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作者：徐远等著.

出版社：中信出版社

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深圳新土改试读：

此书成文，源于2012年春天的一场介绍会。

那是2012年3月7日下午，深圳市规土委（规划和国土资源管理委员会）的张健、岳隽、李卫峰三位来到北京大学朗润园，在古朴的致福轩教室，介绍深圳土地改革的情况。抹去细枝末节，大的图景煞是惊人：深圳1 900多平方公里的土地上，已经开发建设了900多平方公里，开放强度接近50%，剩下的都是生态保护区。换句话说，深圳的发展，已经“无地可用”。

真的无地可用吗？也不尽然。深圳的土地面积是香港的2倍，开发面积是香港的4倍，但是经济总产出只有香港的3/4，人均产出只有香港的1/3，地均产出只有香港的1/5。比较之下不难发现，无地可用的意思，是土地利用效率太低，再开发的潜力其实很大。

深圳规土委三位官员带来一张很有意思的图，展示了深圳“合法”和“合法外”建筑用地的分布。图上，建筑和地块用红、棕两色标识，合法建筑是红色的，合法外建筑是棕色的。一眼看去，棕色占大部分，主要分布在关外，红色占小部分，主要集中在关内。红、棕两色插花分布，交错在一起。或者是因为颜色的缘故，看上去合法外用地比合法用地要多很多。

根据深圳规土委的官方数据，深圳有三个“半壁江山”：合法外用地占全部建设用地的半壁江山、合法外建筑占全部建筑的半壁江山、合法外建筑容纳的人口占深圳总人口的半壁江山。

这样的图景和数字，当然令人触目惊心。错愕之余，不免要问一句：到底是什么“法”，把一半的土地、建筑、人口排除在外？

所谓合法外建筑，就是“不合规”的房子，往往是土生土长的深圳人和一些新移民盖的。深圳是大都市，盖房子当然要得到批准、符合规划，而这些房子要么是没有报批，要么是建设不符合规划。用通俗的话来说，就是私搭乱建。只不过，搭建的不是简单的窝棚，而常常是七八层甚至几十层的楼房。原因简单，深圳是个高速发展的大都市，吸引无数人来打拼，对住房有巨大的需求，深圳“合法”的房子贵，新来的移民住不起，这些“合法外”建筑就有了巨大的市场。

说到这里，明眼人很快就明白了。深圳快速发展的背后，是房地产的巨大商机。对这样的商机，政府当然要做出反应，征地、卖地，开发商跟着建房、卖房、出租，各赚一大笔钱。不仅如此，毗邻香港的深圳人对这样的商机也一目了然，也会做出反应，就是建房出租。看起来，所谓“合法”和“合法外”建筑，就是这两类主体对这巨大商机分别做出反应的结果。

二者争利，必有矛盾。政府把后者的行为称为“合法外”，当然是因为站在政府的角度上，掌握了法规政策工具和合法强制力。后者也不是没有道理：我们祖祖辈辈住在这里，几百年了，地让你一块块拿走，补偿标准那么低，就是个农业产出的价，也太欺负人了吧？我们以后怎么办？一转手你挣那么多，我们只能眼睁睁看着？只好“种房保地”了。

这是我听过的最有共鸣的介绍会。讲者直接面对深圳的土地困境，朝思暮想要如何解决问题。听者长期关注中国的改革开放，近年来特别关注土地制度改革，自然明了土地改革的难处，明了土地改革在下一步改革中的分量。深圳的矛盾冲突如此激烈，更是很容易就拨动了观察者的神经。而且，因为是深圳，是中国改革的重要发源地，关切感又深了一层。

兴趣点燃以后，是实地的调查研究。在2012年的春天和夏天，调查组20多人，先后三次前往深圳，深入了解各方面的情况，前前后后开了上百场座谈会，走访了十几个项目、村庄。

调研是学习的过程。深圳人对深圳的情况最清楚。深圳的问题，也只有深圳人才能找到最好的解决办法。无他，事关切身利益，每天朝思暮想，岂是外来人走马观花能相提并论的。课题组待上几个星期，能把情况弄个七七八八，不出大的差错，就很不错了。

外来人的好处，是好奇心和惊奇感，愿意把这里的事情和别处的事情比比看，并进行提炼、假设、推演。读者面前的这本书，就是这好奇心的结果。

我们的思路，是尽量不带偏见，把所有的有色眼镜都摘掉，看看深圳各方怎么做、怎么想。最重要的，是从深圳干部、群众的行为和想法中，寻找解决问题的线索和思路。现实中做得通的，必有道理，必须是考虑了各方面因素的。从经验中学习，从经验中求解，努力做一个经验主义者，这是我们的目标。

准确地说，我们还没有资格说自己是合格的经验主义者，只不过是努力学习去做一个经验主义者而已。不经意间，我们还总是用希望替代分析，用理想替代现实，用臆测替代证据，用教条替代规律。我们对于真实世界的理解，还仅限于皮毛。如果我们不承认，就是因为我们的思维还不够严谨、细腻，我们还不能准确分清经验和臆想、事实和期许之间的分别。

好在，我们有周其仁，一个无可救药的经验主义者。调研期间的每天晚上，课题组都要“碰一下”，一“碰”就到凌晨。其仁会问得很细，把情况弄得很清楚。然后，其仁会总结出要点，提出以后调研中要特别关注、仔细弄清楚的问题。分组调研的时候，各组也会做好记录，等到碰面的时候讨论、锤炼。得益于周其仁先生多年积累的深厚功力，课题才有进展，此书才能成型。

顾准曾说，要做有理想的经验主义者。周其仁先生的一言一行，是这句话的完美演绎。徐远2014年9月1日于北京上篇第一部分总论第一章[1]深圳新土改

深圳是中国的“改革之城”，是中国改革进程的缩影，也有望成为华南地区的国际大都会。但由于市域面积不大，且难以外延扩张，如果不能集约高效地利用土地和空间资源，深圳就难以积聚能量、再创辉煌。

回顾历史，审视当下，直面未来，本书在实地调查的基础上提出建议。

我们发现，深圳发展的主要束缚，是盘根错节的房地利益关系。但是，问题在积累，解决问题的积极元素也在积累。我们认为，只要执政者能做到“新官敢理旧账”，从实践中提炼经验，就有可能凝聚共识，突破僵局。

深圳迄今取得的非凡成就，来自观念、制度和组织的创新，而不是靠幅员广大、土地无限、资源富足。其中，广纳各地人才与土地市场化，是深圳成就的两大支柱。在此基础上，深圳城市人口规模在30年内增长了500倍，GDP（国内生产总值）增加了5 000倍，创造了中外城市发展史上的奇迹。

但是，改革尚未完全到位。土地方面，政府先征用土地、再出让给市场的做法，虽然成功地为城市发展融资，但是也为深圳留下了大量羁绊土地再次开发利用的历史问题。这是当年写下“改革急就章”的人们所始料不及的。

深圳是我国第一个通过“统征统转”实现“全域土地国有化”的城市。当时的主流观点认为，土地全盘国有、统一配置使用，可以一举消除城乡二元，并免除农地转用层层报批的麻烦。问题是，深圳尚有30万“原住民”。他们世代居住于此，又毗邻香港，对急速城市化带来的土地大幅增值早有直接的体验。因此，他们不愿坐视“土地发展机会”尽归政府，也不可能放弃索取“最高预期对价”的权利。结果，“历史遗留问题”挥之不去。

经验证明，全盘土地国有化并没有终结城乡二元体制。在深圳934平方公里的建设用地中，有300平方公里系“合法外用地”，约占32%，俨然构成了土地利用方面“法内”与“法外”并存的世界。在深圳8.2亿平方米的建筑总量中，有3.9亿平方米系“违法建筑”，约占48%，这又构成了建筑物的“合法”与“违法”的二元世界。目前在深圳，在“法内”与“法外”世界的人口大体各占一半。更重要的特点，是“法内”与“法外”在组织上的高度同构。事实上，深圳已经演化出新的二元格局，简单概括就是“国有化的地、原住民的房”。

房与地，不可分。然而，深圳的地主与房主，却互相牵制，甚至互相对峙。从经济角度看，不论孰是孰非，今天的各方都得承担后果，那就是“法外世界”难以对经济转型和城市升级做出灵敏反应。一面是地价房价高涨，一面是资源大量闲置，深圳陷入了“业主不得收入、市场不得资源、政府不得税收”的整体性僵局。从社会角度看，法外活动旷日持久，为社区治理带来挑战。从政治角度看，今天被称为“原农村集体经济组织继受单位”的，原本就是农村的党政基层组织，具有很高的组织性，并承担着基层社会管理的大量职能。对以上两元结构可能产生的经济、社会和政治后果，深圳的决策层需要做出慎重的研判。

幸运的是，曙光在显露。我们观察到，深圳通过各种灵活的行政管理措施，把场所的合法性与活动的合法性区分开来，将大量外来流动人口和生产经营活动纳入了公共管理的范畴。我们认为，把这些既做得通也说得通的元素提炼出来，就可以形成新一轮深圳土改的基本思路，那就是“尽最大努力把绝大多数人民的经济活动纳入合法框架”。

尤为重要的是，深圳尝试了城市更新政策。其要点是充分利用市场机会，合理分配土地增值收益，使更新后的土地房屋都合规合法，实现了原住民、开发商和政府的共赢。城市更新在完成物理更新的同时，还完成了经济、法律、社会关系上的更新，彻底解决了历史遗留问题。

有鉴于此，我们提出以下建议：

扩大城市更新适用范围

截至2012年10月，深圳市更新项目共324个，占地30平方公里，但实际开工的仅42个。开工甚少的主因，在于立项的前置条件是要有足够的“合法用地”。改进的办法，是主管部门已经提出的“20–15”准则，即凡纳入更新范围的土地，20%无偿交给政府，而在余下80%的开发面积中，再预留15%作为项目的公共配套用地。我们的解读，就是只要以土地实物的形式缴纳一定数量的“确权税”，“合法外”土地就可以实现确权，从而进入合法的市场再开发、再利用。

其中，工业用地改造将是城市更新的重头戏。过去为倾斜发展工业而大幅压低工业地价，不仅导致了需求虚高，而且还附加了不当管制，令工业用地的再利用难以适应变化的市场需求。治本之策，是放松对工业用地的价格管制与用途管制。建议解除工业用地的不当管制，让市场力量发挥更大的作用，鼓励按市场需求对工业用地进行集约利用、转让和再开发。

我们理解深圳市政府希望通过“土地整备”获得大块产业和公共设施用地的意图。但是，这项政策的效果还有待实践检验。我们特别建言：避免为了确保土地整备而不恰当地提高城市更新的门槛。在城市更新与土地整备同时推进的地方，拟把选择权交给基层、交给市场，这样会有利于完善土地整备政策，从行得通的举措中吸取营养。

下定决心普遍确权

我们看到，对“统征统转”尚有未了事宜的那部分土地，上层强调“应（征）转未（征）转”，基层则强调“应补未补”，所以这部分土地的权属并没有“做实”。我们建议，把普遍确权列为深圳二次土改的基本内容。具体目标就是，在全市范围土地的国家所有权基础上，明确“房屋的私人所有权加上可随房合法转让的土地使用权”，为正规市场的发展奠定产权基础。

深圳历次处理历史遗留问题的文件，共识度最高的部分就是承认原住民在一定限度内的土地房屋为合法：（1）“户均独栋480平方米建筑面积”；（2）“人均100平方米的集体工商业用地”；（3）“户均200平方米的公共设施用地”；（4）历次政策承诺给原住民留用开发的土地。但由于对超限房屋土地的处理意见高度分歧，结果导致容易办的也没有办完。我们建议，简化合法门槛，搁置意见分歧，把容易确权的部分先完成确权。

具体做法上，政府可宣布在以上限度内的个人住房为合法，确权一律免地价、发红本；对集体工商业用地及厂房，按股份制的框架，确立股东为原住民自然人，法人为原集体组成的股份公司，然后按现代企业制度完善治理结构。在执行上，申报确权是居民的权利，受理申报是政府长期要履行的行政义务，民举官办、不举不办，什么时候举就什么时候办。

对于非深圳户籍的外来人口，过去通过投资、长期租赁等途径拥有的物业如何确权？建议在总结经验的基础上推出新的确权政策，主要是：经由一定程序确认为深圳人口的外来人，凡是在规定年限以上（例如5年以上，或2004年及以前）购买了原农村集体土地建房权而建成的住宅或工商业用地，原则上与原村民一样，享受上述确权政策。如果非深圳户籍的外来常住人口是通过签订有限年期的租赁合约来获得物业的，那么本着尊重契约的精神，就应当承认他们在租赁合约所规定年期内的使用权，并将租赁合约到期之后的使用权确给原土地所有人，即租赁合约的出租方。

区别处理“违法超建”

超过户均独栋480平方米的居住房屋、人均100平方米的集体工商业用地，实行类似“累进税”的政策，即超限越多，“确权税”税率就越高。建议先把累进确权税的最高适用范围，定在户均960平方米住房、人均200平方米集体工商业用地的限度之内。在此限度之内的，缴付“累进确权税”完成确权。超过此限的，暂缓受理确权，待普遍确权推行之后，在调查研究的基础上，择机制定高额罚款、局部拆除、平价征用等政策，以体现压缩超额“违建”收益空间的决心。

把上述三种确权方式组合起来，就构成了“推广更新、普遍确权、区别对待”的政策框架。这既有利于将原住民的大部分房产纳入合法范畴，又惩罚了严重超建行为。同时，在改革期间拟继续“保持查违的高压态势”，准备有针对性的执法预案，以降低“新一轮改革刺激新一轮违建”的风险。

我们估计，在未来五年或稍长的时间里，深圳或可完成300~400个城市更新项目，再按“应确尽确”的原则，还可完成约1亿平方米建筑面积的“无偿确权”，以及经由累进确权税完成确权1亿平方米建筑面积。这样，就有望把历史遗留给深圳全部“违建”的过半之数，纳入合法框架。政府则有望通过确权服务收取数十平方公里可用的公共用地，尤其是10万户深圳原村民以及所有基层社区，都将获得限额内的“无偿确权”这一点，必定广得民心，从而显著改善深圳的社会生态，为更全面的现代化大都市建设，奠定坚实的基础。

必须看到，人们在“法内”和“法外”世界里的行为，存在着系统性的差异。深圳原关内和关外，在城市景观、土地和空间利用效率上的差异，印证了这一点。我们认为，在“法内”世界以合法权利为基础的、以市场为导向的城市开发，比在“法外”世界的扭曲演化，具有更为远大的前景。我们也相信，当深圳市政府和社区基层双双摆脱了历史遗留问题的纠缠时，这个中国的改革之城就完全有希望率先转向崭新的城市建设与开发模式。这将告别以水平扩张为主要特征的、蔓延式的城市发展，转而把城市建设得更紧凑、更立体、更便利、更适宜于时间成本高的人群创业和居住。这样的转变，代表了全新的城市建设思路，也顺应政府职能转变的潮流。

[1] 本章为深圳研究综合报告的摘要。本章执笔（按姓氏拼音排列）：崔旭、黄懿杰、李安宁、李力行、李昕、陆振朋、茅锐、乔仕彤、王敏、吴鸾莺、徐建炜、徐远、薛兆丰、杨继伟、尹建红、张惠强、张霁阳、张琰、周末、周其仁。第二章更新城市的市场之门[1]——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究

深圳在快速工业化的过程中耗尽了全域的建设用地，遗留了大量历史问题，集中表现在天量的“合法外用地”“合法外建筑”与合法土地房屋并存，形成新的二元结构。要解决这些问题，既不能急，因为铁腕拆除的风险不可控，也不能拖，因为无法承受拖延的高昂代价。

深圳的实践经验中，包含了可行的、正确的政策元素。其中的突破口，是通过收取一个各方可接受的比例的土地作为对价，把“合法外”的土地和建筑纳入更新城市的准入范围，确立更新后土地房屋的法律产权关系。这样，就可以打开更新城市的市场之门，走出市场机制配置城市空间资源的新路。

深圳的成功，从来就不靠资源富足、幅员辽阔，而是靠思维开放、理念先进、敢于革新。只要尽快确立“尽可能把绝大多数人的活动纳入合法框架”的执政理念，摆脱“新官不理旧账”的惯性，主动创造条件，深圳就有可能变危局为机会，成为屹立在华南的世界城市一极。

引言

深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011年，深圳市的建成区规模从3平方公里到863平方公里，增长300多倍；城镇人口从3万人到1 500多万人，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长5 000多倍。这在城市发展史[2]上是难以被超越的纪录。

放眼未来，深圳再次面临新的机遇。综观全球工业化、后工业化与城市化大势，基本趋势就是经济、人口与资源在空间上的持续集聚，带来经济密度的大幅提升。我们相信,中国未来城市化的进一步发展，将在高度繁荣的华南地区，造就以一两座国际大都市为核心的都市圈，成为覆盖全域、辐射全国、影响东南亚的增长极。在形成未来增长新格局的城市间竞争中，深圳理应当仁不让。

深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的是，这个快速增长的城市可用的未建设用地已几近耗尽。深圳市国土面积为1 991.64平方公里，除去农用地面积916.17平方公里外，建设用地面积已达934平方公里，占全部国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可新[3]增建设用地仅为42平方公里。实际上，2008年以来深圳的土地供应[4]量一直在下降，土地供应任务从2009年起连续三年没有完成。

对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%，不到深圳的47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的8%，上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须更新思路，寻求新的突破。

换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方公里的GDP为4.77亿元人民币，在国内领先（北京[5]为0.9亿元，上海为2.7亿元），但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：关内每平方公里GDP达到12.4亿元，而关[6]外仅为2.8亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。但是，伴随着深圳奇迹的创造，以往的快速发展也留下了大量复杂的历史遗留问题。最集中的表现，就是在这座现代化的城市中尚存在着天量“违法[7]建筑”。粗略统计，深圳市全部现存土地和房屋中，“合法的”与“合法外或违法的”，几乎各占一半。这些“法外世界”里的土地与建筑，政府拿不走、村民用不好、市场难作为，严重阻碍了土地和空间资源的再开发与再利用，成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。

本书旨在梳理深圳土地问题现状，厘清历史遗留问题的根源，分析再开发面临的约束和困难，并为寻找解决问题的突破口提出建议。

高速发展的急就章

背景：土地转让制度的变革

20世纪80年代初，当中国打开国门开放市场的时候，土地作为最基本的生产要素，仍受到高度严格的计划管制。1982年《宪法》第十条明文规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在此框架下，任何建设用地的需求，都只能通过政府征用、划拨来获得满足。为了率先抓住改革的机遇，尽快满足外来投资者投资办厂、建设基础设施和安置大规模流动人口对土地的需求，深圳成了土地政策调整的先行者。

1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式，向市场有偿转让了一幅国有土地的使用权。1987年12月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，首次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。在深圳先行先试的基础上，1988年全国人大通过了《宪法》第十条的修正案：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这样，土地使用权的转让，第一次有了合宪的制度基础。当时的改革从实际出发，通过使用权的转让实现了土地流转，解决了开放环境下发展经济的燃眉之急。

不过，尽管《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但当时并没有现成的法律可“依照”。譬如，农村的集体土地属于可以“依照法律的规定转让”的范围吗？我国宪法规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有（法律规定属于国家所有的除外）。同时，从1986年到1998年的《土地管理法》，都规定了农村集体土地仅限于农用或农民自用，不得转让给非农民主体用于非农建设。对农村宅基地的市场流转，政策更是多次加以严格禁止。2007年12月30日，国务院专门下发了《关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，重申“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。结果，农村集体土地被排除在“依照法律的规定转让”的范围之外。土地使用权的转让，在事实上已成为国有土地特有的权利。在此法律框架内，农村集体土地唯有被征用为国有土地之后，才能进入市场流转。这就在制度层面内生了一个独特的资源配置逻辑——“先国有化、后市场化”。

随着工业化、城市化的迅速发展，特定区位的土地价格爆长，巨大的土地增值收益触发了各地的“土地饥渴”，从而派生出地方政府不断把更多农村集体土地转为国有土地的冲动，并连带激发扩张城市边界的无尽动力。中国从此迈出了“土地城市化快于人口城市化”的步伐。同一过程中，尽管法律没有给农村集体土地进入市场的合法通道，但农民及其集体，特别是大都市周围的农民及其集体，也逐渐认识到土地流转带来的土地增值机会。由于历史上农村房屋允许买卖和[8]租赁，城郊农民及其集体常常通过农房、厂房的转让来分享城市化带来的建设用地升值。城市政府夹在这些利益博弈之间，对上抵触部门的土地管制，为城市土地收益争取更大的空间；对下则坚决维护国有土地独有的合法转让权，追求扩大征地规模，并从严限制农民及其集体分享城市土地升值收益。在实践中，“先国有化、后市场化”的制度安排，搭建了中央政府、地方政府，以及农民和农村集体之间博弈的舞台。

深圳：新二元的形成

1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。1992年邓小平南方谈话之后，深圳的发展速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方公里，相当于东部一个中等县级市的市区面积。如此高速发展的势头，依赖大量新增建设用地，势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。

在此背景下，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外农民实施“统转”，把全部关外农民转为城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。事后看，“统征”和“统转”除了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

始料不及的是，“统征”和“统转”却造成了“对下”的麻烦和紧张，并由此悄然形成了一个新的二元结构。特别是2004年的“统转”，在补偿方面沿用1992年“统征”的标准，但事隔12年，深圳的地价早已翻番，而关外的原村民对土地升值也已经形成早先难以比拟的强预期。面对“统转”，原村民及其基层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值价值之间的巨大落差。于是，原村民及其基层社区组织纷纷抵制“统转”，并在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，形成“违建”和“抢建”高潮。根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，[9]用地面积131平方公里。如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在我国特大城市里颇为罕见。

更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口多达700万人，约占全市总人口的一半。这一数量庞大的群体参与着深圳的建设，事实上也对深圳发展做出了不可抹杀的贡献。他们与原村民一道，构造了一个“非正规深圳”。在“非正规深圳”的“原农村集体经济组织继受单位”里，也有党组织、行政机构及合法的经济组织（社区股份公司），并实际担负着对深圳市半数人口的公共服务与社会治理。任何一届深圳市政府在处理“合法外土地”和“违法建筑”问题时，都不能忽视这种“非正规活动”的组织特征。

结果，经过两次推进，深圳全域土地在名义上已经全部国有，消除了在其他城市尚存的城乡土地二元所有制；但在全盘国有土地之内，深圳又生成了一个“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。

国有化的地，原村民的房

在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、收益与转让。对数目如此巨大、利益如此丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让，结果是土地和空间资源得不到有效利用，违法违规建筑层出不穷，政府不但要支付高昂的行政成本，还要面对潜藏着的较高的社会风险。“房地分离”捆住手脚

在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。但在世代生于斯长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价，还要补地价。

麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。此外，在地价升值预期的影响下，货币补偿方式也越发不被接受：当政府强调“以货币补偿为主”时，原村民也明白了“货币是易贬资产，土地才是升值资产”的道理。他们要求保留实物土地，本质上是要求保有部分土地的开发权。

尽管政府拥有名义上的土地所有权，但实际却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”“拆违”的巨大风险。这使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体乃至整个市场都不是赢家。

例如，深圳宝安区沙井街道共和社区有一块占地3万平方米的旧厂房，早已整理为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途被叫停。龙岗区三联松元头片区的更新项目，因为合法土地指标不足，从2004年开始就悬而未决，损失巨大。这些故事，在数百平方公里的范围内不断上演。

屡禁不止的“违建”

合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。宝安区西乡街道河东旧村本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区不惜顶着“违建”风险拆掉了旧房，建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。又如，宝安区福永街道新田社区的工业园因为被划入生态控制线，厂房无法出租，但每年仍需支付利息数百万元，人均超千元。同样，前述共和社区被叫停的办公楼项目也因为项目搁置，每月承担的利息甚巨。合法化的超高成本为渊驱鱼，不断把社区和原村民“赶”向违建！

总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高[10]潮，“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼”在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮大体上已经平息，但“查违”工作成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动断难以根除。

高昂的行政成本与潜在风险“查违”任务艰巨，深圳各级政府背负了昂贵的行政成本。建制上，市规土委下属的监察支队按副局级机关设立，在全市共有1 000多人的编制。为了查违，还列支了可观的预算，用于集合指挥中心、移动工作站、遥感监测、在线督察、视频监控，“天上看、地上查、网上管、视频探”，并与设在区县一级政府的查违办联合“作战”。

查违工作要高度依赖基层社区组织的支持。但实际上，特区外不少基层社区不同程度地介入“法外世界”的经济活动，不少基层干部对查违抱有很强的抵触情绪，而在市场机会刺激的“违建”潮涌之时，也容易引发官民对立、矛盾激化，发生防不胜防的恶性事件。同时，查违涉及的经济利害极其重大，还需防止查违权力自身的腐败。2004年以来，一批查违工作人员因此被追究刑责。监察支队负责查违的官员，戏称自己身处“高危行业”。“高危”危及的是整个深圳社会。在一派繁华之下，深圳隐藏着活跃的法外活动、天量的“违建”，以及民间不满与底层埋怨。社会关系中潜藏的某种紧张，可能催生谁也不希望发生的突发事件。有远见的深圳领导人对此不会不察。只有深刻理解上述经济现象之间的因果规律，追本溯源，认清要害，在“堵”与“疏”之间果断抉择，才能扭转恶性循环，让深圳的房地市场朝着符合市场经济规律和可持续发展的方向改进。

可供选择的政策思路

深圳要大步迈向未来，无论如何要摆脱历史问题的纠缠。为此，有必要冷静分析面临的形势，凝聚共识、汇聚解决问题的积极因素，选择切实可行的政策思路。分析表明，解决深圳土地方面的历史遗留问题，既不能急，也不能拖，而只能从深圳自己的实际经验中提炼正确的政策元素，找寻解决难题的有效途径。

急不得：铁腕拆违的风险不可控

或有意见认为，只有对“违法建筑”施以铁腕、全面围剿，才能宣示政府维护土地国有的坚强决心，才能对违法行为产生可置信的威慑，彻底截断多年剪不断、理还乱的“违建流”。这个意见很痛快，但它可能高估了铁腕拆违所能达到的极限，低估了潜在的风险。

首先是其社会和政治的风险。近几年的群体性事件，表明随着社会发展，民权意识越来越强，而政治、立法、司法和舆论对民愿、民权的支持也成为一个日益加强的趋势。从深圳社区调研的情况来看，2004年被迫“转地”的后遗症使得不少深圳原村民及基层组织对政策抱有不满，甚至对抗的情绪。在此背景下，处理历史遗留问题稍有不慎，可能人为激化矛盾，动摇深圳稳定的大局。

再者是其高昂的拆迁成本。2010年龙岗区南湾街道拆除了一座17层、建筑面积900平方米、造价1 200万元的楼房，拆除费用高达[11]200万元，每平方米约2 200元。如果要对全市3.9亿平方米的“违法建筑”实施全面拆除，仅财政负荷就无法应付。

最后，深圳的“违法建筑”在事实上承载着大量人口和经济活动。对全部“违法建筑”实施全面拆除之后，难以想象深圳还能维系正常的运转。操之过急的取向，定会让深圳经济社会不堪承受。

因此，“全面拆除违法建筑、立即消除全部违建”，绝对不是一个现实的选项。事实上，我们也不相信有谁真的倾向如此冒险的政策。但是，把“拆违”扩大到超越其合理极限的现实危险还是存在的。为此，有必要主动抑制操之过急的情绪，特别要防止脱离实际的激进倾向在决策层蔓延。

拖不得：久拖不决的高昂代价

深圳国土面积不大，市域边界无法扩张，城市开发程度较高，可用建设空地已经很少。唯有形成统一、运作良好、交易成本较低的土地和空间市场，才能吸引多种稀缺战略资源的流入、重组和集聚，为容纳未来5万亿元、10万亿元的经济总量提供城市空间支持。

显然，“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当的新二元结构严重妨碍深圳实现上述战略目标。全市近一半的房屋建筑处于“合法外”甚至“违法”的状态，加之两部分资源在空间布局上“插花”交织，使得深圳土地和空间要素的整体流动性很低，制度性摩擦极大，难以有效再开发、再利用。这与深圳经济转型的要求相悖。

拖延不仅不能化解深圳的历史遗留问题，还会增加以后解决问题的难度。同样，面对大问题，提几条小政策，选几个小试点，然后试上几年，再讨论几年，最后还是“试而不决”，对解决根本问题难有建树。城市间竞争如逆水行舟，如果深圳有遗留问题的包袱而其他城市没有，或者其他城市的包袱小得多，那么投资机会和发展机会就可能流入其他地方。对此，深圳不能视而不见。

从行得通的经验里提炼政策元素

既急不得，也拖不得，那就只有在可行经验中提炼对策。我们在调查中发现，即使在深圳“合法外土地”和“违法建筑”密集分布的地区，也蕴含了很多成功的应对经验，从中可以发现切实可行、值得总结和推广的办法。

成功管理“违建”出租房

大量违建房屋向市场出租，是深圳的普遍现实。政府的一种选择是，既然不承认违建的合法地位，所以连带也就不能给违建出租提供合法的空间。但是这样一来，“违法”的范围就可能从建筑扩大到依托建筑的房屋租赁，从房东扩大到全体房客，反而让“违法”活动显得人多势众，给深圳的社会管理留下更大的麻烦。

深圳市政府选择了另外一种做法。2003年以后，深圳市房屋租赁管理办公室（“租赁办”）把原来的房屋租赁许可制主动调整为房屋租赁登记（备案）制。新制度除禁止出租的六种情形外，把其他房屋出租分为两类，对有合法产权证明的，用登记制；对无法提供合法产权证明的，用备案制。后者只要能够提交街道办等基层组织开具的房屋利用权利证明、场地使用证明和租赁合同书，即可备案。这就有效地把很大一部分没有合法产权证明的房屋，也纳入了租赁市场的有效管理。由此，租赁办“以屋管人”，对庞大的流动人口实施了全覆盖管理，避免了因为“违建”的存在而进一步派生出一大批“违租人口”。

登记“违建”场地上的工商户

大量工商户和小微企业对活跃市场和增加就业做出了贡献。但是，受经济实力的限制，小工商户往往租用“违建”作为工作场地。这就带来一个难题：如何在工商注册登记过程中满足“合法工作场地”的法定要求？如果坚持经营场地必须合法，大量深圳的工商户就势必沦为“无照经营”，徒然壮大非法经济的力量。反之，如果把违建也纳入“合法场地”的范围，会不会因此鼓励了“违法建筑”？

深圳市场监督管理局的做法是：“放宽企业住所或经营场所登记条件”，对暂无法提供有效房产证明文件的房屋，由各区人民政府（管委会）和多种基层管理机构出具同意在该场所从事经营活动的证明，然后允许经营者凭该证明办理工商登记。这就把“违建”与利用“违建”的工商经营活动恰当地区分开来，扩大了政府实施有效管理的范围，大大减少了非法经营户数，促进了市场的良性运行。

管理“涉违”消防和网吧的经验

深圳的消防大队从实际出发，把消防鉴定验收制改为备案制，在消防设施、安全出口、消防车道、防火间距等技术标准方面，按照“从旧不从新”的原则实施管理。特别是，深圳把消防鉴定与土地权属分开来处理，重点监管消防，而不管建筑的用地性质，对满足消防最低要求的“违建”，也发放相关证件。

市公安局处理“黑网吧”，也提供了类似的经验。过去申领网吧牌照需要一个前置条件——合法的房产证明。按此规定，绝大部分网吧都是“黑”的。公安局修订了相关办法，改为只要“虚拟空间合法”，终端在哪里都可以。这就意味着对网吧的管制网开一面，重点是网络安全得到了有效的监管。

以上经验的共性是从实际出发，区别对待，尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间。

突破口：城市更新

如果说以上办法还是间接应对“合法外土地”和“违法建筑”，那么城市更新则是深圳找到的综合解决历史遗留问题的一个政策突破口。[12]

2009年，广东省出台了“三旧改造政策”，深圳市于同年12月相应出台了《深圳市城市更新办法》，对城市更新进行政策规定。其主要做法是，引进市场开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。

此项政策受到了广泛的欢迎。截至2012年10月，纳入城市更新计划的项目共342项，总占地面积为30平方公里。在2011年深圳市批准预售的380万平方米商品房中，约有150万平方米来自城市更新项目。

囿于思维惯性，最初的城市更新政策要求项目用地必须全部合法。但是，由于合法土地数量不多，且与“合法外土地”插花交织，导致城市更新项目的推进十分缓慢。针对这个困局，相关部门主动松动立项规定，先是规定在申报立项时允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到项目完成时，再达到“全部土地合法”。

深圳又进一步提出“20–15”准则，形成了扩大城市更新范围的新思路。这里“20–15”准则里的“20”，就是对更新项目“合法外”用地实行二八分成，当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后，从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定，只要满足了“20–15”准则，政府就不再计较“合法非法”，全部项目用地都进入城市更新，并在更新后全部可以合法颁证。

这一系列政策的含义，就是缴付一定的代价，“合法外”的土地和建筑就经由城市更新转为合法，并在合法权益的基础上再开发和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出让给市场。政府只要确保项目开发的公共用地，对土地确权设置必要的门槛条件，保障过程的社会公正，就可以把其余的事务交给市场，让相关各方按契约原则进行交易。政府适时转变职能，更集中于确保公共与配套设施的提供，就突破了“唯有国有化、才能市场化”的模式，对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质性的开拓意义。

以上经验，体现了一个基本的政策思想，就是“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”。以此为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，就能够形成新一轮土改的可行思路。

可选政策的讨论

乍一看，历史留给深圳的包袱非常沉重，令人望而生畏。但是，正因为包袱沉重，才必须对历史遗留问题采取分解策略。我们相信，只要恰当地分解问题，选择合适的政策工具，历史包袱再沉重，也有望分步解决。

放宽准入，进一步扩大城市更新的范围

在可选的政策中，我们首推“放宽准入，进一步扩大城市更新的范围”。这是因为，城市更新政策已在一定规模上实施，并得到各方的积极响应。针对实施中提出的问题，丰富和完善现行城市更新政策，是一个风险较小、收效较大的突破口。

这里包括三个要点。第一，进一步降低“合法外土地”和“违建”进入城市更新的门槛。经验已证明，当城市更新的进入门槛从“全部合法”调整为“部分合法”时，这项政策的可行性就大大增强了。未来可否考虑，进一步降低城市更新的门槛，允许更高比例的“法外资源”经由城市更新转化为合法？我们认为可以。因为这里所说的降低门槛，并不是无原则的“合法、非法一风吹”，而是区别对待，给法外土地设置了再交政府20%土地的附加条件。这实质上是一笔“确权税”，反映了合作开发、多方共赢的思路。这一思路在广东其他地方的“三旧”改造政策中也有多方面的体现。

建议进一步降低深圳城市更新的进入门槛。在原则上，即使更高比例的法外土地和“违建”，只要同意缴纳“确权税”，就可以考虑纳入城市更新立项。“确权税”的“税率”，可通过一定的权威程序加以确定和调整，以适应多种多样的实际情况，譬如由单一的不变比例（20%），完善为随“合法外”用地比例增加而累进的多级“确权税率”（见下文的讨论）。以此为基点，更大幅度推进城市更新政策的适用范围，让城市更新政策“叫好又叫座”。

第二，拓展城市更新内涵，覆盖更多类别的存量资产。从深圳的实际情况看，特别要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新放到突出的地位。这里的症结，是过去多年为了扶持工业的发展，人为压低工业地价，导致对工业用地的需求虚高，造成工业地产占用过多，利用不充分、不经济、不集约。更重要的是，为了防止寻租行为，又实施烦琐的行政管制，令工业用地的再利用变得困难重重。建议松动对工业用地存量资源的价格与用途管制，允许原集体经济组织的存量工业地产入市；对于其中的“合法外土地”和“违建”，可参照“确权税”的思路处理。

事实上，为优化空间资源配置、促进产业转型升级，深圳市政府于2013年1月发布了《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及六个附属文件。根据文件规定，原农村集体可以将其实际占有的、符合规划的合法外工业用地使用权公开挂牌出让，原农村集体可分享部分土地出让收益，并持有部分可向市场供应的物业。当年年底，深圳市首宗由原农村集体实际占有的工业用地成功挂[13]牌出让。此次土地公开出让，深圳市政府得到70%的土地出让收益，原农村集体获得30%的土地出让收益并持有20%的开发物业。

这一案例的现实意义在于：现存土地权益关系得到更新，原农村集体实际占有和控制的“合法外用地”重新被纳入合法利用的轨道，为产业发展提供新的空间。同时，政府职能从包办城市土地供给，转变为以分成土地出让收益确保城市公共设施的供给，诱导新的市场主体对城市发展的潜在机会做出更为积极的反应。

积极主动地走立体城市之路，利用市场机制配置城市的空中和地下资源

由于改革开放以来超常的高速发展，深圳已没有水平扩张的机会，未来只能从更合理提升立体城市的密度里寻找进一步发展的空间。为此，深圳理应比其他城市更主动地探索城市立体空间配置的体制和机制。

调查发现，在市场建设和更新的实践中，适度增加容积率、建筑密度和其他适度增密的做法，受到市场欢迎，并且实际上成为解决历史遗留问题的利益平衡筹码，因而有着极大的市场需求。然而，受理念、规划、技术和管理能力等实际制约，容积率等立体城市元素的供给却高度稀缺，尤其是配置这类高度稀缺资源的办法，尚有较大的改进余地。

我们建议在增加规划的程序合理性和权威性的基础上，探索利用市场机制配置容积率的可能。例如，在深圳2012版容积率规划的基础上，原则上容许低于法定容积率的楼宇所有者，可将自己不用的容积率，集中到一个公开交易的“市场”里由需求方竞价购买。也就是说，经由自愿交易为增量容积率定价，然后按出价高者得的市场准则，配置该稀缺资源。

对城市地下空间资源，也按同原则处理，考虑设立地下空间再拍卖的机制。

分区、分步推进确权

考虑到合法外用地和违建的数目巨大，覆盖人口众多，为根本化解其中的经济、社会、政治风险，我们建议以本次土地改革为契机，分区、分步推行确权。“确权”指的是明晰全部土地房屋的产权关系，解决历史遗留问题，把所有城市空间资源纳入统一的法律框架，根除与现代法治社会不相容的新二元构造。为实现以上改革目标，以分区、分步为策略，先易后难、逐步推进，谋求积小胜为大胜。

分区的办法，既可按习惯划出确权的“试点区”，以及试点取得经验后的“推广区”，也可先制定确权试点的政策，鼓励各行政区主动申报。我们建议，试点区不可过小，且优先考虑选择确权能够带来较大的市场前景的区域。譬如，可以考虑在前海四周选择若干社区作为第一批确权的试点。

分步就是针对实际情况，区别对待，先易后难，争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。

第一步，应当根据以往处理合法外用地的历次文件规定，设立一个人均占地和建筑面积的基本标准。凡在此标准之内的各类用地、住宅和工商建筑，应普遍受理登记。受理后，按公布的政策规范确权，免补地价、免交手续费，一律颁发商品房产权证，作为确权的第一推动。

在执行上，符合条件的居民有权申报确权，而受理申报则是政府的行政义务。原则上民报官办，什么时候报什么时候办。如果一户居民拥有超过以上标准的违建，则允许其自行决定申报其中一处合乎标准的房地产的确权。对独栋面积超限的，建议采用分割式确权，即参考现存房地产分割售卖的办法，仅对限度内的面积颁发房、地产权证。

得到确立的产权，是村民私有的房产所有权，以及连带所占用的国有土地的私人使用权，并按通行的“地随房走”原则，拥有房地产整体可转让、可抵押或质押的产权权能。

确权时，考虑到原农村土地集体所有制下农民宅基地的性质，尝试加长这部分国有土地的使用权年期，设置更长久不变、有条件可转让的使用权，探索我国土地物权制度的进一步完善。对更长久的土地使用权，法律上可考虑收取土地使用税、房产税或物业税。

考虑到非深圳户籍的外来常住人口通过投资、长期租赁等途径拥有的物业也占有相当比例（一般估计是住宅类中外来人占不到40%，工商用地则占60%），拟在明确“尊重历史、尊重市场契约”的原则下，探索这部分确权的具体政策。如各方对此争议较大，可维系现状先行登记，待政策明确后再行确权。

考虑到深圳在2004年统转之后，法律上已不存在集体所有的土地，所以，原集体资产在原则上都要先确权给原村民自然人，然后再将这部分产权入股社区股份公司，形成“国家所有、个人使用、入股公司”的格局。这样，既保证基层社区拥有一定规模的公司资产，又明晰股份公司的股东为原村民，为完善基层经济组织的治理结构奠定基础。

对于历次政策规定留给集体的非农建设用地指标，凡没有“落地”的，应兑现历史承诺，把指标落到地块，并给原村民确权发证。对于确实没有足够资源让指标落地的社区，建议开展非农建设用地指标的交易，允许原村民将无法落地的“指标”，转让给尚有空地的社区。

给限额内的房屋确权颁证，可能遇到建筑物带有安全隐患的问题，由此发生确权后的行政责任。建议引入商业保险，开发“历史遗留问题房屋安全险”，并规定申请确权的历史遗留物业必须购买该险种，一旦出了问题由商业保险解决，免去确权中主管部门过重的行政责任。

第二步，对超过合理限度的物业，收取“累进确权税”后确权。同样根据以往处理合法外用地的历次文件规定，设立一个人均占地和建筑面积的上限。凡在基本标准之上但在上限额度以内的房屋和土地，通过缴纳“累进确权税”完成确权。

考虑到与城市更新政策的衔接，“累进确权税”的起征点，当与“20–15”准则相当，然后累进增加，以显示政府鼓励参与城市更新；也可以一体化考虑，使得城市更新政策中违建税率与此处的累进确权税率的设置一致，让全面确权成为城市更新的基础。

这样，加上前述免费确权的部分，在确权限额的范围内，原村民（包括合乎条件的外来常住户）的物业都有了清晰的权属登记，既可为他们提供合法的权益，也构筑了长期稳定税收的重要来源。

第三步，对超过确权限额的部分，从策略角度考虑先宣布“暂不受理”，待确权有了进展，再在专项调查的基础上，择机制定包括高额罚款、局部拆除、平价征用在内的多种政策，坚决压缩超额违建的收益空间。

上述三步，体现了“承认合法权益，酌情处置轻度违法，集中处罚重度违法”的原则，意在尽可能把原村民和基层组织争取到合法框架里来，然后在一元制度的框架内，发育城市建设与更新的统一市场。[14]

结语

深圳的成功，从来都是靠思维开放、理念先进、敢于革新。1979年，邓小平对广东开放讲过一句话：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”数月后，深圳经济特区正式成立。自此，“敢为天下先”就成为这座中国改革之城的城市精神和城市灵魂。作为当年的一个边陲小镇，深圳靠观念、组织和制度的改革与创新，用一代人的时间建成积聚了1 500万人口、超万亿国民生产总值的现代化大都市，创造了中国城市化的奇迹。

今天，深圳的继续发展受到辖区面积不足的掣肘，也受到历史遗留问题的牵制，难以满足产业、人口和其他要素继续向深圳积聚和集中的要求。但是，深圳依然可以对内立体挖潜，获得城市未来发展所需要的土地与空间资源，从而牢牢把握成为国际大都市的机遇。

深圳不存在无解的难题。关键在于理念、认知和改革魄力。我们相信，只要确立“尽可能把绝大多数人的活动纳入合法框架”的执政理念，摆脱“新官不理旧账”的惯性，主动创造条件，打开更新城市的市场之门，深圳就一定能再走新路，再创辉煌。

[1] 本章为深圳研究的综合报告。本章执笔（按姓氏拼音排列）：崔旭、黄懿杰、李安宁、李力行、李昕、陆振朋、茅锐、乔仕彤、王敏、吴鸾莺、徐远、徐建炜、薛兆丰、杨继伟、尹建红、张惠强、张霁阳、张琰、周末、周其仁。本章内容曾在《国际经济评论》2014年第3期发表。

[2] 作为比较，东亚奇迹之一的中国香港，从1841年建市到2011年，人口从1.2万人增加到710万人。上海1843年开埠，人口不足10万，目前人口大约2 400万人，170年间约增长了200多倍。

[3] 按照城市规划的惯例，城市建设用地一般不超过市域面积的50%。

[4] 2009年，深圳计划供应土地28.5平方公里，实际供应土地约为年度计划的57%，2010年，深圳全市供地面积16.46平方公里，只完成全年计划供地任务的约61%。

[5] 根据国家统计局年鉴数据库相关数据计算而得。

[6] 根据深圳市2011年统计年鉴相关数据计算而得。

[7] 这里的“违法建筑”，根据1999年出台的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》，以及2009年出台的《深圳市关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的有关规定来加以定义。大体可分两类，一类描述具体的违法条件，另一类则叙述各时间段未经处理确认的存量违法建筑与新增违法建筑。具体违法条件又按照用地合法性分为两种。一种是在所谓的合法外土地上的建筑，这部分土地名义上已经属于国有，但由于征地补偿不到位、生态控制线规划不合理、返还用地指标落不下等原因“应转未转”，还处于原住民的实际控制中。另一种则是取得合法土地使用权，但因改建、加建和扩建，政府不予颁发“五证”的建筑，例如原住民所建私房符合一户一栋原则但超过480平方米面积的部分。

[8] 例如，1962年9月，经八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社六十条）规定，“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约”（第四十五条）。

[9] 数据来源：http://news.dichan.sina.com.cn/sz/2010/08/17/200398_all.html。

[10] “统建楼”原指政府或公司统一筹措资金、统一设计配套、集中兴建而成的办公居住或商品用房。随着深圳土地快速增值，村集体大批抢建违章的统建楼。这些建筑规模庞大，建筑面积通常在几万到十几万平方米之间，且在土地权属、工程用地和规划许可审批方面未取得合法土地房屋产权，成为深圳市违法建筑中体量很大的组成部分。

[11] 资料来源：深圳广电集团，“深圳：17层违建楼耗资1 200万拆除费用要花200万”，2012-06-08，http://www.s1979.com/shenzhen/201206/0839127108.shtml。

[12] “三旧改造”一词来源于广东，是广东省在推进节约集约用

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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