美国有《信息自由法》、《数字千年著作权法》、《联邦信息资源管理》、《电子数据交换标准》、《政府信息定位服务应用标准》、《联邦信息资源管理办法》，俄罗斯有《信息、信息化和信息保护法》，加拿大有《政府信息资产管理政策》，瑞典和法国有《信息公开法》等。这些法规的制定过程，基本都走过了从试行到执行，从指导到指令的过程。如英国和澳大利亚，在国家层面的法律法规和标准尚未正式出台以前，是先发布一些指导性的文件，待成熟后再正式执行。
3.4.3 协调职责分明
政府信息资源共享交换体系建设和管理上涉及众多部门，发达国家大多指定一个相应的机构或设置一个专门的机构，从总体上负责宏观指导和统一协调工作，而这些机构也基本上就是负责信息化建设和管理的领导机构与协调组织，其他的机构或组织则按照各自赋予的相关职责，协助工作。如美国成立了一个跨部门委员会协调各部门行动，保证了建设的标准一致性。英国的政府信息资源分类列表的实施是由电子政务小组负责协调推进，得到了副首相办公室、内阁办公室电子政务小组及地方电子政务标准团体大力支持。
3.4.4 共享目的突出
发达国家认为政府是政务信息资源的最大的创造者、采集者、消费者和发布者，因此非常重视政府在政务信息资源开发利用中的作用，并将公众能够获取政府的信息资源视为公民的一项重要权利，公民有充分的信息知情权。因此，政务信息资源的建设，要以公众为中心，以为公众服务为目的。它们认为政务信息资源共享交换的主要目的，就是为了让公民能够更方便的得到各种信息。政府还通过官方网站设立政府信息资源资产目录、开展政府信息发现、定位服务，满足各种用户需求。
3.4.5 技术标准统一
为了保证政务信息在各部门间的顺畅交换，发达国家在信息技术上都采取了统一标准。美国政府信息定位服务（GILs）在信息检索方面采用的是ANSI加150239.50标准。英国在电子政务互操作性框架中制定了电子政务元数据标准（e-GMS）。此外，国际上广泛采用的标准还有都柏林核心元数据（Dublin Core）标准等。虽然发达国家在政务信息资源建设的技术标准上是统一的，但美国、欧盟、英国、日本、加拿大等国在信息资源内容的分类上不统一。俄罗斯对政务信息资源的分类是根据所有权进行分类，即把政务信息资源分为国有的和非国有的两大类。
3.4.6 目录覆盖广泛
类似于目录导航服务，美国和英国都建设了物理分散、逻辑集中的目录服务系统。如英国信息资产登记表（IAR）项目通过名为“信息之路（inforoute）”的统一平台，该系统与英国“信息自由（FOI）”出版规划相配套，共同服务于向用户提供便捷的信息获取途径；美国政府早在2000年9月就建成了一个连接所有政府网站的门户网站：“第一政府”（FirstGov，2006年更名为usa.gov），它链接了2200万个联邦机构的网页，整合了政府的目录，提供约1000个窗口的服务，公众可以在门户网站上获取政府信息、办理事务、了解政府项目进展情况、发送电子邮件给政府官员等。2002年“第一政府”被雅虎评为世界最有使用价值的50个网站之一。
3.4.7 重视人力资源
发达国家的政府都意识到了网络状态下的政府管理，其管理手段、管理行为以及管理理念都发生了很大的变化。这就对政府公务员的思想观念、行为倾向、知识结构、应用能力提出了很高的要求。各国根据国情采取了相应的对策。一是完善制度，提高行政运作效率。德国在行政部门中招募并保留更具有积极性、素质更高的政府雇员；意大利在行政事务改革中建立公共经理制，由公共经理负责行政事务，公共经理被赋予更广泛的权力、更丰厚的薪水，也肩负更大的责任，薪资与绩效挂钩。并制定《公务员法》使政府公共管理与好的私有企业一样具有相同竞争力，以促进公务员提升工作效率及专业技能。二是针对各级公务员的不同特点提供专门的培训课程。如英国在全面实施电子政务之前就针对政府人员需要全面展开培训，任用赫赫有名的“电子特使”、著名的电子政务专家阿里克斯·阿兰（Alxe Anna）来指导英国政府各部和机构实施电子政务；瑞典政府则制定计划加强对政治家们的IT培训，使他们可以充分运用信息技术为公众服务。各国的做法尽管不尽相同，但都加强了行政人员的组织、配备和管理，不同程度地提高了政府工作人员的素质，并在实践中收到了一定的成效。三是大力培养后备人才。不断为教育投入巨资，更新其电脑设备和加快各种通讯设施，并且把教育网络化视为其在世界范围内抢占制高点，确保其国际科技、文化、教育领导地位的战略任务加以对待。普遍在学校开设了信息技术课，培养和造就专业人才，以满足不断发展的人力资源需求。这就为电子政务发展注入了强大的、持续的、新鲜的活力，避免“青黄不接”的不利境地，为后继力量储备提供了保证。四是注意引进国外人才。为解决信息通信技术和其他高科技行业人才短缺的问题，发达国家普遍实行了“绿卡”制度，积极的移民政策，大力从他国招揽本国短缺的高技术人才；芬兰的移民政策虽历来保守，但对国外高技术人才却是尽量降低门槛；德国则向来自非欧盟国家的高科技专家伸出了橄榄枝，吸引他们到德国工作，等等。这种“筑巢引凤”的办法在一定程度上缓解了高科技人才短缺困境，有利于加强人力资源建设，进而为电子政务的发展创造了便利条件。
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