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作者：中共河北省委组织部

出版社：河北人民出版社

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探索的足迹试读：

序言

在全省上下深入贯彻省第八次党代会精神、喜迎党的十八大胜利召开之际，省委组织部把近几年来我省党建研究优秀成果结集出版，呈现给大家。这些成果紧紧围绕提高党的执政能力和先进性建设这条主线，紧密联系党的建设和组织工作的主要任务，针对新形势下出现的新情况、新问题进行了深入的探索研究，提出了许多创新性的举措和办法，凝集着全省广大党建研究工作者的辛劳和智慧。希望这本书能给广大党建理论工作者和实际工作者以启迪和帮助，为加强党的建设工作提供决策参考。

党的建设是党的事业不断取得胜利的一大法宝，党建研究是提高党的建设科学化水平的重要基础和保证。加强党建研究工作，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，永葆党的先进性和纯洁性，进而全面推进党的建设新的伟大工程，具有十分重要的意义。

党建研究要坚持正确方向。以马克思主义理论为基石，以中国特色社会主义理论体系为指导，是党建研究坚持正确政治方向的根本保证。党建研究作为党在意识形态领域的前沿阵地，思想性、政治性和政策性都很强。党建研究必须姓党，必须坚持党性原则，自觉为推动科学发展，为加强党的建设服务。要增强政治敏锐性和政治鉴别力，始终保持理论上的清醒和政治上的坚定，善于识别和抵制错误思潮的干扰，增强党建研究的原则性和战斗性。

党建研究要坚持服务大局。党建研究工作是为党的中心任务服务的。党建研究只有从党的工作大局出发，主动为大局服务，才能找准定位，突出重点，有的放矢，把有关党的建设的重大问题研究深、研究透。省八次党代会提出了建设经济强省、和谐河北的总目标，我省党建研究工作必须紧紧围绕这个总目标，坚持“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的思路，不断研究影响我省改革发展稳定的各个方面的问题，使我省党建研究工作不断取得新成绩、新进展，为推动河北又好又快发展提供坚强保障。

党建研究要坚持与时俱进。与时俱进、改革创新是党的生机与活力的源泉，也是做好党建研究工作的强大动力。这些年党的建设和党建研究虽然取得了很大成就，但仍有一些长期困扰我们的深层次矛盾和问题有待破解。党建研究必须立足实际，直面矛盾，知难而进，勇于探索，善于用改革创新的思路和办法破解党的建设中的难题，努力使党的建设体现时代性、把握规律性、富于创造性。

党建研究要坚持求真务实。开展党建理论研究，“根”在实践，“重”在应用，必须牢固树立求真务实的作风。“求”党的建设规律之“真”，“务”推动科学发展、促进社会和谐之“实”。要大力倡导党建研究工作者到实践中去，到党员、干部和群众中去，到党的建设和组织工作的第一线去，从实践中得到选题、得到资料、得到实例。对实践中丰富的感性材料进行去粗取精、去伪存真的提炼，进行由此及彼、由表及里的思考，透过现象抓本质，通过偶然找必然，把理论研究成果牢固建立在丰富的实践基础之上。

站在新的历史起点上，党建研究工作者要以科学的态度、创新的精神、务实的作风，扎扎实实地做好党建研究工作，不断取得务实、管用的研究成果，力争多出精品力作，多出创新成果，为提高党的建设科学化水平，全面推进党的建设新的伟大工程作出应有的贡献。中共河北省委常委、组织部长　梁滨2012年6月

思想理论篇

关于坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的研究报告

坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，既是重大的理论问题，也是需要认真解决的重大实践问题。做好这方面的工作，对于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，保持和发展党的先进性，具有重大意义。课题组就如何坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，进行了调查研究。调研期间，在部分省直单位和衡水、沧州等市、县、乡、村、企业、街道、社区等分别召开不同类型、不同规模的座谈会，并实地走访了一些党员典型人物。此外，还发放调查问卷1200份，获得了大量第一手资料。

调查发现，目前坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的情况总体上是好的，各级党组织这方面的工作是有成效的。衡水市以贯彻落实保持共产党员先进性四个长效机制为契机，紧密结合当地实际，着重学习教育、作用彰显、管理监督、考核评价、党建目标考核等五个方面，采取加强教育、积极引导、树立党员主体意识，发扬民主、保障权利、维护党员的主体地位，创新载体、搭建平台、充分发挥党员主体作用等方法措施，探索建立具有本地特色的保持共产党员先进性长效机制，以强化各级党组织和党员的主体意识和主体地位，使党员的主体作用得到更好发挥，取得了较好效果。沧州市根据不同岗位、不同领域、不同行业党员的特点，通过经常性的培训机制、有效的管理监督机制、积极的激励引导机制、全方位的权利保障机制、强有力的组织保障机制、为民务实的服务群众机制等六项机制建设，较好地维护了党员的主体地位，为推动全市经济社会又好又快发展提供了组织保证和人才支持。通过调研我们认识到，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，加强党的先进性建设，潜力在党员，活力在基层，动力在机制，关键在领导。在广大党员干部中，蕴藏着巨大的智慧和能量，坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，在某种意义上就是为了把这种智慧开发出来，把这种力量凝聚起来。

调研中大家普遍认为，在肯定成绩的同时，要更好地坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，还有许多理论和实践问题需要进一步研究解决。现将我们对这些问题的调研和思考报告如下。

一、党员主体地位、主体作用的科学内涵及其相互关系

坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，首先要弄清这两个概念的科学内涵及其相互关系。（一）党员主体地位的内涵与表现

主体是一个具有多重含义的概念，有时是指事物的主要部分，有时是指为属性所依附的实体。作为法律用语，在民法中，主体是指享受权利和履行义务的人。辩证唯物主义认为，主体与客体是一对相辅相成的哲学范畴，“主体指认识者，客体指同主体相对立的客观世界，是主体的认识和活动的对象。”这说明“主体”不是一个一般的抽象或实体，它是一个关系范畴。因此要弄清党员主体地位的科学含义，首先要明确与党员“主体”相对应的“客体”是什么。

那么党员“主体”作为一个关系范畴，与它相对应的“客体”即它认识和活动的对象是什么呢？我们认为，首先，这里的“客体”不是党。因为党作为一个集合概念，是由党员这个细胞或物质要素组成的。认为与党员“主体”相对应的“客体”是党，等于说党员认识和活动的对象是党员，逻辑上讲不通。其次，这里的“客体”也不是党的组织。因为各级党组织同样是由党员组成，党员作为“主体”，既然不能把整体的党当做认识和活动的对象，当然也不能把作为部分的党的组织当做认识和活动的对象。第三，这里的“客体”也不是党的干部，因为干部同样是党员的一部分。由此可见，与党员“主体”相对应的“客体”，必然和党员有着紧密联系，是“主体认识和活动的对象”，但又不能包括“主体”自身。这样的“客体”，只能是党内生活和党的建设。换句话说，党员作为主体，就是指他们是党内生活和党的建设的“认识者和活动者”。党员的主体地位，只有相对于党内生活和党的建设这个客体才有实际意义。

党员作为党内生活和党的建设的主体，主要体现在以下方面：

1.党员是党内生活和党的建设全部理论和实践活动的能动认识者，是认识的主体。宏观地说，中国共产党加强自身建设，始终保持先进性，必须不断探索党的先进性建设规律，既要从认识上解决建设一个什么样的党的问题，也要从认识上解决怎样建设党的问题。那么，正确的认识怎样获得呢？只能从党员的认识活动中来，归根到底是从党员的实践活动中来。党员作为认识主体，体现在三个方面：一是党员的实践活动，是党的建设正确认识的主要来源。辩证唯物主义认识论认为，认识来源于实践，认识依赖于实践，实践是认识的动力，实践决定认识的内容，实践是检验认识正确与否的唯一标准，“通过实践而发现真理，又通过实践而证实真理和发展真理”，这是认识的一般规律。不可否认，党的领导干部包括党的领袖，在获得党的建设规律性认识中有着特殊的重要作用，但不管这种作用多么重要，他们的头脑始终都只是一个“加工厂”，而“原料”和“半成品”都是来自党员的认识和实践活动。没有这些“原料”和“半成品”，头脑再聪明的领导，也不会有党的建设正确认识的“成品”产出。二是党员参加党内生活和从事党的建设的“感性认识”，是党的建设“理性认识”的来源。“从感性认识而能动地发展到理性认识，又从理性认识而能动地指导革命实践，改造主观世界和客观世界”，这是指导党的建设和经济建设都必须遵循的认识规律。党内生活丰富多彩，各地情况千差万别，党的建设任务纷繁复杂，党要深化对党的建设规律的认识，必须坚持由特殊到一般，又由一般到特殊的认识方法，通过对党的建设的感性认识去粗存细、去伪存真、由此及彼、由表及里地加工制作，才能形成关于加强党的建设的理性认识即规律性认识。而加强党的建设需要解决哪些问题，必须完善哪些制度，应该采取什么方法，感性认识最丰富的是广大党员，发言权最多的是广大党员，不加工、提炼他们的感性认识，就不可能形成党的建设的理性认识；不经过党员这个“特殊”，就不可能达到形成加强党的建设的理论、制度、方法、措施这个“一般”。三是党员的认识和实践活动，是实现党的建设“实践、认识、再实践、再认识”循环往复以至无穷不可缺少的环节。党员作为党内生活和党的建设全部理论和实践活动的能动认识者，其特殊作用在于，一方面通过研究、讨论，发挥自己的主观能动性，推动对建设什么样的党、怎样建设党问题形成正确认识；另一方面，对以上问题在全党形成正确认识之后，通过学习教育，形成共识，并使之在党员自己头脑中成为“反映主体自身社会存在”的社会意识，即主体意识，用以指导自己的行动。前一个环节主要解决“是什么”的问题，后一个环节主要解决“怎样做”的问题，这两个环节都不可缺少。正是这两个环节，加上党员参加党内生活的实践活动，构成了“实践、认识、再实践、再认识”的循环往复，不断深化着对党的先进性建设规律的认识。

2.党员是党内生活和党的建设全部实践活动的能动参与者，是实践的主体。辩证唯物主义认为，主体与客体的对立，只有在认识论范围内才有绝对意义。客体是不依赖于主体而存在的，但是同客体相对的主体，并不是消极地适应客观世界，而是通过实践能动地认识和改造客观世界，因为“无产阶级认识世界的目的，只是为了改造世界，此外再无别的目的”。党要加强自身建设，在认识上解决了建设什么样的党、怎样建设党之后，能否按照工人阶级先锋队性质要求建设党，关键就在于能不能把党的建设的目标、要求付诸实践，落到实处，变成切实的建设行动，取得切实的建设效果，因为“实践的观点是辩证唯物论的认识论之第一和基本的观点”。而辩证唯物主义实践观点所讲的实践，最主要的是人民群众的实践；反映在党的建设和党内生活中，最主要的就是广大党员的实践。党的路线、方针、政策要靠党员贯彻落实，根本宗旨要靠党员身体力行，组织制度要靠党员执行遵守，领导干部要由党员推举产生，团结统一要靠党员保持维护，人民群众要靠党员示范带动，良好作风要靠党员培育养成，党的先进性要靠党员的先进性体现，等等。总而言之，所有党的建设实践活动，都需要党员参加，离开党员这个主体，既不可能有真正的党内生活，也不可能有实质性的党的建设。

3.党员是党章规定的各项权利的享有者、行使者和各项义务的承担者、履行者，是党内政治生活的主体。这与马克思主义人民主权论的基本精神是一致的。人民主权论依据历史唯物主义原理，认为在社会主义国家里，人民居于国家主体的地位，他们既是国家的主体、民族的主体，也是政治的主体、国家权力的主体，是国家一切权力的来源，如果没有人民的授权，任何公职人员不可能从事任何公务活动；认为人民是智慧的源泉，是国家智力资源最深厚的基础，是国家实力的根基。人民主权论对于国家政治生活和党内生活具有同样重要的指导作用，只不过用于指导国家政治生活，着眼点在发展和完善人民民主；用于指导党内生活，着眼点在发展和完善党内民主。根据人民主权理论，如果说人民群众在国家政治生活中是国家的主体、政治的主体和权力的主体，是各项民主权利的享有者、行使者和各项义务的承担者、履行者，是国家一切权力的来源，那么党员在党内生活中，同样居于这样的主体地位，同样是各项民主权利的享有者、行使者和各项义务的承担者、履行者，是党的一切权力的来源。党的各级组织的职责权限和各级党的干部的职务活动，都应当来自广大党员的授权，也都要接受党员监督。

党员作为党的主体，集中体现着各种党内关系，是各种党内关系的总和。这些党内关系，既有个人与组织的关系、少数与多数的关系、领导与被领导的关系、选举与被选举的关系、监督与被监督的关系，也有权利与义务的关系、民主与集中的关系、主体与客体的关系。中国共产党加强自身建设，开展党内生活，调整党内关系，根本目的是为了保持和发展党的先进性，更好地肩负起自己的历史使命。因此，党员是认识的主体，是实践的主体，是党内生活的主体，说到底，指他们是先进性建设、体现先进性的主体，是肩负党的使命、实现党的最终奋斗目标的主体，是实践党的根本宗旨、带动人民前进的主体，是党的主人。他们的主体地位，就体现在这里；他们的主体作用，同样体现在这里。因此，积极推进党内民主建设，保持和发展党的先进性，使党更好地发挥在建设中国特色社会主义伟大事业中的领导核心作用，必须坚持党员的主体地位，充分发挥他们的主体作用。（二）党员主体作用的内涵、表现及其与主体地位的关系

党员主体作用，作为与党员主体地位相辅相成的科学概念，是指党员主体地位内在要求在党内生活和党的建设实践活动中的能动和自觉表现。党员主体作用由党员主体地位规定和派生，具有以下显著特点：第一，能动性。即党员是主动地而非被动地、有所作为而不是无所作为地参与党内生活和党的建设实践。第二，自觉性。即党员是积极地而非消极地、自觉地而非自发地参与党内生活和党的建设实践。第三，实践性。即党员是实际地而非空洞地，身体力行地而不是只在口头上参与党内生活和党的建设实践。所有这些，都是党员主体地位对党员主体作用的内在要求和必然要求。具体来说，根据党章规定和中国特色社会主义建设伟大事业对党员的要求，他们要坚持共产主义远大理想，带头执行党和国家现阶段各项政策，做推进中国特色社会主义建设事业不断发展的模范；要坚持与时俱进，开拓创新，不断提高自身素质，做推动先进生产力不断解放和发展的模范；要加强党性修养，保持高尚道德情操，做推动先进文化不断发展的模范；要牢记党的根本宗旨，妥善处理各种利益关系，做全心全意为人民服务的模范；要忠实履行党员义务，积极行使党员权利，做发扬党内民主、遵守党的纪律的模范。党员积极、主动、自觉地坚持这样做了，就叫做发挥了主体作用。

党员的主体地位和主体作用相互依存，互为前提。积极推进党内民主建设，必须把坚持党员主体地位和发挥党员主体作用有机统一起来。

1.党员只有在党内生活中处于主体地位，才能对加强党的先进性建设发挥主体作用。正如发动机是汽车的心脏，如果不把发动机装在应有的位置，它的作用便如同一堆废铜烂铁，如果党员在党内生活中不能处于主体地位而是被边缘化，也就不可能发挥主体作用。从这种意义上说，是地位决定作用。换个角度看问题，也可以说作用发挥得如何，是检验地位如何的一个重要标志。党员的主体地位，我们已经从理论上作了说明。但理论上的主体地位，还不等于实际上的主体地位。因为党员是否真正在党内处于主体地位，是由以下几种因素共同决定的：一是取决于党员的觉悟和素质，即他们是否具备应有的主体意识和发挥主体作用的能力；二是取决于制度机制，即相关制度机制能否有效保证和维护党员的主体地位，并通过积极健康的党内生活不断强化他们的主体意识；三是各级党组织领导人的行为和态度，即他们能否充分尊重和有效维护党员的主体地位。这三个方面的因素，后两个因素影响面更为广泛。现实的党内生活中，如果发挥主体作用不好的问题发生在个别党员身上，原因多半在党员个人；如果发生在一个部门、一个单位甚至一个地区，单位和当地党组织领导人要负起责任；如果问题发生面大、持续时间长，那就要到相关制度方面去找原因。

2.党员只有发挥好主体作用，才能在党内生活中更好地处于主体地位。从这种意义上讲，又是作用决定地位，即“有为”才能“有位”。理论上讲，党员在党内生活中对于加强党的建设可以发挥三种作用：一是积极的促进作用，二是消极的阻碍作用，三是表面既不积极也不消极而实际上是消极的作用。主体地位所要求的，只能是第一种，即积极的促进作用。所否定和反对的，必然是第二、第三种，即消极的阻碍作用。否则，党就不能保持先进性，更谈不上发展先进性。列宁强调“徒有其名的共产党员，就是白给，我们也不要”，原因就在这里。

3.党员的主体地位，不是绝对的，而是相对的，只是相对于党内生活这个客体才有绝对意义。换成另外一种关系，譬如已经形成的党内制度，这种关系就会颠倒过来，制度变成了主体，党员变成了制度作用的对象即客体。即使在党员主体地位这个概念中，也不仅仅是指党员享有哪些权利，而且包括党员必须履行的义务。否则，他们就无法发挥主体作用，就会导致主体地位与主体作用的根本背离。这说明，片面强调坚持党员主体地位或片面强调党员发挥主体作用的做法，与党员权利本位论或义务本位论的思想认识一样，都是错误的。积极推进党内民主建设，必须把坚持党员主体地位与发挥党员主体作用统一起来，具体到每个党员，则要把正确行使权利和积极履行义务有机统一起来。

二、坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的重要性和紧迫性

在党长期执政，党所处的历史方位发生重大变化、国际局势风云变幻的时代条件下，以胡锦涛为总书记的党中央提出“尊重党员主体地位”，“积极推进党内民主建设”，体现了党所处历史方位和肩负的历史使命对党加强自身建设要求的清醒认识，体现了对苏东剧变教训的深刻总结，也体现了对关系党的建设重大战略和长远发展一系列问题的深层思考。坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，当前有着特殊的重要性和紧迫性。（一）能否坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，关系到能否始终保持党的工人阶级先锋队性质

中国共产党是在反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的斗争中产生、发展并壮大起来的，是中国工人阶级和广大人民群众争取当家做主民主权利、反对专制独裁、实现民族解放、建设美好生活的斗争工具。党的奋斗历史证明，党要始终坚持自己的工人阶级先锋队性质，肩负起历史赋予自己的神圣使命，必须按照民主集中制原则组织起来，健全党内民主生活，坚持党员的主体地位，把党员真正当做党的主人、党的事业的主人，通过发挥广大党员的主体作用，团结带领全国人民为党的事业而奋斗。正如人民民主是社会主义的生命，没有人民群众在国家政治生活中的当家做主地位就没有社会主义一样，对于马克思主义政党来说，党内民主同样是党的生命，党员丧失了主体地位，党的先进性就难以保持，党的工人阶级先锋队性质就会改变。我们党奋斗发展的历史已经证明，党的工人阶级先锋队性质，始终是依靠坚持党员主体地位来维系、保证和巩固的，是依靠发挥党员的主体作用来体现、丰富和发展的。这是中国共产党与其他政党的本质区别，也是中国共产党与其他社会和政治团体的根本区别。这来之不易的宝贵经验，我们必须认真总结，倍加珍惜，并在党的建设实践中长期坚持下去。（二）苏东剧变，特别是苏共亡党的历史教训警示我们，在长期执政条件下，怎样坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，还是一个需要破解的重大历史性课题

苏联共产党1898年建党，1917年开始执政，1991年丢掉政权时，建党93年，执政74年。它在拥有20多万名党员时，领导二月革命推翻了沙皇专制统治；在拥有35万多名党员时，取得了十月社会主义革命的胜利并执掌了全国政权；在拥有554万多名党员时，领导人民打败了德国法西斯，为结束第二次世界大战立下了不朽功勋；而在拥有近2000万名党员时，却丧失了执政地位。苏联共产党在发展到一定阶段，尤其在长期执政条件下，执政能力呈现出不是越来越高而是逐渐降低的趋势，先进性呈现出不是日益增强而是逐步衰减的发展趋势，这对长期执政的工人阶级政党来说，是一个需要引以为鉴、高度重视，需要认真研究并着力破解的重大历史性课题。苏东剧变后十几年来，国内外学者对苏共亡党的原因和历史教训进行了深入研究，先后提出了改革失误说、“三大矛盾”说、和平演变说、叛逆力量说、政党腐败说、文化滞后说等观点。这些观点研究问题的角度不同，得出的结论也不相同，对我们党吸取苏共亡党的历史教训，避免重蹈其历史覆辙，都有深刻的借鉴意义。但从苏共党的自身建设看，党员丧失主体地位，不能发挥主体作用，无疑是它走向灭亡的重要原因之一。譬如，由于长期忽视党的建设，在苏共二十八大后，苏联一些基层党组织（加盟共和国、州、市）“完全停止了活动”，苏共“党纪松弛、思想混乱”，“地方许多党组织收到党的文件后”，“把它们束之高阁”。在当选苏维埃代表的苏共党员中，“许多人只是名义上的党员”，所以“许多苏维埃中尽管80%的代表是苏共党员，但党提出的许多政策却在苏维埃中往往通不过”。党内派系林立，思想混乱，普通党员大多数政治意志消沉，被称为患上了“政治疲劳症”，对政治问题不再关心，而是厌倦、冷漠、观望。据1990年不完全统计，苏联全国有五分之一的车间党组织、二分之一的党小组解散或停止活动，苏共战斗力几乎丧失殆尽。党员主体地位虚置，等于自动放弃了对党的建设以至党的命运的发言权、选择权、决定权，致使以一贯标榜民主，并以推行“民主”改革闻名于世的戈尔巴乔夫，最后却以非常专制的形式结束了党的生命——戈尔巴乔夫宣布解散苏共中央，既没有经过党的全国代表大会表决，也没有经过中央委员会授权，更没有经过全体党员同意，而只由他发表一个声明了事。出现这些问题的责任虽然不全在党员身上，但对党员能否坚持主体地位、能否发挥主体作用与政党兴衰之间的内在联系，提供了最有说服力的事实证明。中国共产党要能够经受住各种风险的考验，始终走在时代前列，始终保持并不断发展自己的先进性，必须吸取苏共亡党的历史教训，认真研究并解决好长期执政条件下如何坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的问题。（三）党所处历史方位的重大变化，使我们党如何坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，面临着许多前所未有的新课题

党在过去奋斗历程中所取得的成绩，都是坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的结果。但经过多年的发展，我们的党员队伍，党所处的地位和环境，党所肩负的任务，都发生了重大变化。我们党已经从一个领导人民为夺取政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。一方面，在党所处历史方位发生变化以后，在党的建设的条件、任务、环境发生重大变化以后，在实行改革开放和发展社会主义市场经济条件下，加上党的组织快速发展，大批新党员源源不断地进入党的队伍，所有这些对于坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，客观上必然要提出新的、比过去更高的要求。另一方面，对于新的历史条件下怎样解决好坚持党员主体地位、发挥党员主体作用问题，我们还有着以下方面的不适应：一是相关理论准备不足。譬如对在新的历史条件下为什么要坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，以及怎样坚持党员主体地位、发挥党员主体作用等问题，还没有从理论上得到解决和回答。二是相关制度和体制机制保障不够。这个问题，是相关理论准备不足问题在制度层面上的延伸，理论准备不足，必然导致制度建设相对滞后，体制机制保障相对乏力。三是思想认识不深，重视程度不够。表现为一些党组织还没有从计划经济时期党的建设的观念中转变过来，对在新的历史条件下坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的重要性、必要性和紧迫性认识不深。广大党员干部对党员主体地位和主体作用这样的概念很少听说，更谈不上深入思考和自觉实践。因此，坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，无论从理论研究、制度建设还是观念转变上，我们面对的任务都十分繁重。

三、坚持党员主体地位、发挥党员主体作用存在的主要问题与原因

座谈中大家认为，坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，各地包括全国存在着一些不容忽视的共性问题，而且许多问题交织在一起。归纳起来，这些问题及其产生的原因主要有以下几个方面。（一）党员主体意识不强

马克思主义认为，意识是思维领域的活动，是主体自身社会存在的反映，它反映的是主体与周围事物的关系，对主体的行为具有能动的反作用，并通过主体的行动表现出来。正确的意识能够指导主体采取正确的行动，促进事业的良性发展；相反，错误的意识则会导致主体采取错误的行动，对事业的发展产生阻碍甚至破坏作用。主体意识是坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的思想前提。如果一个党员具有强烈的主体意识，即使党组织外在的管理、激励作用较弱，他也能以积极的态度、创造性的活动发挥主体作用。调研和座谈中大家认为，党员主体意识不强，是带有一定程度普遍性的问题，主要表现为：一是党员意识不强。调查问卷显示，虽然80.6%的党员在党内活动中主人感很强，感到光荣和自豪，但仍有19.4%的党员认为自己和普通群众没有什么区别，认为作为党员没有光荣感。二是权利意识不强。调查显示，所有党员都认为，享有权利是党员发挥主体作用的前提，没有权利意识就根本谈不上主体意识。但在现实生活中，一些党员权利意识淡漠，有的不知道或不完全知道党员应该享有哪些权利，有的不知道通过什么途径了解这些权利，还有一些党员认为，履行好党员义务，就是好党员，行使不行使权利并不重要。三是责任意识不强。履行义务，承担责任是党员主体发挥作用的突出表现，缺乏责任意识必然缺乏主体意识。通过调研和座谈我们发现，有些党员将责任仅仅理解为对组织的一种服从，在党内生活中过度依附党组织，凡事等、靠组织，唯领导和上级意见是从；有些党员在党内生活中没有主观能动性，工作随大流，不敢表达自己的真实意愿；有些党员在非正式场合说一些不负责任、不利于党的话，对党的事业和党的建设没有高度的使命感和责任感。从调查问卷看，有18%的党员认为自己是被动参与或者是消极参与组织活动，显示出部分党员责任意识较差。四是忧患意识不强。表现在有的党员对党内监督漠不关心，对腐败现象听之任之，对党内违纪行为无可奈何，对党内民主建设缺乏信心；有的党员主动参与党内事务积极性不够，对党的事业表现出“事不关己，高高挂起”的政治冷淡态度，失去了在党的建设中应有的主人资格、主体地位。党员缺乏党员意识、权利意识、责任意识和忧患意识，就不会具有成熟的党员主体意识，就难以正确认识自己在党内的主体地位，也不会积极主动地发挥主体作用。（二）党员自觉发挥主体作用不够

具体可以分为以下三种情况：一是不愿意发挥主体作用。有的党员不参加组织活动，不按时交纳党费，不做党组织分配的工作，被称为“开会不到、党费不交、任务不要”的“三不”党员；有的党员不仅“日常生活看不出来、利益冲突让不出来、关键时刻站不出来”，甚至连民主选举、民主管理、民主监督等党内民主实践活动都不参加，不仅放弃了履行义务，也放弃了行使权利。有的党员即使参加组织活动，也并非认为参加组织活动很有意义。调查问卷显示，有27.4%的党员参与党组织的活动是因为党组织要求的，不能不参加；有7.2%的党员认为是看在活动组织者的情面上，不好意思不参加；有1.6%的党员认为参加活动有实惠，可以免费参观、吃饭或者有小礼品；还有0.2%的党员认为自己闲而无事，凑凑热闹而已。二是没有能力发挥主体作用。有的党员不能适应形势，没有兴趣学习，不努力提高素质，不注意增强能力，甚至不读书、不看报，不了解党的基本理论、基本知识、基本政策，对马克思主义中国化最新理论成果也不了解，或只知道只言片语；有的不熟悉政治参与的基本规则和主要程序，不懂得参政议政的基本技术和主要技能，不掌握带头致富和带领群众致富的本领，严重者被群众称为“思想觉悟比群众低、劳动技能比群众低、社会贡献比群众低”的“三低”党员。这些因素不仅影响了党员主体意识的激发培养，阻碍了党员主体作用的自觉发挥，还降低了党员对党内事务和党的建设的参与质量。三是个别党员不仅不能发挥主体作用，而且发挥的是负面作用，在群众中产生的是负面影响。比如有的党员在生活中不是密切联系群众，而是参与拉帮派、结山头，严重脱离群众；在工作中，不是全心全意为人民服务，而是勾心斗角、争名争利；在市场经济大潮中，不是讲奉献、带领群众发家致富，而是争利于市、唯利是图；在文化生活中，不是讲科学、树新风，移风易俗，而是烧香拜佛、信神弄鬼、搞封建迷信。这样的党员尽管只是极少数，但在党内外产生的消极影响却不能低估。（三）有的党组织和领导干部不能切实把党员摆在主体地位

系统理论认为，世界上一切事物都是以系统的方式存在着，任何系统都是由若干相互联系的部分所组成的具有特定结构和功能的整体。不同的结构要素，因其在党组织结构中所处地位不同，所发挥的作用也不相同。党组织也是由层次不同的系统要素组成的，在系统功能上，领导干部是主导，党员是主体，他们之间既是领导与被领导的关系，也是主导与主体的关系。两者关系的正确运作模式是，主导既要负起教育、管理并带领主体前进的责任，又要反映主体的意志、愿望和要求，既不能否定、排斥主体在党内当家做主的地位，又不能代替主体发挥作用。而当前坚持党员主体地位表现在两者关系上，突出的问题是“主导包办代替主体”。具体表现在以下几个方面：一是在党员个人和组织关系上，一些领导干部持“工具论”观点。认为党员是党的事业的“螺丝钉”，不管放在哪里都要闪光，是“党的事业一块砖，东西南北任党搬”，而不是把党员当做党内生活的主人翁，凡事同党员商量，让党员做主，由党员决定。这种观念反映在党内生活中，就是要求党员绝对服从党组织的决定，而不管组织决定反映的是多数党员的意志还是领导的个人意志。二是在党员权利与义务关系上，一些领导干部持“义务本位论”观点。他们看一个党员是不是发挥了主体作用，主要检验标准就是看他是不是履行了党员义务，而对于党员通过行使权利来发挥主体作用，则往往忽视或避而不谈，致使在现实生活中评选出的模范党员和先进典型，几乎都是“义务积极履行型”，而没有或很少“权利积极作为型”。与党员要有效发挥主体作用必须切实处于主体地位一样，党员不积极正确地行使权利，也就不能很好地履行义务。在“义务本位论”观念影响下，党员只履行义务，而把自己应该享受的权利全部让渡给党组织负责人，是造成党内家长制、一言堂等现象的重要思想根源。如从本次调查问卷看，分别有37.3%、24.9%、32%的党员认为当前最需要保护的是选举权、监督权和知情权，凸显出广大党员对权利的关注程度。三是在教育与被教育、管理与被管理、监督与被监督关系上，持“教育、管理、监督对象论”观点，认为党员是党内教育、管理、监督的对象，领导者才是教育、管理、监督的主体，在这种观念支配下，领导者往往以居高临下的态度管理党员。四是在民主与集中的关系上，持“党员民主、领导集中”观点，认为“民主是党员的权利，集中是领导的专利”，决定重大问题不让党员知道，不要党员参与，不同党员商量，甚至连必要的民主程序也不走。这些问题的存在，不但削弱或淡化了党员的主体地位，影响着党员主体意识的培养、形成和巩固，也给党员发挥主体作用带来了消极影响。（四）党员发挥主体作用的动力机制不健全

党员发挥主体作用，必须有动力机制，没有原动力或原动力不足，这种主体作用既不能深入，也无法持久。这样的动力机制包括三个要素：一是有效的激励机制。激励机制所要解决的问题，是使党员发挥主体作用能够得到一种“回报”。这种“回报”可以是物质奖励，可以是精神鼓励，可以是社会尊重，可以是社会认同的成就感，也可以是一种发展的机会。只有这样，党员发挥主体作用才能形成“发挥作用→获取动力→更好发挥作用→获取更大动力”的良性循环。二是可靠的保障机制。保障机制所要解决的问题，是保障党员在党内真正处于主体地位的同时，解除他们发挥主体作用的后顾之忧。包括他们积极行使党员权利可能带来的打击报复，发挥先锋模范作用为自己带来的人身伤害、财产损失和家庭变故等。就是说，党员发挥主体作用只要是对党的事业有利，即使产生的直接后果对自身有害，保障机制也要设法把它转化为对党员有利的后果，或至少不是有害的后果。一些党员面对发生在自己身边的消极腐败现象不能抵制、不敢举报，应该说与保障机制不健全有很大关系。三是正确的党内关系。党内关系所要解决的，是党员究竟在党内处于什么地位。怎样建立个人与组织间的关系，有三种模式可供选择：第一种是封建家庭式的父子关系。在这种模式中，组织是“老子”，个人是“儿子”，“儿子”有把家里事情办好的积极性，但怎样把事情办好没有自主性，因而也谈不上创造性。第二种模式是私营企业中雇主和雇员的关系。在这种模式中，组织是“雇主”，个人是“雇员”，“雇主”对“雇员”的要求，是多干活少挣钱；“雇员”对“雇主”和自身职位的希望，是少干活儿多挣钱，至于“雇主”的公司办得好与不好，事业能不能发展，因与自己利益关系不大，完全不去关心，当然也谈不上创造性地开展工作。三是平等的、同志式的互助合作关系。在这种关系中，大家由共同理想结合在一起，有共同的目标追求和发展愿景，重大事项根据多数人意志作出决定，人人享有平等的权利，人人可以参与民主决策、民主管理、民主监督。这才是我们真正应该建立的党内关系。目前我们在现实中看到的情况是，一些党员只是被动地接受党分配的任务，让干什么干什么，让干多少干多少，甚至能少干就不多干，能不干就不干，不能积极作为，不愿发挥主体作用，说明这样的党内关系还没有真正建立起来，或者说曾经建立起来的这种良好关系遭到了破坏。动力机制带有根本性，其作用带有长期性，这个问题解决得好，也有助于推动其他问题，比如党员主体意识不强的解决。（五）党规党法对党员主体地位强调不够，相关理论研究薄弱

在马克思主义的创始人那里，有明确的主体思想。如马克思认为，“主体是人，客体是自然”，“人始终是主体”。但他们并没有党员是党的主体的明确表述。列宁从俄国实际出发，在建党实践中，特别重视革命家组织的作用，提出“给我一个革命家组织，我就能把俄国翻转过来”。当党处在非法状态和白色恐怖之中，还在为夺取政权而奋斗时，强调革命家组织的重要性是必要的。因为在这一时期，革命斗争的残酷性，使党对党员的生命安全都无法保障，党员的主体地位当然也无从谈起。中国共产党民主革命时期的情况和十月革命前俄国共产党的情况大致相同。这一时期通过的党章、决议、文件，包括党的领导人的讲话，对党员要求更多的是履行义务，无私奉献，包括献出自己的生命，只有这样，才能保证革命的胜利。革命胜利后，由于各种原因，未能及时转变建党理念，从理论上解决党员主体地位问题，这在客观上带来了三个方面的问题：一是导致人们错误地认为，马克思主义经典作家，包括党的三代中央领导集体只强调发挥党员作用，而不注重坚持党员主体地位，因为从经典作家的著作中找不到这样的论述。二是反映在党规党法中，对党员主体地位既没有肯定性表述，更没有操作性规定。这一点党章的规定远远比不上宪法关于人民群众在国家生活中主体地位的规定彻底。我国宪法明确规定：中华人民共和国一切权力属于人民；中华人民共和国公民在法律面前一律平等。这两条，被公认为是最高的宪法原则，其他相关法律规定都源于此原则。但在党章中，对党员主体地位尚没有作出这样明确的规定。三是受前两种因素影响，长期以来，关于党员主体地位的理论研究还很薄弱，这方面相当多的问题还没有从理论上得到解决。比如什么是党员主体地位和主体作用？为什么要坚持党员主体地位，发挥党员主体作用？它们与党的先进性建设是什么关系？党员主体地位、主体作用与党员权利、党员义务，与党内民主是什么关系？坚持党员主体地位，怎样维护？谁来维护？……这些问题，当前都还没有从理论上得到有说服力的回答。列宁指出，只有以先进理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，理论研究应该走在而且必须走在实践前面。没有理论创新，就不可能有这方面的制度创新和实践创新。

四、切实维护党员主体地位、确保党员主体作用发挥的几点建议

党员主体地位和主体作用缺失的主要原因，一方面是党内没有相应的规章和机制来保障党员主体地位和党员主体作用的发挥等外部因素，另一方面则是广大党员自身主体意识不强，发挥主体作用的能力不够这一内部原因。因此，当前坚持党员主体地位，发挥党员主体作用，一方面要健全党内法规制度并抓好落实，更重要的是党员自身的党性和觉悟的提高。

基于这种认识，提出以下几点建议：（一）切实增强广大党员的主体意识

必须看到，现有的党内规章和工作机制中，对党员主体地位的保障和作用发挥的规定并没有得到很好的贯彻落实，很多党员并没有珍惜自己在党内的相应权利，同时也放弃了自己的责任义务，有些党员总是把党员主体作用发挥的责任推给党组织，总是埋怨党组织为什么不出台规章制度，不给自己民主权利，而忽视了自己的责任和义务，看不到自身素质与发挥党员主体作用还有很多差距。针对这一问题，我们认为，没有强烈的主体意识，再好的规定和机制也会落空，流于形式。保障党员主体地位，发挥党员主体作用，最根本的是围绕党员的主体意识这一核心问题，重点就党员对党的事业的自觉认同、自觉参与、自觉奋斗的自主意识，亦即党员以党的事业为己任的自觉意识开展主体素质提高工程。

1.大力加强理论武装工作，不断提高党员思想理论素质和政治工作水平。持续不断、形式多样地开展党的基本理论、基本知识、基本路线、基本经验的学习，使广大党员熟知党的历史、掌握党的理论、牢记党的奋斗目标，从情感上培养起对党高度的认同感。坚持适当集中和经常性的教育相结合，着力激发党员的大局意识、责任意识，不断增强对党的事业的高度使命感。认真学习新时期中央一系列重大方针政策和本地区、本系统的重要决策部署，切实统一思想、增进共识、提高能力，增强发挥先锋模范作用、服务广大群众的自觉性和主动性。在党员教育中要把党员权利与义务摆到同等位置，坚持两手抓，即一手抓党员义务的教育，一手抓党员权利的教育。党员的权利和义务，都是维护党的根本利益的，要引导党员树立这样一个观念：作为共产党员，只有既履行好义务，又行使好权利，才是一个合格的党员。

2.通过开展丰富多彩的主题实践活动，使党员在实践锻炼中不断增强党员主体意识。基层党组织要积极组织党员进行学《党章》，学《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》等政策法规的比赛，使党员进一步明确自己享有的民主权利和应尽的义务，掌握行使民主权利的正当方式，增强发挥主体作用的素质和能力。结合党的工作的中心任务和生产活动的实际，积极开展“党员责任区”、“党员示范岗”、“党员技术攻关小组”、“一个党员一面旗”等活动，为党员提供发挥作用的平台、建功立业的舞台，促使党员在“亮牌比作为，岗位比贡献”中强化党员意识，进一步增强服务群众的本领。还可以探索试行党员“政治生日”制度、“不作为党员”告诫制度、网上政治生活制度等方式，以不断增强党员的荣誉感、责任感和使命感，增强基层党组织的凝聚力和战斗力。（二）着力完善坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的工作机制

在坚持党员主体地位方面，已经有了一些制度性措施，如党章中明确了党员的八项权利和义务，中央还专门制定了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》等一些党内规章来保障党员主体地位。当前，要以改革创新精神，根据坚持党员主体地位的实际需要，进一步完善相关制度规定，并坚持常抓不懈，使这些制度规定切实启动起来，运转开来，在实践中发挥实实在在的作用，形成保障党员主体地位、发挥党员主体作用的工作机制。

1.建立党内经常性联系制度，即党委联系党代表、党代表联系党员制度。十七大报告指出，要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，这为建立党内经常性联系制度创造了契机，搭建了平台。乡镇党委要定期联系本乡镇范围内的县党代会代表，县委要定期联系本县范围内的市党代会代表，市委要定期联系本市范围内的省党代会代表，省委要定期联系本省范围内的全国党代会代表。各级党委每个季度应召开一次党代表座谈会，向相应联系的党代表征求对党委重大决策的意见，了解重大决策实施的情况，掌握党建工作进展及存在的突出问题，了解党员的思想动态和要求。各级党代表要在各自选区内自行选择党员对象，与他们定期进行交流、沟通，听取他们的意见和建议，接受党员的监督，增强党内民主意识，拓宽党内民主渠道。

2.健全党内事务公开制度，保障党员的知情权和对党内事务的参与权、监督权。党内的重大决策，要本着先党内后党外的原则，及时通报给广大党员，征询党员的意见和建议。要积极开辟保障党员民主权利正确行使的渠道，保障党员积极参与党的基层组织各种民主生活，并鼓励党员对党的工作提出意见和建议，从而不断增强全党的创造力、凝聚力和战斗力。要积极推进党务公开，扎实搞好“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用）的公开工作，让党员了解这些工作决策的来龙去脉，从而使他们在充分知情的基础上能够有效参与监督。

3.创新党内民主工作机制。党的创造力来自于党内民主的充分发展，必须改变过去强调党员履行义务多、落实党员民主权利少的状况，才能不断增强党员对党组织的归属感，在推进经济社会科学发展中有效发挥党员的聪明才智和先锋模范作用。要健全高质量、高标准的民主生活会制度，注意把好征求意见关，确保民主生活会的针对性、实效性。要建立党内评议制度，重点由党员对基层党组织进行评议，并在党内一定范围内公布评议结果。基层党组织研究的重要事项事先应在党员中征求意见，支部委员会每年要向党员大会报告工作，通过这些措施充分调动广大党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。要开展各种党内主题实践活动，利用多种形式为党员发挥作用搭建舞台，把党的建设、党的工作和党员具体实践活动有机结合起来。要拓宽党员检举、揭发、申诉、控告等渠道，建立必要的人身保障措施，使广大党员有效行使监督权。

4.完善党内关爱服务机制。各级党组织要确立并坚持服务理念，进一步建立健全全方位、多层次的党内关爱服务机制，切实增强党员对组织的归属感，增强党组织的亲和力、凝聚力和号召力。建立谈话制度，基层党组织负责人要经常了解党员的思想，帮助解决好思想、生活方面的问题和困难，为他们发挥作用提供条件。要大力促进和推广党员服务中心建设，围绕“平时有人访、惑时有人解、难时有人帮、老时有人养、病时有人探、终时有人送”的要求，实施党员“关爱工程”。要建立健全结对帮扶、困难党员关怀等制度，对困难党员实行一对一结对帮扶，切实解决生活、生产中的实际困难，让困难党员干部感受到党组织的温暖。（三）不断创新坚持党员主体地位、发挥党员主体作用的方式方法

坚持党员主体地位、发挥党员主体作用，必须结合时代特点和党员队伍的实际情况，打破以往重服从轻自觉、重义务轻权利等传统习惯的制约，不断创新工作方式方法，调动广大党员参与党的建设、服务经济社会发展事业的积极性、主动性和创造性。

1.创新党员教育管理方式，以提高教育管理效果推动党员主体作用发挥。要在进一步完善集中轮训、“三会一课”等传统教育管理方式的基础上，积极探索有利于提高党员主体意识、发挥主体作用的新的教育管理方式。我们在调查中发现，参观学习、专家形势报告和主题实践活动是广大党员认为最有效的党员教育方式，而专题讨论和自学则最不受欢迎。因此，各级党组织要注意适当多采取一些党员乐于接受、易于接受的方式，将常规教育管理与实践锻炼结合起来，增强对党员的吸引力和教育效果。同时要大胆将远程教育等一些具有时代特征的现代化手段引入党员教育管理工作中来，打破“千人一面”“一个方子吃药”的局面，为党员提供个性化教育管理服务。

2.努力创新活动载体，从提供有效途径上来推动党员主体作用发挥。要积极推广“无职党员设岗定责”、“党员承诺制”等一些行之有效的办法，使每一个有工作能力的党员都有发挥作用的舞台。对发挥作用好、成绩突出的党员要采取表彰奖励的办法予以肯定和激励，以切实有效地发挥优秀党员的示范作用。要多谋划开展以发挥党员作用、服务群众为主要内容的实践活动，如“先锋工程”、“党员奉献月”、“我为发展献一策”等，集中一段时间组织全体党员集体参与，既能增强党员的主体意识、责任意识，又能促进当地经济社会发展，解决一批与群众利益密切相关的热点难点问题。

3.严把“入口”，畅通“出口”，通过提高党员队伍的纯洁度来促进党员发挥主体作用。坚持党员主体地位离不开党员队伍整体素质的提高和先锋作用的发挥，而极个别不合格党员的种种表现往往会影响到整个党员队伍的形象和战斗力。因此在发展党员环节要严把“入口”关，注意防止和克服用“能人”、“好人”标准替代党员标准的问题，切实保证新党员发展的质量。在党员管理问题上，要畅通“出口”，明确不合格党员的具体标准，对那些党员意识淡薄、不积极参加党内生活、不主动发挥先锋模范作用、违规违纪的党员要进行批评教育，多次教育无效的要进行严肃组织处理，直至清除出党。（此课题为2007年度中组部重点调研课题）

加强党员领导干部党性修养问题研究

加强党性修养、树立和弘扬优良作风，既是进一步加强党的执政能力和先进性建设，深入推进反腐倡廉建设的必然要求，也是深入学习实践科学发展观、推动经济社会又好又快发展的重要保障。

一、加强党员领导干部党性修养的现实意义

当前挑战和机遇并存。一方面，国际金融危机导致宏观经济运行的压力加大，对我国经济发展带来了很大的影响，同时，社会矛盾处于凸显期，经济增速减缓又衍生出一些新的矛盾，对社会稳定带来很大的压力。另一方面，国家及时调整了宏观调控方向，出台了一系列刺激经济、扩大投资、拉动内需的政策措施，为我们加快发展创造了有利条件。在当前背景下，必须大力加强党员领导干部的党性修养，以更加坚强的党性观念、更加优良的作风，凝聚全党全国人民的智慧和力量，应对挑战，抢抓机遇，加快发展。（一）加强党性修养是我们党提高执政能力的必然要求

共产主义事业是一项长期的、复杂而又艰巨的事业，不是靠一两代人能够完成的，需要经过若干代人的共同努力。作为领导这个事业的党和投身这项事业的每名党员领导干部，不仅要经受同外部敌人斗争的考验，还要经受革命队伍中内部斗争的考验；不仅要经受艰难困苦流血牺牲的考验，还要经受顺利、成功的考验；不仅要经受夺取政权武装斗争的考验，还要经受取得政权后和平建设的考验。作为其中一分子，党员领导干部能否实事求是地看待前进中的困难，坚定不移地贯彻执行党的基本路线；能否树立科学的发展观，带领群众进行长期的艰苦奋斗；在个人利益与整体利益发生矛盾的时候，能否自觉地服从整体和大局利益，都要靠坚强的党性来保证。

20世纪80年代末90年代初，苏联解体和东欧剧变，使世界社会主义遭受严重挫折。国际局势正在发生重大而深刻的变化，和平与发展成为当今时代的两大主题，但霸权主义和强权政治依然存在并有新的发展，不断威胁着世界的和平与稳定。尤其要注意的是，西方敌对势力不愿意看到一个统一、强大的中国出现在世界的东方，他们对我国实施和平演变和“西化”、“分化”的战略绝不会改变，我们面临的渗透与反渗透、遏制与反遏制、分裂与反分裂、颠覆与反颠覆的斗争，将是长期的、复杂的。进入新世纪新阶段，不仅要求我们党提高执政能力，制定正确的发展战略和方针政策，抓住机遇，加快发展，同时也要求广大党员领导干部适应现代化建设的需要，提高自身素质，增强正确执行党的路线方针政策的自觉性，在实现党的历史任务过程中发挥先锋模范作用。我们要防止苏联东欧的悲剧发生，要在复杂多变的国际局势中立于不败之地，保证中国特色社会主义事业经受住各种困难和风险的考验，关键取决于我们党能否经受长期执政的考验，取决于每名领导干部是否具有坚强的党性。只有加强党性修养，才能正确认识人类社会发展的科学规律，在国际风云变幻的情况下不为浮云遮眼，坚定共产主义和建设中国特色社会主义的信念。只有加强党性修养，才能提高政治敏锐性和鉴别力，在全方位改革开放的条件下，增强识别、抵御西方资产阶级腐朽的思想观念、生活方式侵蚀的能力，始终保持我们党的战斗力和凝聚力。（二）加强党性修养是我们党保持先进性的必然要求

党的先进性是它能够领导人民完成伟大历史任务的先决条件，而先进性的保持又依赖于每一个党员自觉的党性修养。历史的经验证明，党的先进性不仅要体现在党的纲领、路线和方针政策上，更要体现在广大党员实践党的纲领、路线的实际行动上，体现在每名党员的工作学习和现实生活中。经过几十年的发展，我们党的地位、任务和队伍状况已经发生了重大变化。这种变化集中反映在，我们党已经从一个领导人民为夺取政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。党的地位的变化，使一些党员领导干部放松了党性修养，产生了一些问题，损害了党的机体，影响了党的形象。因此，加强党员领导干部党性修养，不只是个人的事，而是关系党的先进性、关系党的执政地位的事；不是哪一个阶段的事，而是贯穿党员政治生活全过程的事；不是可做可不做的事，而是必须做、一定要做好的事。只有自觉加强党性修养，我们党才能永葆先进不变质，人民群众才会永远跟党走，不动摇，我们党的事业才能充满生机活力，永远立于不败之地。（三）加强党性修养是贯彻落实科学发展观的必然要求

科学发展观是以胡锦涛同志为总书记的党中央立足我国社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的，是我们党创造性地运用马克思主义理论，阐述和解决中国发展问题的马克思主义中国化的最新成果，科学地回答了实现什么样的发展、怎样发展这一基本问题，是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是统领经济社会发展全局、推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。我们必须清醒地看到，我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。巩固和提高目前达到的小康水平，还需要进行长期的艰苦奋斗。面对改革和发展过程中不断出现的利益分配和社会转型期出现的新情况新问题，要想带领中华民族和全国人民不断取得新的胜利，就尤其要注意加强党员自身的党性修养。

经过几十年的发展变化，我们党也随着时代的发展出现了许多新的情况和特点，党员数量大幅度增加，党员构成、党员经济地位发生变化，长期执政面临考验，腐败问题仍然突出。同时，经过30多年的改革开放，我国经济、社会都已发生了深刻的变化。经济成分的多样化、组织形式的精细化、就业方式的差异化、利益分配的复杂化，都给我们的科学发展提出了许多新的情况和要求，不仅给党员队伍的教育和管理带来新的课题，而且使党的领导面临挑战，如果还用过去的方式来实施党的领导显然不行了。在新的世纪，我们党肩负着继续推进现代化建设、完成祖国统一大业、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务。国际、国内和党内的变化，无一不说明加强党性修养是国内外形势所需，是时代发展所迫，具有很强的历史必然性和现实紧迫性。共产党员要不辱使命，不负重任，一定要从党所肩负的历史使命和艰巨任务的高度，认识加强党性修养的重要性，自觉地带头坚持并深入实践科学发展观，学习新知识，积累新经验，增长新本领，全面提升自身素质，做适应新时期、新任务需要的共产党员。

二、党性修养的内涵

党性是一个政党固有的本性，是阶级性最高和最集中的表现。党章明确规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”毛泽东同志指出：“我们的党的名称和我们的马克思主义的宇宙观，明确地指出了这个将来的、无限光明的、无限美妙的最高理想。”刘少奇同志《论共产党员修养》中指出：“共产党员的党性，就是无产者阶级性最高而集中的表现，就是无产者的最高表现，就是无产阶级利益最高而集中的表现。”

由此可见，中国共产党所固有的明显区别于其他政党的特性，构成了我们党的独特性，也就成为中国共产党党性的主要内涵。

党性修养的内涵是个辩证统一的整体。首先，作为中国共产党的党性，是我们党区别于其他国家的共产党、区别于国内其他参政议政的政党的根本属性。从党章对党的性质的表述来看，中国共产党最根本的属性应该就是先进性，在革命时期更多地体现为革命性、阶级性和斗争性，在社会建设时期更多地体现为科学性、人民性。任何时期，我们党都要保持党的先进性和民族性的根本属性不能变，同时也要随着时代和任务的变化而不断有新的内容和新的要求。其次，作为一名普通党员的党性，这是我们每个党员区别于一般群众干部的根本属性。党章规定的党员的基本条件，权利和义务所包含的内容，把党作为一个政党的整体属性具体为每个成员的思想和行动标准。随着党员主体地位在历史上的不断演变，其具体内容也都有所区别，但根本上是要保持党的先进性。所以一般而言，作为党整体的党性和每个党员的党性也经常是互为包含，难分彼此的，既是一般和特殊的关系，也是一个辩证统一的整体，是一个不断随着时代发展而逐步丰富其内涵的过程。

党的十七大修改通过的党章要求党员必须履行的八个方面的义务，是对党性修养内涵最直接、最具体的阐述。从我们党历次修改的党章对党员的权利与义务的要求来看，党性修养的内容主要包括以下四个方面：（一）政治理论修养

政治理论修养最核心的内容就是牢固树立共产主义理想信念，就是我们常讲的为共产主义事业奋斗终身，是党员党性修养的基础。党员的高度阶级觉悟和共产主义理想信念，不是自发生成的，而是通过学习掌握科学社会主义理论，在真正理解和把握人类社会发展客观规律的基础上牢固树立起来的。因此，认真学习马克思主义理论，用科学理论武装头脑，是做一名合格党员的基础和前提条件。只有理论上搞清楚了，才能做到在任何情况下，都能透过复杂现象抓住事物的本质，做一个坚定而清醒的自觉战士。（二）思想道德和作风修养

中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，这一宗旨是共产党人党性的集中体现。党的根本宗旨是党的性质和使命的充分体现。立党为公是党的一切活动的出发点和最后归宿。全心全意为人民服务是党对党员思想道德的核心要求，也是共产党人崇高的道德境界。党员加强党性修养，就要时刻牢记、努力实践这一根本宗旨，使自己成为人民群众满意的公仆。中国共产党坚持理论联系实际的作风、密切联系群众的作风和自我批评的作风，正是这三大作风使人民群众把党看做是真正为人民谋利益的党，从而紧紧团结在党的旗帜下跟党走。（三）文化知识和业务能力修养

党性修养是一个党员个人素质的全面提高，包括党员在不同历史时期完成党交给的各项工作任务所需要的知识和业务能力素质。在革命战争时期，党员的文化知识业务能力素质，要与当时的军事斗争任务相适应，不仅要自己勇敢奋斗，而且要善于做群众工作，能够宣传群众，会做动员工作，把群众团结、组织起来，共同斗争。在改革开放和现代化建设新的历史条件下，党员的文化知识素质和业务能力要适应现代化事业的要求。（四）组织纪律和廉政修养

是否具有坚强的组织纪律和廉政修养是关系到党的生死存亡的大问题。这就要求共产党必须是一个有着严密组织体系、严格组织原则、严肃政治纪律的党。在新的历史条件下，坚持和执行好党的民主集中制，认真遵守一切党规党纪，是党对党员组织纪律性的根本要求，也是党员必须高度重视的一个现实问题。在实际工作中，党员领导干部廉洁与否，廉政修养如何，群众最为关注，感受也最真切。党员干部勤政廉政，人民群众就赞成拥护，“吏不畏吾严而畏吾廉，民不服吾能而服吾公”。相反，党员领导干部以权谋私，营私舞弊，一心为私利打算，人民群众就会唾弃远离，党的工作就难以开展。高境界廉政修养的力量远远超出权力本身，党的领导干部是否具有廉政修养，关系到人心向背，关系到党的生死存亡。

三、党员领导干部党性修养现状

目前党员领导干部党性修养状况如何？带着这一问题，我们深入到河北省唐山、邢台2个市，迁西、沙河、邢台县3个县（市），以及31个市、县（市）直部门、14个乡（镇）、村进行了调研，共发放调查问卷1000份，同时通过网络、报刊等途径大量查阅了全国及其他省市的相关资料。通过综合分析，得出三点基本判断：目前党员领导干部党性修养主流是好的、比较好的；同时也存在一些问题，有些问题还比较严重；多数党员领导干部对党性修养现状存有忧患意识，要求加强和改进党性修养的呼声很高。（一）领导干部党性修养主流是好的和比较好的

建党以来，特别是改革开放以来，我们党对党员领导干部的党性修养教育从来没有放松过。改革开放之初，邓小平同志就坚定而明确地提出了四项基本原则，党中央从1983年起，用3年时间对党的思想、作风和组织进行了全面整顿，恢复和新建了各级党校，加强了对各级党政领导干部的定期或不定期的培训。20世纪八九十年代，党中央制定了《关于加强党的建设的通知》等一系列重要文件，采取有力措施，认真解决党组织和党员队伍中存在的思想混乱、组织涣散、作风不正、纪律松弛等突出问题。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央根据新形势新任务的要求和党的自身状况，牢牢把握党的执政能力建设和先进性建设这条主线，以保持党同人民群众的血肉联系为核心、以建设高素质干部队伍为关键、以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点、以加强党的基层组织和党员队伍为基础，全面加强党的建设。这一系列重大举措，使党员领导干部始终保持了较强的党性修养和较高的党性觉悟，在推进现代化建设的各项工作中，特别在抗洪抢险、抗震救灾等抗击重大自然灾害，抗击“非典”、防控H1N1甲型流感等重大突发事件，应对政治风波、金融风暴等重大历史考验中，各级党组织充分发挥了领导核心作用，广大党员干部充分发挥了先锋模范作用。事实告诉我们，中国共产党是能够应对各种风险、驾驭各种复杂局面、具有强大战斗力的马克思主义政党，我们的党员，特别是党员领导干部在关键时期、紧要时刻，能够用坚强的党性，团结和带领广大人民群众迎难而上，攻艰克难。（二）党性修养方面存在的主要问题

通过调研分析，当前对党员领导干部党性修养状况反映最多、最集中的问题有以下几个方面：

1.理想信念日趋淡化。有的党员领导干部对共产主义远大理想有所淡化。中组部党建所问卷调查显示，有39.43%的调查对象认为共产主义理想“理论上清楚，但在日常生活中总感觉距离现实太遥远”，有1.84%的调查对象认为“共产主义理想是空想，难以实现”。有的党员领导干部对群众缺乏真感情，即使是为群众办好事，也是出于政绩考虑，形式胜于内容。有的党员领导干部不信马列信鬼神，乐于参与封建迷信活动，为求升迁看相算命供神佛，为讨吉利择期占卜找“高参”，为保平安烧香拜佛讲风水。

2.表里不一倾向严重。一些党员领导干部口头上讲得天花乱坠，洋洋洒洒，但在实际行动上却是反其道而行之，追逐私利，规避艰苦，成为典型的“两面人”。已经落马的原深圳市市长许宗衡，在当市长之初提出的“清、明、勤、思”四个字很受好评，在2009年初的政府工作报告中，他的“不飘浮、不做秀、不忽悠”的承诺被广为传播，他的“不留败笔，不留遗憾，不留骂名”，更是引来媒体和群众的一片赞誉。他甚至信誓旦旦地表示，“历史和时间将是最好的检验尺度”。可他却用实际行动为自己的人生留下了最大的败笔、最大的遗憾和最大的骂名。调研中常常出现这样的情况，一些被访者对调研组说：如果领导在场，我就照稿子念；如果领导不在场，我就对你们说点心里话。面对同样的一群人，我们从正规渠道和非正规渠道获得的信息大相径庭，甚至是完全对立的。这种信息传递渠道上的“双轨制”现象说明，一些党员领导干部在说真话、听真话上明显退步。

3.干部作风浮躁。在党员领导干部中普遍存在着一种浮躁情绪，不扎实、不朴实、不务实，本事不大，架子不小，严重影响了党的形象。河北省沙河市对全市农村党员干部做了抽样问卷调查，在回收的150份问卷中，认为对党的影响最不好的因素是“党员领导干部作风”的占到了44.7%。据《燕赵都市报》2009年2月18日的调查结果显示：有九成多的读者认为当前党员干部作风差。其中，74%的读者认为目前干部作风“很不好”，有22%的读者认为“不太好”。与此相对应的是，98.75%的被调查者表示，“遇到过例如门难进、脸难看、事难办和吃拿卡要等问题”。

4.腐败屡禁不止。当前，很多社会通行的“潜规则”（如人情、面子、权钱交易、权权交易、领导说情等）渗透到了党内的政治生活，甚至有些“潜规则”堂而皇之地代替了党性原则。群众把找关系、说情送礼作为一种正常的社会现象，对领导干部贪污腐败行为已经习以为常、熟视无睹。尽管中央对于消极腐败现象的惩治力度不断加大，但令人忧虑的是，在一些地方，消极腐败现象仍然高发，严重破坏党的形象，加剧了党的执政风险。

造成上述问题的原因专家学者多有论述，结合调研情况，我们感触比较深的主要有以下几点：

一是学习教育不够扎实。在座谈中，一些领导干部认为，从中央到各级党委，对加强党员领导干部的党性修养教育采取了许多方法措施，也取得了一定的成效，但不能高估。一些地方的学习教育流于形式，仅满足于完成规定动作，不求实际效果，许多应该通过学习教育解决的问题没有得到解决，致使问题越来越多。有些被访者形象地说：“党性修养的防火墙失效了！”

二是入党动机存在问题。一些人在市场化、功利化的诱导下，走入了实用主义的泥潭，把入党作为自己人生的踏板，只想利用党员身份为个人捞取好处，不想为人民群众提供服务，有的甚至早已从思想到行动上走到了党和人民的对立面。由于“入口”松、“出口”紧，让一些投机分子轻易进入到党内，一些问题党员很难清除出党。这些人根本没有党的理想信念，更谈不上党性修养，一旦走上领导岗位，就会只追求自己的个人利益。一些受访者忧心忡忡地说，这部分人目前还只是党的机体上的“脓包”，当“脓包”转化成“败血症”的时候，将是很危险的局面。

三是管理手段比较单一。长期以来，对党员领导干部党性修养的要求更多的是倡导性和原则性的，缺乏刚性的制度作保障，缺乏配套的措施作支撑，缺乏有效的监督作约束。在这种情况下，有的地方思想上不重视，把党性修养看成是软指标，说起来重要，做起来不要；有的地方管理上不严格，除届中考察、年度考核外，难以及时了解干部平时的表现；有的地方监督上不得力，尤其是监督“一把手”和监督“监督者”的问题还没有从制度层面得到根本性解决。

四是贫富差距不断拉大。不少被访者反映，现在社会两极分化的趋势越来越严重，几乎超过了人们的心理承受能力，包括我们党员领导干部的心理承受能力。有资料显示，贫富悬殊的距离已经由改革开放初期的4.5：1扩大到12.66：1；城乡居民收入从1998年的2.52：1扩大到2008年的3.31：1。电力、石油、金融等行业收入远远高于全国平均水平，差距高达10倍。在调研中，许多受访者尖锐地指出：人为的、部门垄断性的收入分配上的不公平，对党员领导干部的修养所产生的销蚀作用不可低估，它所造成的危害已经使得许多党员干部心理失衡。有的被访者说：“这种环境，让一些党员领导干部很难慎独，很难自持，好人也会变糟，造成想讲一点党性的人在利益不公平现状的诱惑下也讲不成党性了。”

四、加强党员领导干部党性修养的对策与建议

高度重视党员领导干部的党性修养，是我们党加强干部队伍建设的一条重要经验，是党的十七届四中全会作出的一项重要战略部署，也是以胡锦涛同志为总书记的党中央全面加强党的建设的一个重要着力点。适应新形势下党员领导干部党性修养状况的新情况新特点，我们认为，要着力做好两篇文章：（一）在党员领导干部自身层面，要做到“四个加强”

1.加强理论学习。加强理论学习，是提升党性修养最重要、最根本的途径。党员领导干部要把学习当做一种神圣职责、一种精神境界、一种终身追求，培养自觉学习、终身学习的良好习惯。要认真学习中国特色社会主义理论体系，进一步领会其科学内涵和精神实质，全面、完整地把握这一科学思想体系的发展脉络。要坚持用马克思主义的立场、观点、方法把握形势、研究解决问题，不断推进马克思主义中国化、时代化、大众化。通过一以贯之的学习，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装头脑，自觉以党性原则和党的纪律约束自己，正确看待手中的权力，正确运用手中的权力，在各种诱惑面前，始终做到“自重、自省、自警、自励”。党员领导干部要争做学理论、用理论的表率，成为学以致用、用有所成的模范。在学习中要注意把改造主观世界与改造客观世界结合起来，进一步解放思想，紧密联系改革开放和现代化建设的实际，联系本地区、本部门、本单位的实际，认真思考、研究面临的突出矛盾和主要问题，提出解决的措施和办法，推动工作的创新发展。在学习中既要能钻进去，晓悟大义、心领神会，又要能走出来，化为思路、解决问题，真正用理论的力量提升党性，用党性的力量推动经济社会又好又快发展。

2.加强德的培养。调研中大家一致反映，加强党性修养，必须坚持用社会主义核心价值体系指导党员干部改造主观世界，加强个人思想品德修养，弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉践行社会主义荣辱观，培养高尚的道德情操和健康的生活情趣。一是诚实守信勤修“人德”。要名实一致，不能金玉其外、败絮其中；言行一致，不能口是心非、口蜜腹剑；表里一致，不能人前君子、人后小人。党员领导干部要时刻用诚信规范自己的言行，塑造自己的人格，不做道德的“次品”，人格的“废品”，诚信的“危险品”。二是爱岗履职勤修“事德”。要干一行、爱一行、钻一行、精一行，努力把自己锻炼成为工作的行家里手。要在岗一日，干好一天，经得起群众问责，经得起历史问责，努力用实际行动树立忠于职守的良好形象。要为官一任，造福一方，坚持工作高标准、高质量，力求有为，追求有功，不做“乱作为”的庸官和“不作为”的懒官，努力创造无愧于时代、无愧于历史、无愧于人民的一流业绩。三是清正廉洁勤修“官德”。要坚持原则、公道正派，勤政爱民、无私奉献，廉洁奉公、不谋私利，不断提高公信度和公信力。要慎行、慎独、慎微，防微杜渐，积小善成大德，筑牢拒腐防变的道德防线。要守得住清贫，耐得住寂寞，不为名利所惑，不为人情所动，永葆共产党人本色。

3.加强作风建设。作风是党性的外在表现，党性强则作风正。党的十七届四中全会指出，全党要大兴密切联系群众之风、求真务实之风、艰苦奋斗之风、批评和自我批评之风，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量。贯彻落实好全会精神，要抓住三个环节：一是要带好头。以身作则、率先垂范，要求别人做到的，自己首先做到；禁止别人做的，自己坚决不做。二是要服好务。要坚持马克思主义的群众观点，相信群众、依靠群众、服务群众。要树立群众意识，把为人民谋利益作为全部活动的出发点，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事。要充分了解民意、体察民情，多深入基层、深入群众；要集中民智，想问题、做决策要多征求群众意见；要珍惜民力，把发展的目的放到保障和改善民生上，不搞“形象工程”。三是要解决好实际问题。抓好作风建设，关键要落实到解决问题上。要拿出真抓实干的勇气，始终保持一股干劲、一种热情、一种拼命精神，对定下来的事情雷厉风行、抓紧实施，部署了的工作一抓到底、见到成效。

4.加强实践锻炼。党员领导干部要积极投身社会实践，在实践的大熔炉里锤炼党性，提升修养。要深入基层，自觉培养与人民群众的真感情；要走上一线，主动参与重大工程、重大项目的攻坚。要到艰苦的地方去，在与恶劣自然环境和艰苦工作条件的斗争中挑战自我、砥砺意志；要到工作难度大的地方去，在与突出矛盾和棘手问题的交锋中完善自我、提高能力；要到危险的地方去，在与重大自然灾害、重大突发事件的对抗中展示自我、历练党性。（二）在组织层面，要做到“五个结合”

1.与推动科学发展结合起来。调研中大家反复强调一个观点：在新的历史条件下，不能离开科学发展观去谈加强党员领导干部党性修养，贯彻落实科学发展观的过程就是加强党性修养的过程。要教育引导党员领导干部树立科学的发展理念。既要客观公正地看待新中国成立以来特别是改革开放以来巨大的发展进步，又要对存在的问题保持清醒的认识，以发展的眼界、发展的思路、发展的胸怀思考解决经济社会发展过程中面临的新情况、新问题。要教育引导党员领导干部树立科学的人本理念。始终坚持以人为主体、以人为动力、以人为目的，真正做到尊重人、关心人、激励人、发展人，促进人的全面发展。要教育引导党员领导干部树立科学的统筹理念。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破，在统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的基础上，正确处理好个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益和长远利益的关系。要教育、引导党员领导干部树立全面、协调、可持续发展理念。不仅要关注经济指标，而且要关注人文指标、资源指标和环境指标；不仅要增加促进经济增长的投入，而且要增加促进社会发展的投入，增加保护资源和环境的投入，努力实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，推动经济、政治、文化和社会全面发展。

2.与创建学习型组织结合起来。建设学习型党组织，既是十七届四中全会作出的一项长远的战略任务，也是加强党员领导干部党性修养必须抓紧做好的一项紧迫工作，必须持之以恒、常抓不懈。尤其要抓好三个方面的工作。一要努力构建学习培训体系。根据新形势新任务的要求，构建理论学习、知识拓展、党性教育、实践锻炼“四位一体”的学习培训体系，不断增强学习培训的针对性和实效性。教育、引导党员干部树立全面学习、系统学习、终身学习的理念，以党内学习带动全民学习，以学习型政党建设带动学习型政府、学习型社会建设。二要完善和落实好学习制度。坚持和完善理论学习中心组制度，加强领导班子和领导干部的学习，尤其注重搞好新理论、新知识、新规则、新技能的学习，提高理论素养、知识层次和决策能力；坚持和完善轮训制度，定期对党员干部进行系统的政治理论轮训；坚持和完善述学、评学、考学制度，督促和激发干部学习的内在动力。三是创新学习教育方法。要把社会主义核心价值体系教育、党性教育摆在更加突出的位置，列为干部教育培训的必修课。要注意研究党员领导干部接受方式的新变化，重视各种载体建设。建议在党员领导干部中推行“党性主题教育活动”。即党组织结合自己的实际，定期或不定期地举行“党性主题教育活动”。每次活动确定一个主题（如“党纪学习与教育”、“党风学习与教育”等），确定一定时间，开展党性学习和教育。活动内容和形式可向党内外公布，方便党员与社会公众监督。

3.与树立正确导向结合起来。为政之要，莫先于用人。用人导向是最重要的导向。胡锦涛总书记提出的德才兼备、以德为先的用人标准，是对党选拔任用干部工作历史经验的科学总结，也是新时期衡量领导干部的根本标准。要把德才兼备、以德为先的要求贯穿于干部工作的全过程，特别是要把德的表现作为干部选拔任用的首要依据。识人要拓宽视野，选人应不拘一格，用人不求全责备，切实做到不让综合素质高的人吃亏、不让能干事的人吃亏、不让老实人吃亏。要按照党的十七大提出的“注意从基层和生产一线选拔优秀干部充实各级党政机关”的要求，进一步探索新办法，拓展新渠道，建立起来自基层和生产一线的干部培养链，并以制度的形式加以规范。

4.与完善工作制度结合起来。要抓紧健全完善三项制度：一是监督管理制度。建立完善民主集中制、领导干部问责制、党内情况通报制度、重大决策征求意见和听证制度等，进一步深化党内监督。通过设立举报信箱、举报邮箱、举报电话、聘请监督员等形式，建立起社会各界参与的监督网络，进一步拓展社会监督。建立由组织部门牵头，人大、纪检、审计等部门参加的联席会议制度，定期对党员领导干部党性修养方面的情况进行总结交流，发现问题，剖析原因，提出对策，进一步强化部门监督。二是选人用人制度。抓紧规范初始提名制度，改进民主推荐、民主测评制度、信息公开制度，提高选人用人的公开性和透明度。抓紧完善差额选拔干部制度，积极探索差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决等方法，加大竞争性选拔干部力度。抓紧建立群众满意度测评机制，把测评结果作为衡量干部选拔任用工作的重要标准。三是激励约束制度。要划出警戒红线，对党性不强，特别是对违纪违规的党员领导干部，加大惩罚处理力度。要抓好正面典型引导，及时发现和树立先进典型，大力宣传表彰，激励人心、弘扬正气。要利用反面典型警示，利用查处的典型案件，深刻剖析、吸取教训，切实做到引以为戒、防微杜渐。

5.与更加关注民情结合起来。民情是党的建设不可忽视的重要领域，关注民情是现阶段全党必须进一步强化的执政理念。加强党员领导干部党性修养，必须立足于深入研究民情、准确把握民情、积极引导民情，才能取得实质性成效。一是要加倍关注民生。民生是最大的政治，党的宗旨决定了党的一切工作都要以保障民生、改善民生作为出发点和落脚点。要按照科学发展观的要求，大力推进政府行政管理体制改革，提高公共服务水平，构建公平正义的社会利益分配机制和保障机制。二是要加倍关注民意。在一定意义上，民意就是民心，而民心向背关系到执政党的生死存亡。要抓紧研究如何更好地了解民意、反映民意的方式方法，畅通民意表达渠道，切实做到以民意为支撑制定方针政策，用民意来检验党的执政成效。三是要加倍关注民风。民风优良，则社会和谐；民风乖戾，则社会扭曲，塑造优良的民风，是党的执政使命的重要组成部分。要树立社会主义核心价值观，自觉践行“八荣八耻”。要采取有力措施，切实增强民风建设的实效。四是要加倍关注民主。“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，越是情况复杂，越是需要我们党以冷静、理智、务实的态度加以引导。从某种程度上说，能否科学地驾驭我国的民主进程，既坚定不移又循序渐进地推进社会主义民主，是对党执政能力和执政艺术的严峻考验，关系到党和国家的未来。（此课题为2009年度全国党建研究会重点调研课题）

党领导农村工作体制模式比较研究

完善党领导农村工作的体制，有必要对当前党领导农村的几种体制模式进行比较分析，以总结经验，发现问题，寻找办法。围绕这个问题，课题组先后到枣强、冀州、安国、平山、井陉、任县、邢台和前南峪、南滚龙沟等多个县（市）、村进行实地考察，召开大型座谈会4个，与数十名乡镇书记进行了集体座谈或个别访谈，在充分调查研究基础上，形成了如下调研报告。

一、现阶段党领导农村工作的几种体制模式

当前在乡镇和农村，完善党领导农村体制的关键，集中表现在怎样处理好以下三个主要关系：（一）乡镇和村的关系

乡镇和村的关系可称为上下关系。对乡镇党委来说，它有两个领导对象：一是村党支部（党总支），属于党内上下级关系，这是多年形成的传统关系。二是村委会，属于党组织与村民自治组织之间的关系。乡镇党委对村委会这个群众组织怎样领导，有许多问题需要探讨。乡镇作为一级政府，领导对象也有两个：与村党支部之间，属于上级政府与下级党组织的关系。目前沿袭了多年的对下级党组织领导的传统，关系基本顺畅。与村委会之间，是上级政府与村民自治组织之间的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”完善党领导农村工作的体制机制，如何处理好这个关系是重中之重。（二）党支部和村委会的关系

党支部和村委会的关系实际上是党组织和村民自治组织之间的关系，通称“两委关系”。目前在巩固党的执政基础，维护农村社会稳定，推动农村各项事业健康方面，“两委关系”是一个最重要的关系。“两委关系”是否协调，向上直接影响到与乡镇党委、政府的关系，向下直接影响到和村民群众的关系，间接影响到党的路线方针政策在农村的贯彻执行，影响到社会风气和农村的和谐社会建设。农村“两委关系”是改革开放后新产生的一种社会关系，也是完善党领导农村体制机制亟须调整、而且调整难度很大的一种关系。（三）干群关系

农村干群关系包括乡镇干部与农民群众的关系、村干部与农民群众的关系。其中最重要的，是村干部与农民群众的关系。近年来，由于国家实行一系列惠农政策，少取多予，乡镇干部与农民的矛盾退居次要位置，比较突出的是村干部与农民群众的矛盾。围绕宅基地发放、计划生育、村务公开、村干部选举等，有的地方干群关系比较紧张，加上有些历史遗留问题，成为影响农村和谐稳定和巩固党的执政基础、扩大党的群众基础的重要因素。干群关系是检验党领导农村工作体制机制是否完善、是否健全的重要标志，它自身又受上下级关系、两委关系的制约，其关系状况好坏及其产生原因需要格外引起重视。

完善党领导农村工作体制的关键，是如何科学配置农村权力，在坚持党的领导、依法治国与人民群众当家做主的有机统一中，使党的领导落到实处。目前在我省，围绕党组织、村干部和村民的权力如何配置，党领导农村工作大致存在以下三种体制模式：

一是基本模式。即目前普遍实行的党支部加村委会模式。关于农村党支部的地位、职能，村民委员会的性质、职责，以及两者关系，《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》分别作出了相应规定。目前农村“两委”关系，就是在这样的法律和制度框架内进行运转的。由于乡镇是一级政府，农村是村民自治组织，因此也有人把这种治理模式称之为“乡政村治”。

二是创新模式。包括“一制三化”和“青县模式”。“一制三化”中的“一制”，即党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”，即支部工作规范化，村民自治法制化，民主监督程序化。“一制三化”的核心要求是“两委联席决策，群众全程监督”。基本内容是“四项机制”，即核心领导机制，制度约束机制，教育治理机制，考核评议机制；“十二项规范”，即对支部自身建设、党员大会、两委联席会、村委会重大事项向党支部请示报告、民主选举、民主决策、依法办事、村民治理、村务公开、民主议政日、民主评议村干部、会计委托代理等实行规范化。运作方式为“6324”，即“六会议事”，“财务三审”，“公章双签”，“四项监督”。“六会议事”是指支委会、村委会、两委联席会、党员大会、村民代表会、村民大会。“财务三审”是指村主任审查，村民理财小组审核，支部书记审批。“公章双签”是指使用村委会公章由支部书记、村主任同时签字，记录在案。“四项监督”是指采取村务公开、民主议政日、民主评议村干部、会计委托代理四种主要形式对村务工作进行全程监督。“一制三化”的制度设计着眼于：第一，党在农村的领导核心地位不动摇；第二，明确党支部书记为村“一把手”；第三，谁说也不算，群众说了算。“一制三化”产生的法律依据，是《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《河北省村级民主治理条例》。武安市从2000年5月开始进行“一制三化”试点，同年7月全面推开，2001年初进一步修改完善，2001年6月中组部向全国转发。“青县模式”是为从体制和机制上解决实行村民自治后，农村基层党组织领导核心地位受到挑战，村民自治出现“空壳化”倾向，村“两委”矛盾凸显，村民意志表达渠道不够畅通等问题，通过把村代会建成经常性议事组织，形成的一种新的村治模式。具体做法，一是通过鼓励和提倡农村党支部书记竞任村代会主席，把党的领导建立在广泛的民意和法治基础之上，使党支部在村民自治体制框架中找到领导村委会和村政村务工作的抓手；二是通过把村代会建成经常性议事组织，设立村代会主席，改变以往由村委会召集村民代表会议的做法，为村民参政议政提供固定载体和平台。“青县模式”也可以用三句话进行概括：党支部领导；村代会做主；村委会办事。

三是传统模式。以晋州市周家庄乡为典型代表，其被人们称为“最后一个人民公社”。从1958年至今，晋州市周家庄坚持传统领导体制已经50多年。周家庄乡现有10个生产队，13000余人，除小部分农民主动要求自己经商单干外，其他全部在乡里的集体工厂和农业社上班务工。记工分、分口粮、集中耕作、统一上工、按劳统一分配收入，这些人民公社时期通行的做法，目前在周家庄乡仍然实行。在这里，一切劳动量计算都是以工分为标准，年终按工分进行收入分配。社员每天干什么活儿，一切听队长安排。而生产队长的产生，用合作社主任的话说：“这些队长都是20年前任命的，这几年对个别不称职的队长进行过调整，并没有采取过选举制。”周家庄的公共福利体系，主要靠乡里的11家集体企业，被称为“以劳动密集型工业支撑着一个计划经济时代的社会体系”。2008年，周家庄的工农业总收入达到5.03亿元，公共积累余额2.9亿元，当年晋州市农民纯收入是3774元，周家庄乡人均收入6718元，多年来一直高于晋州市平均水平。

二、现有体制模式功能比较分析

党领导农村工作的体制，在乡村两级的层面，现行三种模式即“乡政村治”基本模式、青县模式和周家庄模式，由于其治理结构不同，功能发挥各自具有不同的特点。

——“乡政村治”的基本模式。“乡政村治”模式，是适应农村联产承包责任制的经济基础而产生的农村治理模式，其重要特征，就是引入了自下而上的村民民主。由此形成了村级权力结构的二元特征：村级党组织和村民委员会两个权力组织。村级党组织受乡镇党委的领导，村民委员会受乡镇政府的指导，协助乡镇政府的工作。

从村民自治施行以来的实际状况来看，至少目前存在着两个无法克服的困难：

一是村民自治选举的“半截子”民主现象。大多数农村的村民自治，仅仅是在选举的层面体现了村民当家做主的民主权利，选举之后，怎样决策，怎样监督，怎样参与，并没有实质意义上的民主。所以对于多数村民来说，一旦利益受到侵害，顶多是“三年以后再说”；对于村干部来说，“一朝权在手，便把令来行”，自觉主动地实行民主决策、民主参与并接受监督的意识并不强。在这里，村党组织怎样实现领导核心作用，村民代表会议和村民大会怎样行使村级最高权力机关的作用，并没有得到具体的、能推广开来的制度安排。无论是河北农村推广的“一制三化”，浙江温岭的“民主恳谈”，还是河南邓州的“4加2”工作法（党支部提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表大会决议，决议公开、办事结果公开）都是试图解决村级党组织的领导核心作用和村民当家做主有机结合的有益尝试。但是，村民自治如何不演变为“村自治”、“村主任自治”和“村民委员会自治”，怎样保证村民当家做主的权利贯穿村民自治始终而非仅仅是三年一次的“民主盛宴”，至今还是缺乏科学制度和结构安排的“空中楼阁”。

二是村民自治中的多数人暴政现象。随着村民委员会直接选举的展开，农村派系矛盾加剧是个必然趋势，许多村干部“票仓”意识浓厚。在这种情况下，村民自治的制度安排，并没有对少数人的利益保护作出规定。由于农村基层大多数存在私人企业，私人企业老板对村级选举的影响力越来越大，加上家族宗族势力、宗教势力、财富势力，甚至黑恶势力的活动甚或操纵，村民自治中的“民主”是否能够真正保证绝大多数农民的权益并不乐观。特别是农村选举中的落败者、小门小姓者及其他弱势群体的利益怎样保证，的确值得注意。

把村民自治置于大的体制环境下，还会发现两大体制障碍无法解决：

一是乡村两级的关系。乡镇政府对村民委员会不是领导关系，是指导和协助的关系。但是，目前村民委员会需要做的许多工作，都是乡镇政府安排下来的，并且很多都是“一票否决”性质的工作，如稳定、计划生育等。乡镇要使自己的任务在村级实现，只能采取怀柔和妥协的方法，或者利用私人感情，或者默许，甚至纵容村干部腐败，从而使村干部从感情上、利益上和乡镇结成利益同盟。确实运转不灵，有的地方只好把村干部“停职”挂起来。因此，多数乡镇党政领导不赞成实行村民自治。这个问题实质上暴露出的是一个体制困境，即乡镇对上负责和村民委员会对下负责的不一致性，虽然从理论上讲是一致的。

二是村级党组织和村民委员会的关系。村级党组织要服从乡镇党委的领导，而乡镇目前实际上是党政不分，村党组织倾向于对上负责，因此多数受到乡镇党政的“偏爱”。但是，由于村级党组织负责人产生的民意基础比不上村民委员会，在许多农村，说话办事就没有村民委员会“硬气”。因此，如何实现党的领导和村民当家做主的有机统一，需要具体的体制创新，而不能止于宏观的规定。

——青县模式。青县模式显然是着眼于实现村级党组织的领导核心地位和村民当家做主双赢的一种新治理结构安排。这个模式的最大特点是把“虚”的村民代表大会做“实”，搞成一个实实在在的权力机构，就像各级人民代表大会一样，并且使村级党组织负责人兼任村民代表大会主席，类似于目前许多地方党委书记兼任同级人代会主任。它的用意，一是体现党的领导，二是体现村民当家做主，三是使村民委员会成为一个执行机构。

应该说，这是一个非常可贵的探索，并且是体制上的可贵探索，它同近年来其他地方的探索相比，更具有根本性的意义。比如“一制三化”，其实也并不能解决村民当家做主的问题，党组织的领导核心地位也没有得到体制上的保证。邓州经验也是如此。青县模式把决策、执行、监督三权和党的领导、依法治村和村民当家做主作出了较为科学的结构安排。但是作为研究，我们认为青县模式还有很大的探索空间：一是怎样保证村级党组织负责人都能兼任村民代表会议主席？当然要走民主程序。那么如果村级党组织负责人不能当选村民代表会议主席，是否就意味着没有实现党的领导和村民当家做主的有机统一了呢？未能当选，是村民素质的原因还是村党组织负责人的原因？在村级党组织负责人未能当选主席的村子里，怎样发挥党组织的领导核心作用？是否意味着要撤换或者改选村党组织班子？二是需要进一步追问，村级党组织负责人当选村民代表会议主席就能说明党的领导实现了吗？就能保证村民当家做主吗？如果这个村党组织负责人同样是经过不正当手段当选呢？如果这个村党组织负责人和村民委员会主任同时当选是双方的一种“默契”呢？实际上，这些追问是青县模式的“不能承受之重”，在现行大的体制框架下，它究竟能走多远，确实值得思考。

——周家庄模式。周家庄模式被称为中国唯一的共同富裕模式引起的关注一直在持续。这个模式的魅力所在，一是共同富裕。多年来，周家庄在晋州市的富裕程度都是最高的。二是村民的幸福指数较高。这里的村民没有太大的生活压力，许多事情不用操心，村庄的和谐程度也比较高，精神面貌比较好。三是在城镇化进程加快和农村贫富分化加剧条件下，周家庄的“均富”容易引起农村弱势群体的向往和羡慕，不患寡而患不均的心理毕竟是一个客观存在。特别是自20世纪90年代以来，家庭经营的局限性日益明显，农业投入产出比下降，农村规模经营呼声越来越高，于是，人们从周家庄模式上似乎又看到了希望。

其实，周家庄模式走到今天，已经远远不是过去的人民公社体制可以概括的了。它在如何调动农民生产积极性方面一直在不懈探索，周家庄也允许私营和个体经济存在，同时，在怎样改善劳动密集型产业结构方面，周家庄的领导人也一直在努力。应该说，在我国农村千差万别的情况下，周家庄模式的可持续性是存在的。但是，周家庄模式的可复制性也值得怀疑。这是因为：第一，大的体制环境不兼容。周家庄模式一路走来非常不容易，它承受的舆论压力和体制制约伴随始终。第二，农民群众日益增长而多样化的利益诉求不允许。农民的个体化和利益分化趋势日益严重，思想观念、就业方式和生活方式多元化趋势不可逆转，周家庄模式无法在众口难调的情况下调众口。第三，特殊的魅力型领导人难以为继。周家庄模式的存在，很大程度上来自雷金河的坚持，更来自雷金河后人雷宗奎的薪火相传。所以，存在下来不容易，持续下去更不容易。

但是，我们无论如何要在现有体制中给周家庄模式以一席之地。既然“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”，那么，在周家庄模式不逊色于周围村庄的条件下，我们就应当尊重这种选择。并且不仅于此，我们是否可以从周家庄模式中汲取一些有利于农村科学发展与社会和谐的有益元素呢？回答也是肯定的。

三、完善党领导农村工作体制亟待破解的理论实践难题

长期以来，党在领导农村工作的实践中，形成了党委统一领导，党政齐抓共管，农村工作综合部门组织协调，有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。其中，县、乡党委对农村工作的领导，县、乡、村三级的领导体制安排，对于实现党对农村的领导，对于广大农民群众利益的维护和实现至关重要。

党领导农村工作的体制选择问题，本质意义在于，为党始终代表广大农村群众的利益提供体制保障和制度支持，防止在农村基层形成一个脱离农民群众、侵害农民群众利益的特权群体。它的选择依据应该包括：在科学判断和准确把握最广大农民群众利益诉求的基础上，确定党的奋斗目标和农民群众个体利益实现的结合点作为制定农村政策的出发点，构建能够有效激发广大农民积极性、主动性的动力机制，同时构建起使党的农村领导干部始终不脱离群众、为农民负责的利益激励和约束机制，从而保证广大农民群众利益的实现。这里的基本要素包括：代表农民眼前利益和长远利益的动力机制的体制实现问题，激励和约束农村干部为农民服务的利益正相关机制的体制实现问题，农村党组织资源的培育和整合问题。这里体制实现的条件包括：党的纲领和中心任务的规定性；生产力发展水平和经济体制政治体制的规定性；农村治理的传统和治理成本计算等。

执政60多年来，中国共产党领导农村工作的体制选择，适应和服务于不同时期的经济体制和党的中心任务，大致经历了三个阶段：第一个阶段是指从新中国成立以来到1958年，为了完成土地改革和农业合作化任务，在农村全面建党建政的基础上，建立乡村两级政权，支部建在村上，实现了对农村工作革命性的强大动员。第二个阶段是指从1958年到改革开放初期，适应计划经济体制和工业化赶超的需要，党在农村建立了人民公社体制，实现了对农村经济社会政治的全方位控制。第三个阶段是指1983年以来，适应农村联产承包责任制和市场经济体制的发展，党在农村实行了乡镇政权和村民自治的领导体制。总的说来，农村工作的领导体制经历了土地改革和农业合作化时期的动员型领导体制、人民公社时期的全方位控制型领导体制和目前的“乡政村治”压力型领导体制的沿革。从沿革的动因看，动员型领导体制的构建，显然是出于满足广大农民“耕者有其田”和组织起来的愿望，人民公社体制则主要是为工业化提供支持并使农村实现单元化控制。鉴于人民公社体制政治上的高效率和经济上的效益递减，改革开放以后，党在农村实行乡镇政权和村民自治并立的管理体制，通过政治承包式的压力型体制，实现党和国家意志的贯彻落实。市场化和民主实现的程度，是考察当前农村党的领导体制是否完善的重要指标。

在前面分析三种具体模式的基础上我们可以看到，就村级权力结构谈党的领导是行不通的，必须把视野扩展到县乡体制上。目前，党领导农村工作的体制安排，具体到县乡村三级领导体制，其最大特征是，乡镇党委政府权力来自上级，任命制的权力授予机制和政治承包的压力型考核机制造成乡镇的行为只对上负责；村民委员会的权力来自群众，对下负责。这种体制的主要缺陷，一是不能实现党的领导和人民群众当家做主的有机统一。因为党的领导的指向是对上级负责，三级干部利益的实现，不受群众的制约，直接取决于上级，村民委员会也成为一个准政府，久而久之，就会使基层干部之间形成利益共同体意识，形成追求共同利益的冲动，而这些利益，都是同群众的利益实现相背离的。深层原因，是体制决定的干群利益实现机制的相反取向，造成了干群关系的对立。二是这种体制违背了市场经济条件下群众民主追求的取向，不鼓励甚至害怕群众组织起来，致使农民群众中基于自身利益实现的维权组织形成后，党组织很难融入进去。

因此，我们必须进一步思考党的领导在农村的实现体制的深层次问题。

一是如何解决由农村生产经营体制和县乡财政体制造成的党的领导“目标替代”问题。在组织社会学里，有一个“目标替代”现象，是说在组织运行过程中，既定目标被其他目标所替代、所置换的现象。这里用“目标替代”理论分析的出发点，就是研究如何防止党对农村的路线方针政策被“截流”甚至“置换”。改革开放以来，农村社会的最大变化，一是生产经营的个体化趋势不断发展，县乡村领导退出了对农民生产经营的资源控制和具体指挥。二是县乡村干部的“公司化”倾向日益严重。追求经济增长，特别是财政收入成为最高动力，招商引资、上项目成了这个“公司”的最大要务，GDP成了这个“公司”的营业额，财政收入成了这个“公司”的利润。这些问题，总的来说是由“压力型”的领导考核评价体制和财政包干体制造成的。这样一来，县乡村就有了独自的利益并很容易形成利益联盟。明确了这一点，就不难解释为什么基层政府害怕农村学习宣传党中央的减负政策，不难解释为什么在土地征用上基层政府会不遗余力。可以说，如果不能有效割断基层干部群体与其他利益群体之间利益争夺的链条，还干部群体以“中立”身份，抽离其参与纷争的利益集团身份，长期下去，很有可能形成基层干部利益与农民群众的对立。这是体制构建必须思考的问题。

二是如何解决好使县乡村党组织真正姓“党”，赢得农民群众拥护的问题。我们党在农村已经构建起了全覆盖的组织体系。这些党的组织如何在政治上始终代表最广大农民群众，怎样保证这些组织始终扎根并活跃在农村基层社会，在“资强劳弱”、“市强农弱”格局可能长期存在的情况下，基层党组织怎样通过维护和实现农民群众利益巩固党执政的阶级基础，这些问题说到底，是对党组织的政治品性的要求。应当警惕的是，如果党组织忽视对农民群众的政治感召，沉溺于招商引资上项目、增加本级财政收入；如果党组织忽视社会责任，不注重对乡村公共服务特别是社会公平正义的引领，就意味着县乡村党组织生产的“产品”，某种程度上既偏离了党的需要，也偏离了群众的需要。我们是否需要重视党组织和党员服务群众与其他社会组织所提供服务的区别，在新的形势下，县乡村党组织怎样才能把联系沟通群众和代表群众的功能强化起来，最大限度赢得农民群众的政治认同，这些问题都值得重视和研究。

三是怎样才能实现党的领导体制和党建体制的更好“兼容”。实现党对农村的领导需要组织依托。那么，怎样建立合理的体制结构，把逐渐转移到社会和市场的资源以及各种新生的社会资源置于党的宏观调控之下；基层党组织怎样把触角拓展、延伸到一切新组织形态中；怎样看待和引领乡村民间组织，如何用社会化的方式而非简单控制因势利导它们，不使之成为体制外的“异己”力量等，这些都是构建新形势下党领导农村工作体制需要系统考虑的因素。在实践中，我们还需要进一步思考：党组织与自治组织领导人是否可“一肩挑”？党组织如何有机融入专业经济合作组织？党组织与新社会组织特别是维权组织应是什么样的关系？如何防止家族、宗教、黑恶势力“蛀空”执政基础？这些问题，无论在理论还是在实践上，都还需要认真研究解决。

四是怎样构建农村基层党组织“密切联系群众”的动力机制与社会化实现机制。党领导农民群众的首要条件是不脱离群众，并与群众建立利益正相关的实现机制。但目前看来，县乡村领导体制和工作方式的选择上，这种正相关的利益实现机制还没能建立起来，干部利益的实现更多地来自上级的选拔任用，而不是农民群众的信任拥护。

五是怎样提高农村党员与党组织的“紧密度”，建立无职党员“组织意识”的养成机制问题。党的领导需要农村党员发挥先锋模范作用，是在联系、服务和代表农民群众中逐渐实现的，如果单纯依靠党组织负责人的努力就可以实现党的领导功能，就没有必要建立党组织和发展党员。总的来说，农村党员的党组织意识，或者说“团队”意识普遍不强，即使发挥作用，也没有“为组织增光”的意识，这一点值得注意。就党组织更好发挥作用而言，集体活动可以说是组织的“健身操”，是组织保持活力的运动，而目前在广大农村，由党组织开展的集体活动很少。怎样加强党组织的组织性活动，以帮助党员形成清晰而强烈的“组织意识”，强化基层党组织“组织作用”的现实表现，增强党员对党组织的向心力、归属感，使普通党员在重大问题面前能够第一时间想到自己是党员，并按照组织的要求来选择和决定自己的行动，都是需要认真研究、切实解决的现实问题。

四、构建县乡村党的领导体制的总体设想和具体建议

课题组认为，构建科学的党领导农村工作的体制机制，科学定位县乡党政职能是基础，改革干部选拔任用和考核制度是关键，民主合作是取向。（一）重新界定、科学划分县乡党委、政府职能

应该建立以公共服务为基本职能的县乡政府，建立以政治性和社会性为价值取向，以服务群众、协调利益、引领公平正义为基本职能的县乡党委和村级党组织。三级党组织不再介入地方经济经营活动，特别是不再以“董事会”的工作方式具体指挥经济项目，把市场的还给市场，把政府的还给政府，把政党的交给政党，使三级党组织把自己的工作重心从发展经济中解放出来，转到发挥政治核心作用和服务群众上来，恢复党组织应有的政治领导功能，变“压力型”党组织为“服务型”党组织，变直接“管家”为组织和支持人民群众“当家”，真正担负起自己的政治责任。（二）用先进的党内民主夯实党领导的民意基础

党的领导在长期执政条件下不能吃老本，要构筑可持续的合法性基础。因此，在村民自治条件下，发展党内民主的紧迫性就显得更为突出。这就需要在民主发展党员的基础上，用党内自我发展和自我纯洁机制的构建保证党的队伍的先进性，进而民主选举基层党组织负责人，保证优中选优机制首先在执政党的基层组织实现。具体说，一是农村发展党员要有群众参与，以解决在一些农村发展党员中出现的“近亲繁殖”、“家族党”问题，用把好党员“入口关”巩固党的合法性基础。二是在搞好试点、取得经验基础上，将农村基层党组织直接选举范围逐步扩大到乡镇一级，用党内民主示范带动基层人民民主，巩固党的合法性基础。（三）理顺乡村权力结构，实现青县模式在乡镇的放大

由乡镇党委书记兼任乡镇人大主任，使乡镇一级在权力结构上实现决策、执行和监督三权制衡，将现有的“乡政村治”与村民自治对接，逐步过渡到“乡治村治”。在权力结构重构基础上，民主制定乡镇考核指标和考核方式，真正实现乡镇党政干部选拔任用和考核评议以民意为依归。（四）改革财政体制，实现基层公务员工资财政全额供养，并适当向基层公务员倾斜

以割断县乡干部与民争利的制度安排链条，吸引大量优秀干部到基层锻炼能力，增长才干，使农村基层干部队伍真正成为经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验的优秀人才成长、培养基地。（五）改革基层用人制度，畅通农村基层干部进入公务员队伍渠道

基层用人制度设计应做到上不封顶、下不保底、有效激励。所谓“上不封顶”，即只要条件合格、程序合法、途径正当，任何人都可以通过选举担任乡镇党委政府领导职务；所谓“下不保底”，就是一旦落选，就要取消相应的职务待遇；所谓有效激励，就是对勤奋工作、贡献突出、群众拥护的基层干部，从物质待遇、政治前途等方面给予相应奖励。这样，既有利于探索出一条公务员队伍能上能下、能进能出的新路子，也有利于调动广大农村基层干部的积极性，开创农村科学发展、社会和谐的新局面。

探索完善党领导农村工作的体制机制，要鼓励创新，允许探索，宽容失败。现存党领导农村工作几种体制模式，除基本模式外，青县模式、“一制三化”是创新的产物，周家庄模式是当地党委领导人长期坚持的结果。这些模式对于加强党对农村工作的领导，虽然还有这样那样的缺陷和不足，但包括基本模式在内，其创新、坚持的出发点，都是为了更好地坚持党的领导，巩固党在农村的执政基础，促进农村和谐发展，使党的领导、依法治国和人民当家做主能够更好地统一起来。为了更好地实现这样的目的，各地仍在继续探索，对原有做法不断完善。从这种意义上说，在社会转型时期，怎样完善党领导农村工作的体制机制，还没有一种模式可以称为终极模式，而且这里使用“模式”一词，也是为了便于把不同的做法相互区别，而不是说它已经是一成不变的东西。这就决定了完善党领导农村工作的体制机制，要继续鼓励创新，允许探索，也要宽容失败。只有这样，我们才可能逐渐探索出一种适合现阶段中国国情和农村实际的乡村治理模式，走出一条能够在农村实现党的领导、依法治国和人民当家做主有机统一的新路子。（此课题为2009年度河北省党建研究重点调研课题）

提高组织工作科学化水平的调查与思考

组织工作是党的建设的重要组成部分，提高组织工作科学化水平既是加强和改进党的建设的题中之义，也是当前和今后组织工作创新发展的根本要求。课题组采取召开座谈会、个别座谈等形式，先后召开座谈会12次，座谈180多人。现将调研情况报告如下：

一、组织工作科学化的内涵和提出背景

组织工作科学化是组织工作在提高服务科学发展的水平中不断实现自身科学发展的实践进程。其主要内容包括两个方面，一方面是组织工作要围绕中心，服务当前科学发展的大局；另一方面，组织工作自身也要科学发展，不断提高各项工作的科学化水平。

党的十七届四中全会提出了提高党的建设科学化水平的重大命题和战略任务。组织建设作为党的建设的一个方面，提高科学化水平既是自身的目标要求，也是推进党的建设科学化的基础和保证。其后，中组部部长李源潮同志在“新中国成立60年来党的建设主要成就与经验研讨会”上提出：深刻总结60年历史经验，不断推进组织工作科学化，当前和今后一个时期，组织工作要紧紧围绕服务科学发展和自身科学发展这两大课题，解放思想、实事求是，与时俱进、改革创新，把科学发展观的要求贯彻落实到组织工作的各个方面。至此，组织工作科学化这个概念被正式提出，也作为组织部门当前和今后一个时期的重大课题被确定下来。此后，各级组织部门在贯彻落实科学发展观的进程中，不断深化服务科学发展和实现自身科学发展的实践，组织工作科学化水平也在不断提高，为我们更深入地研究这个课题打下了良好的基础。

二、提高组织工作科学化水平的着力点

当前和今后一个时期，各级组织部门推进组织工作科学化，主要着力点应是确保组织工作方向的正确性、坚持组织工作内容的准确性、提高组织工作职能作用的有效性、增强组织工作运行的规范性、体现组织工作手段的时代性。（一）推进组织工作科学化应确保组织工作方向的正确性

推进组织工作科学化，首先要方向正确，一旦方向错误、跑偏，科学化便无从谈起。党的十七届四中全会为党的建设科学化以及组织工作科学化指明了方向，推进组织工作科学化，必须按照党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求来谋划、来实施，始终做到不脱离党的正确领导。（二）推进组织工作科学化应坚持组织工作内容的准确性

组织工作内容准确与否，决定着组织工作是否科学。工作内容不准确甚至错误，科学化就失去了依托。《决定》对加强和改进新形势下党的建设所提出的6个方面的任务，涵盖了党的建设主要方面，也确定了组织工作的基本内容。推进组织工作科学化，应以《决定》为纲，对《决定》赋予的组织工作任务和内容，要准确把握、主动担当、拓展延伸、细化操作。同时，对不适应、不符合《决定》要求的组织工作内容，必须进行调整和优化。（三）推进组织工作科学化应提高组织工作职能作用的有效性

组织工作科学化最终要体现到工作效能最大化、最优化上，科学化就是要解决工作低效甚至无效、负效问题。组织部门和组工干部是组织工作的主体，组织工作的有效性来源于组织部门和组工干部主观能动性的科学发挥。要把职能作用体现到围绕中心、服务大局上，体现到改革创新、破解难题上，体现到统筹协调、整合资源上，体现到“三服务、两满意”上。（四）推进组织工作科学化应增强组织工作运行的规范性

组织工作是一项系统工程，涉及了点、线、面，包含了子系统、多要素、诸环节，工作运行科学规范则事半功倍，工作运行随意盲目则打乱仗打败仗。推进组织工作科学化，坚持用制度化的方法和功能来解决组织工作中的现实问题，靠制度管人理事，用制度规范组织工作，就要在继承组织工作优良传统和实践经验的基础上，不断加深对组织工作规律的认识，针对各类组织资源、不同工作内容，建立科学规范的组织工作运行模式，着力从制度、程序、原则三个层面来实现。（五）推进组织工作科学化应体现组织工作手段的时代性

当前，世情、国情、党情正在发生深刻变化，特别是我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，新形势下党的建设和组织工作具有鲜明的时代特征。随着时代发展和任务的变化，组织工作手段适应科学、民主、开放、竞争的时代要求愈显紧迫和重要，在推进组织工作科学化进程中，要做到方法创新、管理科学、技术先进，组织工作手段必须与时俱进。

三、组织工作科学化在实践中存在的主要问题及原因

组织工作尽管在不断改革创新，但还存在着许多与科学化要求不符合、不适应的地方，通过座谈共征集到组织工作中存在的问题和改进建议85条，通过梳理归纳，主要体现在四个方面。（一）政策理念的科学化水平不高

政策理念的科学化水平，直接关系到组织工作实施的效果。当前，组织工作制定政策上还或多或少存在着一些问题。如，脱离基层实际，不符合客观规律；片面单一，不能统筹兼顾；就组织工作论组织工作，不能主动服务发展大局；朝令夕改，前后矛盾，不能很好地把握制度的变化性与严肃性的关系等。以上这些问题，多是由于“闷在大楼里搞文件，憋在机关里作决策”造成的。“实践、认识，再实践、再认识”和“从群众中来、到群众中去”是辩证唯物主义的认识路线和工作路线。脱离实践、脱离群众必将产生许多不符合实际、不符合客观规律的问题。（二）运行机制的科学化水平不高

权责不统一、运转效能不高、工作随意性大，是组织工作运行中的主要问题。缺乏标准化管理的理念，虽然讲程序，但还是定性的指标多，定量的指标少，如每项工作有多少个环节，每个环节需要多少时间，每个环节的责任人是谁，每个环节的推动用什么保证、用什么制约。这些都缺乏一个具体的、可操作性强的执行标准。标准化管理的缺失，必然造成工作的随意性和人为因素的加大，甚至造成责任主体不清，无人负责的情况。（三）执行主体的科学化水平不高

组工干部是提高科学化水平的执行主体。当前组工干部队伍还存在着整体素质有待提高、缺乏培训；思维观念陈旧、保守；主动改革创新意识不强等问题，究其原因，主要与多年来组织工作特殊性，造成组工干部保守封闭有余、创新不足有关。另外，组工干部待遇偏低，出口不畅，在教育培训、选拔任用、交流轮岗、实践锻炼等方面，存在“灯下黑”的问题，也一定程度上影响了积极性和自身水平的提高。（四）技术手段的科学化水平不高

组织部门对技术手段的依存度较低，大量工作还停留在发文件、开会等常规的处理方式上，对互联网、现代媒体利用还不够。当前，12380、12371电话，12380举报网络的应用，都已经进入常态化，但互联网新闻发布制度、网上舆情处理等还处于起步阶段，需要进一步研究和加强。对于心理学、数理统计、现代管理科学、计算机信息等技术在干部工作中的运用，还需要进一步探索。

四、提高组织工作科学化水平的对策及思考（一）推进组织工作科学化必须要遵循规律

遵循规律是提高组织工作科学化水平的前提。科学化最基本的含义就是符合规律、遵循规律。推进组织工作科学化，本质上是一个认识规律、发现规律、运用规律的过程。只有准确把握并严格遵循组织工作自身的规律，才能避免工作的盲目性、随意性，争取主动性，落实好各项组织工作。

一是要遵循组织工作的系统性规律。系统是由各种要素组成的有机整体，具有结构性、相关性等基本特征。各要素之间的相互联系、相互依赖、相互制约决定了系统的存在和发展。用系统论的观点来分析，组织工作也是一个复杂的系统工程，在这个系统中，包括干部工作、基层组织工作、党员和人才队伍建设等子系统，这些子系统既相对独立，又相互联系、相互促进，都有各自的运行规律。因此，在工作中必须要强化系统观念，把握各项工作之间的内在联系，以个体的优化促进整体的优化，实现组织工作系统的整体推进、最优发展、全面提高。

二是要遵循组织工作的开放性规律。要自觉在大局中定位，增强契合度。彻底转变就组织工作抓组织工作的狭隘思想，紧紧围绕党和政府的中心任务和工作大局选干部、配班子，建队伍、聚人才，抓基层、打基础，使之与科学发展的需要高度契合。要着力构建“大党建”工作格局，增强整合度。抛弃“封闭运营”、“单打独斗”的工作模式，充分发挥组织部门在党建工作中的牵头抓总作用，进一步整合各类社会资源，加强与相关职能部门的交流与合作，努力构建“大党建”工作格局，形成纪检、宣传、农工、信访、党校、审计等部门共同参与、协调互助、整体推进的工作合力。要充分发扬民主，增强公信度。要敞开组织工作大门，走向社会、面向群众，扩大民主性，增强公开性，真正落实群众在干部选拔任用、民主政治建设等方面的“四权”；要着力构建组织工作新的绩效评价机制，把“三服务、两满意”作为评定工作绩效的根本尺度，努力创造有利于全社会参与、支持和监督组织工作的良好环境。

三是要遵循组织工作的发展性规律。要认清发展的运动性特点。以发展的眼光来看，任何事物都不是一成不变的，过去的好办法、好制度，对于现在来说也许就成了影响进步的桎梏；现在的先进经验，将来也许就不再适用。事物永远在变，世间不存在什么“一劳永逸”，永远保持组织工作的生机活力，唯有始终与时代同步，与社会共进。要认清发展的衍生性特点。新时期、新形势下，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变化，衍生出许多前所未有的新情况、新问题、新矛盾，为组织工作提出了一系列崭新的课题，如新经济和新社会组织大量涌现、人口迁移流动大量增多、人民群众民主法治意识不断增强、网络信息化快速普及、新农村建设日新月异，等等。必须要以敏锐的政治嗅觉发现这些“衍生课题”，探究其本质、根源，并以改革创新的精神加以解决。要认清发展的反复性特点。随着党的建设的全面加强，组织工作总体上必然向好的方向发展，但是，从发展的规律来看，在情况和形势都相对复杂的基层一线，组织工作的发展具有一定的曲折性，在某一时期或某一区域可能存在反复性，且这种反复性将长期存在。比如，某个先进村街由于不注重后备力量的培养，不注重村务工作的规范运行，就很有可能在很短的时间内沦为后进村街。这就要求对于组织工作必须要抓反复，反复抓，持之以恒、常抓不懈。（二）推进组织工作科学化必须要结合实际

一是结合实际，制定政策。工作取得实效，首先必须保证政策措施的正确。做到这一点，就必须在制定政策措施时从实际出发，在实际中发现矛盾问题，在实际中找到解决途径，在实际中形成办法举措。在制定政策措施时绝不能凡事“想当然”，不尊重事实，不遵循客观规律，拍拍脑门出法子，不顾其可操作性，那样，势必会造成损失，甚至带来灾难。一方面要坚持“调研先行”。没有调查，就没有发言权。科学的决策来源于对客观实际的周密调研，这正是组织工作取得成功的一大法宝。搞好调查研究，不能浮皮潦草、走马观花，一定要真正深下去、细下来，掌握大量的第一手资料，只有这样才能为制定正确的政策提供可靠的依据。另一方面要坚持用实践检验。政策措施源于实践，同样还要到实践中去检验。党员干部群众满意不满意、赞成不赞成，实际效果理想不理想、有没有副作用，是组织工作政策措施的试金石，只有用这块“试金石”试出“真金”，组织工作才能真正取信于民，才能使组织工作的“公信力”坚如磐石。

二是结合实际，抓好落实。党的方针政策、上级的工作部署，大都是从全局的角度考虑的，着眼于工作的共性，但各个地方都有着不同的主客观条件，相应的工作重点和着力点也就不同。抓好工作落实，不能简单机械地生搬硬套、照抄照搬，而要根据本地的特色、优势和薄弱环节，明确落实的侧重点和突破口，把上级的宏观政策同本地的实际情况有机结合起来，创造性地落实工作。如廊坊市为落实好省委对农村干部实行的“一定三有”激励保障机制，结合市情实际，提出对农村党组织书记和村委会主任实行任期承诺目标管理监督制度、基础职务补贴达到当地劳动力人均收入水平标准、落实养老保险“三个全覆盖”，从而实现了上级要求与本地需要的“无缝衔接”。

三是结合实际，破解难题。组织工作要立足于本地实际，着眼于破解影响地方工作大局的难点瓶颈，出实招、使真劲、下苦工，与党委政府的中心工作紧密对接、同频共振，真正使组织工作成为地方发展的强力“助推器”。如廊坊市委在四届四次全会上提出今后一个阶段要深入落实科学发展观，继续唱响“保当期增长、促科学发展”的主旋律，以冲刺跨越、全面争先为主基调，全力做好保增长、调结构、抓城建、扩开放、兴文化、惠民生、促稳定、强党建八项重点工作，加速构筑“京津冀电子信息走廊、环渤海休闲商务中心”主框架，确保以绿色人均收入为主导的发展指标赶上或超过环渤海经济圈平均水平。应当说，这就是当前和今后一个时期廊坊的中心工作。组织工作就要紧紧围绕这个中心来谋划工作、破解难题，切实给全市的大局帮忙而不添乱、助力而不掣肘。（三）推进组织工作科学化必须要追求效益

一是抓潜能，学会“人力资源开发”。从企业管理角度来看，要保持事业的创新与发展，人的潜能发挥占有重要地位。如果用冰山来比喻人的潜能，90%都是沉在水面下未被开发的。组织工作主要是做人的工作，充分挖掘党员干部人才的内在潜能，调动工作的主观能动性，使之贡献更多更好的力量，是组织部门的重要职能。如科学设置考核内容、规范完善考核办法，建立一套科学有效的考核评价体系，充分发挥考核在激发干部工作热情中的“指挥棒”作用；坚持树立“注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认”的正确用人导向，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，加大整治用人不正之风的力度；逼“无为者让位”，使“有为者有位”，把“合适”的人选拔到“合适”的岗位上，合理配置职位资源，等等，都是需要组织部门深入研究的课题。

二是抓关键，用好“二八管理法则”。国际上有一种公认的企业法则，叫“二八管理法则”，这个法则认为，企业只要抓好20%的骨干力量的管理，再以20%的少数带动80%的多数员工，就可以有效提高企业效率。“二八法则”要求管理者在工作中不能“胡子眉毛一把抓”，而要抓关键人员、关键环节、关键岗位。组织工作任务量非常大、任务非常多，涉及到的面也非常宽。如何做好工作，首要的就是突出重点，牵住“牛鼻子”，抓一点而牵动全身。就组织工作来说，班子建设是重点，选好配强各级党组织书记是重中之重，提升素质是关键，制度建设是保障，党员队伍建设是根本。组织工作要围绕这些重点、关键、保障和根本，去开展工作，抓住并做好这些工作，组织工作自然就会上水平、出效益。

三是抓典型，发挥“头羊效应”。头羊往哪里走，后面的羊就跟着往哪里走，“头羊效应”最早是股票投资中的术语，这其实与典型培树工作具有异曲同工之妙。树立和宣传先进典型，用先进典型教育引导广大党员干部群众，是我们党的优良传统，也是广大党员干部群众最直接、最有效的学习方式之一。我们要大力发扬“头羊效应”，注重发现、总结并大力培树组织工作中的先进典型，特别是发现和运用身边的先进典型开展学习教育，用身边人教育身边人，激起基层党员干部群众的强烈共鸣，进一步找到对应的学习榜样，找准努力方向，增添前进力量，从而形成“头羊领跑、羊群奋进”的良好局面。培树典型，要注意典型的“五性”。即注重典型的时代性，坚持围绕中心工作抓典型；注意典型的多元性，在不同层面、不同侧面、不同领域都要有过硬的典型；充分发挥典型的示范性，大张旗鼓地宣传、表彰典型；提高典型的层次性，力争培树出在全省，乃至全国有影响力的高层次典型；保持典型的持久性，加强指导，加强管理，不断提高水平，防止出现“昙花一现”的现象。

四是抓成本，引入“投入产出”理念。组织工作树立效益观念，就要引入“投入产出”理念，遵循成本控制理论，精打细算，科学运作，尽量以最小的成本获取最大的效益。要优化组织配置。在当前农业发展产业化、城乡发展一体化、社会组织多样化、党员从业分散化，特别是社会主义新农村建设加快推进的大背景下，要对基层党组织设置调整进行积极探索，通过因地制宜地创新设置形式和活动方式，合理整合组织资源，最大限度放大组织资源优势，从而降低运转成本，提高工作效益。要规范工作运行。规范合理的工作运行制度可以有效控制人、财、物等有形成本的投入，减少因工作腐败、工作效率不高、群众利益受损等问题造成的无形成本增加。因此，要在全面清理现有规章制度、做好废改立的基础上，建立系统完整的规章制度体系，形成一套职责明确、程序严谨、落实有力、运转灵活的工作机制，努力以制度求规范，以制度提效率，以制度增效益。要推进组织工作信息化。实现组织工作信息化，不仅能够节省组织工作的大量时间和精力，还在很大程度上决定着组织工作的质量与效率。要主动适应信息化、网络化的发展趋势，积极借助互联网、电化教育、远程教育、专业软件等现代技术手段，努力提高工作效率，提升组织工作科学化和现代化水平。（四）推进组织工作科学化必须要开拓创新

一是进行思想观念创新。组织部门是最讲规矩的部门，但讲规矩、按程序、守纪律不等于墨守成规。创新不是改变规矩，而是如何将规矩很好地落到实处。组织工作创新，首要的就是思想观念创新，创新思想是一切创新的基础。要克服畏难情绪，主动打开思想的“总阀门”，勇于打破原有的思维定式、打破已有的套路依赖、打破固有的传统模式，多些开放思维、发散思维或逆向思维，敏锐发现组织工作的新问题、把握新趋势、启用新视角、捕捉新机遇、开辟新思路。

二是进行工作方法创新。工作方法创新在推进组织工作中具有基础性、支撑性作用，也是反映组织工作水平高低的重要标志。好的工作方法，能够使组织工作得到更好落实。推进组织工作方法创新，必须深刻把握组织工作的时代特征，遵循科学的方法论，使其具有时代性，富于科学性，体现创造性。以下三种工作方法创新形式可资借鉴：（1）载体推动法。好的载体能使抽象工作形象化、宏观工作具体化、具体工作有效化。如果能够创造和运用一些政策好把握、规律好遵循、步骤好操作的有效载体，就能有力推动各项组织工作的顺利开展，取得事半功倍的效果。（2）借鉴吸收法。“他山之石可以攻玉”，借鉴也是一种创新。美国成功学专家拿破仑·希尔说过，“全新的发明极少发生，创新几乎总是将两种以上已知的观念以新奇的方式组合在一起。”而他所说的“新奇的方式”，具体到实际工作，就是要有所取舍地吸收借鉴其他地区的先进经验，结合本地实际将之“本土化”，靠“外力”、“新点子”来解决“老问题”。（3）破解难题法。工作中的薄弱环节和深层次问题，往往是最需要创新的所在。加强薄弱环节、解决问题的过程，其实就是创新的过程，就是提升组织工作科学化水平的过程。因此，要经常性地通过调研查找、反思工作中的难点、热点、弱点、空白点，进而对症施治，有针对性地制定改进措施。

三是进行工作机制创新。必须要着眼于组织工作面临的新形势新任务，抓住重点领域和关键环节，积极探索，勇于实践，在有利于优秀人才脱颖而出的干部选拔任用机制上进行创新；在增强党员干部服务经济社会发展能力的素质提升机制上进行创新；在激励干部党员工作积极性的考核评价机制上进行创新；在防止选人用人不正之风的干部监督机制上进行创新；在构建人才高地的人才培养引进机制上进行创新；在规范基层党组织工作运行的基层党建责任机制上进行创新，努力以机制的创新增强组织工作的活力，进而提升组织工作科学化水平。

四是进行队伍建设创新。要坚持按照“讲党性、重品行、作表率”的要求，紧紧围绕提高组工干部党性修养，在落实领导干部谈心谈话制度、加强组工文化建设、完善考评机制等方面进行大胆创新，切实引导组工干部自觉树立正确的人生观、世界观、价值观、职业观；围绕提升组工干部能力素质，在强化学习培训、丰富活动载体、加强实践锻炼、推行轮岗交流、创建学习型机关等方面进行大胆创新，努力使每位组工干部都成为“多面手”、“百事通”的复合型干部；围绕锤炼组工干部过硬作风，在密切联系基层、严格工作纪律、健全岗位责任制、构建作风养成机制等方面大胆创新，努力培养组工干部团结协作、顾全大局的作风，注重实效、真抓实干的作风，牢记宗旨、服务群众的作风，公道正派、廉洁奉公的作风，勤学善思、精益求精的作风。（此课题为2010年度河北省党建研究重点调研课题）

干部人才篇

关于改进民主推荐和干部考察工作　防止和纠正“拉票”问题的调研报告

民主推荐和选举中的“拉票”是组织工作面临的难点问题。为认真研究和解决这一难题，课题组就改进民主推荐和干部考察工作，防止和纠正“拉票”行为进行了专题调研。

一、基本判断

调研发现，对民主推荐中的“拉票”问题，有四种不同的观点：（1）现在拉票逐步平时化了，都拉等于都没拉，而且大家为了拉票，都注意“夹着尾巴做人”，有利于干部加强自律。（2）只要搞民主推荐就必然会出现拉票，索性把岗位条件公布于众，让大家在阳光下拉票，同时对一些非法行为进行限制，做到允许拉票不许“贿选”。（3）大幅度降低民主推荐票在干部选拔任用过程中的作用，同时对拉票行为进行严肃查处。（4）坚持民主推荐办法，进一步健全、完善相关制度，最大程度地防止和克服拉票现象。对此，课题组有这样几点认识：（一）“拉票”已成为干部工作中不容忽视的问题，必须采取有力措施予以遏制

近年来，我省在干部选拔任用工作中，严格按照《干部任用条例》和有关规定选人用人，促进了领导班子和干部队伍建设，各方面反映较好。但必须看到，在民主推荐干部时，被推荐人“拉票”和推荐人投“人情票”的问题也日益严重，在一些地方和单位甚至有蔓延之势。这一问题的存在，不仅影响干部选拔任用的质量，挫伤干部的积极性，而且会影响干部队伍的团结和谐，损害党风和社会风气。各级党委和组织部门必须正视和重视这一问题，积极加以解决。（二）“拉票”是扩大民主过程中产生的新问题，必须通过深化改革来解决民主推荐是选拔任用干部的必经程序和刚性要求，是干部选任工作不可或

缺的重要环节。在干部选拔任用工作中，坚持群众路线和扩大民主，有利于落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，解决由少数人选人、在少数人中选人的问题。扩大民主是一个逐步发展、逐步规范的过程，出现“拉票”这类问题是正常的，是发展中的问题。对待这一问题，既不能绕道走，更不能退回原来的老路，而要以创新的思路和举措来破解。在目前情况下，要坚持改革方向不动摇，“规定动作”不变通，通过完善和创新“自选动作”，探索解决“拉票”问题的有效途径。（三）解决“拉票”问题必须坚持综合治理，把着力点放在制度创新上

出现“拉票”问题，既有干部思想认识上的原因，也有组织监督管理上的原因，但从源头上看，主要是干部选拔任用的配套制度不够健全，有些地方和单位存在简单以票取人的问题。因此，解决这一问题既要从强化教育、加强监督、严肃纪律等方面采取综合措施，更要注重在创新选人用人机制上下工夫。《干部任用条例》对民主推荐和考察环节的规定，是具有普遍指导意义的原则性规定，必须结合各地选人用人的实践，在具体环节上加以拓展和深化，尽可能减少“拉票”对选任结果的影响，逐步消除产生这一问题的土壤。

二、实践探索

邯郸等四个市在县级人大、政府、政协换届工作中，围绕解决民主推荐中的“拉票”问题，在改进民主推荐和干部考察工作、建立防止简单以票取人的机制方面，进行了积极探索。（一）署名推荐，强化推荐者的责任

推荐人能否客观公正地表达意见，决定着推荐结果是否真实可信，关系到能不能看准人、用对人。保定、唐山、衡水三市在个别谈话推荐中，统一要求推荐者在推荐票上签字，保定市还对党政班子成员推荐意见进行分析，对其推荐诚信度加以认定。邯郸市在第一轮大会推荐和第二轮县委常委推荐时，提前在民主推荐票上打印好推荐人姓名；个别谈话推荐由推荐者自行署名。推荐结束后，县委书记阅看科级干部推荐票（不看在职县级干部票，避免产生不必要的矛盾），市委主要领导阅看县委常委推荐票，看投票者是否出以公心以及识人水平高低。此举有效强化了推荐者的责任意识。从实施情况看，推荐者填票时都很慎重，都认真翻阅干部名册和有关材料，反复比较、斟酌，填票时间大都超过20分钟，清除了以往拿到推荐票就填的现象。（二）差额初选，拓宽优秀干部入围的渠道

适当增加考察对象初选人数，可以为更多的优秀人才提供入围机会。四市在县级换届民主推荐工作中，都规定了数量较多的初选名额。邯郸市从科级干部中推荐副县级干部人选时，每县确定拟考察对象3人，在第一轮会议投票推荐和个别谈话推荐时要求推荐12人，然后由县委常委在12人中推荐3人。唐山市从科级干部中推荐拟提拔对象时，根据第一轮推荐情况，取前10名进入下一环节；考察对象数量按照多于拟提拔人选2名的数量确定。保定市按照空缺职位1：2的比例进行推荐和考察，在今年县级换届中共考察干部173名，提拔使用98名。衡水市每个县确定拟提拔人选考察对象5人，其中差额2人。（三）权重计票，加大领导班子成员话语权

在参加推荐的人员中，相对而言领导班子成员全局观念和识辨能力较强，对干部的了解较为深入，不易受“拉票”影响。在推荐形式上，由于个别谈话推荐是面对面表达意见，与会议无记名投票相比，推荐者更为慎重，推荐意见可信度更高。四市在民主推荐干部中，都采取了分层次、分权重计票的办法，具体比例各不相同，但都加大了班子成员推荐票和个别谈话推荐票的权重。邯郸市规定大会投票推荐和个别谈话推荐分别为100分，其中在职县级干部推荐票各占40分。保定市在职县级干部票的权重占50%，会议投票推荐和个别谈话推荐分值比为4：6。唐山、衡水两市在职县级干部票的权重均占60%，会议投票推荐与个别谈话推荐分值比都为4：6。实行权重计票，促进了一些埋头实干的干部、班子结构特殊需要的干部脱颖而出。衡水市反映，采用这种办法确定的82名考察对象，与考察组掌握的情况、县委的意向和干部群众的反映基本吻合。（四）两轮推荐，努力实现好中选优

在县委全委会或常委会成员范围内组织第二轮推荐，对第一轮推荐产生的初步人选进行再次筛选，能够充分体现党管干部原则，有利于提高选人用人的准确性。邯郸、保定两市的所有县，都在县委常委会成员中进行了二轮投票推荐，投票时对初步入围人选按姓氏笔画排序，不提供第一轮得票情况，以免影响投票人的判断。唐山市根据第一轮得票情况，在全委会成员和副县级以上干部中，组织进行二轮推荐，并与第一轮推荐情况，按各占50%的权重相加，根据最后得分确定拟提拔人选考察对象。邯郸、唐山两市在二轮推荐时，组织入围人选逐个进行述职演说，每人利用不超过10分钟的时间，简要介绍近三年的履职情况。相对于第一轮的大范围推荐来说，二轮推荐的参加人员层次较高，全局观念更强一些。保定市在县委常委会进行二轮推荐时，有2名一轮推荐中得票排末位的人选，得票排到第一位，有1名一轮推荐中排序第一和3名排序第二的人选被淘汰。（五）分析印证，把好人选德才素质关

依据干部选拔条件和干部日常表现，对推荐结果进行综合分析，有利于防止“高票低能”，选准用好干部。邯郸市在民主推荐过程中将干部工作实绩进行实化量化，提出十种优先考虑的情况和十种不能列为考察对象的情况，即“十优先、十不能”。“十优先”包括近三年连续被评为实绩突出单位或重点工作先进单位的主要、主管领导，近三年被评为市级以上先进基层党组织的主要、主管领导等；“十不能”包括近两年年度考核或重点工作处于后进状态的主要、主管领导，不是“五个好”乡镇党委的主要、主管领导等。经审核，有16名干部被淘汰出拟提拔人选范围。保定市对拟提拔人选考察对象，通过随机抽样调查，进行民意评价；通过运用近三年考核结果，进行实绩评估；通过笔试、面试，进行能力评定，为确定拟提拔人选提供了科学依据。

三、几点体会

总结邯郸等四个市的做法，结合调研中形成的认识，课题组认为，完善和创新选人用人机制，遏制和纠正“拉票”行为，防止简单以票取人，应把握好以下指导原则：（一）必须坚持好的作风与好的制度选人的辩证统一

做好干部选拔任用工作，公道正派的作风是前提，科学有效的制度是保证，二者相辅相成，缺一不可。制度是靠人执行的，没有好的作风，一切都无从谈起。制度建设更带有根本性和长期性，离开好的制度，好的做法难以长久坚持。这四个市在换届工作中，一方面要求各级党委始终坚持出以公心，按照德才兼备的原则选干部，围绕事业发展的需要配班子，根据制度和程序的规定开展工作，努力做到公平、公正；另一方面注重制度创新，把切实有效的好做法系统化、规范化，用制度的形式固定下来、坚持下去。比如，邯郸市制定关于选拔县级领导干部试行“带责推荐+实绩遴选”民主推荐机制的意见，对民主推荐的方法步骤、具体操作环节都作出明确规定。保定市制定在民主推荐、考察干部中实行“四制三评”的意见，提出推荐干部实名制、推荐结果公开制、推荐诚信备案制、推荐干部问责制，考察干部实行民意评价、实绩评估、能力评定的具体办法。唐山市在唐海、丰南两个县区试行“数量线型分析”办法，进一步推进民主测评工作的科学化。从这次换届情况看，实行这些制度规定，取得了比较好的效果。（二）必须坚持党管干部与扩大民主的辩证统一

党管干部是坚持党的领导的重要体现，扩大民主是干部制度改革的基本方向，二者是有机统一的整体。党管干部不是由少数人说了算，而是以扩大民主为途径，依靠群众来识别和评价干部。扩大民主也不能离开党的领导，必须坚持民主与集中相结合，充分发挥各级党委常委会、全委会的作用。这次换届，四市在进一步扩大民主方面采取了一些措施。如保定市在大会推荐时，把参加范围扩大到部分党代表、人大代表和政协委员。唐山市拟提拔人选考察对象确定后，除将考察公示发给参加领导干部会议人员外，还在所在单位和当地新闻媒体进行公示。四市通过民主推荐、民意调查环节，充分听取和采纳群众意见，通过设置推荐票权重、组织二次推荐、进行综合分析等措施，发挥党委识别评价干部的作用。邯郸、保定在县委常委会研究确定考察对象前，采取常委会成员一人一票的办法，确定考察对象初步人选，使常委会成员有了更多发言权。（三）必须坚持集中考察与日常考核的辩证统一

重视日常考核情况，更加深入地了解干部，是全面、历史地评价干部的必然要求。这次换届，四市都注重参考了干部的日常考核情况。如邯郸市提出的“十优先、十不能”，形成了选拔使用干部的正确导向。保定市对拟提拔人选考察对象进行实绩评估时，结合本人和班子的年度考核定档、民主测评情况进行比较分析。唐山市规定，在考察拟提拔人选时，要注意了解考察对象五年内的培训情况、近三年的年度考核结果。衡水市把前一年党委换届的民主推荐情况，按20%的权重计入考察总分，作为确定拟提拔人选的重要依据。（四）必须坚持群众意愿与组织评价的辩证统一

干部生活在群众之中，群众对干部的功过优劣看得最清楚。党组织了解干部的渠道更宽，更能够从理性的角度对干部的德才素质作出客观分析。四个市在换届工作中，都把了解群众意愿作为一项基础工作，通过民主推荐、民主测评、个别谈话、民意调查等措施，充分了解群众的看法。邯郸市还在个别谈话推荐、常委会成员投票推荐时，要求推荐者写明推荐理由。为进一步了解干部的素质能力，保定市组织了“能力评定”，采取笔试与面试相结合的方式，由考察组成员和所在县四大班子一把手、县委副书记、组织部长组成联合评审组，对考察对象的综合分析能力、解决基层实际问题的能力、心理素质和应变控制能力、语言表达能力、仪表举止等，通过量化打分作出评价。（五）必须坚持严格保密与公开透明的辩证统一

保密与公开是个相对概念，保密不可能对所有人保密，在一定范围内是公开的。一直以来，干部工作中对保密比较重视，但在推进干部工作公开化、民主化方面尚有差距。随着干部制度改革的深入，必须用辩证的思维来看待这一问题，掌握好保密和公开的度。四市在严格保密和推动公开方面，特别是在把握保密和公开的范围、程度方面，作出了积极探索。邯郸市一方面由县委书记阅看科级干部推荐票，一方面规定县委书记不得阅看在职县级干部推荐票，县委常委推荐票是由市委书记阅看的。

四、对策建议

当前，解决“拉票”问题，提高选人水平，最重要、最紧迫的是建立防止简单以票取人的机制。综合调研和试点情况，建立这一机制，应在认真执行《干部任用条例》和有关规定的前提下，从完善推荐办法、科学运用推荐结果和改进考察工作等方面加以考虑。概括起来，就是要做到“带责推荐、权重计票、差额选优、实绩评估”。（一）带责推荐

个别谈话推荐实行署名推荐。确定考察对象后，由考察组对领导班子成员推荐准确率作出评价，并向本人反馈。会议投票推荐阶段，在执行条例有关规定的基础上，采取“事前保密、随机确定”的方法，按一定比例确定部分同级党代会代表、人大代表和政协委员，以及下级对口部门、联系单位的部分干部群众代表等参加。（二）权重计票

推荐结果按百分制汇总，其中大会投票推荐和个别谈话推荐各占50分。根据两种推荐方式权重计分结果，按多于空缺职数一定数量，确定拟提拔人选考察对象初步人选。不同职务层次人员推荐票分别统计，分类进行比较和分析。（三）差额选优

在地方党委全委会成员，或者部门领导班子成员和中层正职范围内组织二轮推荐，采用无记名投票的办法，从初步人选中推荐出考察对象。初步人选名单按姓氏笔画排序，不公布第一轮得票情况。换届时，只对拟提拔人选进行二轮推荐，现领导班子成员不列为二轮推荐对象。（四）实绩评估

根据体现科学发展观要求的综合考核办法，对领导班子及成员的工作实绩进行考核分析，明确干部选拔任用的加、减项因素。对符合“加项”条件的，在民主推荐得票相同或相近的情况下，予以优先考虑；对有“减项”情形的，取消提拔资格。（此课题为2007年度河北省党建研究重点调研课题）

努力为年轻干部成长提供良好的组织培养环境——年轻干部成长规律问题研究报告

大力培养选拔优秀年轻干部，是我们党着眼全局、面向未来提出的一项战略任务，也是提高党的执政能力、巩固执政地位的重要举措。为了正确把握年轻干部成长规律，切实增强年轻干部培养方式的针对性和有效性，课题组从全省具有县、乡党政领导工作经历的35岁以下副县处级领导干部和40岁以下正县处级领导干部中抽取100人，从具有市、县党政领导工作经历的45岁以下地厅级领导干部中抽取100人作为样本人群，同时确定部分市、县（市）党政正职、党委组织部长一并作为调查对象，重点从组织培养环境对年轻干部成长发挥作用的角度进行了认真调查研究，得到了一些规律性认识。

一、坚持正确导向是年轻干部成长的重要前提

调查显示，在构成年轻干部成长所需要的组织培养要素中，导向问题至关重要。座谈认为，在当今世界处于大变革大调整、中国特色社会主义事业面临新机遇新挑战、执政党建设面临新形势新任务的情况下，要求我们比以往任何时候都要更加站在党和人民事业兴旺发达、长盛不衰的战略高度，立足于未来10年、20年对党政人才的战略需要，重视并抓好优秀年轻干部培养选拔工作。调查对象对导向问题的指向主要集中在观念导向和标准导向两个方面：一方面是要进一步解放思想，着力破除论资排辈、求全责备、迁就照顾以及凭个人好恶选人等传统观念和思想障碍，牢固树立“事业兴衰关键在人”的观念、“用人看主流、看本质、看发展”的观念、“选人用人失误是过错，埋没、耽误人才也是过错”的观念、“领导经验来自实践，早压担子早成才”的观念，大胆选拔那些工作实绩突出、群众基础较好、有发展潜力的优秀干部，敢于起用那些基本素质好、业务能力强、有胆有识、务实高效的创新型人才，切实把那些经得起考验的优秀年轻干部提拔到重要领导岗位上来，不断加快干部队伍特别是领导干部的年轻化进程。另一方面是要针对年轻干部的特点，在认真贯彻执行党的干部路线，严格按照干部标准选人用人的同时，突出“三个注重”。一是注重品行。年轻干部思想活跃、阅历相对单一，易于受各种思潮、观念的影响，在用人标准上尤其要坚持以德为先，注重选拔那些政治坚定、原则性强、清正廉洁、道德高尚、情趣健康的干部，最重要的是看干部能不能够认真实践社会主义核心价值体系，践行共产党人的道德观和社会主义荣辱观，保持道德品行的纯洁性和先进性，加强道德修养，遵守从政准则，保持健康向上的生活情趣和精神境界。二是注重潜力。年轻干部大多有着较好的科学文化素质，加之具有年龄上的独特优势，因此有着更加广阔的发展空间。要着眼于年轻干部的长远发展，在坚持德才兼备原则，把政治标准放在首位的同时，要把“可塑”与“可用”有机结合起来，全面、正确、客观地看待年轻干部，讲台阶而不拘泥台阶，论资历而不唯资历，对那些实践证明优秀、具有发展潜力的年轻干部，敢于打破常规，给他们提供更加重要的机遇和岗位，使他们在抵御各种风险、驾驭复杂局面的实践中提高能力、丰富经验，从而进一步挖掘和发挥他们堪当重任的潜力。三是注重公论。良好的群众基础对于各个年龄段的干部都是必要的，但年轻干部成长尤其需要在人民群众中汲取营养、接受监督。因此要把群众公认贯穿培养选拔年轻干部的始终，坚持走群众路线，把是否坚持全心全意为人民服务的宗旨，能否深入基层、深入实践，能否求智于民、问计于民、取德于民，是否有较高的群众威信，作为选拔任用年轻干部的重要依据，真正把那些想干事、能干事、干成事，能为人民造福、得到多数群众拥护的年轻干部选拔到各级领导岗位上来。

二、建立科学机制是年轻干部成长的根本保证

调查发现，选人用人机制在年轻干部成长中的作用受到高度关注。座谈认为，年轻干部成长固然需要良好的用人导向，但更需要科学的选人用人机制作为保证，只有健全机制、创新机制，才能营造和形成公平竞争、择优选拔、有序培养、备用结合的局面，使更多的优秀年轻干部脱颖而出。调查显示，尽管近年来各级党委及其组织部门在探索创新选拔任用机制方面作出了很大的努力，一批优秀年轻干部提拔到各级领导岗位，干部队伍整体结构得到一定改善，但仍然存在比例偏低、来源单一、储备不足、备用脱节等方面的问题。调查显示，全省45岁以下的地厅级领导干部和40岁以下的县处级干部仅占相应领导干部总数的16.1%和11.5%；这次抽样调查的45岁以下地厅级和40岁以下县处级领导干部中来自基层和生产一线的仅占19%和9%；目前省管后备干部库中40岁以下的副厅级后备干部仅占10%；2004年以来的近4年时间，副厅级后备干部实际提拔使用的仅占后备干部总数的20%。座谈认为，形成这些问题的原因是多方面的，但主要是选用备用机制在年轻干部工作上的瓶颈效应所致。调查对象对目前机制问题的具体看法主要有三个方面：一是《干部任用条例》在干部破格提拔方面的规定比较原则，操作性不强，有些地方尽管探索、出台了一些具体办法，但除换届时用于班子结构特殊需要的干部以外，正常情况下针对培养选拔优秀年轻干部的实际情形较少，加之多为内部掌握，不具备公开性和指导性；二是来自基层和生产一线的党政干部选拔机制尚未形成，党政领导机关与地方各级领导班子之间、党政干部与高校、企业、村居干部之间的交流渠道不畅，同时除个别通过干部调任进入党政领导干部序列的以外，从基层和生产一线选拔党政领导干部受到诸多限制；三是年轻干部工作缺乏长远规划和经常性机制，表现在未来10年或20年的目标任务、政策措施尚不明确，日常工作的统筹协调机制尚待完善，同时后备干部工作与干部任用工作之间缺乏制度上的有效衔接；表现在《干部任用条例》和《后备干部工作规定》对后备干部的使用表述比较笼统，停留在一般要求的层面，实际工作中缺乏约束力。调查认为，围绕建立健全年轻干部培养选拔机制，今后要努力在以下方面实现突破：一是在选拔机制上要有新的突破，在改进推荐考察工作的同时，注重通过公开选拔、竞争上岗、基层直选以及选调优秀大学毕业生等多条途径发现和选拔优秀年轻人才，特别是要鼓励机关干部到基层和生产一线经受锻炼，注重从基层选拔优秀年轻干部充实各级党政机关；二是在任用机制上要有新的突破，对有培养潜力的优秀年轻干部，采取“小步快跑”或破格提拔的办法，适当缩短同级职务任职时间和放宽任职资格限制，同时从年轻干部实际情况出发，对有发展潜力的年轻干部，保证和适当延长在重要部门、关键岗位特别是主要领导岗位的任职时间，适当缩短在不同层次非领导职务岗位的任职时间，使年轻干部在关键和重要岗位上得到更加有效的锻炼；三是在备用机制上要有新的突破，通过对未来干部队伍走向和党政人才战略需求的分析把握，明确“大后备、小名单”的新思路，在把凡是符合提任条件的干部自然纳入后备干部队伍的同时，按照干部管理权限和程序，掌握一批表现突出、发展潜力大、工作和结构急需的优秀的年轻干部，作为近期可提拔使用的干部进行重点培养，切实解决目前通过大规模集中调整补充的办法掌握后备干部名单所造成的数量大、成本高、使用率低、备用脱节的问题。

三、提供良好机遇是年轻干部成长的客观要求

调查表明，组织提供良好机遇是年轻干部成长一个不可或缺的要素。多数认为，年轻干部成长需要良好的素质基础，而优良的素质不是与生俱来的。当前年轻干部既有新时期党政干部所具有的共同优点，也存在特定成长阶段所表现出来的普遍缺陷，主要表现在：政治敏感性较强，但政治理论素养比较欠缺；工作热情较高，但缺乏严格的党性锻炼和基层磨练；基本素质较好，但工作阅历和领导经验相对薄弱。实现扬长避短，促进健康成长，既要靠年轻干部自身的努力，更要靠组织有意识、有针对性地提供培养锻炼的机遇和环境。调查比较一致的看法有四个方面：一是学习提高的机遇。这次抽样人群中占79%的来自高校应届毕业生，他们普遍具有较好的专业理论基础，而进入党政机关特别是走上各级领导岗位以后，则面临知识更新尤其是提高自身政治理论和政策业务水平的紧迫任务。统计显示，抽样人群中参加时间在三个月以上省级党校、行政学院培训的仅占13%，表明对年轻干部进行系统理论培训的任务仍然比较艰巨。当前要着力整合培训资源，拓宽培训渠道，增强培训内容的针对性，加大干部培训的约束力，通过年轻干部对学习机遇的把握，使他们的理论素养和政策水平不断适应履行职责的需要。二是实践锻炼的机遇。实践锻炼是年轻干部提高本领的最好课堂和施展才干的广阔舞台。抽样人群均具有市县或县乡工作经历，是在改革开放的丰富实践中成长起来的，对实践锻炼的作用有着切身体会。他们的成长经历表明，采取任职交流、挂职锻炼的办法，有计划、有针对性地组织年轻干部到基层和艰苦岗位、到困难和矛盾集中的地方锻炼，是年轻干部在实践中熟悉社会、了解国情、磨练意志、陶冶情操、开阔眼界、提高本领的有效途径。三是提拔重用的机遇。从积累领导经验的角度讲，使用是最好的培养。统计显示，抽样人群中分别在下两个职级任职3年及以下、4至5年、6年及以上的三个时间段中，均主要集中在3年及以下的任职时间段，其中45岁以下的正厅级领导干部均占42.9%，副厅级领导干部分别占48.4%和37.6%；40岁以下的正县处级领导干部分别占64.3%和32.1%；35岁以下的副县处级领导干部分别占68.1%和55.6%。这在很大程度上表明组织的提拔重用对加快他们成长步伐的作用。普遍一致的看法是，提拔重用干部是严肃的组织行为，尽管这里有干部个人自身素质和对机遇把握的问题，但如果组织上不能适时为干部创造和提供这样的机遇，年轻干部将最终为备而备，其年龄优势就会逐步缺失，因此大胆提拔重用是对年轻干部最有效的锻炼和激励。四是环境氛围的机遇。年轻干部健康成长离不开上级的信任支持、同事的理解合作和群众的拥护爱戴，上级领导能不能知人善任，班子内部是不是民主和谐，组织上能不能为优秀干部主持公道，对年轻干部成长会产生巨大影响。因此，要把大胆提拔重用优秀年轻干部、加强和谐班子建设与注重培养年轻干部深厚的群众基础有机结合起来，既要有针对性地把年轻干部放到工作困难、矛盾集中的地方，使他们在攻坚克难、应对复杂局面中经受锻炼，又要主动帮助他们克服困难、解决矛盾，使他们能够在逆境中感受到组织的关怀和支持。

四、加强有效监督是年轻干部成长的关键措施

调查中我们感到，加强对年轻干部的有效监督对他们的健康成长起着十分关键的作用。年轻干部大都是在改革开放的大好环境中成长起来的，相对于老一辈干部而言，他们缺乏对党的历史和优良传统的深入了解和政治斗争的严峻考验，容易产生组织观念、纪律观念不强的问题。同时，年轻干部由于较早得到提拔重用，往往自我感觉良好，在成绩和荣誉面前容易骄傲自满，放松世界观的改造。一些年轻干部经不起诱惑，耐不住寂寞，管不住小节，偏离了人生航向，辜负了党和人民的培养，早早在政治舞台上谢幕。这些都充分表明强化有效监督对年轻干部成长的重要性和必要性。调查认为，在新的历史条件下，年轻干部的思想观念、行为方式、活动领域和所处的外部环境发生深刻变化，只有适应新形势、探索新方法，才能加强对年轻干部的有效监督。一是要着力加强对年轻干部的思想政治教育。当前，要把教育和督促年轻干部讲党性、重品行、作表率作为重要内容，特别是教育引导年轻干部常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自重、自省、自警、自励，切实做到慎权、慎独、慎微、慎友，树立新时期年轻干部的良好形象。二是要切实把握年轻干部教育监督的时机和针对性。年轻干部在成长过程中，随着工作、生活环境的变化，思想情绪和心理素质往往容易出现波动。要通过任前谈话、诫勉谈话、组织函询、述职评议、干部考核、经济责任审计等方式，适时对干部进行客观评价，特别是要指出不足、明确要求。三是要进一步加强年轻干部管理监督工作制度建设。要把管理监督纳入年轻干部工作的整体规划和部署，在加强年轻干部选拔任用工作全程监督，防止带“病”提拔、带“病”上岗的同时，坚持和贯彻以防为主、惩防并举的方针，重视对新的历史条件下年轻干部管理监督规律和措施的研究，建立经常性的工作协调机制，推动年轻干部管理监督工作的有效开展。

综上所述，年轻干部成长所需要的组织培养环境，是正确导向、科学机制、良好机遇、有效监督等方面共同作用的结果，只有深化对组织培养环境的研究，才能更好地把握年轻干部成长的规律，为采取切实有效的年轻干部培养方式提供科学依据。（此课题为2008年度河北省党建研究重点调研课题）

深化干部人事制度改革的必由之路——增强干部工作民主的科学性、真实性问题研究

民主推荐的科学性真实性已经成为深化干部人事制度改革迫切需要解决的问题。课题组采取定性与定量分析相结合的方法，进行了相关问题的问卷调研，共收回有效问卷600份，并对问卷结果进行了数字分析，形成了课题报告。

一、强化民主：干部人事制度改革的历史必然

民主推荐是干部选拔任用的基本程序，只有在干部工作中扩大民主，才能实现干部工作的科学化、民主化、制度化，才能推进干部人事制度改革的进程。（一）强化干部工作民主是建立科学选人用人机制的基础

进一步扩大干部工作民主，努力形成干部选拔任用的科学机制，这是党的十七大着眼于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的新要求、新举措。推进干部工作科学化、民主化、制度化，其中科学化是核心，制度化是保障，而民主化则是基础。没有民主化，也就没有科学化，制度化也会失去意义。因此，建立科学选人用人机制最基础、最重要的工作就是要强化干部工作的民主。要在干部选拔任用工作的全过程，落实好知情权、参与权、选择权和监督权，增强干部工作的透明度和公开性，在保证公平、公正的基础上，尽量体现竞争、择优，使更多的人了解、参与和支持干部工作，只有这样才能建立起体现时代性、把握规律性、富于创造性的科学选人用人机制，提高群众对干部工作的满意度。强化干部工作民主，是党中央历来十分重视并始终强调的一个重要问题。近年来，扩大党内和干部工作的民主问题，从理论到实践、从制度到措施、从形式到内容都进行了一些成功的探索，积累了一些经验，取得了明显效果。各级党组织坚持把强化干部工作民主作为干部制度改革的基本方向，进一步拓宽民主渠道，切实把民主的要求、方法和程序贯穿于干部提名、考察、任用、监督等各个环节，群众的参与面不断扩大，参与渠道不断拓宽，参与程度不断增强，较好地解决了“少数人在少数人中选人”的问题，有效地克服了选人、用人上的不正之风，为建立科学选人用人机制打下了坚实的基础。（二）强化干部工作民主是密切党群关系的必由之路

在我国，人民群众是党长期执政的基础，是实践党的纲领、路线、方针、政策的主体力量。强化干部工作民主，从根本上说就是在新的形势下干部工作走群众路线、坚持群众公认的问题。随着社会主义民主政治的发展，人们对强化干部工作民主的要求不断提高，迫切要求干部选拔任用更加自觉地坚持走群众路线，拓宽发扬民主的渠道，改进群众参与方式，进一步落实广大党员和群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权，形成公开、平等、竞争、择优的用人环境。干部的是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权。用好一个人，就会倡导一种正确的价值取向；而用错一个人，就会使大多数干部群众的积极性受到挫伤，严重影响和谐党群关系的构建。群众通过民主参与的形式选出的干部，群众当然认可。如果不能充分倾听民声、尊重民意、集中民智，用不好“群众公认”这把尺子，群众自然不满意、不“买账”，甚至切齿痛恨。“为政之要，唯在得人。”只有不断强化干部工作民主，坚持德才兼备、实绩突出、群众公认的方针，拓宽民主渠道，放开视野选贤任能，在干部选拔任用上体现群众公认，在考核评价上突出群众满意，在管理上切实加强群众监督，才能在干部工作中真正贯彻党的群众路线，更好地密切党群关系。（三）强化干部工作民主是建设高素质干部队伍的有效途径

近年来干部制度改革的不断深化，为改革开放和现代化建设提供了有力的组织保证和人才支持。但干部制度和干部工作仍存在不少问题。选人视野不宽，缺乏民主竞争机制，使优秀人才难以脱颖而出；拉票贿选问题没有完全有效遏制；选拔任用干部中的不正之风难以有效制止等。要真正做到选贤任能，使优秀人才脱颖而出，必须扩大干部选拔任用中的民主，提高群众参与的程度。通过扩大干部选拔任用中的民主，实现了由封闭选人向开放选人的转变，由少数领导选人向广大群众选人的转变，增加了对干部的识别和了解，从而提高了选贤任能的水平。通过扩大民主，增强选人、用人的公开性，有利于加强党员群众对干部选拔任用的监督，可以有效地防止和克服用人上的不正之风和腐败现象，有利于广大干部进一步树立正确的权力观和价值观，激发广大干部立党为公、执政为民的责任感和使命感。同时，扩大干部选拔任用中的民主，有利于提高群众的民主参与热情、参与意识和参与能力，扩大公民的有序政治参与，使群众参与到干部选拔的整个过程中，提高识别干部的准确度，监督并纠正干部选拔中的不良现象，形成正确的选人用人导向。

二、存在问题：妨碍干部工作民主科学性、真实性的主要弊端（一）民主推荐中的“霍布森选择”现象

干部提名环节是干部选拔的最关键环节。在目前的干部选拔体制内，一些地方的干部提名权由主要领导或少数领导掌握，群众提名或个人自荐的情况很少，即使有个别群众推荐或个人自荐能够纳入民主推荐人选的可能性也很小、成功率也很低。所以，在推荐干部前往往是由主要领导或领导班子成员沟通后提名拟提拔人选，再进入民主推荐程序。也就是说，在民主推荐前已经预设好拟选择对象。问卷调查显示，认为“干部任用主要由领导决定，民主推荐只是走过场”的占33%。而在现实情况中，能够进入提名的干部，很少有在民主推荐或考察环节被淘汰的。这种民主选择形式上体现了民主，但实质上仍然是“一把手”说了算或少数人说了算，实际上是一种“霍布森选择”。英国商人霍布森卖马，他表面上允许顾客挑选马匹，但他又规定顾客只可以选靠近门边的那匹马。显然，加上这个条件实际上就等于不让选择。管理学家西蒙把这种没有选择的选择称为“霍布森选择”。比如，有时在推荐大会上，领导会对推荐人选的年龄、学历、工作经历等作出特别具体的要求，实际上就已经把可选择人选圈定在非常小的范围，甚至一两个人身上；有时甚至在推荐会上进行口头暗示，要求具有某种特殊技能等，使人很清楚所指是谁。这种民主方式在干部工作中存在，必然不能充分体现民意，使民主成为一种摆设，造成“少数人在少数人中选人”，限制了选人、用人的视野。（二）民主推荐中的以票取人现象

尽管《干部选拔任用条例》明确提出选拔干部要防止简单地以票取人，但在现实干部选用中，由于对民主推荐票的作用没有作出准确定位，以票取人现象仍然存在。调查显示，认为“民主推荐中存在简单以票取人问题”的占26.7%。这种简单以票取人造成的不利影响和问题已经越来越严重。54.2%的人认为“会使老实人吃亏，会搞关系的人得利”，43.5%的人认为“会使人们变得圆滑世故，无原则好人主义盛行”，35.2%的人认为“会使人们把主要精力放在处关系上，影响工作”。近年来，干部推荐中的拉票问题、买票问题、庸俗的拉关系送礼问题、无原则好人主义盛行等问题的存在和蔓延，就是以票取人的结果。

扩大民主是当前干部制度改革最鲜明的特征和最重要的价值取向，但民主不等同于完全唯票。根据法国思想家孔多赛的发现，以投票的多数规则来确定社会或集体的选择，有时会产生循环的结果，致使在备选方案中，没有一个能够获得多数票而通过。比如，甲、乙、丙三人，对A、B、C三个方案（或三个候选人）进行投票，如果甲认为A＞B＞C；乙认为B＞C＞A；丙认为C＞A＞B，那么，认为A优于B的两人，认为B优于C的两人，认为C优于A的也是两人。很显然，这种所谓的“社会偏好次序”包含内在的矛盾，不能得出合理的结果。这就是著名的孔多赛悖论，也叫做投票悖论。同时，由于投票人的民主素质、民主能力不同，有的人在投票时没有自己的思考和选择，完全受外界因素的左右，甚至随意作出判断和决定；有的人则采取不严肃、不认真的态度，随大流，投票的随意性很大，这就是所谓的“群氓政治”心理。到目前为止，所有的研究都难以证明，投票选举的结果必然是一个理论上最佳的选择，相反，有研究表明，将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序，在绝大多数情况下是不可能的，而且，随着候选人和选民的增加，“程序民主”离“实质民主”越来越远。因此，在干部制度改革上，必须克服扩大民主就是让更多的人参与投票的思维惯性和路径依赖。（三）民主推荐中的信息不对称问题

民主推荐和民主测评是推荐测评主体对客体所发生的一种行为以及所作出的结论性意见，由于每一个民主推荐测评主体站的角度不同，这种结论性意见也就不尽一致，有时甚至差异很大。同时，在民主推荐和测评时，由于信息公开程度不够，有时甚至许多信息事前都是保密的，参加推荐人员对拟推荐职位的工作职责和任职资格不了解或认识上有差异，对被推荐对象或被测评对象缺乏全面、真实的了解，有时甚至完全不认识，仅凭简单的简历介绍就作出选择决定。也就是说，在选择人和被选择人之间、在选择人和所选职位之间存在信息交流“失灵”和信息不对称，这样信息不对称必然使投票人很难客观准确公正地选择和评价干部，影响民主推荐和民主测评结果的真实性。比如，有的地方为了增强保密性，往往在民主推荐时不说具体职位，只说推荐一名厅级干部或处级干部。有的地方在省级干部换届时，把投票人扩大到全部县委书记，实际上，县委书记只对本市领导有较多的了解，而对其他市领导甚至省直厅级干部并不了解和知情，这样除了投自己熟悉的人外，就只能临时翻看名册，凭感觉作出选择了。有的地方甚至认为参加推荐人员越多越民主，不加选择地扩大参加投票人员范围，使更多的不知情、不了解、不相关人员参加投票。这种民主越扩大，民主的科学性真实性就会越低。（四）民主推荐中的技术操作缺乏规范问题

首先，在推荐的时间、地点选择上缺乏规范。一般实行会议说明、集中发票、当场填票、当场投票、会后统计的方式。在实践中，这种方式有很多弊端：时间短，对推荐和测评要求难以准确地全面把握，投票仓促，影响投票准确率。当场发送并当场收回符合推荐人员名册，难以使参与人员进行反复比选和细致了解。由于过分强调干部工作的保密性，民主推荐、民主测评干部一般都是临时通知，会议准备仓促、时间紧，参加民主推荐、民主测评会议的人员缺少对推荐和测评对象的了解思考，这样也容易在干部群众中形成“组织上已经有安排”的误解。有的地方民主推荐、民主测评场所小，座位过于紧凑，参与人员没有互相回避的空间，一定程度上影响了参加人员的测评选择。在个别谈话推荐时，有些推荐者因为种种担心和顾虑，不能完全表达真实意愿。

其次，在推荐方式上缺乏规范。在投票的具体实践中，存在简单化的倾向，或者采取单一的简单多数原则，或者人为规定领导和普通干部职工的权重等，随意性比较大。目前，在各个国家或不同领域的民主投票中，人们探索和采取了多种不同的程序模式，比如绝对多数程序、相对多数程序、正向淘汰程序、反向淘汰程序、两轮决胜程序、平均分淘汰程序，等等。这些程序和模式哪一种更适合我国国情，哪一种更有利于党政干部的选拔任用，这些都需要我们认真研究。推荐结果的运用缺乏规范性。民主推荐作为干部选拔任用的基础环节，是确定考察对象的必经程序和主要依据。如何把尊重民意和不简单以票取人统一起来，缺乏统一的操作标准。比如说，民主推荐的前几名才能进入考察环节，没有明确规定和要求，这给主要领导留有太大的操作空间，在一定程度上影响了考察对象人选确定的科学性和规范性。（五）民主环境有待治理、民主监督和惩治不力问题

首先，民主环境有待治理。我国是一个具有几千年封建历史的国家，封建官僚体制对我们现行的政治体制仍有一定影响，尤其是封建官僚思想、皇权思想在人们的头脑中仍然存在，还没有形成较为成熟的民主环境。同时，人们的民主素质、民主能力还不高，民主意识还不强。调查显示，认为“推荐人民主素质不高，影响推荐质量”的占33%。在这种历史影响和现实环境下，投票随意问题、拉票贿选问题、政治参与意识不强问题就不可避免。所以，提高干部工作民主的质量还是一个渐进的过程。

其次，对拉票行为的监督成效不高。拉票具有隐蔽性，手段呈多样化，凡是拉票行为，都是在暗中进行的，一般很难找到确切的证据。调查显示，58.2%的人认为拉票人推荐前会私下“打电话、发短信”，33.3%的人会“以同学、同乡、战友聚会等借口拉票”。所以，对于民主推荐中的拉票问题，还很难进行有效的监督。在一些地方和单位发现和认定的拉票违纪行为实际上也只是个案而已，大部分人仍能侥幸得利，这也是我们一直强调加强对拉票问题进行监督，而现实中拉票风气却仍然愈演愈烈的主要原因。调查问卷显示，20.5%的人认为“拉票行为已经成为一种普遍现象”。

再次，对拉票行为的惩治措施不力。对于拉票行为的惩治目前还基本上处于一种被动状态，也就是说，只有被查实的拉票行为造成一定影响，组织上才给予惩治。而对于一般的拉票行为，只要没有一定的影响，群众反映不强烈，组织上很少主动进行查证处理。有时候，在民主推荐前，大家都知道拉票行为在进行，但碍于都是同事，不愿找麻烦，形成集体失语现象。这种惩治不力现象，使拉票付出的成本和代价很低，但却得到了利益，所以拉票行为日渐严重，最终甚至演化为一种集体行动。

三、对策建议：关键要在初始提名和科学推荐上下工夫

民主推荐和民主测评工作是一项复杂的系统工程，也是干部制度适应新时期改革要求的创新过程。增强民主推荐、民主测评的科学性、真实性，一方面要严格执行《干部任用条例》规定的程序办法，一方面要针对存在的问题，进一步健全制度、完善程序、改进方法。进而增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性，为干部选拔任用提供可靠依据。（一）规范干部的初始提名权

针对干部提名工作中存在的少数人或个别人说了算的“霍布森选择”现象，必须进一步规范和完善干部选拔提名制度，规范干部提名权，防止和克服干部选拔“少数人在少数人中选人”问题的发生，把好干部选拔的“第一道关口”。根据《干部任用条例》规定，选拔干部既可以组织推荐，也可以个人推荐和自荐，但当一个干部职位出现空缺后，组织推荐、个人推荐、自荐的人选该以哪一个为主，还是同等对待，没有作出明确规定。为此，必须对推荐提名的程序和办法作出科学合理的规范。首先，要扩大初始提名范围，也即在提名环节扩大民主。即由组织部门实施空缺岗位预告制度，向社会公开拟推荐的职位、岗位要求、资格条件、提名要求、提名程序等，群众和个人都可以推荐人选；各种提名人选都必须由组织部门统一汇总，无论组织提名、个人提名还是自荐人选，都平等对待，一并由组织部门对提名人选进行初步的任职资格审核。其次，根据任职资格审核结果，对审核合格的提名人选进行能力素质测评，看提名人选是否符合空缺岗位在政治素质、专业知识、特殊技能等方面的要求。再次，根据能力素质测评情况，确定符合岗位要求的提名人选。符合岗位的提名人选可能是一个，也可能是多个。在此基础上，再进入民主推荐环节。（二）对民主推荐结果的作用作出准确定位《干部任用条例》规定：“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。”这种规定确定了民主推荐在干部选拔中具有重要作用。但在具体操作中，有的主要领导在民主推荐时，就会以不能简单以票取人为借口，把自己想提拔的人选确定为考察人选。有的主要领导把民主推荐票作为唯一依据，完全以票取人，一票定终身。这一方面是对民主推荐理解的误差，另一方面也是领导回避矛盾、推卸责任的一种表现。近年来，在干部民主推荐中出现愈演愈烈的拉票问题就是以票取人的结果。解决这一问题的关键，就是要对民主推荐结果在干部选拔中的作用作出准确定位。

对于民主推荐票的作用，要看选拔干部的类型。对于选任制干部，大会民主推荐是干部任用的最后环节，也就是说，干部的任用必须以最后的选票为选举结果。这时的以票取人，体现的是投票人的权利，而不是投票人的评判，解决的是选举权、决策权和集体领导、集体决策的问题。对于非选任制干部，推荐和测评是一个过程，是一个为实施“以票取人”的最后决策作准备的过程。这个过程，体现的是一个信息集中、信息过滤、信息组合的过程，主要是通过不同人员的意见表达来实现。由于不同投票人的信息在客观上是不对称的，因而不能在采信上“票票相等”、“以票取人”。在规范干部初始提名权的基础上，民主推荐结果的作用就是对干部初始提名人选合适与否进行进一步印证。调查显示，69%的人认为“采取领导提名人选和民主推荐票综合起来考虑更科学合理”。当某个提名人选得票较多时，就进入考察程序，多个提名人选同时得票较多，就同时进入考察程序，根据考察情况，由党委（党组）讨论决定任用人选；当某个提名人选得票较少时，就不再进行考察；当所用提名人选同时得票较少，就要返回到提名环节进行重新提名。（三）完善民主推荐的技术操作措施

目前的民主推荐在技术操作上还具有很大的随意性。有的采取单一的简单多数原则，有的人为规定领导和普通干部职工采取不同的权重比例，还有的在一次投票提出人选的基础上再进行二次推荐。有的地方或单位这次用这种方法，下一次又用另一种方法。方法的不确定性就会造成结果的不确定性。调查显示，26.75%的人认为“票的权重随意，影响推荐质量”。所以，必须对民主推荐的技术操作问题进行进一步的规范。

一是要合理确定参加推荐人员范围。参加推荐人员必须与所选职位具有相关性，不能单单为扩大民主，把不相关的人员纳入参加推荐人员。也就是说，参加投票人员多并不代表民主化程度就高，选出的人也并不必然就越准。只有选出的人或方案与自己的切身利益密切相关，选民在投票选举时才会保持理智和负责任的态度。否则，选民在投票时就有可能选择与自己关系好的人，即使他不胜任所选职位的工作，也与自己的利益无关，这样无疑为拉票者提供了机会。

二是要建立健全民主推荐、民主测评预告制度。在现实的干部工作中，往往会为了增强保密性，在群众事先不知情的情况下，搞突然推荐。群众对推荐意图、任用去向等毫不知情。结果只能来不及思考，草草推荐。要想增加推荐的准确性，就应该给推荐人充分的思考时间。要根据被测评对象的不同情况，通过适当方式提前向参加测评人员预告测评内容，以便参加人员有备而来。要提前公开领导职数空缺情况、推荐职位、公开推荐职位、工作特点、人选素质要求等，使推荐人能够结合职位特点，充分行使自己的民主权利。

三是要合理计票和利用票。分类推荐、权重计票的方法是目前的一种趋势，但还要在科学性上不断探索。根据领导班子成员和其他干部对拟提拔干部的了解程度，实行班子成员和其他干部分类推荐、分别统计、权重计票的方式，合理确定权重比例，使民主推荐结果更加准确。（四）加强对民主推荐工作的管理监督

民主蕴涵着监督的内涵和功能，监督本身就是一种具体而现实的民主。增强干部工作民主的科学性和真实性，必须以健全监督为保障。当前，尤其要严肃组织纪律，治理拉票贿选。

一是探索建立科学的甄别拉票违纪行为的认定标准。对于拉票违纪行为的认定，也就是说哪些行为的拉票属于违纪，哪些行为的拉票不属于违纪，目前还没有统一标准。这也是目前对拉票问题不好整治的重要原因。比如说，打电话或到办公室当面向有关人员汇报自己的工作情况是不是违纪拉票行为，不好认定。所以，应对拉票违纪行为制定出统一的认定标准，并针对违反者的处理措施作出具体规定。

二是加大检查和惩处力度，提高拉票行为的风险。对违纪拉票行为的认定标准确定后，就要严格依据规定办理，对于证据确凿的拉票违纪行为进行严厉惩处，使违纪拉票者付出沉重代价。这样，违纪拉票行为的成本太高、代价太大，自然就会得到遏制。

三是为干部自我展示提供合理空间。目前，有的干部由于工作部门的综合性较强，大家的了解程度较深，有的干部由于工作部门的性质、业务范围等因素，有时不可能得到大家的广泛了解。这也是一部分干部暗中拉关系、加强感情投资，以进一步增强大家的了解度的原因。所以，必须采取公开述职、个人自荐、现场演说等方式，给大家提供合理的展示自我才智和能力的平台，努力为符合条件的干部创造充分展示才华、表达愿望的合理平台，让广大群众特别是投票者可以通过更多渠道来了解和比较，变“无规则”拉票为有程序竞争。（五）营造良好的民主环境

民主质量的提高需要群众民主素质的提高，需要好的民主环境和氛围。

一是要加强对干部群众民主知识、民主素养的教育。要教育引导增强群众主人翁责任感，使他们认识到人民群众是真正的主人，认真负责地参加民主政治建设活动，以对党和社会高度负责的态度，客观公正、实事求是地评价干部，主动积极参与民主推荐既是他们的权利，又是他们的义务。要积极引导干部群众珍惜民主权利，正确使用民主权利。要加强对党的干部路线和干部政策的宣传，使群众了解党的政策，增强参与干部推荐工作的积极性。

二是加强领导干部民主意识和民主作风教育。要把民主集中制的教育作为领导班子建设的一项长期任务抓紧抓好，不断增强他们贯彻民主集中制的自觉性。各级领导干部，特别是“一把手”要树立尊重民意选用干部的理念，培养民主意识，克服独断专行。

三是要营造好的民主环境和氛围。好的民主环境需要在长期的民主实践中逐步培养和形成。不能因为在干部制度增强民主的改革过程中引发一些问题，就固步自封，不再前行。增强民主性，让更多的干部群众参与到干部选拔中来是发展方向，不可逆转。我们必须在坚持这一方向的基础上，培育好的民主土壤，营造好的民主环境，为增强干部工作民主的科学性创造好的外部条件和基础。（此课题为2009年度中组部党建研究重点调研课题）

地方党委全委会和常委会任用重要干部票决制问题研究

推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，是坚持和健全民主集中制，积极发展党内民主的重要举措，也是深化干部选拔任用制度改革的重点任务。2003年以来，全省县以上地方党委全委会普遍实行了任用重要干部票决制，一些地方党委常委会也积极开展了任用重要干部票决制试点探索。认真回顾总结这些年的实践探索，深入开展票决制相关问题研究，及时制定出台规范性文件，是推动这项改革的现实需要。课题组先后深入到廊坊、唐山、承德等3个设区市，霸州、滦平、大名、成安、石家庄市桥东区等12个县（市、区），召开座谈会14个，集体座谈68人；个别座谈44人，其中市委常委、组织部长5人，县（市、区）委书记8人、县（市、区）委组织部长12人、其他县委常委19人。调研座谈过程中，向11个设区市的55个县（市、区）发放调查问卷550份，回收问卷501份，其中县（市、区）委书记53人、组织部长52人、其他常委147人、乡科级干部249人。调研情况如下：

一、全省实行地方党委全委会、常委会任用重要干部票决制的情况和做法

地方党委全委会和常委会任用重要干部票决制是我省实行较早的干部人事制度改革措施之一，经历了一个试点探索、逐步完善、全面推广的过程。

一是探索试行阶段。2003年7月，省委印发了《省委全委会任用、推荐设区市党委、政府领导班子正职表决办法》和《省委任用、推荐设区市党委、政府领导班子正职征求全委会成员意见办法》，明确将设区市党政领导班子正职列入省委全委会票决范围，全委会闭会期间采用书面发函形式征求全委会成员意见。2003年10月，省委组织部印发了《关于省直正厅级单位正职任用、推荐办法的通知》，将表决范围扩大到了省直正厅级单位领导班子正职。各设区市和县（市、区）参照省委做法，采取试点先行、稳步推进的办法，积极探索实行了党委全委会和常委会任用重要干部票决制。

二是逐步完善阶段。党的十七大明确提出“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。我省及时进行研究部署，指导各设区市和县（市、区）在扩大试点范围的同时，坚持边探索、边总结、边规范，形成了一些各具特色、富有成效的实践成果和制度成果。如廊坊市于2008年制定办法，将党委常委会任用重要干部票决制推广到所属各县（市、区）。唐山市在竞争性选拔干部中探索实行了差额票决制度，由“判断性表决”向“选择性表决”转变。

三是全面推广阶段。中央印发《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》后，省委及时制定实施意见，并三次召开全省深化干部人事制度改革工作会议，将全面推行任用重要干部票决制作为深化干部人事制度改革的重点项目之一，明确提出在坚持和完善地方党委全委会票决重要干部制度的同时，设区市市委常委会任用重要干部2010年内试行票决制，2011年起普遍实行；县委常委会任用重要干部2010年内普遍实行票决制。各市县认真贯彻落实中央和省委要求，积极推进干部人事制度改革，不断巩固完善票决制成果。截至2010年11月底，全省11个设区市、96个县（市、区）实行了党委全委会任用重要干部票决制；6个设区市、135个县（市、区）实行了党委常委会任用重要干部票决制。调研了解到，实行票决制的市、县委认真贯彻《干部任用条例》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》（以下简称《全委会表决办法》，在党委全委会和常委会票决重要干部方面形成了比较统一、相对成熟的做法。

党委全委会任用重要干部票决制及征求全委会成员意见。严格按照《全委会表决办法》要求，大体分为五个步骤：（1）公布党委常委会提名的拟任人选、推荐人选名单。（2）由组织部长就拟任人选、推荐人选的基本情况、现实表现、提名理由、酝酿过程及推荐考察结果等情况作说明。（3）对拟任人选、推荐人选进行审议。（4）无记名投票表决。与会委员一人一票，对拟任人选、推荐人选逐个表明“同意”、“不同意”或“弃权”的意见，不得另提他人。设立监票人和计票人，监票人由党委常委会在全委会成员中提名，提交全委会审议通过；计票人由党委常委会指定，在监票人监督下进行计票。计票结束后，监票人向全委会报告计票结果。（5）宣布表决结果。由主持人宣布表决结果。表决以应到会委员超过半数同意为通过。全委会闭会期间，由组织部门根据党委常委会研究意见，将征求意见表、提名人选的基本情况、提名理由等材料，以书面形式密封送达全委会成员；全委员成员对提名人选可以表示同意、不同意或弃权的意见，并在规定时间内以不署名书面形式向组织部门反馈；组织部门汇总征求意见情况并向党委常委会汇报；经征求意见，同意票数超过全体成员半数以上的，党委常委会作出任用或推荐决定。

党委常委会任用重要干部票决制。有关市、县参照《全委会表决办法》，大体分为五个步骤：（1）介绍情况。组织部门负责人逐人介绍人选的基本情况、民主推荐和考察情况，说明任免理由。（2）进行审议。与会人员对拟任免干部人选的相关情况进行讨论，发表个人意见。（3）确定票决人选。会议主持人综合大家讨论的意见，确定票决人选。对讨论中意见分歧较大或多数人持反对意见的人选，不进行投票表决。（4）投票表决。与会常委采取无记名投票方式进行表决，对拟任免干部人选逐个表明“同意”、“不同意”和“缓议”的意见，不得另提他人。由负责纪检监察工作的党委常委负责监票，组织部工作人员负责计票，计票结果经监票人核准后报会议主持人。（5）形成决议。会议主持人当场宣布表决结果。拟任免干部人选获“同意”票超过应到会常委半数以上的，形成任免决定；未超过半数的，不作任免决定。

二、实行地方党委全委会和常委会任用重要干部票决制的效果和反响县处、乡科两级领导干部对县委全委会和县委常委会任用重要干部实行票

决制持什么态度，是赞成普遍推行还是继续试点探索；希望票决制能有效解决现行干部选拔任用工作中存在的哪些突出问题；对实行票决制后可能带来的负面影响各自有哪些担心，是这次调研的重点。因为这些问题直接关系到我们判断全面推行票决制的时机是否成熟，以及下一步推行票决制应着力把握的重点环节。为此，我们采取了统分结合、分类对比的研究方法，即将调查问卷按干部岗位分成四类，分别是县（市、区）委书记、县（市、区）委组织部长、县（市、区）委其他常委和县（市、区）科级干部，既看全部问卷的统计结果，也注意分析四类不同干部群体在具体问题上有哪些不同看法。

统计结果表明，县委常委会任用重要干部票决制得到了广大干部的普通赞成和认可。在收回的501份调查问卷中，认为实行票决制的时机已经成熟、应普遍推行的408票，占81%；认为尚不成熟、应继续试点探索的90票，占18%；认为意义不大、应暂缓推行的只有3票。在对票决制有哪些积极作用的多项评价中，86%的同志认为有利于发扬党内民主、培养一把手民主作风；78%的同志认为有利于加强对一把手监督、防止和避免少数人说了算；87%的同志认为有利于全面客观评价干部、提高选人用人质量；29%的同志认为有利于增强常委的责任感、发挥集体领导作用；而认为作用不明显、与现行的举手表决或口头表决没什么区别的，只有4票。我们座谈中了解到的情况，也充分印证了这一点。（一）党委书记层面

由于票决制依据无记名投票结果，按照少数服从多数原则形成任免决定，所以常委会必须对票决的干部人选真正在思想上达到共识，与以往举手表决或口头表决相比，对党委书记的驾驭能力和民主作风提出了更高的要求。问卷显示，53名书记中赞成普遍推行票决制的42人，达到了79%；认为时机尚不成熟、应继续试点的占21%；没有认为意义不大、应暂缓推行的。座谈当中，大多数县委书记认为，实行票决制有利于发扬党内民主，有利于对一把手用人权的监督，能够培养一把手的民主作风。但他们对推行票决制也有一些担心，主要是两个方面：一是容易发生简单以票取人现象，会挫伤干事和有棱角干部的积极性；二是容易产生拉票问题，会滋长干部队伍中的不正之风。有的书记就认为：“在党委没有任何主导意见情况下，让常委对两个以上人选进行差额票决，必然导致大家意见不一致，投票很可能分散，时间长了必然导致出现干部拉票贿选。”这在调查问卷中也有充分的反映。此外，还有少数书记担心班子内部可能出现分歧，影响班子的团结和战斗力。有的县委书记就认为：“在做了大量前期工作，充分沟通酝酿之后，票决时如果仍然出现不同意票，个别一次两次，说明提交的干部人选有问题；假如经常出现的话，则说明常委班子特别是一把手有问题，班子缺乏凝聚力。”对如何顺利推行票决制，42%的书记认为党委会前充分酝酿沟通、提高票决人选公信度最为重要；32%的书记认为提高票决人选质量最为重要。有县委书记说道：“票决干部，从一定意义上讲也是在票决书记。作为班长必须在会前主动做好沟通酝酿工作，充分尊重和听取各方面的意见，消化不同意见，确保放入盘子里的干部大家都服气。这也是我们实行这一制度以来没有出现不同意票的关键所在。”（二）党委其他常委层面

在传统的任免干部“议决制”情况下，参加表决的成员，特别是持不同意见的成员思想顾虑较多，有的担心保密不够，跑风漏气，得罪干部人选从而“不敢说”；有的对别人观点虽有不同意见，但总觉得“低头不见抬头见”，碍于情面“不愿说”。采用无记名投票表决，体现了平等、秘密、直接的特点，使民主集中制成为一种可量化、可操作的制度，为成员充分表达意见、行使权利创造了平等宽松的环境。座谈和问卷调查中，87%的常委认为，实行票决制有利于增强常委的责任感，发挥集体领导作用。有的县委常委提出：“实行票决制，进步之处在于把常委权利实化，有利于打消思想顾虑，表达自己的真实意愿。”有的县委常委反映：“过去一直觉得自己与干部选拔任用无关，让举手就举手，出了问题由书记负责。现在一人一票，虽然我们一般都划同意票，但感觉比口头或举手表决更庄重、更严肃，如果真的哪个干部带病提拔了，自己也负有责任。”问卷统计结果显示，常委们认为票决制时机成熟、应普遍推行的比例达到了84%，高于书记们79%的比例，但认为推行票决制意义不大、应暂缓推行的3票中，常委占了2票。这说明，常委们对推行票决的态度最积极，但也确实有个别常委对能否起到实质作用心存疑虑。对实行票决制可能带来负面影响，常委们的担心与书记们的担心基本一致。但在对顺利推行票决制的关键的认识上，常委们认为各位常委认真履行职责、提高票决的严肃性和准确性的比例达到21%，说明常委们的责任意识有明显增强。（三）组织部门层面

任用干部票决制，表面上看只是对干部选任过程中决策环节的改革，但实质上“功夫在会外”。决策关口把得更严了，客观上要求组织部门必须在会前把人选考察得更准确，方案制定得更合理，酝酿沟通做得更充分。调研和问卷显示，组织部长主张全面推行票决制的比例最高，达到了85%；79%的组织部长认为，实行票决制有利于全面客观评价干部，提高选人用人质量。有的组织部长认为，实行票决制不仅仅增加了组织部门的工作量，更重要的是对规范干部选任程序、提高干部选任质量提出了更高的要求，因为票决结果的好坏在很大程度上也是检验前期工作质量的标尺。问卷中，69%的组织部长对票决制可能带来的简单以票取人现象表示担忧；60%的组织部长认为实行票决制后容易产生拉票现象。座谈中，一些组织部门的同志提出，实行票决制，把党委成员投票结果作为是否任用干部的唯一标准，可能会出现不安心工作、投机钻营者得票较高，而坚持原则、不怕得罪人的干部得票反而较低的现象。对于推行票决制，23%的组织部长认为提高民主推荐的真实性、考察工作的准确性，提高票决人选的质量是最关键的。这说明，票决制的确给组织部门的工作带来了更高的要求。（四）科级干部层面

前三个层面都属于干部选拔任用过程中的决策者和执行者，广大科级干部则主要是票决对象。他们对票决制的态度和反应，我们也非常关注。调研中，乡科级干部对实行票决制寄予很大期望，80%的乡科级干部赞成全面推行票决制。85%的乡科级干部认为票决制有利于加强对一把手的监督，防止和避免少数人说了算；90%的乡科级干部认为票决制有利于全面客观评价干部，提高选人用人质量。作为票决对象群体，他们当中有72%的同志也担心票决制有可能出现简单以票取人现象，助长拉票、跑关系之风。这说明，随着票决制的推行，如何预防和纠正上述两种负面现象，必须拿出切实可行的措施、办法，否则就会严重影响到票决制的实际效果。

三、全面推行地方党委全委会和常委会任用重要干部票决制的对策和建议

实践和调研都证明，实行任用干部票决制是干部工作体现领导班子民主决策的有效形式，有利于加强党的集体领导，增强选人用人工作的公正性和公信度，能够为选准用好干部提供一定的制度保证。我们认为，任用重要干部票决制不仅非常必要，而且目前条件已经成熟，应该在全省市县两级普遍推行。理由是：一方面，从我们调研所到的市、县（市、区）票决制运行情况看，都比较平稳，方方面面的承受力比较强，没有出现大的思想波动和不良反响。调查问卷统计结果，也充分印证了这点。另一方面，不少市、县（市、区）实行票决制时间较长，积累了一些实践经验，为推行这项制度奠定了基础，没有必要再选择试点进行探索。在推行地方党委任用重要干部票决制过程中，应注意把握以下重点环节：（一）科学界定适用范围，突出票决针对性

科学界定适用范围，对于积极稳妥地推进票决制、提高干部选拔任用决策民主至关重要。哪些干部应经全委会票决，哪些干部应经常委会票决，必须坚持有利于贯彻民主集中制，有利于提高选人用人质量，有利于增强选人用人公信度，实现“效率”与“效果”的统一。分析目前市、县（市、区）党委全委会和常委会票决干部范围，我们认为一定程度上存在“过宽”与“过窄”两个倾向。“过宽”，是指一些市县党委全委会票决范围过宽。有些市县党委全委会票决范围，既包括下一级党委、政府领导班子正职，又涵盖同级党委、人大、政府、政协工作部门及人民团体、事业单位领导班子正职。表面上看使更多的决策权回归全委会，有利于充分发挥全委会在干部任免决策中的作用。但在实际操作过程中，票决制运行效果往往难以保证。主要原因是，全委会召开时间相对固定，一般为半年召开一次。而任用干部往往根据工作需要而定，因事择人，事不待人，时间上具有非固定性。因此，两者时间很难协调一致。特别是在实际工作中，当某一岗位出现人员空缺，需要及时调整到位时，专门为此召开全委会不太现实，导致出现目前各地普遍存在闭会期间征求意见多、开会票决少的现象。如2004年以来，石家庄市委全委会开会票决干部4次，全委会闭会期间征求意见达12次。通过调研分析，我们建议，按照《全委会表决办法》规定，地方党委全委会重点对下一级地方党委、政府领导班子正职进行票决。各地可视情况，将票决范围扩大到同级党委部门领导班子常务副职、政府组成部门领导班子正职。“过窄”，是指一些市县党委常委会票决干部范围过窄。全委会闭会期间，推荐、提名干部和决定干部任免等事项，都必须按照干部管理权限由常委会讨论决定。常委会会议一般每月召开两次，遇到重要情况可随时召开。实行任用重要干部票决制，涉及到的仅仅是表决方法的变化，由过去的口头表决、举手表决变为无记名投票表决，并没有增加额外工作量。逐步扩大党委常委会票决干部范围，不仅是形势发展的需要，而且具有现实可行性。一些市县把票决范围限定在与全委会同一范围，即下一级地方党委、政府领导班子正职和本级党委、政府工作部门领导班子正职。票决范围过小，覆盖面过窄，不利于充分发挥票决制在扩大党内民主、完善任用干部决策机制方面的作用。因此，我们建议两种情况必须实行票决：一是“逢提必决”，凡是拟提拔任职的人选，包括领导职务和非领导职务，一律实行票决。二是“重点必决”，凡涉及下一级地方党委、政府领导班子正职事项，包括提任、交流、免职、辞职、降职等情况，必须由常委会投票表决。这是因为，对拟提拔干部人选，班子成员重视，干部群众的关注度高，理应列入票决范围；地方党政正职岗位特殊、责任较重，也应纳入票决范围。至于其他干部平职调整、军转安置、辞职降职、到龄退休等事项，是否票决由各地自行确定。（二）改进表决方式，提高票决实效性

按照票决人选数量，票决制分为等额票决和差额票决。相比于等额票决，差额票决增加了比选空间，有利于多中选好、好中选优，是干部人事制度改革的方向之一。近年来，一些市县在差额票决方面进行了探索，但总的看，大多数干部任免事项以等额票决方式进行，差额票决通常结合公开选拔、竞争上岗、公推公选等竞争性选拔干部工作进行。调查问卷中，56%的同志认为目前差额票决尚未成熟，需要继续试点；24%的同志认为应仅限于公开选拔、竞争上岗、换届选举等竞争性选拔干部时实行；只有17%的同志认为差额票决已经成熟，能够普遍推行。我们认为，在全面实行票决制初始阶段，票决人选原则上按等额确定，各地可视情况探索差额票决，逐步扩大比较选择空间。建议下列情形应当实行差额票决：公开选拔、竞争上岗、公推直选等竞争性选拔干部的；人选较多、德才相当难以取舍的；情况复杂不易确定的，在方案设计上，应规定对人选任用决策采取差额票决方式。

按照填票时是否记名，票决制分为记名票决和无记名票决。调研所到的市、县（市、区）均采取了无记名投票表决的方式。但在问卷调查中，有22%的同志建议探索实行记名票决方式，解决责任追究问题，实现权责一致。县委书记建议实行记名投票的比例达38%。我们认为，实行记名票决与传统的举手表决、口头表决没有本质的区别，不利于班子成员表达真实意愿，也就失去了票决的真正意义。因此应当实行无记名投票表决，同时在表决形式上进行改进和完善。有10%的同志建议采取通过电子表决器方式进行票决。我们了解到，早在2002年，湖北省就制定了专门办法，在省委常委会讨论决定干部任用事项时，通过电子表决器进行表决，并保存表决结果电子版。内蒙古、四川、上海等地党委常委会票决时，也都采取了电子计票方式。即通过在会议室安装电子表决系统，对拟任免人选逐个实行电子表决，每位班子成员只需按一下同意、不同意、缓议的按钮，就在显示屏上当场显示表决结果，具有简单、快捷、秘密的特点。应当鼓励各地使用电子表决器，暂时不具备条件的，可采用手工填票方式进行无记名投票。（三）规范工作程序，增强票决严密性

地方党委全委会讨论决定重要干部任免事项时，由党委常委会主持，必须有三分之二以上的委员到会，分为公布党委常委会提名的拟任人选或推荐人选名单、介绍人选情况、审议、无记名投票表决、宣布表决结果等5个步骤进行。全委会闭会期间征求意见，按照“下发征求意见表、反馈意见、形成征求意见报告向党委常委会汇报、形成任免决定”4个步骤进行。

地方党委常委会讨论决定重要干部任免事项时，一般由书记主持，必须有应出席会议三分之二以上的成员到会，分为提出干部任免意见、讨论任免意见、确定票决人选、组织投票表决、形成任免决定等5个步骤进行。在形成任免决定环节，《干部任用条例》规定，以党委（党组）应到会成员超过半数同意形成决定。调研市县党委常委会票决任用重要干部时，都严格执行这一规定。但在问卷调查中，58%的同志认为，在重要干部任免上，更需要慎重，简单过半数这一比例偏低。以县委常委会为例，中央规定，县级党委常委职数一般为7～9名。这就意味着，参加五人小组会的人数已超过领导班子的半数。从理论上讲，干部任免方案只要经过五人小组会酝酿通过，党委常委会票决时一般都会通过，即使除书记、副书记、纪检书记和组织部长外的其他常委都投不同意票，也不足以影响对有争议人选的任免决定。问卷调查中，有55%的书记、50%的组织部长、69%的其他常委、55%的乡科级干部主张同意票超过应到会常委的三分之二为通过。参加座谈的市县同志普遍反映，党委常委会票决任用重要干部时，拟任人选获同意票超过应到会常委三分之二的，形成任免决定；未超过三分之二的，不作任免决定。（四）明确基本要求，确保票决严肃性

坚持全面系统、统筹协调的原则，在对票决环节作出规范性要求的同时，对会前基础工作、会后后续工作作出必要规定，做到事前、事中、事后环环相扣，保证票决制的顺利进行。一是严格票决条件。组织部门在提出干部任免方案前，要实行广泛的民主推荐和民主测评，经过细致、全面的考察，充分酝酿、沟通协商，严格把好各个关口。凡是没有经过民主推荐和民主测评的，凡是没有进行民主评议的，凡是没有组织考察的，凡是有问题但没有核实清楚的不上会研究。调研市县的同志反映，为提高票决实际效果，每一批次票决干部数量不宜太多。建议除领导班子换届调整、机构改革等特殊情况外，党委全委会每次票决干部的人数一般不超过20人，常委会每次票决干部的人数一般不超过50人。二是严肃票决纪律。坚持议决分离、先议后决，在表决前留出足够的时间，让与会委员（常委）进行讨论，根据掌握的情况充分发表意见。对意见分歧较大或者有重大问题不清楚的，由党委常委会或会议主持人决定是否暂缓表决。党委全委会对拟任人选、推荐人选进行审议时，全委会成员是拟任人选或者推荐人选，以及与拟任人选或者推荐人选有亲属关系的，本人必须回避。审议后，回避的委员参加投票表决。党委常委会讨论干部任免事项时，按规定需要回避的常委会成员要实行回避，不参加讨论和投票表决。缺席的委员（常委）不得委托他人代为投票。党委常委会时，人大常委会主任、政协主席等列席人员不参加票决。与会成员必须遵守保密纪律，不准泄露提名、讨论、投票情况。表决票由组织部门负责封存。三是做好后续工作。票决未通过的职位，不得临时动议另提他人进行票决。《全委会表决办法》规定，全委会票决未获通过的拟任人选和推荐人选，一般不再提名为同一职位人选，确需再次提名为同一职位人选的，必须提交另一次全委会票决；两次未获通过的，不得再提名为同一职位人选。建议明确规定，对全委会和常委会票决未获通过的人选，一年内不得再以同一拟任职位提名推荐。（此课题为2010年度河北省党建研究重点调研课题）

竞争性选拔干部质量比较研究

竞争性选拔干部是十多年来干部人事制度改革的重大举措和重要成果。对这项工作进行认真系统的回顾总结，对这些干部的德才素质和成长业绩进行科学准确的评估，是深入贯彻落实中央《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的需要，是不断推进干部人事制度改革的需要。

课题组选择近年来竞争性选拔干部工作开展较好的石家庄、唐山、保定、沧州、邢台市委组织部一起承担该课题的研究工作，并向11个设区市发放了《竞争性选拔干部质量比较研究》调查问卷。共收回2840份，其中通过竞争性选拔产生的领导干部填写1372份，竞争性选拔干部所在地区或单位相关人员填写1468份。课题组还深入保定、沧州、唐山等市，安新、曲阳等县（市、区）召开座谈会8个，集中座谈55人，个别座谈22人，听取了不同层面干部的意见和建议。在认真回顾总结多年来实践的基础上，调研组就相关问题进行了集中研讨和深入分析，形成了此调研报告。一

我省从1995年开始成批次公开选拔党政领导干部，2000年后开始全面推行机关干部竞争上岗，近年来又积极探索公推公选等竞争性选拔干部方式。调研组收集了全省竞争性选拔干部情况（见表1）。通过数据分析，发现近10年竞争性选拔干部工作呈现如下特点：

一是竞争性选拔力度不断加大，但各层级干部之间开展得不够平衡。2000年以来，各地在竞争性选拔工作方面进行了积极探索，从初期的专业技术岗位到目前几乎涵盖各个领域、各个行业，由最初局限于后备干部、副职岗位、非关键岗位到如今一些关键重点岗位，竞争性选拔干部的实践领域得到了有效拓展。近几年，特别是中央干部人事制度改革《规划纲要》和省委的实施意见出台后，以公开选拔、竞争上岗为主要形式的竞争性选拔干部工作进入全面推行阶段。比如，我省2010年公开选拔了60名优秀年轻干部到省直和县市区上下交流任职；在县以上机关集中开展了竞争上岗，省直部门竞争上岗处级干部354名，市直部门竞争上岗科级干部3265名。但是，各层级干部开展竞争性选拔工作不够平衡，乡科级干部竞争选拔的力度不断扩大，县处级干部相对稳定，市厅级干部选拔工作自2004年以来基本处于停滞状态。

二是竞争的方式方法不断推陈出新，但选拔程序渐趋繁琐。各地坚持“民主、公开、竞争、择优”原则，有针对性地对选拔方式进行了新的探索和尝试。如秦皇岛市采取“全程量化打分”方式，公开选拔了12名副县级领导干部。石家庄市在面试中采取大评委制，吸收县级主要领导、专家学者和“两代表一委员”担任评委，每考场评委36人。沧州市运河区将笔试入围人选派到城市拆迁改造第一线，围绕中心工作开展面试。实际工作中，“推”与“考”、“比”与“选”等竞争手段相互借鉴、综合运用，公开选拔、竞争上岗、公推公选等不同竞争性选拔方式之间的界限越来越模糊，呈现出相互融合的趋势。但同时也出现了一种过分注重程序化的倾向，选拔程序越来越复杂、越来越繁琐，只运用“加法”不运用“减法”，使得选拔工作周期冗长、成本偏高。不管选拔几名干部，都要组班子、发公告、出试题、请考官、评阅卷、搞测评、出公示等，所有程序走一遍，操作下来至少需要2～3个月时间，时间、成本较高。

三是各级领导日益重视，但工作开展的随意性比较大。大多数领导干部把开展竞争性选拔干部工作，作为深化干部人事制度改革的重要抓手，思想上重视，行动上支持。但大部分地方目前尚未建立相应制度，竞争性选拔工作开展如何，主要取决于各级党委特别是主要领导的重视程度和支持力度，缺乏统筹计划和制度保障。何时开展选拔，哪些职位拿出来选拔，采取哪种竞争模式，存在较大随意性和差异性，忽冷忽热现象时有发生。如石家庄市在2000年公选一批县级干部，2010年再次公选30名副县级干部，两次县级干部公选间隔长达10年。还有的个别地方不从实际出发，盲目跟风，甚至存在形式主义、搞花架子的苗头，追求所谓的“轰动效应”。二

没有评价标准，就无从比较，更得不出孰优孰劣的结论。对竞争性选拔方式，用什么样的标准来评价、用什么样的方法来取样，既是科学方法问题，也是思想观念问题，两者都直接关系到比较结果和最终结论。调研中发现：一是干部群众评价一项干部制度改革，主要是依据这项改革在现实当中已经起到的实际作用来进行，这些作用有的就是当初设立此项改革的目的，有的则是随着改革的深化不断被赋予新的目标和期望。总之，改革的实际作用是大家判断改革成功与否的主要标准，改革的目的是大家评判改革措施优劣的重要参考。二是大家对竞争性选拔实际发挥的作用和应达到的主要目标，认识并不一致。不仅不同干部群体之间，就是同一个干部群体内部在对同一问题的认识上，也往往不尽一致。简言之，有时是评价标准不一样，有时是评价重点不一致，自然导致结论也往往存在差异。对这两种现象，调研组起初比较困感，便作为重点之一来进行研究，经过深入研讨交流，我们认为：（一）对竞争性选拔的评价标准不是单一的，而是多项的

由于大家用改革的实际作用或者理想目标作为评价标准，而一项改革要发挥的作用往往是多方面的，大家对它寄予的期望也是多层面的，所以评价判断的标准往往不是单一的，更不是同一的，而是多方面、多项的。比如，最初进行公开选拔的目的，主要是为了扩大选人用人视野，防止在少数人中选人。但随着这项改革的不断深化完善，又被赋予了扩大干部工作民主、提高干部工作透明度、保证干部有均等机会参与公平竞争等多项目标要求。（二）多项评价标准之间，不是简单的并列关系，而是存在上下隶属关系的层级体系

依照调查问卷结果，调研组认为竞争性选拔干部的作用（成效）目的（期望）大体有十个方面。这十个方面的作用或目标，就是大家用来评判竞争性选拔的价值标准，它们有的是同一层面的，有的则不是同一层面的，调研组认为，至少存在个体、群体、社会三个层面，同一层面的作用或目标之间是并列或者互补关系，不同层面的作用或目标之间则是上下级隶属关系。第一个层面，主要是针对干部个体来讲的，至少包括三个目标：（1）人岗相适相宜，提高工作效率和服务水平；（2）公平有序竞争，不断提高自身素质能力；（3）岗位升迁轮换，保持积极健康情绪。这个层面的核心要求是：选贤任能、真才实学。第二个层面，主要是针对公务员队伍这个群体讲的，至少包括四个目标：（1）树立正确导向，激发干部队伍积极性；（2）拓宽选人视野，改进干部队伍素质结构；（3）公开透明公正，营造公平竞争用人环境；（4）推进轮岗交流，盘活现有干部人才资源。这个层面的核心要求是：公平公道、竞争择优。第三个层面，主要是针对社会政治层面的，至少包括三个目标：（1）防止吏治腐败，提高选人用人公信度；（2）推进干部工作民主，密切党群干群关系；（3）凝聚各方英才，为科学发展、和谐社会提供组织保证和人才智力支持。这个层面的核心是：发展民主、凝心聚力。上下级隶属关系，是指上级层面的目标要求是下级层面改革的基本原则和根本遵循，下级层面的改革措施是上级层面目标要求的实现途径。一项干部制度改革，在力图实现某一层面的某一项或多项目标时，不能违背其上级层面的目标要求。（三）判断一项干部制度改革的实际成效，必须综合分析它实现了这个层级作用体系中的哪些目标要求

根据目标作用层级体系图的上下级隶属关系，一项制度或改革在实现第一层面的某项具体目标的同时，又有助于实现第二和第三层面的有关目标，那它就是一项完善的干部制度或改革措施；如果在实现第一层面的某一项或多项具体目标时，同时又不违背第二和第三层面的目标要求，那它就是一项健康的干部制度或改革措施；如果在实现第一层面的某一项或多项具体目标时，与第二层或第三层的目标要求相冲突，那它就是必须予以改革或废弃的干部制度；如果一项干部制度并不违背上一层或上两层级的目标要求，但却与同一层级的目标要求相冲突，那它就是必须进行调整的干部制度。三

调研组以2000年～2010年全省竞争性选拔干部情况为依据，以同期传统方式选拔干部为辅助，以竞争性选拔干部目标作用层级体系为参照，从选拔产生的干部质量、选拔方式、社会反应三个层面，对竞争性选拔干部与传统方式选拔干部进行比较分析。（一）竞争性选拔干部与传统方式选拔干部质量比较分析：竞争性选拔干部综合素质较高、发展潜力较好，能力业绩与传统方式选拔干部大体相当

干部质量是干部综合素质、实际能力、工作业绩以及发展潜力等因素有机结合的整体，主要包括三个层面：一是干部价值取向、文化知识、工作态度、个性品质等综合素质；二是干部正确执行党的路线、方针、政策和国家法律法规，有效完成工作任务的能力、所取得的成绩；三是干部的成长状况、发展潜力。其中综合素质是基础，能力业绩是根本，成长状况是外延，三者由表及里，一脉相承。

1.综合素质的比较分析。我们确定了政治素养、文化素质、精神状态、工作作风、创新意识、团结协作、廉洁自律七项指标。问卷调查结果显示，竞争性选拔干部对自身综合素质较为自信，认为政治素养、工作作风、团结协作、廉洁自律情况较好于其他干部的，分别占74.2%、78.4%、69.6%、75.3%，对文化素质、精神状态、创新意识的自我评价更高，认为较好于其他干部的分别占81.6%、81.8%、79.8%。其他干部群众对竞争性选拔干部的政治素养、工作作风、团结协作、廉洁自律情况普遍认可，认为相对较好的分别占64.4%、67.6%、62.5%、61.4%，对文化素质、精神状态、创新意识尤为认可，认为相对较好的分别占76.8%、73%、73.6%（见下图）。综合两方面的评价情况，尽管其他干部群众的评价略低于竞争性选拔干部自我评价，但总体上对竞争性选拔干部综合素质持充分肯定的态度，特别是文化素质、创新意识、精神状态等方面得到的评价最高。

2.能力业绩的比较分析。我们确定了工作思路、组织协调、依法办事、解决复杂问题、基层经验、履职成效、群众威信七项指标。问卷调查结果显示，大多数竞争性选拔干部对工作思路、依法办事、履职成效、群众威信较为自信，认为相对较好的分别占73.9%、71.6%、71.6%、69.6%，对于组织协调、解决复杂问题、基层经验的认识存在差异，认为相对较好的分别占63.2%、60.5%、54.%，认为差别不大或相对较弱的，分别占36%、38.5%、44.4%。其他干部群众对竞争性选拔干部的工作思路、依法办事、履职成效较为认可，认为相对较好的分别占65.5%、63.4%、64.7%，而对于竞争性选拔干部的组织协调、解决复杂问题、基层经验的看法则差异较大，认为相对较好的分别占53.2%、51.5%、41.2%，近半数的人认为相对较弱或差别不大。我们座谈了解到的情况与问卷调查结果有一定出入。座谈中，传统方式选拔干部和组工干部一致认为，从素质到能力再到业绩，存在着环境、机会等诸多非主体因素，竞争性选拔干部中表现特别突出的、不胜任现职的只是少数，其他绝大多数都是称职的、合格的；与其他干部相比，既没有表现出明显的优势，也不存在明显的劣势。综合问卷调查与座谈情况，我们认为，由于在任职经历和基层经验方面存在的缺陷，竞争性选拔干部的组织协调、解决复杂问题能力有待进一步加强，他们的工作业绩与其他干部相比并不具有明显优势。

3.成长状况的比较分析。两种方式选拔产生的干部，由于在走上领导岗位后面临不同的困难和挑战，干部的现实表现也不尽一致。我们从任职初期遇到的困难、适应环境时间、任职后存在问题、持续发展时间、发展潜力五个方面，对竞争性选拔干部的自身评价与其他干部群众的评价进行了比较。（1）任职初期遇到困难的比较。问卷调查结果显示，竞争性选拔干部认为，初期遇到的困难中最突出的是“对业务不熟悉”、“对单位人员不熟悉”，分别占40.7%、38.2%。其他干部群众认为竞争性选拔干部任职初期遇到的困难，排在前两位的也是“业务不熟悉”、“对单位人员不熟悉”，分别占75.6%、57.8%。由此可以看出，“对业务不熟悉”和“对单位人员不熟悉”，是竞争性选拔干部任职初期遇到的最突出困难，这在一定程度上影响了他们工作的进展。（2）适应环境时间的比较。问卷调查结果显示，竞争性选拔干部对自己适应环境能力的感觉良好，认为自己在“半年以内”适应新环境的占74.5%，认为“半年至一年”、“一年以上”的分别占20.1%、3.6%，认为“一直不太适应”的仅占0.5%。而其他干部群众则认为，竞争性选拔干部在“半年至一年”适应新环境的比例最高，达43%；认为“半年以内”的占37.9%，“一年以上”的占15.5%，认为“一直不太适应”的占2.6%。尽管两类干部的看法存在较大差距，但总体来看，绝大多数干部群众认为竞争性选拔干部能够在一年以内适应新的工作环境，实现角色转变。（3）干部任职后存在问题的比较。问卷调查结果显示，两类干部的看法既有相同之处，也有不同之处。相同之处在于，两类干部都认为竞争性选拔干部存在的问题居第一位的是“任职经历单一，缺乏实际领导经验”，分别占62.6%、73%。这说明，“任职经历单一”问题已成为竞争性选拔干部面临的最大的挑战。不同之处在于，其他干部群众认为竞争性选拔干部“适应新环境慢，不能较快打开工作局”、“处理复杂问题能力不强，工作不能独挡一面”、“有优越感，团结协作意识不强，群众基础差”等问题也较突出，分别占39.9%、36.7%、24.8%。对上述三个问题，竞争性选拔干部选择比例均不高，分别为18.6%、17.9%、7.6%。这说明竞争性选拔干部对自身存在的问题认识不够到位，与干部群众的期望有差距，需要在工作中切实加以改进。（4）持续发展时间的比较。对传统方式选拔干部来说，任职年龄刚性程度不高，而竞争性选拔干部则不同，对他们一般都提出明确的年龄限制，一部分超龄的干部在报名时即被排除。问卷调查结果显示，竞争性选拔产生的干部中，按照30岁以下、31～35岁、36～40岁、41～50岁、50岁以上五个年龄段划分，所占比例分别为19.3%、38.8%、25.7%、15.7%、0.5%，40岁以下干部构成竞争性选拔干部的主体，比例达83.8%。与传统方式选拔干部相比，竞争性选拔干部更加年轻化，他们任职后的成长期更长，持续发展空间更大。（5）发展潜力的比较。问卷调查结果显示，无论是竞争性选拔干部，还是其他干部群众，都对竞争性选拔干部的发展潜力给予充分肯定，认为“相对较好”的分别占78.1%、75.7%，远高于认为“差别不大”、“相对较弱”的比例。为了对比分析，我们选取了唐山市2000年公开选拔的50名副县级年轻干部（当年平均年龄33.1岁）作为抽样，同时选取了该市同年传统方式选拔的全部43名副县级干部（当年平均年龄42.6岁）作为比样，发现：①公选干部中年度考核优秀在5次以上的13人，占总数的26%；同期传统方式选拔干部中有10人，占23%。②截至目前，公选干部中有18名同志被提拔到正县级领导岗位，占36%；同期传统方式选拔干部中有17人被提拔到正县级领导岗位，占44%。③公选干部中有1名同志再次通过公开选拔担任了副厅级职务，1名同志提任副厅级职务；同期传统方式选拔干部中也有2名同志提任副厅级领导职务。我们对比样分析结果与问卷调查结果进行了综合分析，认为在两类干部能力业绩基本相当的情况下，竞争性选拔干部的年龄优势成为决定进步空间、发展潜力的关键因素。因此，相对于传统方式选拔干部，竞争性选拔干部成长状况具有一定优势。（二）竞争性选拔方式与传统选拔方式的比较分析：竞争性选拔方式具有选人视野更宽、程序公开透明、群众参与度高等优势，但也存在容易偏离崇尚实干的导向、成本较高等不足

竞争性选拔方式与传统选拔方式，适用情形不同，程序方法不同，各有优势和不足，从制度层面上深入分析二者的利弊，实现优势互补、方式整合，对于完善竞争性选拔方式，提高竞争性选拔干部质量具有重要意义。

1.竞争性选拔干部方式优势分析。

与传统选拔方式相比，竞争性选拔干部方式核心是靠制度选人，通过科学的竞争标准、规范的竞争程序、多样的竞争形式，进行充分比选、好中选优。

一是扩大了选人用人视野。竞争性选拔通过自愿报名的方式，打破了选人、用人范围的局限，只要符合选拔条件的人选，都可以自主参与竞争。在选拔范围上，打破了身份、地域限制，既面向党政机关，又面向企事业单位以及新经济、新社会组织等，既在本地选拔，又面向外地公选，给更多优秀人才提供机会，为好中选优、优中选适奠定坚实的基础。

二是体现了民主公开竞争择优原则。竞争性选拔方式通过扩大干部工作民主，由封闭转向公开，变“少数人选人”到“多数人选人”，提高了选人、用人公信度。无论是民主推荐、笔试面试，还是组织考察、决定任用等，每个环节都有一定的差额比例，都在进行充分比较择优，通过层层遴选，实现好中选优、优中选适。

三是有效落实了群众在干部工作中的“四权”。竞争性选拔过程全程阳光操作，全程接受监督，实现职位公开、标准公开、程序公开、结果公开，群众能够亲自参与选拔干部过程、了解干部情况、选拔流程和遴选结果，从程序和规则上保证了干部群众的知情权、参与权、选择权和监督权，提高了选人用人公信度和组织工作满意度。

问卷调查结果显示，大多数干部群众对竞争性选拔方式持肯定态度，认为在提高干部选拔科学化水平、推进干部交流、落实群众“四权”、扩大群众参与度等方面都程度不同地起到了积极作用，特别是在体现民主公开竞争择优原则、扩大选人用人视野、树立正确用人导向方面的作用最明显、最突出（见表2）。

2.竞争性选拔干部方式不足分析。竞争性选拔方式还处于探索实践阶段，存在一些不足和问题，影响竞争性选拔工作质量的有效提高。

一是容易偏离崇尚实干、注重实绩的导向。竞争性选拔方式通过考试测评，对应试者的素质和能力进行判断，凭一两次考试成绩决定干部的升迁，较少考虑干部的一贯表现和工作实绩，割裂干部成长历史和年功积累，容易形成“做人好不如做题好、实绩好不如成绩好、群众认可不如考官认可”的错误导向。考试测评科学化水平有待提高，履职能力测试针对性不强，更多侧重于考查知识结构，导致擅长考试的人占优势，埋头苦干、不善言辞的“老黄牛”型干部吃亏。

二是选拔程序有待进一步完善。竞争性选拔干部在选拔范围与具体方式选择、报考资格条件设置、考试测评内容及方法设定、考试与考察相结合等方面，还缺乏相对成熟的制度设计，还未实现经常化和规范化。问卷调查结果显示，其他干部群众认为竞争性选拔方式存在的最大不足，是“考试测评内容及方法手段不够科学”，而竞争性选拔干部则更为关注“有分量的重要职位公开选拔少”。尽管两个群体关注点有所不同，但认为公选没有实现常态化、考试与考察缺乏有效结合、选拔程序不够规范的占到相当比例（见表3）。

三是选拔工作效率有待进一步提高。从近年来各地实践看，竞争性选拔干部的成本虽然呈现下降趋势，但仍然偏高，选拔地厅局级干部人均3万～5万元，选拔县处级干部人均1万～2万元；选拔周期相对较长，竞争上岗一般需要3～4周的时间，公开选拔一般需要半年，少的也要2～3个月。座谈中，组工干部一致提出了竞争性选拔周期较长、成本较高的问题。问卷调查结果显示，39.7%的竞争性选拔干部、35.6%的其他干部群众认为应“推进省市县联合公开选拔，提高效率降低成本”。

3.传统选拔干部方式优势分析。

传统选拔干部方式经过长期的实践探索，形成了较为完善的制度，仍然是当前选拔干部的主要方式。

一是制度程序较为成熟规范。新中国成立以来，选拔干部基本上都采用这一方式，改革开放以后，在原有干部酝酿、组织考察、党委决定的基础上，1986年增加了民主推荐环节，2001年增加了任前公示、试用期等程序，目前从干部动议、会议酝酿、民主推荐、组织考察、党委（党组）表决等程序，都形成了较为成熟的制度和办法。

二是较好考虑干部一贯表现。传统方式选拔干部时，组织可以综合考虑领导评价和群众意见，充分利用年度考核、年度测评等平时掌握情况，以及干部在重大活动、关键时刻的表现，更全面、客观、准确地评价干部的一贯表现，在人选成熟度、人岗相适度、班子优化度、文化相融度上存在许多优势。座谈中，有组织部长谈到，与公开选拔以一两次考试测评评价使用干部不同，传统选拔方式可以历史地、全面地分析评价干部，既看干部德的情况，也看干部能的情况，既看干部理论政策的水平，也看干部解决实际问题的能力，既看干部目前岗位表现，也看干部的历史表现。

三是工作效率较高。传统方式选拔干部时，从动议、提名、推荐、酝酿，到考察、决定等程序，一般都是在上级党委（党组）与地区或单位之间进行，具有操作简便易行，周期短、效率高、成本低等特点，有利于统一指挥和政令贯彻，保持干部队伍的稳定性。

4.传统选拔干部方式不足分析。

与竞争性选拔方式相比，传统选拔方式通常是“少数人选人”，存在选任方式封闭、易受人为因素影响、民主监督不够充分等弊端，需要在实践中不断改进完善。

一是选人视野相对狭窄。传统选拔方式的选人视野一般局限于本单位、本系统、本地区，更多地集中在进入组织视野的干部，体制外的优秀人才难以进入选拔范围，容易出现人才浪费现象。传统选拔方式容易因循守旧、按部就班，选任干部易受年龄、学历、资历、台阶等诸多限制，产生论资排辈、平衡照顾等问题，不利于年轻优秀干部脱颖而出，造成干部队伍缺乏活力。

二是难以从竞争中甄别人才。传统方式选拔干部时，人选往往是等额的，选拔过程基本上是“等额推荐”、“等额考察”、“等额酝酿”、“等额决定”，没有多个人选进行比较择优。干部个体仅仅只是被遴选的对象，从晋升资格的获得到职位资源的争取均处于“被动化”状态，难以直接参与竞争，也缺乏充分展现德才的机会和平台。选拔产生干部的质量，很大程度上取决于选人用人者，特别是少数领导干部的识人水平。如果选人用人者识人能力强、出于公心，可能选拔出最优秀、最适合的干部，反之，选拔产生干部的认可度会很低。

三是容易滋生不正之风。传统选拔方式的开放度不高，受个人因素影响较大，容易出现领导干部凭个人好恶选人、少数人说了算、任人唯亲、买官卖官等现象。同时，也造成一些干部把提拔希望寄托在领导身上，拉关系走门子，工作对上不对下，“不怕群众不满意，就怕领导不注意”。各地出现的一些买官卖官、违规用人的案例也充分地说明了这一点。

竞争性选拔干部，是近年来最有成效的选人用人改革措施，已成为当前干部选拔任用的一种重要方式，今后要继续大力推进，逐步实现常态化、制度化。而传统选拔方式仍然是当前选拔干部的主要方式，需要不断改进完善。这两种选拔方式各有利弊，应该扬长避短，优势互补，努力实现制度体系、方式方法上的有机融合、协调互动，从而推进干部工作科学发展。（三）对竞争性选拔干部与传统方式选拔干部社会反应的比较分析：竞争性选拔干部工作进一步扩大了干部工作民主，激发干部队伍活力，干部群众认可度更高

竞争性选拔干部方式探索实行以来，得到了社会各界广泛关注。根据问卷调查和座谈情况，对竞争性选拔干部工作，特别是不同竞争性选拔干部方式、不同干部群体的社会反应进行了比较分析。

1.竞争性选拔干部方式得到干部群众的一致认可。竞争性选拔干部方式改变了过去只能依靠党委或组织部门选人的做法，通过一整套规范的制度和程序选人用人，有利于提高选人用人公信度，有利于推进干部工作民主，有利于凝聚各类人才。问卷调查结果显示，竞争性选拔干部所在地区或单位的干部群众对竞争性选拔干部的总体评价，认为“很好”的占51.4%、认为“好”的占36.9%，二者合计达到88.3%，认为“一般”和“较差”的仅占11.7%。对于“竞争性选拔干部方式与其他选拔干部方式相比，在加强班子建设、建设高素质干部队伍方面的作用”这一问题，干部群众认为“更好”的比例达到73.6%，认为“差不多”的占24.8%，认为“更差”的仅占1.6%。这说明，竞争性选拔干部方式在受到社会各界广泛关注的同时，也得到了绝大多数干部群众的认可和支持。

2.不同竞争性选拔干部方式的社会影响力有强有弱。干部群众对不同竞争性选拔方式的评价，与选拔方式透明度、干部群众参与度呈正比。各种竞争性选拔方式中，公开选拔面向全社会，公开性和透明度较高，因而影响最广。竞争上岗、公推公选由于在一定范围内进行，群众了解和参与程度有限，因此社会影响小一些。群众对竞争性选拔的认识主要来源于公开选拔，而且从对竞争性选拔方式的倾向上看，公开选拔成为干部群众的首选。问卷调查结果显示，在“应该更多地开展哪种竞争性选拔干部方式”的问题上，干部群众选择“公开选拔”的比例最高，达到56.4%，列第二位的是“竞争上岗”，比例占29.8%，列第三位的是“公推直选”，比例占13.8%。

3.不同干部群体对竞争性选拔干部方式评价略有不同。竞争性选拔产生干部、其他干部、组织人事干部三类干部群体，因出发点、关注点不同，对竞争性选拔干部的评价略有不同。竞争性选拔产生的干部作为这一选拔干部方式的胜出者、直接受益者，看重竞争性选拔给他们提供的能够破格提拔的机会，对竞争性选拔的认可度最高。问卷调查结果显示，竞争性选拔干部认为竞争性选拔在加强班子建设、建设高素质干部队伍方面的作用“更好”的比例达到86.3%，认为“差不多”的占13.6%，认为“更差”的仅占0.1%。其他干部更看重于选拔过程是否尊重民意、遵循规划，对于竞争性选拔所带来的公开透明，防止吏治腐败、克服跑官要官、买官卖官等不良风气持肯定态度。问卷调查结果显示，干部群众认为竞争性选拔在加强班子建设、建设高素质干部队伍方面的作用“更好”的比例为73.6%，认为“差不多”的占24.8%，认为“更差”的仅占1.6%。组织人事干部更看重于选拔结果和用人绩效，对竞争性选拔干部的履职表现和人岗匹配情况了解更多，因此对竞争性选拔方式持谨慎务实的态度。四

从实践看，竞争性选拔激发了年轻干部活力，改善了干部队伍结构，有利于提高干部队伍的整体素质，也得到了广大干部群众的广泛认可，是今后深化干部人事制度应该坚持的重要改革方向之一。但必须清醒地看到，干部的选拔任用毕竟不同于市场经济的优胜劣汰，引入竞争性因素并不等同于市场经济的自然竞争。这是因为：干部作为队伍中的一名成员，不能以个人身份或自己的独立工作为社会公众提供有效的服务和管理，必须与队伍中的其他成员密切合作，由干部队伍整体为社会公众提供完整的服务和健全的环境，这一点与市场条件下的法人和自然人能够独立地向社会提供商品和服务有着极大的不同；此外，任何事物都有利有弊，竞争可以带来进取与活力，但也会带来唯利是图和不择手段，从竞争性选拔的实践看，近几年也不可避免地出现了拉票买票、回避矛盾当“老好人”、干得好不如考得好、做得好不如说得好等一些负面现象和问题。所以我们认为，竞争性选拔干部的范围、方式、规则和结果都有着自己的特殊性，要健康发展，必须遵循自身的特定规律。（一）应依据岗位的职能特点，区别地方领导干部与各级机关干部的不同，分别引入不同的竞争性选拔机制

当前我们国家并没有依据岗位的特点对公务员岗位进行政务官、事务官的区分，但不区分称谓并不等于不存在差别。地方党委、人大、政府、政协领导班子成员特别是他们的“一把手”，权力大、责任重，直接向上级领导机关和当地社会公众负责，他们在贯彻上级指示精神和向社会提供服务方面，具有直接性和不可替代性。而各级机关干部，特别是市地盟以上党政机关大多数内部工作人员，实践中较少与社会公众直接接触，具体工作主要体现为本级行政首长服务并对其负责，对社会公众的服务具有间接性和可替代性特征。我们目前没有将这两大类公务员进行区分，有利于两类公务员之间的及时交流转换，特别是为政务类公务员从地方领导岗位退下来后转到机关工作留下便利通道。但随着干部制度改革的不断深化，其弊端也逐渐显现出来，其中之一就是本来应该更多地“眼睛向下”的地方领导干部的选拔应更多采取竞争性办法，不断扩大民主，实践中却恰恰相反；而各级机关内部公务员的选拔本应充分考虑职业经历和年功因素，实行渐次有序提升，实践中却有过度竞争的苗头。我们认为，对地方领导岗位应加大竞争性选拔力度，选拔的主要标准是德才素质、工作实绩和社会公认，要打破论资排辈、平衡照顾，不拘一格，选拔优秀人才，以民主推荐情况和社会公论作为提升的重要依据，从而在民主、公开、竞争、择优上取得更大进展；而对机关内设领导岗位，应实行适度的竞争性选拔方式，选拔的主要标准是德才素质、业务经验和首长认可，必须考虑年功资历因素，以上级行政首长的评价作为提升的重要依据，实行干部的自然有序、渐次提升，机关同级干部之间的推荐评价意见只能作为参考，不能作为选拔的依据。（二）在划定竞争范围时，必须坚持公平有效

竞争的首要条件就是公平，没有公平就形不成真正的竞争。市场竞争的公平主要是指机会均等；干部选拔的公平主要是指信息平等、标准平等、程序平等、结果平等，而干部被选拔的机会并不会真正平等。不论是公开选拔、竞争上岗，还是公推公选、差额选拔，都是针对特定的岗位，总会有着这样或那样的附加条件，这些附加条件就会把一部分干部排除在竞争机会之外。调研中一些同志主张放松限制条件，实行大比例淘汰的“海选”，调研组并不认可，理由：一是目前的竞争性选拔主要集中在机关内部领导岗位，“海选”看似公平，实际上对那些在下级岗位已辛勤工作多年的同志，完全忽视了他们的职业积累和任职资历，显然也有失公平；二是随着竞争岗位的级别提高，越是级别高的岗位越不适合“海选”，参与竞争的人数虽然很多，但并没有形成真正有效的竞争。三是“海选”的成本过高，效率过低，直接影响竞争性选拔的生命力。所以调研组认为，竞争的公平主要体现在获取信息、选拔标准、选拔程序和选拔结果上，机会上的公平并不是限制条件越少越好，而是应该随着竞争岗位的级别提高逐渐增加限制条件，特别是要附加必要的专业知识、从业经历、任职资格等条件，而应逐步降低年龄条件。实践中一些地方把竞争性选拔，特别是公开选拔片面理解为选拔年轻干部，其他条件很少，但年龄段卡得过低，显然不公平地剥夺了那些经验丰富、年富力强的中年干部参与竞争的机会。我们认为，只有科学设定附加条件，合理选定参与者范围，让势均力敌者上台“过招”，这种竞争才是有效的，也才是公平的。我们对唐山市2000年以来5个批次的公开选拔和公推公选进行分析后发现：针对特定领导岗位、设定报名条件相对严格、对任职资格经历有一定要求的，干部选得比较准，几年下来干部群众认可度最高；而只对年龄划线，只竞职不竞岗的，效果就差一些。（三）在量化竞争内容时，必须坚持德才兼备

竞争性选拔竞争的虽然是领导岗位，但竞争过程中量化比试的内容必须是德才素质。为了体现公开、公正、透明，竞争性选拔必须对竞争内容进行直观、量化，否则就无法比较。这是目前竞争性选拔的优势，同时也是其不足所在。我们党选拔干部的唯一标准是德才兼备，但不论是公开选拔还是竞争上岗，目前量化比试的大多是才能方面的情况，而对干部的德则很少涉及。领导干部的德非常重要，特别是在当前市场经济条件下，社会快速转型期，坚持德才兼备、以德为先就更显得尤为重要。目前进行的公开选拔，在一定程度上割裂了干部成长的历史，仅仅凭一场笔试、几分钟演讲、结构化面试成绩，来决定一个干部的升迁，不仅不考虑干部的一贯表现，而且不考虑干部的工作实绩，对干部的德更是很少涉及。所以，对报名资格的条件设定过少，看似公平、公正，但往往忽视了干部德的一贯表现，忽视了干部的实际工作业绩，不利于培养干部的组织观念和党性意识。竞争上岗等其他竞争性选拔方式侧重于量化比较群众公认情况，在目前的社会环境下，这种公认的客观性和真实性还有待于进一步提高，在一定程度上量化比较的是干部的人脉关系，而不是德才素质和工作业绩。（四）在限定竞争手段时，必须坚持规范有序

既然是竞争性选拔，就必然要让参与者上台“过招”、“比武”。现在的公开选拔、竞争上岗，竞争比试的方式主要限于笔试、面试或者演讲答辩，其他竞争性选拔特别是差额选拔，主要是看民主推荐、民主测评情况。实践中，少数人为了取得竞争优势，不是把心思和功夫用在这些公开透明的环节，而是千方百计找考官、评委疏通关系，或者采取拉票买票等非正常手段，个别的甚至不惜攻击、诋毁竞争对手，严重影响了竞争的公平公正。所以，竞争性选拔干部必须明确限定参与者的竞争手段和方式，特别是对采取不正当手段谋求自身优势，提高自己、打击对手的人，必须立即取消竞争资格，并按规定给予组织处理和党政纪处分。竞争必须严格按照有关原则和竞争规则进行，不允许用台下的“暗招”、“损招”谋求竞争优势，确保干部的竞争性选拔始终健康有序进行。（五）在明确竞争程序时，必须坚持透明简便

由于竞争性选拔目前仍然处于积极探索阶段，还没有形成统一规范的程序模式，各地各部门在竞争程序的设定上，往往不尽一致，而且同一地方前后开展的竞争性选拔，程序上也存在差异，这些都是正常的，也是深入探索的需要。但现实当中存在一种不好的倾向，就是程序越来越繁琐、越来越复杂，导致整个竞争选拔过程冗长而又拖沓，工作成本增加，工作效率降低。竞争程序的规范是必要的，但规范并不一定要复杂和繁琐。实际上，程序过于复杂、环节过于冗长，反而没有把握住本质。所以，在竞争性选拔的程序设定上，首要的是坚持公开透明，一切在阳光下操作，提高群众的信任感和选拔的公信度。其次，要删繁就简，突出竞争重点，把握关键环节，以提高工作效率，不能只见树木不见森林，防止为了程序而程序，为了改革而改革。（六）在选取竞争结果时，必须坚持正向激励

有竞争就必然会出现输赢两种结果，特别是当参与竞争者人数较多、差额比例较大时，最终胜出者总是少数。赢者自然高兴，输者难免情绪低落，尤其当那些本单位的竞争者纷纷落败，而外来竞争者胜出时，这种负面情绪就更加明显。所以，竞争性选拔的目的，不仅仅是为了做到人岗相适，让适合的人到合适的岗位，也不仅仅是为了干部队伍的结构需要，选拔出特定的人才，更重要的是为了调动大多数干部的积极性，激发整支干部队伍的活力。如果通过竞争，少数人提拔使用了，但大多数干部的积极性受到挫伤，或者没有引导干部更好地提高自身素质能力，更好地做好本职工作……当选取最终获胜人选时，应充分考虑到可能出现的这种情况，当差额人选的素质能力确实旗鼓相当、难分伯仲时，要本着选拔一人、激励一群的原则，优先选取正面影响大、负面影响小的人选。同时要有长远规划，将那些竞争中出现的优秀人才及时纳入组织视野，有计划、分阶段地继续培养锻炼、陆续择优使用，体现干部选拔工作的连续性。五

就当前竞争性选拔干部工作的实践需要看，建立健全制度机制尤为迫切和重要。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》已经颁布实施八年了，积累了不少成功的经验。但随着形势的发展，各地各部门的干部选拔任用工作情况也发生了很大变化。所以，建议对这两个办法进行修订和完善，并适时出台公推公选办法，对开展竞争性选拔工作的基本原则、适用情形、比例要求、主要程序、选拔方式等作出明确规定，建立健全科学合理、规范高效的工作机制，做到经常化、制度化、规范化。（一）合理选择竞争模式，使竞争性选拔成为干部选拔任用的重要渠道之一公开选拔的主要目的是解决干部队伍的结构化问题，强调的是扩大视野与

公开竞争，主要手段是“考”，应主要适用于对年轻干部、妇女干部、非中共党员干部和专业性强的岗位领导干部的破格提拔。理由是：（1）年轻干部、妇女干部、非中共党员干部在组织人事部门视野范围内的比较少，公开选拔可以扩大选人、用人视野，发现各方面的人才；（2）对这些干部的提拔任用往往带有破格提拔的性质，用公开透明的办法，可以有效防止用人上的不正之风，提高选人、用人公信度。（3）对年轻干部的公开选拔，有助于形成鼓励学习、鼓励积累的良好风气，有利于年轻干部的健康成长。我们建议：（1）出于结构优化目的，对市厅级以下年轻干部、非中共党员干部、女干部，凡属破格提拔性质的任用，不论是提拔为正职还是副职，都应采取公选方式；（2）领导班子换届过程中，通过民主推荐等常规选任程序，仍然没有产生年轻干部、非中共党员干部、女干部合适人选的，不能按照矬子里拔将军的办法从那些得票过低的人选中选定，应当采用公选办法，适时适度扩大人员范围，竞争择优任用；（3）推行公选工作经常化，规定县（市、区）每年、设区市每两年、省（区、市）每2～3年最少搞一次公开选拔，提倡多批次、小批量、经常化。这样既符合机会均等的原则，也有利于领导班子和干部各项结构的动态优化；（4）对机关内部有明显合适人选的岗位，不宜采用公开选拔的方法。

竞争上岗强调的是机会均等与同台竞争，应主要适用于机关内设机构领导成员的常规提拔。建议把竞争上岗与干部轮岗交流、机构改革、人事任免结合起来，不断扩大探索领域和实践范围，使竞争上岗成为机关中层干部岗位变动、职务升迁、任期考核的重要手段。（1）普遍推行缺职竞岗，即只要有空缺岗位，条件允许，就要实行竞争上岗，增强竞争上岗的经常性。（2）探索实行跨部门、跨系统竞争上岗，根据干部队伍总体情况，选择那些本部门没有合适人选的岗位、带有“磁石效应”的部分岗位，实行“跨部门竞岗交流”，打破制约机关干部中层交流的体制障碍，促进干部的合理流动。（3）全员竞岗，在机构改革、单位重组调整时，应采取全员竞岗的方式。现在的一些公开选拔和竞争上岗，不是针对特定的领导岗位，而是只竞争职级、职位

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