作者：马海群
出版社：知识产权出版社
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高校信息公开制度与评价研究试读：
前言
民主化社会建设推动着信息资源的公开、共享与开发利用，高校信息公开既关乎与百姓利益密切相关的教育公正透明，又是政府信息公开制度的必要组成部分与具体落实手段。作为一类具有独特使命和运行规律的社会组织，高校应当通过制订合理有效的信息公开制度，发挥其应有的社会功能；而信息公开制度建设既是世界潮流，又是我国民主制度建设中信息法制的热点问题，当代高校必须明确其社会角色及功能定位，实行信息公开、开放办学。高校信息公开是各高校建立现代大学制度、适应高等教育发展的必然选择，在我国《政府信息公开条例》的推动与规范下，教育部出台了《高等学校信息公开办法》，不少大学也在纷纷制订本校的信息公开条例或实施办法，积极建设高校信息公开网站平台。但从整体上看，当前我国高校的信息公开制度建设普及面不充分、信息公开范围及内容不清晰、信息公开机制不完善、制度体系不清晰。因而，探索现代大学治理理念下的高校信息公开制度具有重要的理论价值和积极的现实意义，既能推进高校领域信息公开制度构建的理论探讨，又能从信息公开社会评价角度展示大学治理的现实绩效。
高校信息公开制度建设研究的视角与重点包括：高校信息公开制度构建的法律依据及需求；高校信息公开制度的构建内涵与方式；高校信息公开制度的运行途径；高校信息公开制度与高校信息安全及保密制度的博弈与协调；高校信息公开制度的影响与绩效评价等。沿着这一思路，本书系统地探讨了高校信息公开制度构建与绩效评价这一新颖而前沿的研究主题，梳理了现代大学制度建设、政府信息公开、高校评估与大学评价等现代化进程及活动，对高校信息公开的影响与推动，论述了高校信息公开的理论基础、高校信息公开的内涵与范围等基本理论问题，分析了高校信息公开制度的正当性，阐述了高校信息公开制度的具体内容与体系架构，深入探讨了高校信息主动公开制度、高校信息依申请公开制度、高校信息公开保密审查制度与高校信息保密制度、高校信息公开年报制度、高校信息公开问责制度研究、高校信息公开救济制度、高校信息公开激励与监督制度，调研分析了高校信息公开网站平台运行状况，尝试性地设计研究了基于微博的高校信息公开平台和高校信息公开移动平台的建设，并基于高校信息公开网站，利用模糊层次分析法和用户满意度指标，分别对高校信息公开绩效进行了系统评价和研究。
本书的理论价值在于：基于政府信息公开的大环境，在《政府信息公开条例》《高等学校信息公开办法》的规范下，借鉴制度经济学、行政管理学等理论，拓展与丰富了信息政策学、信息法学、高等教育学科的研究视角与内涵，体现信息管理学科与高等教育管理的交叉与相互促进；在现代大学治理理念引导下，深入探讨了高校信息公开制度的内涵，尤其是高校信息公开制度体系的构建框架，深化了信息公开领域的研究内涵，推进了高校教育学理论的发展；借鉴绩效评价的理论、方法与工具，开拓性地对我国高校信息公开制度的运行状况进行了绩效评价。本书的应用价值在于：为大学管理者提供新的理念，引导大学管理者在现代大学治理中充分重视信息公开的社会需求与社会价值，在大学形象塑造、大学评价评估中突出信息公开要素的重要性；为大学管理者提供制度构建的架构，引导大学管理者从高校信息主动公开制度、高校信息依申请公开制度、高校信息公开保密审查制度与高校信息保密制度、高校信息公开年报制度、高校信息公开问责制度研究、高校信息公开救济制度、高校信息公开激励与监督制度等多个角度，完整理解与落实高校信息公开制度的建设；为大学管理者及其他利益相关主体提供操作工具，利用本书的绩效评价方法，针对高等学校开展信息公开制度建设与运行的实际评价。通过检索该主题的现有研究成果，尚未发现有关高校信息公开制度的著作出版，因而本书具有系统性探索和开拓性创新的特点。
本书是“黑龙江大学高层次人才（信息政策与法律创新团队）”合作创作的成果，第1章由马海群、姜鑫、吕红撰写，第2章由马海群、周丽霞、杨志和、吕红撰写，第3章由马海群、姜鑫、吕红、高阳撰写，第4章由马海群、刘春艳、周超、高思静撰写，第5章由贺延辉、周丽霞、韩宏亮、李志冈撰写，第6章由马海群、姜鑫、左晨撰写，第7章由李博、马海群撰写，第8章由周超、马海群撰写，并由马海群策划、构架、统稿。本书写作过程中参考借鉴了国内外许多专家、学者的论著和资料，在此一并表示衷心的感谢！马海群2014年11月1高校信息公开制度概述
高等教育的功能从培养人才扩展到科学研究、社会服务和文化传承创新，充分体现了高等教育已经从经济社会发展的外在支撑因素转变成为内在动力。现代大学制度的建立，提供了大学围墙内外的信息传导机制，将大学与社会更紧密地联系起来；作为政府信息公开效力延伸体现的高校信息公开制度，既是现代大学制度信息传导机制的必要组成部分，又是对民众诉求做出响应的大学治理的重要责任利器。1.1现代大学制度中的信息公开制度
高校信息公开是各高校建立现代大学制度、适应高等教育发展的必然选择；在高等教育体制改革过程中，高校信息公开还是有效克服高等教育信息不对称问题的有效路径。1.1.1 现代大学制度的内涵与特征
构建现代大学协调顺畅的内外部关系，既是现代大学制度建设的具体目标定位，又是高等教育和高等学校健康可持续发展的重要基础、必要条件。（1）制度的涵义
关于制度的定义有多种，其中美国经济学家舒尔茨的定义最为简捷，他认为：制度就是管束人们行为的一系列规则。他对制度作了经典性的分类：其一，用于降低交易费用的制度，如货币、期货市场等；其二，用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度，如合约、分成制、合作社、公司、保险、公共社会安全计划等；其三，用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度，如财产，包括遗产法、资历和劳动者的其他权利等；其四，用于确立公共品和服务的生产与分[1]配的框架的制度，如高速公路、飞机场、学校和农业试验站等
在制度经济学的研究中，最有用的制度研究框架是由威廉姆森[2]（Oliver E.Williamson）提出来的制度分析的四个相互关联的层次。第一层次是嵌入制度或者社会和文化的基础，这是制度层级的最高层次，它包括非正式制度、习俗、传统、道德、社会规范、宗教以及语言和认知的一些方面。第二层次是基本的制度环境，这个层级的制度包括：详细制定的宪法、政治体制和基本人权；产权及其分配；使政治权利和产权、货币、基本的金融制度、政府的征税权力等得以实施的法律、法院以及相关的制度；规定移民、贸易和外国投资规则的制度；推动基本制度环境变迁的政治、法律和经济机制。第三层次的制度指的是治理机制，这个层次的制度包括：个人交易商品、服务和劳动的制度（如竞争性的市场）；制约和影响合约及交易关系的结构、企业的垂直和水平的结构以及内部调节的交易、市场调节的交易之间的边界的制度；公司治理以及支持私人投资和信用的金融制度等。第四层次是指短期资源分配制度，在以上三个层级的制度给定的情况下，这一层次的制度实际上指的是经济的日常运行。威廉姆森关于制度演进的四个层次可以简单地归结为：第一个层次是非正规制度，第二个层次是正规制度，第三个层次是执行和监管制度，第四个层次是自由市场经济制度。
新制度经济学则认为，制度是由以下三部分构成的：一是非正式约束，它是人们在长期交往中无意识形成的行为规则，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分；在历史上，正式约束未设立之前，人们的行为主要靠非正式约束来规定和制约；在现实中，正式约束也只占社会整个约束很少的一部分，人们生活的大部分仍然是由非正式规则来约束的；非正式约束主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等；在非正式约束中，意识形态处于核心的地位，另一个主要的非正式约束是习惯。二是正式约束，也可以称为成文约束或成文规则，是指人们有意识创造的，以正式文本形式颁布的、并往往以国家权威为后盾强制实施的一系列规则；正式约束包括政治规则、经济规则、契约等，以及由这一系列规则所构成的等级结构：从宪法到成文法和不成文法，到具体特殊的细则，再到个别的契约，这些从上到下的一系列规则共同约束着人们的行为。三是实施机制，它是一个制度的基本组成部分，判断一个国家或组织的制度是否完善，除了看其正式规则和非正式规则是否完善之外，更主要的是看这个国家或组织制度的实施机制是否健全有力，拥有一个强制性的制度实施机制是契约能够履行的基本前提。
由此可以看出，制度不仅包括正规制度、非正规制度，还包括执行制度、监管制度以及相关的运行机制。高校信息公开制度与评价的研究，应当从这种广义制度的角度开展。（2）现代大学制度的内涵
人类社会在发展过程中，逐渐形成了庞大而复杂的制度系统，这些制度在不同领域相互作用，共同规制与引导着人们的各种行为，约束、调节着权利与义务的分配。大学是一种人类社会组织，是人类为了文化教育目的而建立起来的高等教育机构。大学是依靠制度维系其存在和秩序的，制度对于大学是不可缺少的，制度不单规制大学的秩[3]序，而且倡导大学精神，保障大学功能的实现。
2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“建设现代大学制度”，并将此作为教育体制改革的重要内容。所谓现代大学制度，是在社会发展逐步依赖知识生产的历史进程中，借以促进大学高度社会化并维[4]护大学组织健康发展的结构功能规则体系。现代大学是社会制度文明的产物，现代大学制度主要包括学术自由、通识教育、大学自治、教授治学以及董（理）事会等五个方面或维度，它们一起组成了有效的制度结构，使得现代大学在制度上区别于社会上的其他机构，与社会和国家之间形成了合理的职权分工、权力制衡。其中，大学的学术自由和自治是大学保持原创力的前提，也是大学合法性确立的基础；但同时也应看到，现代大学组织已经变得非常复杂，它的自由和自治受到了前所未有的挑战。任何大学要想保持其自由和自治，都必须处理好内外两个方面的问题。从内部看，大学组织自身的庞大以及分工日益精细的知识体系，需要专业的行政队伍和学术组织分门别类地对其进行有效治理，以保持这一组织的持续更新和新文明的创造功能。从外部看，作为处于社会核心的智能机构，大学与外界之间有着千丝万缕的联系，各利益相关者围绕大学寻找利益共同点，传统之纯粹“象牙塔”的大学标签除了标志学术的理想和追求之外，已经没有多少价值和意义。现代大学既需要吸收和加工来自外界的多元信息，还要有效处理来自社会、政府等各个方面的需求和压力，正确处理与它们之间的关系，做出有利于大学及社会发展的优良战略决策和规划，[5]使大学的目标和社会的发展取得最佳“交集”。
现代大学制度需要研究和解决的基本问题主要集中在以下两个方面：其一，平衡大学与政府间的关系。大学的繁荣对知识社会来说是极其重要的，而平衡政府对大学的干预是实现这一繁荣的重要前提，解决这一问题需要建立系统的、真正有效的平衡大学与政府关系的制度。从这个角度看，高校信息公开既是教育行政部门信息公开的一种延续，也是政府干预大学治理的一种手段。其二，完善大学与社会间的关系。庞大的大学机构赖以生存和发展的经费不只来自于政府一极，社会也成为向大学提供经费支持的重要方面。大学与社会的关系是直接建立在利益关系基础上的，这一点要比政府作为举办者与大学间所形成的利益关系复杂得多，大学活动是根据学科或知识的内在逻辑系统发展的，而利益活动是以实用为原则的，这种差异使大学与社会在思维、价值取向以及活动特点等多方面都存在着矛盾，这些矛盾冲突[6]的协调需要相应的制度加以确定和保护。由于大学是一个开放的公共机构，属于典型的利益相关者组织，受益者是不特定的社会公众，[7]只不过有的直接、有的间接，参与程度不一，影响力不同；因此，一方面，大学必须保持其相对独立性，坚守支撑大学存在的理念与精神；另一方面，大学又必须积极参与社会变革，回应各类民众主体的诉求。高校信息公开制度建设，既是自身业务活动及发展的内在需要，也是面向社会问责的重要工具。（3）现代大学制度的特征
现代大学制度包括自治制度、法人制度、非营利制度、董事会-校长治理结构。大学自治是现代大学制度的核心，非营利性是现代大学制度的基石，法人化是现代大学制度的保障，民主、科学的治理结[8]构是现代大学制度有效运行的关键。如果从法律层面来看，所谓现代大学制度指的就是在落实大学法人地位的基础上，以“法人治理结构”为运行机制，建立以“大学自治、学术自由、科学治理、公益为本”为根本特性的一系列规则体系。因此，现代大学制度的特征突出[9]地体现为以下四个方面。
1）大学自治
大学自治是保障大学与外部多元利益主体和谐相处的制度基石。所谓大学自治体现的是大学与政府、社会、市场的关系问题，是大学办学自主权的内核。如何理顺大学与政府、社会、市场的关系，不仅是大学正常运行与发展的保证，而且是大学法人地位健全的关键，也是大学职能得以顺利发挥的保障。我国有关教育法律法规、政策文本中虽然没有“大学自治”一词，而采用的是“自主权”之说或者是“自主办学”的提法，但从功能意义上来说，我国高等学校的办学自主权实际上是法律所赋予的一种大学自治权，这种自主权主要体现在《教育法》、《高等教育法》中。
2）学术自由
所谓学术自由体现的是构成大学“两级”要素的主体性问题，既包括教师的教学与研究自由，也包括学生的学习自由。学术自由是维持大学与教师、学生等利益主体共生共荣的制度保障。
3）科学治理
科学治理是确保大学内部治理机制利益表达的制度安排。所谓科学治理体现的是大学内部的治理机制问题，即理顺大学管理中不同主体间的角色与定位，做到权责的合理分配与制衡，实现权、责、利的统一。在美国，大多数高校都实行董事会制，董事会是大学的最高权力机构，决定大学的宏观政策与发展方向。在法国，大学的最高权力机关是校务委员会、校科学委员会和校学业与大学生活委员会。在日本，大学治理结构由校长、评议会和校教授会组成。从我国现行高等学校的内部治理机制来看，大学的治理结构与上述国家和世界其他国家有较大差异。
4）公益为本
所谓公益为本体现的是大学的性质与特点问题，即大学与企业的本质区别在于大学是追求公益的，企业是追求私益的。教育的公益性是教育的本质属性，是教育所具有的一种客观属性。设立高校是政府公共政策行为的重要形式之一，大学主要的举办主体是国家，也是基于公共利益做出的一种支付行政行为。大学法人的使命就是实现公共利益，包括国家和社会在高等教育领域的公共利益，而并不单纯是政府利益或者某一团体的特殊利益，更不是某个人的私益。
不论是大学自治、学术自由，还是科学治理、公益为本，现代大学特征的体现，都必须以信息交流、信息公开、信息共享、信息配置等活动为重要支撑。1.1.2 现代大学治理中的高校信息公开制度之正当性
建立现代大学制度的核心是完善大学的治理结构。随着大学从社会边缘走向中心，其利益日趋多元化，这些利益涉及大学与公民社会、政府以及各类资助群体之间的关系，这些利益相关者主要包括政府、社会、大学管理人员、教师和学生。因此，大学是多元利益相关者共同控制的组织。现代大学治理结构就是要建立一个平衡机制，使各方面力量在协商氛围下能够充分表达自己的意志。应该在大学和社会力量之间建立起一个直接的、畅通的信息沟通渠道，使社会力量能够直接参与大学治理，为社会提供和大学直接交流、反映其对大学需求意[10]愿的机会，促进多元治理机制的形成。
我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的正式实施，规定了包括高校在内的公共企事业单位，都有责任和义务在必要范围内向相关利益者公开信息，这提供了社会力量参与大学治理的途径；现代大学治理的公开透明理念，也要求高校建立信息公开制度并构建制度体系，并成为政府及社会进行大学评估评价的新型绩效指标，由此呈现高校信息公开制度的正当性。（1）现代大学外部治理之社会监督
随着高等教育从精英向大众化阶段的发展，大学与社会的关系日益密切，现实中各种社会主体以不同的方式参与并影响着大学治理，社会参与大学治理的途径、方式、范围都在逐渐扩大。健全社会支持和监督学校发展的长效机制，将成为我国大学治理结构改革的着力点之一，其中的重要途径是实质性地扩大高校信息公开度，主动加强与[11]公共媒体的合作。公众对于高校的发展状况应具有知情权，主动接受社会各界和广大人民群众的社会监督，是高校的义务。因此必须建立并完善高校的信息公开机制，除了国家法律法规有明文规定需要保密的信息之外，学校的人事、财务、资产、教师、学生等各个方面[12]的信息都要定期公开，主动接受社会监督。
建设高校信息公开制度可以从完善校务公开制度入手，加强依法办学、规范收费、政务公开、提升服务、师德建设等各类信息公开制度；鼓励更多高校发布本科教学质量报告，发挥社会力量监督高等学校人才培养和本科教学评估工作中的重要作用；探索社会监督员队伍建设，通过不定期的巡查沟通，举行座谈，听取意见，从而对大学治理提出建议；利用现代化通信技术、网络技术，主动加强与公共媒体的合作，建立相互信任、相互尊重的关系，媒体既要公正报道，也要敢于监督，共同努力让社会公众理解并支持高等教育的健康发展[13]。（2）现代大学治理之公开透明理念
2008年生效的《条例》，既是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容，又是保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现公众知情权、参与权和监督权的重要法律依据，并特别把教育等公共企事业单位纳入信息公开的责任主体范围，其中包括政府投资的高等学校。教育部根据《条例》的要求，率先拟定了《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》），其草案中并附有《高等学校信息公开内容基本要求》，既明确了高校信息公开的范围、途径和程序，又对监督和保障等作出了具体规定。《办法》的颁布实施，对于高等教育的发展、大学的治理是一个很重要的机遇。所谓大学治理，指的是高等教育机构被正式组织和管理的方式，它与当权者决策的结构和过程有关，决策问题对大学内外利益相关者是极其重要的。大学治理关系到大学的存在、特征和发展，[14]是高等教育的核心问题。美国高教研究协会（The Association for the Study of Higher Education, ASHE）关于21世纪大学治理的研究报[15]告中对大学治理提出了一个比较简洁的定义：大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。由于高等学校是一种政府投资的公共产品提供者，从特性上说是一种公共空间，就需要既保障学校的利益，也要保护公众的公共利益，因而大学治理需要充分体现公开透明理念。实际上，现代大学治理的一个趋势是复合共治，即以高校利益相关者的共同利益为基础，不同的治理方式相互合作和补充，共同协调治理大学的一种互动机制，其原则之一是确保及时、准确地[16]披露所有与高校有关的实质性事项的信息。因而，高校信息公开是现代大学治理中公开透明理念的充分体现。（3）高校信息公开之制度体系支撑《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。2010年12月国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，其中改革试点十大任务之一是：改革高等教育管理方式，建设现代大学制度。因而，大学不能固守于“象牙塔”，要在保持独立性的前提下与社会进行合作。同时，与现代大学治理有关的教育评估制度、课程改革制度、教育经费投资制度、招生就业制度及专业设置与学科建设、教育公平、[17]可持续发展等一系列问题，是当前社会及学术界普遍关注的热点，也是大学治理中公开透明的关键环节，需要以高校信息公开为重要的实现手段。
高校信息公开的核心目标是确保校内和校外公众的知情权得到落实，通过知情权的落实进一步促进参与权和监督权，包括全社会的监[18]督。这种目标的实现，不能仅靠简单地规定信息公开的内容范围，而是涉及制度建设；同时也不仅是仅靠一种制度就可以实现，而是要构建实现目标的一系列制度，即制度体系建设。《办法》第二十一条规定：高等学校应当健全内部组织机构的信息公开制度，明确其信息公开的具体内容。高校信息公开制度建设是实现公众高校信息知情权、促进公众参与高校治理的需要，是满足高校教育服务国际化、市场规律的需要，也是预防与应对突发事件、创建和谐校园的需要。高校信息公开制度体系则是在信息公开制度基本原则的基础上，信息公开诸多基本制度构成的集合，包括：高校信息公开的主体、范围、程序制度，高校信息公开的信息发布、保密审查、信息分割制度，高校信息公开的信息主动公开与信息依申请公开制度，高校信息公开的年度报告、监察救济、问责制度、评价反馈制度等。（4）大学评价评估之信息公开绩效
高校信息公开制度建设的目的不是为了建立一些条条框框或仅反映在书面上的规则规范，而是要切实落实在大学的治理与发展促进中。其中一个途径即是对高校信息公开进行绩效评估，并且将信息公开的绩效作为大学评价评估的新型指标。
一方面，大学制度中的评估制度是对大学发展过程的监督制度[19]，尽管目前行政主导的教学评估饱受诟病，但并不表明高校评估本身不合理。美国大学评估不仅对学生选择大学起到一定的导向作用，[20]而且也促进社会人士对高等教育的关注。法国赋予高校向公众报告其质量的义务，原因是国家财政来自全体纳税人，政府把财政划拨给高校，必须对公众关于高等教育质量的知情权做出应有的回应，政府也视建立向公众报告高等教育质量的机制为不能回避的责任。政府通过公开发布高校质量评估报告，保证了公众的知情权，有利于维护国家、高校、学生和公众的利益。在法国，评估结果还影响政府拨款，激励质量竞争。评估署依据合同时间开展评估，在媒体上公布评估结果可以使受评机构之间进行对比，促进它们之间的竞争与合作。评估[21]结果还与拨款挂钩，直接影响合同签署并决定拨款的力度。因而恰当的评估不仅有助于提高教学质量，促进教育发展，而且还能催生教育的变革；发现问题的评估或许要比展示政绩的评估对大学的发展[22]更具有价值，也是中国目前更需要的一种评估取向。由此，应当减少政府的干预与操作，以社会评价和同业评价为评估的依据，并结合社会公众对大学公开透明的强烈需求，将信息公开的绩效增列为高校评估的新型评估指标。
另一方面，大学评价排名已经深刻影响到大学的经营发展，排名不仅成为影响招生的重要因素，而且可以影响到政府、企业及公众对于高校的财政支持，这是高校自身无法直接做到的。从发展方向看，大学评价应当重视社会性评价中的服务性评价，它是针对大学所服务对象的满足程度进行的评价，即把客户当成办学绩效的评价主体[23]；例如，大学评价实践中引入毕业生就业成绩指标就是服务性评价的体现。本着发展的眼光，我们有理由相信，体现大学承担社会责任并服务于利益相关者的信息公开，既应成为大学治理的信息化程度指标，也应成为大学评价排名中展示大学管理绩效的重要指标。1.2政府信息公开视野中的高校信息公开制度
政府信息公开既是公众了解政府行为的途径，也是公众监督政府行为的依据。《条例》作为一部规范政府信息公开、保障公民知情权的重要行政法规，其规范的信息公开义务主体不仅限定在政府行政机关，还涵盖了经行政机关授权的诸多公共企事业单位，这对于高等学校等公共企事业单位的信息公开起到了积极的促进作用。1.2.1 政府信息公开制度相关概念分析
政府信息公开是体现人本精神、促进高效行政的重要手段，其内涵丰富且涉及范围广泛。（1）政府信息的基本含义《条例》规定的“政府信息”，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。其本质特征：一是政府信息的产生者是政府机关或授权的单位；二是政府信息是在政府机关或授权单位履行职责过程中产生或获取的；三是政府信息必须是以一定信息载体形式记录、保存的信息。因此应从以下几个层面准确[24]理解政府信息的含义。
1）“政府信息”中的政府是指狭义的政府而非广义的政府
不同于有些国家的“政府信息”范围涵盖广义的政府，即不仅包括行政机关，还包括立法机关和司法机关，甚至军事机关的相关信息，根据《条例》规定，我国政府信息公开制度中所讲的“政府”仅指行政机关。
2）政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息
这里所说的行政机关是广义的，既包括各级人民政府及其职能部门，又包括依法行使行政职权的被授权组织。其中，被授权组织除了根据授权行使行政职权外，还有其自身的业务活动；前者活动中所形成的信息属于政府信息，后者活动中所形成的信息不属于《条例》规定的政府信息。另外，政府信息不仅包括本机关在履行职责过程中制作、加工的信息，也包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息。（2）政府信息公开的基本含义
政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的活[25]动和制度。这一定义主要包括以下几层含义。
1）政府信息公开既是一种活动也是一种制度
行政机关和被授权组织依法公开政府信息的活动，或是国家用于规范和调整这种活动的法律制度，都可以称为政府信息公开。信息社会建设进程中，过去封闭在政府内部的大量信息资源，必须依照信息法治要求，面向社会实现公开与共享。没有信息公开法律，政府信息资源共享就无从谈起；而为了达到政府公共服务的效率目标，必须实[26]现政府信息资源共享。因此，信息公开的法制建设及法治进程，深刻地影响着政府信息资源的社会开放与共享利用。
2）政府信息公开划分为主动公开和依申请公开
主动公开指的是政府信息公开主体向获取主体主动公开政府信息的行为，依申请公开是指政府信息公开权利人依照法定程序向公开义务人提出申请，公开义务人按照事先制定的答复程序向申请人公开政府信息的活动。（3）政府信息公开的范围
明确政府信息公开的范围，不仅是满足公众知情权的根本体现，也是公众参与行政程序、维护自身合法权益的必要环节。《条例》分别设定了信息主动公开和依申请公开的范围，其中，对各级政府主动公开信息的范围及重点做出了明确规定：
行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
②需要社会公众广泛知晓或者参与的；
③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
县级以上各级人民政府及其部门应当依照《条例》第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
①行政法规、规章和规范性文件；
②国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
③国民经济和社会发展统计信息；
④财政预算、决算报告；
⑤行政事业性收费的项目、依据、标准；
⑥政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
⑦行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
⑧重大建设项目的批准和实施情况；
⑨扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
⑩突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
⑪环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
①城乡建设和管理的重大事项；
②社会公益事业建设情况；
③征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
④抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
乡（镇）人民政府应当依照《条例》第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
①贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
②财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
③乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；
④征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
⑤乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；
⑥抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
⑦乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；
⑧执行计划生育政策的情况。
除了上述主动公开的信息范围之外，依申请公开信息是对主动公开信息的补充和完善，其条件为根据公民、法人或其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要。《条例》第十三条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。（4）政府信息公开制度的内涵界定
我国于2008年实施的《条例》，在促进执政透明、重塑政府形象、维护公众知情权等方面，产生了积极的影响，同时它也推动了公共企事业单位信息公开的法律规范建设，如住房和城乡建设部在2008年制订了《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》、（原）国家人口和计划生育委员会在2009年制订了《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法（试行）》、教育部在2010年制订了《高等学校信息公开办法》、（原）卫生部在2010年制订了《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》、环境保护部在2010年制订了《环境保护公共事业单位信息公开实施办法》等，共同构成政府信息公开制度的重要组成部分。
所谓政府信息公开制度，是指政府机构在行使公共管理职权和提供公共服务的过程中，通过法定形式和程序，主动向社会公众或依申[27]请而向特定的个人或组织公开有关政府信息的制度。因此，政府信息公开制度不是一项单一的制度，而是一个完整的制度体系，除了包括与政府信息公开行为直接相关的主体、内容、方式、监督、救济外，还包括与政府信息公开相关的国家保密制度、档案管理制度等之[28]间的相互配合，从而构成一个统一的整体。
根据国内外政府信息公开制度的建设发展状况，至少可以将政府信息公开制度概括为以下两大类。
1）明确政府信息公开的内容范围与行为的制度
其一是涉及政府信息公开内容范围的制度，它是政府信息公开制度的核心。有研究者从政府信息豁免公开制度角度，探讨如何明确政[29]府信息公开的内容范围。从各国政府信息公开的内容范围界定实践来看，各国对例外事项的表述不尽相同，例如美国称为“免除公开[30]条款”，英国称为“例外信息”，日本称为“不予公开信息”。各国大都通过概括加列举的方式对政府信息公开的范围做了明确规定，这样既可以避免单纯使用概括法或列举法所带来的缺陷，还可以充分发挥两种方法的优势；国外政府信息公开的实践表明，对例外事项进行合理界定，可以有效地避免政府与公众就政府信息公开的范围问题产生冲突。美国在《信息自由法》中采取概括加列举的方式规定政府信息公开的内容范围，首先概括出应当公开的政府信息：一类是行政机关应当主动公开的信息，其中包括行政机关高效率地在《联邦政府公报》上发布的信息以及行政机关确保公众可以查阅和复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序的有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所[31]需档案材料。瑞典不仅是世界上政府信息公开立法最早的国家，同时也是第一个在政府信息公开中应用例外原则的国家；瑞典在1966年制定的《出版自由法》，在规定政府信息公开的范围时就第一次运用了“例外规则”；瑞典还在1980年制定了《保密法》，在《出版自由法》的基础上对政府信息公开例外事项作了进一步的界定，详细列举了11项不予公开的信息。日本《行政机关拥有信息公开法》第五条规定：有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有下列各项不应公开的信息的，行政机关的首长应向请求人公开该行政文件。它通过排除式的立法方式确定了应当公开的政府信息的范围，《行政机关拥有信息公开法》列举出了6类不予公开的信息。英国也采取排除式界定政府信息公开的范围，英国《信息自由法》规定公共[32]机关拥有的信息除了例外信息都是应当公开的，该法律明确列举了25类可能免于公开的信息，并通过评估检验进一步判断某类信息是否可以不公开，其中，8类信息属于绝对例外，如与国家安全有关的信息、危害国防的信息、损害国际关系的信息、损害大不列颠联合王国内部关系的信息等，不需要进行相关评估；另外17类为相对例外，如与公众健康、安全有关的信息，与个人有关的信息，商业秘密等。在规定例外信息时，主要考虑两方面的因素：一是公共利益，即信息公开不能以损害公共利益为代价；二是第三方的利益，即信息公[33]开不能以损害公共机构和信息申请人以外第三方的利益为代价。因而，政府信息公开制度建设中，不能缺少对信息保密制度的探讨，应当建立与政府信息公开制度相适应的保密制度。同样，为了实现开放政府、阳光政府，发挥档案信息的价值和作用，应当建立与政府信息公开制度相适应的档案制度。
其二是涉及政府信息公开行为的制度。行为制度是指政府信息公开的主体参与到该过程的一种行为。政府信息公开制度目标的实现必须通过政府信息公开行为才能实现，它是政府信息公开制度的基础，是其实现的工具和途径。政府信息公开行为制度包括两部分：公开的方式以及公开的程序。政府信息公开的方式就是指行政机关如何向社会公众提供政府信息；社会公众通过何种方式和途径获取政府信息。政府信息公开的程序就是指在其公开的过程中，行政机关公开政府信息以及社会公众获取政府信息时所遵循的步骤和规则。从我国政府信息公开内容制度的规定来看，主要分为主动公开和依申请公开两类[34]。作为主动公开的补充，依申请公开一般出现在依职权公开出现疏漏或不能满足需求时；由于依申请公开指向的信息具有针对性和紧迫性，对公民来说具有更重要的意义。《条例》对两种方式分别规定了公开标准。主动公开的标准规定在第九条，须满足涉及切身利益、需要广泛知晓或参与等标准。依申请公开的标准规定在第十三条，表[35]现在申请人自身的生产、生活、科研等特殊需要标准。
可以将明确政府信息公开的内容范围与行为的这类制度，理解为内容管理制度。
2）政府信息公开保障制度
政府信息公开保障制度也可以理解为政府信息公开的效率保障制度，它包括如下几个方面。
其一是监督与激励制度。为了更好地实现政府信息公开，就要建立起一套科学合理、法制化、制度化的政府信息公开的监督制度。一方面要发挥主管部门的监督检查和协调作用，主要包括行政机关的内部监督、司法监督、人大的监督；另一方面更需要充分发挥社会公众的监督功能，包括群众和新闻媒体的监督。国外关于监督制度的立法实践中，有很多有特色的做法值得我们去借鉴，例如设立了专门的主管机构来监督和管理政府信息公开工作，而不是仅仅赋予原有机构一些政府信息公开监督管理的职能。政府信息公开年度报告制度是监督制度的重要组成部分，也是政府信息公开效率提升的有效手段。政府信息公开的激励制度则与监督制度相辅相成，成为另外一种重要的效率保障制度。
其二是救济制度。救济是权利的重要保障，赋予权利就必须要设定救济的途径。救济制度作为政府信息公开制度的重要组成部分，受到了各国的普遍重视。从世界范围来看，对政府信息公开的救济一般分为行政救济和司法救济两大类，基本上都规定了信息公开申请人有请求行政复议和司法救济的权利。由于政府信息公开争议内容的特殊性，一些国家还根据实践在行政救济和司法救济之间，设立了独立机构救济的方式，如独立信息专员、信息公开委员会和信息公开裁判所。例如，美国在《信息自由法》中赋予了信息公开申请人如果在申请过程中被行政机关拒绝时，仍有权通过“行政救济”和“司法救济”两个程序获得救济的权利。日本《信息公开法》最大的特色是成立了信息审查委员会，该审查委员会无论从机构设置还是人员组成，都保持了较高的独立性，并且审查会还享有强制文件调取的权利和屏蔽审查权，从而弥补了传统行政复议不够公正的弊端。英国在2000年颁布的《信息自由法》中设立的权利救济制度主要包括独立信息专员的裁[36]决制度、信息裁判所的裁判制度和法院的上诉制度。
当然，政府信息公开保障制度体系里，还可以包括信息质量保障制度等。
概而言之，可以将政府信息公开制度划分为内容管理制度和效率保障制度两大类，这种划分和理解，影响到本书对高校信息公开制度的解读，并成为本书章节划分的依据方式。1.2.2 高校信息公开与政府信息公开的关系
在整个世界日益信息化与全球化的背景下，建立以信息公开法为核心的政府信息公开制度已经成为世界性的趋势。高等学校以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，因此，高等学校既以保证教育教学质量为己任，同时又是从事教育活动的社会服务组织。它所提供的产品和服务，是一种公共产品，与公众的切身利益有密切关系；因此，在利用公共资源提供公共服务的过程中产生的信息也具有公共性，必须依法公开以保障公众的知情权。（1）高等学校是社会公共企事业单位的必要组成部分
公共企事业单位这一术语是我国法律体系及法治实践所特有的，根据性质不同，可以将公共企事业单位划分为承担公共服务的企业单位和承担公共服务的事业单位两大类，前者主要涵盖供水、供电、供气、供热、垃圾处理、污水处理、公共交通等领域，后者主要存在于教育、医疗卫生、计划生育等领域。公共企事业单位信息公开的正当性依据在于：其一，是由公共企事业单位的自身性质所决定的；其二，是由政府职能社会化、公用事业民营化的趋势所决定的；其三，是为了解决各方主体之间的信息不对称问题。公共企事业单位信息公开的根本目标是维护社会公共利益，使得各方主体的利益在博弈中达到平[37]衡。《条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”，将《条例》第一条至第三十六条以“行政机关”[38]为公开义务主体的内容扩展至公共企事业单位，标志着公共企事业单位信息公开步入了法治化、规范化轨道。
高等教育是社会发展的重要依靠，是社会发展的动力之源，是一种政府投资举办的公共事业，它既为社会培养人才，又通过各种智力服务，促进社会文化建设和经济发展。推进高校信息公开，有利于重塑现代大学制度，促进依法治校，建立“阳光高校”，通过实现校务公开，保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。（2）高校信息公开与高校自主权具有一致性
如何处理好高校办学自主权和信息公开的关系至关重要，有人提出，《条例》是规范政府行为的法规，《办法》按照《条例》要求制定，参照《条例》的具体规定，以此来要求高校，有将高校纳入行政范围的嫌疑，何况社会上抨击高校行政化越来越严重。但是相关专家认为，高校制定信息的过程和公众密切相关，高校作为公共的服务性单位，制定的信息应该接受社会监督，特别是接受师生员工的监督。例如，高校涉及学生权益的案件较多，如何让学生申诉，学术委员会的组成等问题都是应该公开的，这和办学自主权并不冲突。当然，也要考虑到高校的特殊情况，高校公共事务和内部事务有自己的灵活性，和一般的事业单位也不一样，有自己的组织利益，所以其公开的内容、工作机制与政府的不尽相同；因此在制度设计时，就应为高校[39]发挥自主权提供广泛的空间，《办法》除了规定的11项公开内容外，还规定了学校可以自主规定其他需要主动向社会公开的，或者学校可以不予公开的信息，这是学校的自主裁量权，根据自己的特殊情况，特别是涉及国家军事科研、重大机密的，高校可以有自己的裁量权，由此来妥善处理办学自主权和信息公开之间的关系。（3）政府信息公开有力地推动了高校信息公开
由于高校与政府之间的紧密关系，政府信息和高校信息之间具有相当强的关联性。高校的经费主要由政府提供，学校财政资金的信息同时也是政府财政信息。另外，很多政府的决策是依据学术信息做出的，而这些学术信息绝大多数是高校提供的。1998年，美国国会通过的《谢尔比修正案》是对这种相关性的证明。该修正案要求白宫管理与预算办公室敦促提供科研资助的联邦行政机关确保所有受资助研究所获得的数据均根据《信息自由法》向公众公开。管理与预算办公室相应地出台了政策，要求接受资助的研究者提供符合下列条件的研究数据给行政机关，以便根据《信息自由法》的程序将其公之于众。这些条件包括：研究数据和已公布的研究成果相关；研究受到政府资助而完成；研究数据被联邦政府用于支持具有法律效力的行政行为。高校信息是公共信息的一个重要组成部分，在公共信息公开的世界潮流下，高校亦不能置身事外，政府信息公开的发展必然推动高校信息[40]的公开。
当然，高校信息公开与政府信息公开也存在一定的差异。其一，在主体方面。教育部《办法》设定的信息公开义务主体是“高等学校”，而“高等学校”受《高等教育法》的规范，具体的外延由该办法“附则”部分予以明文规定。其二，在行为方面。教育主管部门的信息公开规定中，对于作出公开信息的程序设置方面，如申请人的资格要求上较之《条例》针对行政机关的规定内容有些不同，且有更为[41]严格的要求。1.2.3 高校信息公开制度建设是政府信息公开制度的重点领域
高校信息公开不仅是政府信息公开的组成部分，在当前环境下，高校信息公开还是政府信息公开的重点领域，急需加强相关制度建设。《办法》的发布实施，是对《条例》的积极响应和率先垂范，也是顺应高等教育治理的国际发展趋势、实行高等教育社会问责制的必要途径。2013年7月，《国务院办公厅至于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2013〕73号）对当前重点领域政府信息公开工作作出部署。文件要求，当前要重点推进九个方面的政府信息公开：一是推进行政审批信息公开；二是推进财政预算决算和“三公”经费公开；三是推进保障性住房信息公开；四是推进食品药品安全信息公开；五是推进环境保护信息公开；六是推进安全生产信息公开；七是推进价格和收费信息公开；八是推进征地拆迁信息公开；九是推进以教育为重点的公共企事业单位信息公开。其中，第九个方面涉及高校信息公开的两个重点领域：扩大高校招生信息公开范围，加大高校财务信息公开力度。国办《2014年政府信息公开工作要点》也要求深化高校招生信息和财务信息公开。为此，教育行政部门专门制订了相应的制度规范。为进一步明确高校信息公开范围，更好地落实《办法》，教育部还于2014年7月29日发布了《高等学校信息公开事项清单》（以下简称《清单》），成为高校信息公开的新标杆和公共信息公开的新亮点。（1）高校招生信息公开制度规范
为贯彻落实《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》的有关要求，教育部于2013年10月14日发布了《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》（教学函〔2013〕9号），要求做到高校招生信息“十公开”：
①招生政策公开。教育部制定的全国普通高校招生相关政策和规定，各省级高校招生委员会、教育行政部门据此制定的实施细则或办法。
②高校招生资格公开。年度具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单，自主选拔录取改革试点院校、试点招收高水平运动队、艺术特长生的高校等具有特殊类型招生资格的院校名单。
③高校招生章程公开。高校招生章程应包括学校基本办学情况、学历学位证书发放情况、招生计划编制原则、专业录取原则及实施办法、录取期间的调整计划使用原则和办法、学费标准等。具有特殊类型招生资格的院校还应公布相应招生类型的报考条件、选拔程序、考核方式与内容及录取规则等。
④高校招生计划公开。经教育部统一分送的高校招生来源计划、可以不做分省安排的特殊类型招生计划、预留计划和使用原则以及调整计划的使用结果。
⑤考生资格公开。按照国家或省级政策申请加分照顾考生资格，保送生、自主选拔录取学生、高水平运动员、艺术特长生、煤炭企业对口单招等特殊类型考试招生入选考生资格。公示的考生资格信息应包括姓名、性别、所在中学（或单位）、享受照顾政策类别、资格条件、所参加的特殊类型招生测试项目等。
⑥录取程序公开。各地确定的投档规则、填报志愿时间和办法、录取各阶段时间安排，各批次未完成计划和考生志愿征集办法等。
⑦录取结果公开。考生录取信息查询渠道和办法，录取信息包括批次、科类、类型、院校、专业等；高校分批次、分科类录取人数和录取最低分等。
⑧咨询及申诉渠道公开。各地、各高校招生咨询及接受考生申诉的办法和联系方式。
⑨重大违规事件及处理结果公开。各地所辖范围内发生的招生重大违规事件及其处理结果。
⑩录取新生复查结果公开。新生复查期间的有关举报情况、调查情况和处理情况。《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》还要求，建立和完善分级负责、规范有效的国家、地方、高校、中学等多级高校招生信息公开制度。高校招生信息公开工作要做到信息采集准确、公开程序规范、内容发布及时。凡属主动公开的招生信息都要及时、主动公开，并依法依规、积极稳妥开展依申请公开工作。各省级高校招生委员会、各高校要细化本地区、本校高校招生信息公开的具体办法，明确招生信息公开的目录及其属性；加强各级“阳光高考信息平台”建设，发挥其在高校招生信息公开方面的主渠道作用。（2）高校财务信息公开制度规范
财务信息公开是推动高校依法办学、依法理财的重要举措，是促进高校经费使用管理公开、透明的重要途径，是强化社会监督作用的重要内容。2012年12月教育部发布了《关于做好高等学校财务信息公开工作的通知》（教财〔2012〕4号），明确了高校财务信息公开的相关事项：中央部门所属高校应按照规定，在预算批复后10个工作日内，将学校网站作为主要信息公开载体，主动向社会公开收支预算总表、收入预算表、支出预算表、财政拨款支出预算表，并细化公开至项级科目；应在决算批复后10个工作日内，将学校网站作为主要信息公开载体，主动向社会公开收支决算总表、收入决算表、支出决算表、财政拨款支出决算表，并细化公开至项级科目；地方高校要按照当地信息公开的有关规定，将学校网站作为主要信息公开载体，公开预算决算信息，并细化公开至项级科目；要建立健全财务信息公开责任制和责任追究制度，并加强监督检查与考核。
根据《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2013〕73号）的文件要求，教育部又于2013年8月19日发布了《关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》（教财函〔2013〕96号），提出建立科学高效的财务信息公开工作机制和严格的制度规范，是确保财务信息公开工作依法、有序进行的基础和前提，各地区和部门（单位）要抓紧建立财务信息主动公开工作机制，明确职责、程序、公开方式和时限要求。要抓紧建立财务信息公开申请的受理机制，制定依申请公开财务信息的工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效保障申请人的合法权益，维护财务信息公开工作秩序。要按照谁公开、谁负责信息审查，谁公开、谁负责解疑释惑的原则做好财务信息公开工作。公开前，要依法依规按程序对拟公开信息进行保密审查，要做好深入解读的工作预案。公开后，要密切关注舆情，做好公众关切的回应工作。（3）高等学校信息公开事项清单制度规范
为推进高校办学的透明与公平，教育部于2014年7月29日公布了《高等学校信息公开事项清单》，可以说是清单制度的又一次创新。
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