作者：曹沛霖
出版社：上海人民出版社
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制度的逻辑试读：
新版说明
《制度的逻辑》是在十多年前出版的《制度纵横谈》基础上增订而成的，整体结构做了一些调整，主要收录了我这些年积累
下来的一些著述和观点。全书的风格依然是“纵横谈”，而之所
以变更书名，主要是想点明这些论述的某种主线，希望读者能够
从中有所启发，去深入思考制度的内在逻辑与发展规律。今年恰
逢改革开放四十周年，毋庸讳言，制度建设是这几十年来中国发
展的一条主线，从制度角度来反思改革开放和国家治理，依然可
以开放出许多值得探究的问题。学无止境，我们既需要立足中国
去看世界，也需要从世界视角来看中国，通过深入的比较和反思
来提炼新的创见。对于中国政治学而言，只有研究真正有价值的
问题，才能够切实推进学术研究和学科建设。从这个意义上说，
对于制度逻辑的探索，还需要更多的有识之士贡献更多的智慧和
力量。曹沛霖2018年8月12日第一章 制度比较擦亮政治分析的眼睛制度研究纵横谈
比较政治制度是政治学的一门分支学科。政治制度和政治学本是融为一体的。早在2400多年前，古希腊思想家亚里士多德的《政治学》就以政体研究为其内容的组成部分。因此，政治制度和政治学不仅原本一体，而且政治学以研究政体，也就是政治制度为起点。后来，随着国家的活动越来越丰富，而且人们发现了支配国家活动权力的重要性，大约到15世纪的时候，以马基雅维里的著述《君主论》为标志，政治学研究领域里出现了以研究国家权力为基本内容的政治学。由此，政治制度就从政治学中分离出来了，在学术上独立门户。由于政治制度和政治学有着共同的“基因”，直到今天仍然是分不开的。但是，随着学科的发展，政治制度已经形成了独特的研究对象和研究方法，并在学科内部继续分化。比较政治制度就是从政治制度研究中再分化出来的。因此，它是一个比较年轻的分支学科，从研究对象到方法都还处在尚待完善的过程之中。
如果从字面上简单地来解释比较政治制度的研究对象，顾名思义，核心内容是国家的政治制度，比较则是指研究视角、方法和范围。也就是说，比较政治制度的研究对象与政治制度研究对象的不同之处，在于它研究的是古今中外各种类型的政治制度，其独特的方法是进行纵横上下的比较，其中还包括比较的标准尺度、各种政治制度的共性和某种政治制度的个性，以及进行比较的观点和理论的研究，等等。既然比较政治制度研究对象的核心是政治制度，那么首先要从什么是政治制度说起。所谓政治制度，是指“在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和，它包括一个国家的阶级本质、国家政权的组织形式和管理形式、国家结构形式和公民在国家中的地位。狭义主要指政体，即政权的组织形式”。政治制度可以从不同角度给出不同的定义和解释，此处系根据马克思主义政治学理论所作的界定。
根据以上定义，政治制度研究对象狭义而言就是政权的组织形式。一般说来，政治制度研究总是具体的、个别的，如中国政治制度、西方政治制度，或某个其他国家政治制度，或某种政治制度。而比较政治制度总是把两个以至几个国家或某种制度综合起来作为自己的研究对象，诸如比较英美政治制度、比较议会制度、比较选举制度等。二〇〇四制度比较擦亮政治分析的眼睛
作为政治学的一门分支学科，比较政治制度的研究在理论上、实践上和学科建设上都具有重要的意义。通过比较政治制度研究，能够加深对社会主义政治制度的科学认识，更加自觉地坚持社会主义。坚信社会主义制度优越于人类有史以来的一切阶级剥削制度，这是马克思主义经典作家运用历史唯物主义和理性价值对社会主义制度和资本主义制度进行比较分析得出的科学结论。这一结论本属毋庸置疑，但在最近四分之三世纪的历史发展中，由于苏联解体和东欧社会主义国家的剧变，在社会主义的大地上投下了一块阴影，似乎社会主义制度更为优越的结论就此被推翻了。有些西方学者更是喜形于色，宣称资本主义制度是“人类历史必然的发展方向”，“西方民主制必将盛行于全世界”。当然也有冷静的学者通过资本主义与社会主义的比较清楚地看到并认为，历史发展未必如此。如一位西方学者的下面这段话就是非常值得思考的：“在西方国家，因资本主义明显‘战胜’了社会主义而产生的喜气洋洋，又因认识到资本主义本身所具有的问题依旧棘手不易解决而大打折扣。如果说传统社会主义（指苏联模式——引者注）被扔进了历史的垃圾箱，那么也没有人会完全有把握地声称，当下形式的资本主义代表了人类最高的期望。”显然，以上两个不同的结论都是经过对两种制度的明显的或暗含的比较研究而得出的。因此，我们不能不考虑在新的历史条件下，要进一步证明社会主义制度的优越性，就必须以比较政治制度的科学理论和方法进行比较研究，从理性上认识社会主义制度的优越性，克服盲目性。其原因何在？因为通过科学的比较，事实就会告诉人们，社会主义制度的优越性并没有优越到不需要改革，不需要完善，不需要发展，不需要吸收人类文明的一切有益成果。只谈社会主义制度的优越性而不讲改革、发展和吸收，从本质上说是僵化的观点，带有盲目性。只有克服这一盲目性，才能科学而理性地认识社会主义制度的优越性。
同时，通过科学的比较政治制度研究，不仅可以在提高对社会主义制度优越性的认识的基础上增加自觉性、减少盲目性，而且可以客观地认识资本主义制度为什么“腐而不朽”。在两种制度的比较分析过程中，人们不难发现，资本主义政治制度恰恰是在被批判中不断地修修补补而生存至今，并且针对弊端在资本主义范畴之内进行制度创新，谋求发展。也许正是这样，资本主义制度才有今天的发展，才有今天的“腐而不朽”。总之，通过比较政治制度研究，可以更加理性地认识社会主义制度的优越性和当今资本主义制度的现实。可以说，制度比较研究擦亮了政治观察的眼睛。二〇〇四政治制度的阶级属性
在比较政治制度的研究中，人们可以清楚地看到当代世界各国的政治制度是非常纷繁复杂的。正如一位学者所说，在世界上是不可能找到有两个国家的政治制度是完全相同的，因为每个国家的政治制度都是适应本国特定的社会、经济、政治和文化的发展而生长和发育起来的，当然，每一个国家特定历史阶段的政治制度都会有它的阶级属性的归属。
因此，根据阶级分析法的分类，当今世界的政治制度主要可以分为两大类，即资本主义政治制度和社会主义政治制度。这是比较政治制度研究的基本分类。在比较研究中，政治制度有阶级属性的不同，但任何一种制度都有生长、完善、发展的过程，并且在运作中还会发生异变和短缺情况，以致不得不进行制度变革和制度创新。历经20世纪80年代末90年代初苏联解体和东欧社会主义国家的剧变，人们不得不承认，作为一个国家现实的社会制度，社会主义制度不仅会因为不适应社会、经济、政治和文化的发展而出现制度短缺，而且会因为在运作中的变异而发生异化。苏联解体和东欧的剧变可以从各方面去寻找原因，而且都可以说出充分的根据来。从比较政治制度研究的角度看，苏维埃制度的僵化和异化是一个更具有分析价值的原因。苏维埃制度本是苏联人民的历史性选择，曾得到苏联人民真心的拥护，为社会、经济、文化的发展提供了制度保证，经受过战争与和平建设的双重考验。但是，这个曾充分显示过无比优越性的社会主义民主制度，却在运作过程中由于未能与时俱进、改革创新而从僵化走向异化，从民主走向个人集权，再走向个人专权，最终致使人类有史以来创造的第一个社会主义国家宣告退出历史舞台。显然，在苏联社会主义制度这一比较政治制度研究的案例中，有许多深刻的制度问题值得研究。二〇〇四制度是活的东西
政治制度是政治文明的载体。为了加强社会主义民主政治建设，为了全面地建设小康社会，我们必须吸收全人类文明的一切有益成果，其中自然包括政治文明的有益成果。比较政治制度研究不仅可以揭示出政治文明，而且会在比较中鉴别出什么是有益的政治文明成果。当然，比较研究政治制度，吸收政治文明有益成果，绝不意味着简单地照搬别国的政治制度，因为任何一个国家的政治制度，在该国是有效、有用的好的政治制度，而照搬到另一个国家未必也会成为有效、有用的好的政治制度，有时可能还会适得其反。英国学者哈罗德·拉斯基（Harold Laski）曾经说过这样一句颇有意味的话，他说：“制度是活的东西，是不轻易将它们的秘密透露给刻板的文字的。”这就是说，对政治制度应进行动态的研究。启蒙思想家卢梭在其名著《社会契约论》中曾就“没有一种政府形式适宜于一切国家”这个问题进行了详细论证，不管他列举的论据是否全都科学，他告诉人们只有适合本国情况的政治制度才是好的政治制度这一道理是正确的、科学的。在比较政治制度研究中，必须避免照搬别国政治制度的带有误导性的比较研究，不过在这里更应该指出的是，只要是进行科学的、实事求是的比较研究，就会避免因肤浅比较而得出误导性的结论。
20世纪是战争和革命风云激荡的世纪，也是政治制度变迁剧烈的世纪。每一个革命后国家，每一个民族独立后国家，都要选择和建立自己的政治制度，其中有成功的，也有失败的。但是有一条共同的经验：即没有一个国家是靠照搬或完全模仿别国政治制度而成功的。原东欧社会主义国家学习和推行苏联的政治制度，到头来还是发生了剧变，尽管其中的原因很多，但采用不适合本国国情的政治制度，不能不被认为是重要原因之一。在第三世界国家中，确有不少仿效英国议会制或美国总统制的，有意思的是，早在20世纪30年代，哈罗德·拉斯基就曾指出：“英国的巴力门制度（parliamentary system）在每一个采用的国家里，都呈现不同的样子，正如美国的联邦制度被带到各地去之后，也发生着决定性的变化。”其实，这种仿效不只是原本制度的走样，问题更在于从别国移植而来的政治制度根本不可能成为适合本国情况的制度，而只有适合本国情况的制度，才是最好的制度。这可以说是比较政治制度研究之要义。二〇〇四政治制度的“和而不同”
随着我国社会主义市场经济制度的发展，我们不仅会面临全球化浪潮的挑战，而且应该在全球化浪潮中的民族之林中取得应有的立足之地。不言而喻，全球化意味着国家之间、人民之间交往和沟通的密切和加强。经济上要和世界市场接轨，政治上和文化上和一些国家虽然有政治制度和意识形态的差异，但要“和而不同”，进行经济、文化、安全多方面的交流和合作。为此，比较政治制度的研究就具有特别重要的意义。不了解对方，怎么进行交流呢，合作就更无从谈起了。要了解一个国家，最重要者莫过于了解它的政治制度。一个国家一时的政策行为也许很难作出什么你所需要的判断来。但是，如果能同它的制度环境联系起来，也许就会发现政策行为的动因，以至未来的走向。例如，只有真正了解美国的政治制度，才可能理性地把握中美关系和美国对华政策，在知彼知己的基础上进行双向的交往和沟通，进而理性地推进双边的经济、文化和安全多方位的交流与合作。在全球化的压力下，我国作为主权国家总是生活在世界舞台上的。我们必须做到知彼知己才能立于不败之地。正是这样，比较政治制度的研究就显得非常重要，因为世界舞台上各个国家的政治制度是了解世界了解各国最为基本的知识构件。二〇〇四比较政治制度研究的鼻祖
比较政治制度乃是政治学的分支学科，政治学的研究方法当然是它的基本方法，它仅有的特点主要在于比较。对此，在该学科领域内曾经有过许多探讨。从比较的概念来说，有学者认为比较的对象既要有共性，又要有个性。没有共性或没有个性都是不可能进行比较的。当然，这是很有道理的。
政治制度比较研究方法的源头，根据资料，应该说是出自亚里士多德对古希腊城邦的研究。公元前335年，亚里士多德在雅典创办了吕克昂学园，并亲任该学园园长。约在前后12年的时间里，他指导其学生进行过许多项目研究，其中颇为重要的一项是对古希腊的158个城邦及各城邦的“宪法史”进行了调查和研究，从迄今保全下来的著作看，其中就采用了个别和分类比较研究的方法。《雅典政制》作为多个城邦研究之一，就是一种个别比较的研究方法，它能显示出不同城邦不同的特点。《政治学》中关于三种正宗政体和三种变态政体的比较研究，是在对158个城邦的调查和分析基础上进行的，并由此提出分类标准和不同的六种类型，这可以说是一种综合分类比较的研究方法。二〇〇四比较政治制度研究方法
政治学和政治制度的比较研究方法是非常古老的。今天，这种比较研究方法仍然被学者们广泛运用着，只是随着学科的发展和分化变得越来越复杂了。在比较政治制度中，常见的比较方法有以下几种。
国别比较研究方法。这是最常用的一种，也是最传统的一种。例如《欧洲比较政府》《各国政府与政治》等类似书名的著作，实际上是选择几个乃至十几个有代表性的国家，对它们的政府体制，按国别进行研究，揭示各国的特点。尽管研究者没有在著作中表现出着意把某国与某国进行比较，但是，由于研究者把每个国家政府体制都分析得很透，人们阅读后就知道各国的相同点和不同点。研究者的研究路径通常是由比较进而鉴别并最终作出判断。当然，在这类出版的著作中，有的作者是把自己的比较、鉴别、判断直接写在书中告诉读者，但也有的却不是这样，而是给读者留下了较大的比较和思考的空间。这种把政治制度进行分类，选择代表性的国家，进行国别的比较研究是最好的方法。因为政治制度、政治学的研究不可能像在实验室里进行实验的科学那样，在实验中进行比较研究。它只能在已经有过的，已经存在的政治制度间进行分类比较研究。
专题或专项比较研究。其研究方法基本上与前一种相同，它只是把研究聚焦到某个专题或某个专项上进行。在研究成果中常见的，诸如《比较议会制度》《比较行政制度》《比较选举制度》等，以致还可以更专门一些、更细一些，诸如“议会立法程序比较研究”“行政决策过程比较研究”“选举方式与当选制度比较研究”等。这样的研究比较具有实效性。如议会立法程序比较研究，由于研究对象很具体，范围也较小，不仅可以看到立法程序的不同，而且能够判断程序运作对立法质量的正负效应，由此所得出的研究结论，在一定程度上会具有现实的效用性。
综合分析比较研究。该方法比较复杂，重价值分析。例如，美国有位学者的著作《比较政治体系：三个世界的权力和政治》，就是用的这种方法。从全书结构看，作者首先把世界各国的政治制度区分为西方世界的政治制度、共产主义世界的政治制度、第三世界的政治制度，并进行三个方面的比较，同时在每个世界中又进行国与国之间的政治制度的比较。作者认为这样进行比较的好处是，既可以了解三种（类）不同的政治制度，又可以了解同一种制度中各个国家的相同点和不同点。显然，该研究方法的预设是非常理想的。但是，问题的关键在于这样复杂的多角度比较研究首先必须找到和确立科学的标准，或称为比较尺度。作者在书中确立了四个尺度，即“权力民主分配”“人人得到尊重”“福利平均分配”“启蒙机会均等”。然而，作者树立的这些标准尺度，并不能在实质上揭示各类、各国政治制度的不同点和相同点。因此，这种综合分析比较方法是有很大难度的，在该学术领域内，这样的研究成果甚少。
一般而言，比较研究方法还可以从另一角度分为纵向比较和横向比较。在比较政治制度研究中也是如此。纵向比较是借用历史比较方法，例如资本主义政治制度优于封建政治制度，就是运用历史比较方法得出的结论。如果把当代英国的议会内阁制与美国总统制进行比较，这就属于横向比较。在该学术领域内，还有叙述性比较和分析性比较之分，如果前一种方法主要是把事实陈述清楚，那么后一种方法就要求在说清事实的基础上进一步进行价值分析和判断。在比较政治制度研究过程中，任何研究者都不可能说只采用一种方法，事实上常常是同时采用几种比较研究方法。以上关于研究方法的介绍只是从研究现状中列举出来的一些常见的研究方法，是很不全面的，何况对于任何学科来说，其研究方法都会随着该学科学术的发展而不断创新。二〇〇四政治制度的内外与表里
比较政治制度研究，除了着眼于政治制度本身的研究之外，还应该研究政治制度生长和运作的环境。从环境的角度进行比较研究，就会发现一种政治制度在这个国家是有效的，但移植到另一个国家却变得无效。这里面的道理正同北方的苹果树移植到南方就不会结苹果，南方的橘子树移植到北方就不会结橘子是一样的。不过，对政治制度作这样的比较研究可能就要复杂得多了。在这里，只是为了说明政治制度生态环境的比较研究，是比较政治制度研究中不可忽视的重要方面之一。
对政治制度的研究，英国学者拉斯基在研究美国总统制时曾讲过这样一个道理，政治制度“形式上的外表，在任何一个时刻，都和事实上的本体，是不同的。因此，深入本体，往往是不容易的。一部分，这是受了材料本身的复杂的掩蔽，正如一般制度现象所受到的掩蔽一样。政治的行动过程，很像是一座冰山，浮在水面上的，可能只不过是下面本体的一小部分”。由此可知，要观察和评判政治制度“水”下的本体部分总是很不容易的。这也就是说，政治制度的比较研究，还应该重视研究制度背后的制度。任何政治制度都是一定历史和环境条件下的产物，同时，它还有一个被选择的问题，因此，它既是生成的，也是创造的，只有把握了政治制度的这两个方面，才能够对制度背后的制度有所认识。二〇〇四第二章 制度发展也是硬道理20世纪是人权制度发展的世纪
人权制度的发展与两次世界大战给西方世界和整个人类带来的巨大灾难有关。19世纪时人权还没有得到西方国家的重视，在国内存在资本对劳动的野蛮、残酷的剥削，在国外是血腥的殖民战争。但是两次世界大战震撼了西方世界，他们认识到不尊重人权将会导致整个世界的毁灭。第二次世界大战后，民主价值得到普遍认同，公民权利已经基本普及，除了政治权利外，更为广泛的人权也逐步得到世界各国的普遍认同，包括社会主义国家和广大第三世界国家在内，人权观念已逐步深入人心。半个世纪以来，联合国大会和由联合国主持的人权专门会议，宣布和制定了770多项国际人权文件，几乎涉及人类生活的所有领域。最初的人权仅指生命权、财产权，现在的人权有100多项。马克思在批判资本主义人权思想时曾说人权就是财产权，现在看来也有局限。不吃饱肚子没人权，但吃饱肚子就有人权吗？人权的内容与人本身的发展联系在一起，也是不断发展的。新公共管理注重互动是人权，社会资本也是人权。人本身是制度的根本，是制度发展的必由之路，人权将推动社会文明的发展，推动我们更深入、更充分地认识自己。在一定意义上可以说，中国历史上科学技术发展受阻与没有人权观念有关；中国一直依靠富国强兵推动科技发展，很少为一般人考虑。而西方很多发明都是为了人的方便，如抽水马桶、拉链的发明都很了不起。新中国建立后，我们错误地全面批判赫鲁晓夫是修正主义，也没有正确认识西方国家在人权方面所取得的成就，长期不承认人权问题。现在我国在回应西方人权挑战的过程中，不仅承认了人权问题的重要性，而且还初步确立了马克思主义的人权理论体系，出版了若干专著，办了《人权》杂志。这是我国“改革开放”以来的一项伟大成就。二〇〇一国家权力核心从议会走向行政
现代西方国家的代议民主制，产生于资产阶级革命的年代，而行政集权民主制，则出现于资本主义危机严重的年代。到20世纪30年代，各主要资本主义国家的政府为了对付当时面临的空前未有的大危机，政府行政权力和行政机构都膨胀起来了。政府只管“法律和秩序”和“管得最少的政府是最好的政府”的论调，顿时被主张政府干预的理论取而代之，凯恩斯主义的兴起集中体现了这一趋势。接着，第二次世界大战爆发，各主要资本主义国家先后转入战时经济体制，从而使本来已经肇始的行政集权趋势在符合战争需要的合法旗帜下，更加迅速地向前推进。并且，在第二次世界大战结束以后，为了依靠政府恢复和重建经济，推行国有化政策，实行“福利国家”制度，以及剧烈的国际竞争等，使得战争年代的政治体制和经济体制随着西方国家经济、政治、社会和文化的发展进一步发展和完善起来，这样，代议制政府内部权力关系发生了变化，行政高度集权和空前扩大，从以议会为中心的权力结构走向以行政为中心的权力结构。到60年代，行政集权民主制已经被越来越多的人认清了。所以，西方学术界称英国的民主是“首相民主”，联邦德国是“总理民主”，或比作俾斯麦体制，称之为“宰相民主”，美国总统则被称之为“帝王般的总统”，戴高乐在私下则称法国体制是“选举产生的君主制”，如此等等，实质上总的是一个意思，即行政集权，行政首脑集权。
现代西方国家从代议民主制向行政集权民主制发展的趋势是共同的，但是，由于各国政治体制的不同特点，其途径是不完全相同的。美国在不修改宪法的条件下，依靠司法解释和大量的行政立法，实现了从代议民主制到行政集权民主制的转变，其中罗斯福“新政”构成了这一转变的关键环节。而法国由于是以大陆法原则为基础的政府体制，因此，它是通过制定新宪法的方式实现转变的，可以说1958年的《戴高乐宪法》的制定是这一转变的标志。英国政府体制立法和行政相结合的权力关系，本来就包含着行政集权的因素。这一体制保证了行政集权，特别是既为议会多数党领袖又为政府首脑的首相的集权，加以英国的柔性宪法，首相权力大部分来自宪法惯例，使首相可以随着政府职能的扩大进行扩权和集权。英国宪法和政府体制上的这些特点，使它在渐进的过程中完成了向行政集权的过渡。20世纪30年代以后，权力中心由议会向内阁转移，70年代以来内阁权力进一步向首相集中，从而形成了高度的行政集权体制。联邦德国在战后根据1949年《基本法》确立了代议民主制的政府体制，但它不同于魏玛时期的代议民主制，它不仅彻底废除了总统和总理共掌行政权的二元体制，而且在行政和立法的关系上，《基本法》通过“积极性不信任案”的规定有效地保证了总理及其内阁的稳定地位。这些规定在实践中成为走向行政集权民主制的宪法基础。在阿登纳任总理的十多年期间，随着经济的恢复和举世瞩目的“经济奇迹”的出现，就已把总理个人的权力推到了顶点。
总之，战后西方国家民主制的发展，不管走的什么路径，是通过制定或修改宪法，还是“自发的”，但都已经从代议民主制演变为行政集权民主制。今天，尽管西方主要资本主义国家都企图竭力缩小政府“权力的容量”，减少政府对社会经济的干预，改革福利制度，求助于往日的“管得最少的政府是最好的政府”这个带着浓厚的自由主义色彩的口号，但是，行政集权民主制不可能回到代议民主制，正像垄断资本主义不可能回到自由资本主义一样，是历史发展的趋势。二〇〇一国家职能从“统治”走向“治理”
人类在20世纪对国家和政府职能的认识发生了很大变化，国家职能的理念从“统治”走向“公共行政”“公共管理”，从“治人”转向“治事”。这一转变在观念上带来了三个变化：第一，政府不是绝对理性的，政府也是“经济人”，有其自身利益；第二，政府不是管理公共事务的唯一机构和组织，广大的社会中介组织可以分享政府的部分公共职能，政府不能成为社会资源的垄断者；第三，政府的管理应该引入市场竞争的机制。虽然这些变化不可能根本改变资本主义国家的性质，但是其进步性质是不可否认的，有值得我们学习反思的地方。我们过去的强烈的观念是“管人”“稳定”，很少想到“治事”，然而在现代社会政府必须从“治事”中获得合法性。其次，我们对政府的看法始终停留在“父母官”阶段，不利于制度建设，缺乏有效监督政府官员的途径。我们对政府的看法是万能的，一旦出什么问题就找政府，社会自身缺乏自治的机制，政府负担过重，既不能有效处理好自身的也就是应该由政府做的事务，也造成了由于管得太多而带来的腐败。二〇〇一官僚制从完善走向失范
西方文官制度的建立既是现代政府管理发展的必然产物，也是政党制度的直接产物。西方通过文官制度把政治与行政分开，把权力结构层次与管理层次分开，有利于政府体制的不断改进。但是，随着官僚队伍的日益庞大，官僚机构的权力越来越大，并逐步走向失控。加之从70年代末开始，由于福利国家的弊端不断出现，引起了人们对官僚制度的强烈不满，以“摒弃官僚制”为目标的“新公共管理运动”应运而生，英国、美国、新西兰、澳大利亚等国都曾进行了政府改革。奥斯本等人提出了政府再造的十个标准，如掌舵而不是划桨、授权而不是服务、在服务中注入竞争机制、改变照章办事的组织、按效果而不是按投入拨款、满足顾客而不是官僚政治的需要、有收益而不浪费、预防而不是治疗、从等级制到参与与协作、通过市场力量进行变革等。但是总的说来，“政府再造”有些夸大其词，各国改革都遇到了很大问题，出现了反复，并没有找到解决官僚制问题的根本出路。这从正反两方面都说明，政治发展也是硬道理，总想一步到位是错误的。二〇〇一民主选举制度陷入困惑
西方在19世纪确立的代议民主制解决了在一个民族国家如何实现民主价值的问题，使古希腊、罗马创立的民主传统得以传承下来。但是这一制度在20世纪也发生了危机，如果说19世纪是议会的世纪，那么，20世纪就是民主困惑的世纪。这主要体现在政党政治的发展对选举制度的改变上。比如，美国国会和总统的选举就很难分清究竟是公民选举还是政党选举，从预选到投票，都在政党的把持下，公民选举的非民主党即共和党。反过来说，两大政党各自也把投自己票的选民一概登记入册算作本党党员。其他西方国家选举政治和政党政治的结合与美国一样，只是在形式上有所不同。在选举中，候选人的提名，经费的提供，竞选的组织工作通常都是政党操纵的。虽不能说当选者非政党提名的绝对没有，但要有也只能算是例外。有些国家，例如瑞典法律更是明确规定，议员候选人必须由各政党提出。因此，今天的代议民主制实际上是政党控制选举，公民选举政党的代表，这与历史上尚未出现政党时的代议民主制是不同的。政党政治对民主选举影响的一个深刻后果就是金钱选举泛滥成灾，“黑金政治”成为现代西方民主选举的一个不治之症。
不过，西方民主制度仍然有一个重要的保障，这就是法治。通过法律的不断制定和调整，许多选举中产生的问题也在一定程度上得到了解决。丘吉尔曾经说过，民主制不是最好的制度，但绝不会成为最坏的制度，因而我们只能选择民主制。从某种意义上说，苏格拉底之死表明民主从一开始就是困惑，直接民主未必比间接民主更民主，甚至可能更坏。所有民主的弊端在电子世界也会发生。说到底是因为民主制度毕竟只是形式，只要是形式就必然有两面性。尽管如此，由于人们还没有找到更好的替代制度，民主制度还是继续在向全世界推广。二〇〇一政党制度面临现代化的挑战
西方政党制度在19世纪建立，在20世纪趋于成熟完善，但是在20世纪90年代开始出现解体的趋势。现代政党的产生有两种类型，一是适应议会制度的发展而产生，属于建设性政党，同体制的成长同步进行，发展是平稳的，如英、美。另一种类型是为了推翻旧体制而建立的政党，有两重任务，既要破坏旧体制，又要建设新社会，典型的是第三世界国家的政党。当今政党制度普遍遇到了危机，日、法政党制有解体趋势，美、英政党对政治的控制越来越有限，欧洲社会民主党的意识形态特征越来越淡化，等等，西方的大党、老党有的已土崩瓦解，百年老店倒闭。政治腐败问题大多发生在党内，政治丑闻大多与政党有关。政党制度刚刚产生一百年就出现严重危机，有人宣布西方的政党制度已经死亡。
为什么有这些问题？对政党的批评自启蒙运动以来一直存在，其中卢梭、华盛顿就是典型的代表，他们讲的问题现在仍然存在，不过现代政党的严重危机主要在于政党国家化、工具化。现在许多政党用传统的左、中、右来区分就明显不恰当了，无产阶级名称的政党也并不一定代表无产阶级的利益。政党制度的危机意味着政党必须现代化，包括组织、纲领、意识形态等全面现代化，领导现代化的政党就更要完成自身的现代化。政党现代化的关键在哪里？一句话就是回归政党的本质。政党的生命力源于社会，只有建立在群众基础上的政党才有生命力。“三个代表”重要思想的提出，加强执政党执政能力的提出，说明中国共产党的现代化是国家现代化的重要前提。二〇〇一苏东改制与重新定位
对于苏东剧变，学者们提出了各种各样的分析，包括“和平演变”“高层特权”“政治民主化不够”“无多党制”“经济停滞”等，主流的范式是“和平演变”。我认为从制度上分析更能说明问题，苏联的解体关键是制度原因。
从总体上考察，导致苏联解体的制度短缺原因包括三个方面：第一，苏联的制度存在先天不足。一方面，苏联在制度上基本上没有什么创造，而是模仿了拿破仑的制度。这一点在国内首先是龚祥瑞先生从法律体系方面指出的。在俄罗斯的历史上，统治阶级上层人物基本上说法语，与法国有密切联系，而法国存在着根深蒂固的中央集权传统，拿破仑发明的选举基本上是钦定的，这些特点对俄罗斯有深刻影响。另一方面，苏联把意识形态的理想与现实的制度混淆在一起，把共产主义完全形式化了，使制度产生了合法性危机。苏维埃只有原则，没有制度。列宁在1921年的《共青团的任务》中说，50岁的人看不到共产主义了，15岁的人肯定可以看到。列宁留下了口号，但还没有来得及从制度上思考就去世了。后来的领导人也不断做出许诺，为苏联人民描绘了一幅幅乌托邦的图景，但是这些图景从来没有实现过，这就使人怀疑基本制度的合理性。老百姓很现实，诺言总是要兑现的，兑现不了就很危险。科学的理想不能与现实混为一谈。西方人就把宗教与现实的政治制度分得很清楚，二者相互补充、相互维护其合法性。
第二，苏联的制度直接产生于战争环境，带有很深的战争时期留下的烙印，没有实现转型。如干部选举、干部特权等都是把特殊问题普遍化，把战争中形成的制度固定为正常制度。如苏联为上层人物服务的“特殊商店”本来是一种临时政策，源于列宁对粮食部长饿倒在演讲台上制定的临时措施，后来逐步变成了制度特权。然而，这些战争年代老百姓能容忍的现象，在和平年代就无法容忍了。在解体之前，人民对上层统治者的特权生活就怨声载道，因此最后发生了只有两个人为苏共垮台殉葬的悲剧。美国除了总统等极少数人外，一般人没有特权，总统下台后除了拿应得的退休金，国家提供一定的安全保护外，再没有更多的特权了。
第三，苏联制度存在后天不足，苏维埃制度缺乏创新机制。斯大林没有改变战争体制，反而进一步强化了这一体制，使苏联的制度越来越僵化。这套僵化体制习惯于用阶级斗争办法解决所有社会和政治分歧，从未从制度上考虑。更糟糕的是，由于广泛宣传社会主义的“无比优越”性以及和资本主义“你死我活”的关系，丧失了在制度上学习西方的可能性，也丧失了自我批判的可能性。这样，对于社会经济的新发展缺乏相应的制度来解决，这集中体现在政府机制不能把技术普及化。苏联卫星上天不能带动经济发展，而美国卫星上天对经济的影响非常大。
从苏联的国际环境来看，是十月革命后定位不当。一是孤立自己。列宁开始认为十月革命后苏维埃政权能够维持下去，后来有所动摇，认为社会主义的生存必须解决资本主义包围问题，尤其是在新经济政策时期更是认为苏联必须融入世界资本主义经济体系。后来斯大林提出“两个世界市场”的理论，关起门来搞社会主义，从经济上割裂了与世界市场的联系。另一个定位错误是搞革命输出。革命输出造成对他国内政的干预，不仅引起了西方世界的包围，而且招致了被输出国人民的不满，最后还发生了社会主义阵营的分裂，使国际关系处于高度紧张之中，丧失了发展经济的和平环境，极大地消耗了国力。
现在的俄罗斯何去何从？有说是三不政策：不回到过去，也不否定过去的成绩；不搞激进改革；不照搬西方。总的来看，俄罗斯的走向是传统的俄国路径，重振东正教思想，融入欧洲。列宁曾经寄希望于欧洲革命，后来又转向了亚洲，特别是中国和印度。苏联作为社会主义国家实际上打的是“东方”牌，以对抗西方。现在俄罗斯抛弃了社会主义能够回到西方吗？这恐怕不仅是意识形态问题。历史上俄罗斯留存在西方的形象是否完全消失了？许多启蒙思想家都有蔑视俄罗斯的言论，如卢梭、孟德斯鸠等就把俄罗斯看成是与西方文明相对照的野蛮世界。从政府体制上看，现在的俄罗斯学的仍然是法国，但要得到西方认同仍然“路漫漫其修远兮”。二〇〇一中国的“二次革命”
中国的第一次革命学习苏联，第二次革命完全是自主性的创造。邓小平同志最大的贡献是用市场经济发展社会主义，这在马克思主义发展史上是非常伟大的创新。中国的改革是“旧瓶装新酒”，是英国经验，而俄罗斯仍然是“破旧立新”。“旧瓶装新酒”比“破旧立新”好，不知不觉，不会有大的震动，形成的制度稳定性高。中国改革的基础比俄罗斯好，过去没有完全模仿苏联。后来中国也没有把富农扫地出门，实行肉体消灭政策。毛泽东说过，“人头不是韭菜，割了就长不起来了”，对知识分子还说过“一个不杀，大部不抓”。毛泽东甚至多次公开承认资本主义政治制度的优越性，说过像斯大林那样的大量杀人在欧美国家绝不会发生。邓小平的伟大之处在于不仅承认，而且决心学习，他把所有的部长都派到美国去走一趟，以便高级干部更好地了解资本主义的长处。中国通过改革，度过了1989年春夏的政治风波，中国的综合国力得到了很大提升，社会主义再一次被赋予了新的活力和机遇。现在看来，这种渐进式的改革模式是很成功的。但是，经济体制的改革以及经济的发展需要政治体制的改革来巩固和进一步促进，这个历史任务还很重。二〇〇一欧洲非国家体系的创造
在历史上，现代民族国家最早出现于欧洲，今天处于超国家组织与国家组织之间的非国家政治体系又出现于欧洲，这不仅是值得研究的政治现象，而且也是值得研究的政治制度变迁现象。欧盟的发展是政治制度史上伟大的创举。17、18世纪民族国家主权的建立是政治国家发展的第一个浪潮，理论上的代表是布丹、霍布斯等人，民族国家的发展引起了一系列不稳定和两次世界大战，并且继续成为威胁世界安全的根本原因之一。19世纪时康德就指出过，主权国家必然导致战争，主张欧洲国家的联合，淡化主权。欧盟的发展是政治国家发展的第二个浪潮，是浪头、新潮，意味着国家主权的部分转让和淡化。欧盟的发展将冲击传统的国家理论和政治学说，成为示范效应。列宁曾说，欧洲联邦是不可能的，要么是帝国主义统治，要么是社会主义。然而欧盟货币的统一却可能预示着新的方向。两德分裂从货币开始，货币统一，则无所不统一。欧元的诞生意味着欧洲统一市场开始形成，这将产生深远的历史后果。历史发展的方向也许不是美国，也不是第三世界国家的选择，而是欧盟。欧盟形成的经验很值得研究，它采取渐进式的步骤，从经济到政治，从协商到法制化。它的组织结构是多元的，大体上分成两个系统，一是国家间组织，一是超国家组织。前者如欧盟理事会，后者如欧盟议会、欧盟法院等。它还创造了多元化的制度运行机制，如超国家组织实行少数服从多数，国家间组织实行一票否决制等。二〇〇一制度发展也是硬道理
20世纪政治制度的发展无疑能给我们很多启示和思考，制度的发展值得研究。20世纪的成功与失败都涉及制度问题。美国开国总统华盛顿曾经说过，开始是人创造制度，后来是制度创造人。现代产权经济学提出，人类维护产权有三个层次，即法律、制度、道德。法律的存在和运转要依靠制度，制度的有效运作要有制度精神。这就是孟德斯鸠所说的法的精神。三个层次发生脱节，制度的运作就会产生问题，发生磨损、短缺现象，因而就需要不断进行制度创新，这是制度发展的规律性现象。虽然苏联制度先天不足，但不能说苏联的制度一开始就一无是处，这套制度在短期内就有效地医治了苏联的战争创伤，并且使苏联很快成为能与美国抗衡的第一世界的大国。但是，这套制度存在一个根本缺陷，不能自我更新，因而很快就发生了制度短缺的现象，最终导致苏联的解体。
西方政治制度发展的过程说明，资本主义制度仍然具有一定活力，有自我调整的机制，宏观上如此，微观上也如此。如安然公司问题就引发了美国公众对公司制度的广泛深入的检讨。这与我们的思路有很大差别，我们每次发生了问题都说人不行，而西方总是反思制度。然而正是这种立足于对制度的反思才使得资本主义至今仍保持着一定的活力。当然，西方制度的腐朽、没落也不可避免，如选举制度、文官制度都找不到根本出路。二〇〇一政治制度具有开放的秉性
在制度的演进过程中，东西方互相影响、补充是无可辩驳的事实。资本主义的起死回生最重要的是吸收了马克思主义，因此有人说是马克思挽救了资本主义，因为马克思对资本主义的沉疴痼疾及其病因的诊断是准确而科学的。但由于马克思主义为西方开出的药方是致命的，因此西方学者不能全面承认马克思主义。有诺贝尔经济学奖的获得者就曾深受马克思主义的影响，有的曾经还是马克思主义者，如布坎南。社会主义也吸收了西方的东西，比如市场经济，实际上吸收的东西比理论上承认的还要多，只不过不需要在理论上争论。邓小平的一个伟大发明就是“不搞争论”。二〇〇一比较政治制度为什么要首先研究英国
英国的政治制度是西方的原创性制度，而且是人类的原创性制度。现代社会的议会制度、政党制度、内阁制度、选举制度等都发源于英国，社会主义的苏维埃、人民代表大会制度也是代议制的一种表现形式。英国是“议会之母”，也是“世界政治制度的博物馆”，现代社会各国的政治制度基本上都可以在那里找到原型。
英国政治制度是经历了各种制度的实践积累而成，其制度变迁采用“旧瓶换新酒”的渐进形式，基本上是“生成的”，而不是人为打造的。这种蜜蜂做巢式的制度，看起来非常复杂，不像美国那样是由“设计师”设计出来的，非常规则化的。
现代西方的主流意识形态自由主义和保守主义都源于英国，英国将二者结合起来，构成前进中的保守主义，成为英国政治哲学的基础。英国的保守主义非常著名，尽管许多制度的功能已经根本改变或完全丧失，但作为一种制度形式仍然保留着，女王、枢密院、王室法庭等仅仅是其中最突出的一部分，托克维尔说，仅英格兰本土就有四种基本法律，即习惯法、成文法、罗马法和衡平法，而法庭至少有20种以上。这就造成英国政治制度“叠床架屋”般的特点，一般人很难搞清楚其中的关系，但是它运转起来却丝毫不乱。这应当归功于英国人的文化素质和英国人民对自由主义的热爱，归功于英国制度精神的作用。英国人对传统惯例有着近乎迷信般的尊敬，因此，尽管有的习惯已明显不符合时代要求了，但却仍然保留着。如，英国议会至少有600名议员，但只有300个座位，因为议员可以不出席。第二次世界大战中希特勒炸掉了议会大厦，重建的议会大厦仍然只有300个位置，丘吉尔说：“济济一堂，这样热热闹闹好。”
英国的制度是先行者的制度，它无疑为后来者提供了参照。托洛茨基说：“先行者有先行者的特权，后来者有后来者的特权。”先行者可以把消极的东西留给后来者，如英国的失业者就被大量抛到美洲和东方殖民地；先行者常常最先遇到制度的矛盾，最早衰老。现在英国的各种制度也存在很多弊端，英国也是“制度弊端之母”，英国制度已经长出了深深的“老年斑”。有的学者说，英国的经济是“走走停停的经济”，实际上它的政治制度也是这样，错综复杂，很难突破。
英国的政治制度直接源于中世纪，其制度有自身内在的调节力量，否则不会延续三四百年。缺乏自我调节的制度是短命的，如苏联；“无比优越”的制度也是短命的，因为“无比优越”就没有改进的余地了，其结果只能是死亡。英国的政治制度在历史上也不断遇到危机，但都渡过去了，对于这种有生命力的制度，你能把它“和平演变”吗？难以想象。
总之，英国现代政治制度作为一个过程，快要完结了，因此很适合作为一个研究对象。黑格尔说，密涅瓦的猫头鹰总在傍晚才起飞，每个事物都是在它快要完成的时候，其本质才会充分展现在人们的眼前。马克思的理论大多把英国作为典型，每一个有志于研究比较政治制度的人都要首先研究英国。二〇〇一英国政治制度精义
由于地理环境、历史形势以及保守主义的政治哲学，英国政治制度的基本特点是原创性、妥协性、保守性，这是把握英国政治制度的精义。从地理环境看，岛国形成了特殊的政治稳定，它可以不受欧美影响，但可以影响欧美。中国的地理环境就做不到这种独立性。英国制度的先行者的地位，也加强了它的稳定性，它以殖民地的不稳定来保持自己的稳定，把不稳定的因素输送到殖民地去，对全世界进行剥削。当然它也把自己的制度带到了全世界，改变了世界进程。马克思当初就把革命的希望放在英国，把英国看成世界革命的发动机，希望通过英国的示范效应产生世界革命，可惜这一计划无法实施。
英国的政治制度是妥协的产物，妥协精神几乎贯穿所有英国政治制度。相互妥协形成的制度的好处就是稳定，因为大家都接受，不像法国大革命那样激进，制度动荡多变。妥协的另一个好处就是有利于保持文明成果，不像中国历史上激进的农民起义那样对生产力带来毁灭性的结果。龚祥瑞先生说，英国体制是议行结合的体制，王权、贵族、平民三结合。这就是洛克所谓“三权分立”。洛克的三权分立实际上是两权分立，是阶级分权而不是体制分权，即英国资产阶级与封建贵族的分权，这与孟德斯鸠的三权分立不同，更与美国人阶级内的体制分权有异。
英国人的妥协不是选择的，而是客观形势使然。王权从未有过强大的军队和财政基础，封建采邑制度实行“我的附庸的附庸不是我的附庸”，因而市民社会的资产阶级获得了生长的空间，加之贵族在玫瑰战争中相互残杀，力量消耗殆尽，为妥协提供了条件。英国的妥协是力量均衡的妥协，所以能产生出稳定的制度；如果妥协不是力量均衡的结果，而是力量悬殊的结果，是“狮子和绵羊”的妥协，就很难保持稳定。英国保守主义的另一个来源是法国大革命的影响。法国大革命中产生的暴力行为吓坏了英国软弱的资产阶级，他们在批判法国大革命极端行为的同时发展了保守主义理论，其典型代表就是柏克，他是保守主义的祖师爷。
英国政治制度的妥协保守性集中体现在其宪政历史和宪法特点上。英国宪法是不成文的柔性宪法，由一系列历史上形成的法律性文件和惯例组成，因而有一部分可诉之于法庭，另一部分就无法律依据，
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