作者：刘娟凤
出版社：国家行政学院出版社
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福利国家试读：
出版说明
近年来，中国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快，国民收入稳步增长，经济结构转型提速。同时，中国进入了一个高风险的经济社会大转型、大发展时期，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出。其中，经济增长的资源环境约束强化、投资和消费关系失衡、收入分配差距较大、科技创新能力不强、产业结构不尽合理、城乡区域发展不协调、就业总量压力和结构性矛盾并存、社会矛盾明显增多等问题表现得尤为明显。此外，随着中国国际地位不断提升和多极化趋势的发展，地区争端增多和多边贸易中的利益纠葛等一系列问题的出现，都急需在政策层面给予回应。
事实上，当前中国面临的诸多“疑难杂症”并非中国独有，如行政效率的提高、公共资源的分配与监督，城市化进程中的建设与治理、多元文化的社会融合与社会和谐、新技术新传媒给政治生活带来的机遇与挑战、国际组织与国际条约体系对国内的多重影响等问题具有相当的普遍性。
发展中国家被这些问题困扰，发达国家也没有完全解决这些问题。所以，问题的普遍性或世界性，使得当代执政者在面临和解决这些问题时，必须具有国际视野和创新观念，而不能拘泥于既有的执政经验和套路，也不应囿于一地一国的有限资源。
面对这种种挑战，我国各级党政领导干部和公务员应具有较强的应对问题、开拓局面、保持稳定、推动发展的综合素质与能力，应不断地主动拓宽理论和知识视野，积极跟踪世界范围内最新而有效的解决问题的政治实践模式，谨慎探索和总结中国现实中的成功经验。同时，也更需要知识阶层积极研究中国社会转型期的新形势、新问题，为应对挑战、解决问题提供智力支持。“政治前沿新知识文库”是基于上述设想而产生的。这套文库以“资政”为目的，以世界眼光和创新视角聚焦公共政策与治理、社会建设与发展、政党与政治权威、政府与新技术、经济发展与金融战略、国际问题与国际战略等方面的重大问题，将多学科研究的前沿知识与“国家治理”实践中的重要政治、政策问题结合起来，力图打通理论、政策和实践的边界，让理论和政策更好地源于实践、关怀实践。
本文库致力于提供解决现实问题的理论参考、世界经验和丰富案例，以中高级党政领导干部、公务员、政策研究与制定者为主要读者对象，致力于更新其理论视野，提升其执政能力，努力打造影响深远的出版工程。
应该说，本文库是国内知识界在政治前沿问题研究上的一次较为全面的展示，是力图将学术科研界的研究成果转化为政治实践的有益尝试。这套丛书在编写过程中摒弃了传统的体系性的学科知识介绍，而以针对性研究问题的方式出现，看似没什么章法，实则切中肯綮。它既是实践的探索，也是实践的总结，既是经验的浓缩，也是经验的拓展，既是理论的创新，也是理论的积淀。我们认为，不论最终效果如何，这种尝试对于中国转型期许多问题的深入研究，将提供一种新的解决问题的思路。
尝试诚可贵，然纰漏难免。我们也希望能够得到各方面的批评和建议，帮助我们完善这个文库，为读者提供更优质服务，为实现“中国梦”多出一份力。政治前沿新知识文库编委会2013年5月
导论
大卫·伊斯顿（David Easton）提出，政治是价值的权威性分配。福利可以说是政治具有分配性的最典型体现。今天，福利制度已经成为现代国家的组成部分，同时福利也早已成为市场经济和民主制度的表现形式。福利制度是现代化的重要内容之一，既是对工业化和市场经济的回应，也是西方工人运动的重要成果。关于西方“福利国家”（welfare state）的研究成果汗牛充栋，但是对于发展中国家和地区的福利发展，其研究仍然处于起步阶段。本研究的主题是发展中国家和地区的福利模式，试图探讨福利理念和福利模式的异同，以及两者之间的关系。第一节研究的缘起及意义
福利成为学术和政治领域的重要话题始于战后西欧发达国家建立的“福利国家”。从二战结束直到20世纪70年代，大多数发达的工业资本主义国家将占国内生产总值（GDP）的很大一部分用于社会福利的支出。在西欧国家这一比例平均达到20.7%，即便在美国，从60年代初到70年代中期这项支出也从10.3%上升到15.7%。与此相对的是，在发展中国家和地区，福利通常被视为超出其经济发展阶段的奢侈品，且不符合发展优先的战略。国际货币基金组织（IMF）对1972年至1995年的统计数据显示，发展中国家和地区的福利支出占GDP的平均比例在1.5%到3.5%之间。。尽管如此，大多数发展中国家和地区，不论其经济发展水平如何，都为社会中的部分群体提供着各种福利。即使是很小和很穷的国家都有能力建立和维持某种福利体制。尽管“福利国家”似乎是西方发达国家的专利，但是提供福利本身却是现代国家的重要功能之一。阿门特（Amenta）总结说，“社会政策很重要，因为在国家的快速发展中它处于核心地位。不理解社会政策就不可能理解和解释国家的发展。”概括地说，福利政策是政府影响经济和社会的重要行为方式，它为我们理解国家的职能和政治的发展提供了一个重要的参考。
研究不同的福利制度及其差异，不论是发达国家的“福利国家”（welfare state）还是发展中国家和地区的福利政策，长期以来就是比较政治学家关注的重要议题之一。福利政策能够清晰地展示政治运作的过程，即使在最专制的体制中，我们也能从分析福利的设计中获得对政治的理解。
有学者认为“福利国家”是现代民族国家发展的结果。政治学家和社会学家通过研究福利国家的起源、扩张、政策以及政策结果发展出了各种各样的理论。对于“福利国家”的研究已经相当成熟，虽然学界对于“福利国家”的定义各不相同。大多数学者将“福利国家”的起源追溯到19世纪末和20世纪初西欧国家实行的一系列旨在为产业工人提供人身和收入保障的政策。与“福利国家”的研究已经相对成熟而言，学术界较为忽视发展中国家和地区的福利研究。原因有很多。首先，发展中国家和地区被划为非福利国家的范畴。很多研究福利的西方学者受现代化理论的影响，认为西方发达国家福利的现状就是发展中国家和地区的发展方向和未来。其次，相比较经济增长而言，福利的发展在发展中国家和地区的政治中缺乏重要性。而对于发展中国家和地区福利的研究基本上是发展理论的副产品。再次，由于在经济和社会发展上的落后，发展中国家和地区的劳动力实际上存在“商品化”不足的状况。西方理论界将现代福利的概念建立在劳动力的“商品化”和“去商品化”的意义之上。埃斯平—安德森（Esping-Andersen）用去商品化（decommodification）来表述“福利”的内涵，即降低工人对市场工资的依赖。因此，如果没有商品化，也无从谈去商品化的问题。第四，20世纪70年代末西方福利国家普遍经历了福利的财政危机以及新自由主义经济政策的盛行，对于福利国家的研究已经转向了讨论“福利国家”的可持续性以及如何削减政府的福利支出等。同时，很多发展中国家和地区也接纳了新自由主义的政策建议，开始削减原有的福利支出。福利甚至被视为经济发展的障碍。然而，随着经济的发展以及全球化对国内经济部门的冲击，在国际经济体系中处于弱势地位的发展中国家和地区越来越发现社会福利体系对于维持政治稳定和经济持续发展的重要性。1.现实意义
2011年3月14日的第十一届全国人民代表大会第四次会议上表决通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议草案》。在十二五规划中，社会保障和医疗保障被列为建立健全基本公共服务体系的重要组成部分。中国政府在进一步推进经济发展的过程中已经认识到建立一个综合和系统的福利保障体系的重要性。尽管在中国，我们一般将社保与医保等词与福利一词区分使用，但是在理论研究中，它们都属于国家福利的大范畴之下。在中国，建立和健全与社会主义市场经济体系相适应的社会福利体系已经被纳入政治议程。此外，2008年爆发且至今仍然影响着全球经济状况的金融危机导致了经济的衰退和失业率的急剧上升。2008年中国城镇登记失业率为4.2%（数据不包括农民工和农民），达到5年以来的最高水平，中国政府将失业率的控制目标定为4.6%，这是自1980年以来的最高比率。在拉丁美洲，巴西的失业率达到9.8%，阿根廷8.9%。很多人将这场危机与20世纪30年代的大萧条相提并论。在这样的经济动荡中，福利体系显示了其作为缓冲器的重要作用。在发达国家，如美国，民主党政府抓住这个时机推动医疗改革，试图为没有医疗保障的美国民众提供医疗保险。西欧国家在二战后建立起来的福利网络为社会提供了保护。尽管经济低迷，罢工游行时有发生，但是与20世纪30年代危机后的社会动荡相比，这场危机并没有导致类似的毁坏性后果。中国政府自1997年亚洲金融危机就开始强调拉动内需，扩大国内市场。在第十一个五年计划（2006-2010）中正式提出要建立基本社会保险和社会保障网络。面对经济动荡，中国政府逐渐认识到建立社会福利体系的重要性。韩国政府在亚洲金融危机之后一直致力于统合全国的福利供应体系，建立全国性的养老基金和医疗健康保险，这一过程持续至今。2008年10月21日，阿根廷总统克里斯蒂娜（Cristina）颁布了一项总统令，将90年代私有化了的养老金项目国有化。因为私营部门管理的个人养老金账户不仅缴费高受益率低，而且在经济危机的情况下将受益人的权益交给市场状况来决定。尽管这项改革遭到了很多的质疑和反对，但是参议院在一个月内就通过了这样的法案。发展中国家和地区的政府明确地认识到面临经济动荡时，确保社会的稳定和维持人们的基本生活需求等都需要更加完善的社会福利体系。社会福利已经不再只是一种消费，同样也是一种投资，它必须成为发展政策不可分割的一部分，这对于增加收入和生活水平、提高劳动力的素质以及保持经济和社会的稳定发展都必不可少。
但是，发展中国家和地区应该建立什么样的福利模式，其目标是什么，政府应该承担什么样的责任等问题是其首先要解决的问题。这意味着对于福利的定位决定了政府的福利举措。国家承担福利供应的责任是在市场经济和工业化的过程中出现的，同时也是国家建设中最重要的活动之一。发展中国家和地区在政治经济的实践与发展中必然也必须面对福利供应的问题。此外，对福利的关注也是对经济发展和政治发展的关注。本书希望通过探讨发展中国家和地区的福利模式来获得更多对政治本身的理解。2.理论意义
在福利政治的研究中，西方学者不仅建立了对福利制度和模式进行划分的理论框架，而且发展了各种理论流派来解释各个国家和地区的福利差异。这些理论流派包括工业化和现代化的逻辑、新马克思主义、民主政治、制度结构以及国家主义等等。这些理论框架都是建立在发达国家的经验事实的基础之上，它们通常都难以直接扩展到对发展中国家和地区的福利政治的分析中。而发达国家也主要集中于西欧和北美地区，这种地域上的局限必然会阻碍理论的发展。作为一门独立的社会科学，它的理论框架必须超越特定的社会现实，并且能够在抽象的层面上解释社会现象。在比较政治学中，对发展中国家和地区福利政治的研究还处于初级的阶段。大多数研究仍然局限于描述单个国家的福利制度，或者是区域内的福利政策比较，比如对拉丁美洲国家福利政策和福利改革的研究以及对东亚发展型福利的研究。
由于发展中国家和地区在社会经济发展水平、政治体制及文化、国际分工以及政府能力等诸多方面各不相同，此外发展中国家和地区通常经历着更多的政治变动和经济动荡，福利供应缺乏稳定性和制度化，因此对于它们之间的比较研究大多根据所在国家的区域进行归类总结。本研究的动机之一就是反思以发达国家的历史经验为基础建立的理论框架。本书认为这种理论框架无法直接套用到发展中国家和地区。而对发展中国家和地区福利制度的观察对既有的福利理论有特殊的贡献，尽管这种研究还处于非常初级的阶段。另外，任何扩展既有理论框架解释力的尝试都不应该忽视发展中国家和地区的现实。同时，根据发展中国家和地区的福利发展而获得的新发现对于既有的理论成果是非常重要的补充。这是一种双向的理论交流。3.研究的背景
发展中国家和地区的经济发展，尤其是东亚与拉美这两个地区，对传统的发展理论和现代化理论都提出了挑战，同样它们的福利模式也对传统的福利理论提出了挑战。二战后，韩国和中国台湾等不论是在60年代的黄金时期还是70和80年代的石油危机中都保持了长足的经济发展。在快速的经济发展中，这些东亚新兴工业化国家和地区保持了相对公平的收入分配，并且实现了良好的社会发展。而80年代之后的中国在改革开放的政策方针下，也开始了经济长期的高速发展。发展理论的专家们对这些发展经验产生兴趣是必然的。因此，对发展问题的跨区域比较也盛行起来，尤其是对东亚和拉美这两个新兴工业化的地区。“拉丁美洲是东亚的主要比较对象。这两个地区是发展中国家和地区中工业化程度最高的地方。东亚和拉美地区高度工业化的国家和地区为研究第三世界的各种理论和概念提供了肥沃的土壤。尽管东亚和拉美并没有覆盖第三世界的所有发展方式，但是它们为建立强有力的比较理论提供了良好的基础，因为这些国家和地区包含了工业化成功的不同道路。这意味着经济的发展有很多不同的路径”。大多数对于拉美和东亚的研究都集中在经济发展路径的差异上，对于这两个地区福利发展的关注则非常有限。但是福利模式，无论学者对它与经济发展的关系持什么样的观点，都对两个地区的经济发展和社会发展产生着重要的影响。本研究的主题正是发展中国家和地区的福利模式，并且试图通过比较东亚和拉美的福利模式来揭示影响福利模式的重要因素。本书试图要解决的两个主要问题是：第一，西方理论对福利模式的划分标准对于发展中国家和地区是否同样适用？第二，发展中国家和地区福利模式差异的根源是什么？第二节问题的提出
本书关注发展中国家和地区的不同福利模式，并试图从福利模式的划分以及解释东亚和拉美两个地区福利模式的差异入手来探讨发展中国家和地区的福利发展。对于发展中国家和地区而言，它们的福利发展很难说是对西方“福利国家”历史的重演，我们应该如何来划分发展中国家和地区的福利模式？导致其福利模式差异的原因是什么？这两个问题对于发展中国家和地区的福利发展至关重要。这两个问题本身也是紧密相关的。如果发展中国家和地区的福利发展其起因就不同于发达国家，那么对在此基础上发展起来的福利模式的划分就很难直接采用西方的理论标准。
东亚和拉美这两个区域在经济发展和政治民主化上的差异长久以来都是比较政治学界关注的焦点。大致上来看，它们通常也被归在不同的模式中。在福利研究领域，传统上这两个地区经常被界定为两种不同的福利模式来进行比较。由于东亚的“发展型政府”带来了迅速的经济发展以及相对平等的收入分配，大多数学者在“发展型政府”的基础之上对东亚福利进行研究，认为东亚的福利也是“发展型”的，或者探讨福利政策在经济发展战略中的位置。另外就是根据政府、市场和社会在福利供应中分担的不同责任来探讨其福利制度的差异。很多学者也把东亚地区的福利模式总结为“发展型”福利或“生产型”福利，甚至直接提出东亚福利模式的概念。与此相对，由于拉美国家在经济发展和社会福利上与东亚地区的巨大差异，它们则被视为另外一种模式，有学者将其总结为自由—非正式的体制。总而言之，大多数学者对这两个地区的福利研究往往是采取区别对待的态度。
在福利体系的三个主要项目中，即社会保障、教育和医疗健康，东亚和拉美给予不同的项目以优先的地位。这三个主要的福利项目涵盖了政府福利支出中的绝大部分。而政府对于这三个项目也表现出了各自的偏好。在东亚和拉美，这种偏好上的差异是系统性的（见图P1.1至P1.3以及附录一）。首先，从整体的福利支出上，我们可以看到拉美地区福利支出占GDP的比重要远高于东亚地区（见表P1.1和表P1.2）。尽管拉美国家内部也有很大的差别，但是东亚地区的福利支出基本上都只能达到拉美落后国家的水平。其次，在作者考察的三项福利支出中，政府对不同福利项目的重视和投入程度有明显的差异。在东亚，社会保障的支出占GDP的平均百分比约为0.5%，教育支出的则占3.2%，但是在拉美，社会保障占GDP的平均百分比则高达4.9%，在巴西和阿根廷这样的中等收入水平国家，教育支出比重在3%左右。除了支出外，在教育方面，东亚地区的基础教育覆盖面更广，而拉美地区尽管名义上是全民都能享受教育，但实际结果却很不理想。
对这两个地区的福利模式进行划分时，我们很难借用西方理论中普遍使用的“去商品化”程度，以及政府、市场和社会这三者之间承担福利供应的比重对这两个地区进行简单的归类。与拉丁地区相比，东亚地区将教育作为福利政策中最重要的一项。同时，福利的再分配效果在东亚和拉美差别也非常明显。东亚地区的福利分配相对公平，而拉美则强化了既有的不平等状况，并且创造出一群福利的特权阶层。在整体的福利支出和分配方式上这两个地区都表现出明显的差异。而这种差异在经济和政治发展的背景下更显得突兀。拉美地区在80年代之后的债务危机后经济发展的表现不佳，而东亚地区在战后却实现了快速而且长期的经济增长。经济发展的表现使我们看到，这两个地区在福利发展上的表现与人们的预期相反。表P1.1 福利支出占GDP的平均百分比（1973年至2000年）
来源：Government Finance Statistics,IMF.
转引自：Alex Segura-Ubiergo,The Political Economy of the Welfare State in Latin America: Globalization,Democracy,and Development,Cambridge University Press,2007,p.13.表P1.2 福利支出占政府支出的平均百分比（1973年至2000年）
来源：Government Finance Statistics,IMF.
转引自：Alex Segura-Ubiergo,The Political Economy of the Welfare State in Latin America: Globalization,Democracy,and Development,Cambridge University Press,2007,p.13.图P1.1 韩国社会保障、医疗卫生和教育支出占GDP的百分比
来源：Stephan Haggard and Robert Kaufman,Development,Democracy,and Welfare
States: Latin America,East Asia,and Eastern Europe,Princeton University Press,2008,p.392.图P1.2 阿根廷社会保障、医疗健康和教育支出占GDP的百分比
来源：Haggard and Kaufman,p.387.图P1.3 台湾地区社会保障、医疗健康和教育支出占GDP的百分比
来源：Haggard and Kaufman,p.394.
拉美地区在社会福利的总体水平上走在发展中国家和地区的最前面。早在20世纪20年代和30年代，很多拉美国家就建立了养老金体系，阿根廷和巴西也在这些国家之列。但是当时的养老金只覆盖了公务员中最有权力的集团以及有组织的正式部门中的工人。20世纪80年代之后，社会保障的覆盖率占就业人员的50%左右，在阿根廷这样的国家能够达到80%左右。由于拉丁美洲国家最早采取的福利政策是社会保障，因此社会保障也一直都是拉美国家福利支出最多的部分。但是，政府建立的社会保障体系只保护一部分的公民。首先是军人和公务员，其次才是普通的雇员。而对于市场中的普通雇员，只有处于关键产业领域的组织良好的城市工人才能够受到社会保障体系的保护。在东亚地区，政府在社会福利方面的支出相对较低。其次，尽管东亚和拉美的教育支出在GDP中所占的比例很相似。但是，东亚地区将教育作为其福利政策中最重要的一项内容，其支出最多，同时覆盖率也最高。东亚地区大多实行的是全民教育，而拉美地区更多的是强调中高等教育。再次，在20世纪90年代，在很多拉美国家近一半的人口都无法获得基本的医疗服务。在巴西这一比例是三分之一。但是，东亚地区的基本医疗服务则帮助该地区控制了流行性疾病和传染病，该地区在婴儿死亡率和人均寿命等指标上都有较好的表现。
此外，东亚和拉美在福利领域上的差异还表现在福利政策的起源、政府在福利供应中的作用以及福利政策的再分配效果等方面。如上文所说，很多学者将这两个区域的福利政策进行了归纳和总结，并且将两者归纳为不同的福利模式。本书试图重新对原有的分类进行检验，并在此基础上分析产生不同福利模式的根源。这两个地区各自发展出了不同的福利模式。东亚地区的福利模式是社会保障最小化，教育支出优先，福利政策服务于经济发展优先的战略，而拉丁美洲地区则与此相反。拉美地区在社会保障上投入最大，对教育的重视较少，尤其是在基础教育方面。此外，两个地区在医疗保健方面的支出都处于相当低的水平。对于东亚的新兴工业化国家与地区和拉美的新兴民主化国家而言，社会福利既是经济发展的需要也是政治发展的需要。但是如何对社会福利进行定位则决定了不同地区福利模式存在差异。
东亚和拉美在福利模式上表现出系统性的差异，但是作为发展中国家和地区，它们也具有相同之处。马歇尔（Marshall）将西方福利国家中公民获得福利保障的权利总结为一种政治权利。而在东亚和拉美这样的发展中国家和地区，福利从来没有真正被视为一种政治权利。尽管各个国家和地区的宪法中都提到与福利相关的政府责任和公民权利，但从根本上来说，福利都是工具性的，即从一开始就具有从属性。大致上，我们能够发现，在东亚地区福利从属于经济发展的战略，而在拉美地区它则从属于政治生存的策略。从某种意义上来说，东亚的福利是偏好生产，而拉美的福利是偏好分配。福利政策的从属性则决定了这两个地区中各个国家和地区在福利模式上的差异。第三节文献综述
在解释福利现象及其差异方面，卡尔·波拉尼（Karl Polanyi）与艾斯平—安德森是所有理论的奠基者。西方国家福利政策的根源包含在卡尔·波兰尼的“大转型”（great transformation）的概念中。资本主义市场经济的产生和扩张以及伴随其中的工业化进程也是商品化的过程，人变成了一种虚构的商品，即劳动力。与此同时，资本主义的迅速发展导致了“前商业化”的社会保护逐渐消失。家庭、教会和庄园主曾经提供社会保护。但在现代市场经济中，个人都要承受市场扩张和工业化带来的风险，而这些风险往往超出个人的控制能力，同时也超出自由市场的能力。如果因为任何不符合市场规律的原因，如疾病、衰老、伤残、生育等，个人被市场拒绝，那么个人无处可去。与此同时，现代民族国家发展起来，它控制特定的人口、占据一定的疆域并统一了国内市场。因此，国家承担了扩大公共支出来满足社会自我保护的需求。当社会中的一部分人因年龄、疾病等因素变成剩余劳动力时，国家承担了传统制度的功能，对这部分人口进行保护。而这就是艾斯平—安德森根据波拉尼的理论进一步提出的“去商品化”概念。艾斯平—安德森在这个概念的基础上对福利国家进行了分类，分类的标准是去商品化与国家、市场和家庭在福利供应中的关系。自由主义模式、保守主义模式以及社会民主主义模式是艾斯平—安德森划分的三种模式。自由主义模式去商品化水平最低，尽量依靠市场来提供福利。保守主义模式中，去商品化是由社会权利来保障的，这种保障是所有公民都能享受到，但它“维持地位的差别，权利与阶级和地位挂钩”。教会的政治影响力很大，此外家庭是福利政策保护的主体。社会民主主义模式的去商品化程度最高，国家是主要的福利供应者。而艾斯平—安德森分析产生这些差异的原因时主要采用的是权力资源的视角。1.发展中国家和地区的福利研究成果
在对发展中国家和地区的福利模式进行划分时，大多数学者都是沿用了艾斯平—安德森的划分标准。此外，大多数学者是针对一个地区或者单个国家进行福利研究，很少有学者对发展中国家和地区的福利模式进行跨区域的比较。在国内，对于发展中国家和地区的福利体系的研究大多集中在对社会保障制度的方面，很多研究成果仍然还是介绍性的，如穆怀中等著《发展中国家：社会保障制度的建立和完善》。国内研究社会福利体系的学者大多是社会学背景的，他们关注的是具体社保项目和社保基金等问题，较少从政治学的角度来研究整体的社会福利。整体跨区域比较研究的最新成果有高夫（Gough）和伍德（Wood）等2008年等编写的《亚洲、非洲和拉丁美洲的不安全与福利体制：发展背景下的社会政策》（Insecurity and Welfare Regimes in Asia,Africa and Latin America: Social Policy in Development Contexts），同年哈格德（Haggard）和考夫曼（Kaufman）发表了《发展、民主与福利国家：拉丁美洲、东亚和中欧》（Development,Democracy,and Welfare States：Latin America,East Asia,and Eastern Europe）一书。1997年，艾斯平—安德森在《转变中的福利国家》（Welfare States in Transition）一书中将拉丁美洲和东亚划分为不同的福利模式，尽管他没有给这两个地区的福利体系标注上一个名称，但是总结了地区内福利政策的特点。高夫和伍德将艾斯平—安德森对福利国家的分类标准延伸到发展中国家和地区，他们把发展中国家和地区的福利政策概括为非正式的保障体制，即拉丁美洲的自由—非正式体制（liberal informal security regime）、东亚的生产主义体制（productivist regime）以及非洲的无保障体制（insecurity regime）。哈格德和考夫曼则集中分析了拉丁美洲、东亚和东欧国家的福利起源（1945至1980）和福利改革（1980至2005）的显著差异。这些最新的比较研究为我们理解发展中国家和地区的福利政策提供了初步的形象框架和理论分析框架。鲁德拉（Rudra）的《全球化和发展中国家的竞相触底》（Globalization and the Race to the Bottom in Developing Countries）研究了全球化对发展中国家和地区福利政策的影响，并通过对韩国、印度和巴西三个国家的福利变化说明全球化影响了特定的福利受众和项目，发展中国家并不是在“竞相触底”。
还有一些学者是从“社会发展”的角度来研究第三世界的社会政策和福利政策，包括米奇利的《社会发展：社会福利视角下的发展观》和《社会保障、不平等和第三世界》（Social Security,Inequality,and the Third World），麦克弗森（MacPherson）的《第三世界的社会政策：不发达的社会困境》（Social Policy in the Third World），以及他们两人合著的《比较社会政策与第三世界》（Comparative Social Policy and the Third World）。
区域研究的文献中，大多是分别对拉美和东亚这两个地区进行研究。很多研究仍然是介绍性的而没有提供分析福利差异的理论框架。在大多数中文的文献中，对于东亚福利发展的研究大多是以社会保障为主，包括郑秉文等编著的《当代东亚国家、地区社会保障制度》。分析东亚福利特点的研究有：霍利迪（Holliday）和怀尔丁（Wilding）的《东亚的福利资本主义：“四小龙”的社会政策》（Welfare Capitalism in East Asia: Social Policy in the Tiger Economies），古德曼（Goodman）等所著的《东亚福利模式》（The East Asian Welfare Model: Welfare Orientalism and the State），邓广良（Kwong-leung Tang）的《东亚社会福利的发展》（Social Welfare Development in East Aisa）。米奇利等编辑的《东亚的社会政策和贫困》（Social Policy and Poverty in East Asia）是从社会发展的角度来探讨东亚社会政策在解决贫困等社会问题上的缺陷。介绍拉美社会福利体系最重要的学者就是梅萨—拉戈（Mesa-Lago），他在《拉美的社会保障：压力集团、分层化和不平等》（Social Security in Latin America: Pressure Groups,Stratification,and Inequality）一书中详细介绍并且讨论了拉美的社会保障体系。在研究拉美地区福利的文献中，很多文献都是在关注全球化的影响下拉美的福利改革，其中包括《存在选择吗？》（Do Options Exist）探讨拉美各国的对社会保障和福利制度的改革，并且提出改革是由各国不同的条件所决定；考夫曼和尼尔森编著的《关键的需求和微弱的动机：拉美社会部门的改革、民主化和全球化》（Crucial Needs,Weak Incentives: Social Sector Reform,Democratization,and Globalization in Latin America），塞古拉—乌维尔戈（Segura-Ubiergo）的《拉丁美洲福利国家的政治经济学》（The Political Economy of the Welfare State in Latin America）。此外，还有很多文章讨论拉美各国的福利改革，以及民主化和全球化对于福利支出的影响。
综合现有的对东亚和拉美，以及发展中国家和地区的福利研究成果来看，我们可以发现，对于区域比较的研究非常有限。既有的文献中大多仍然是在描述和总结东亚与拉美的福利模式及其差异，鲜少为这两个区域的福利比较提供实证分析的理论框架。很多对单个地区和个别国家的研究也提出了各种解释变量来解释产生福利发展或福利改革差异的原因。这些解释变量有助于我们进行比较，并促进我们对这两个地区福利模式差异的理解。下文的部分将回顾现有的福利理论中，用来解释福利发展差异的各个理论流派以及这些理论流派对于我们理解发展中国家和地区的福利模式的作用和局限。2.福利理论中的各种解释变量
在西方的语境中，现代意义上的福利是指在市场分配机制之外转移给个人和家庭的资源。埃斯平—安德森用去商品化来表述“福利”的内涵，即降低工人对市场工资的依赖。从二战结束到20世纪70年代中，13个发达的西欧资本主义国家将国内生产总值（GDP）的20.7%用于社会福利，美国的福利支出也从60年代初10.3%上升到15.7%。此外，西方发达国家将福利逐渐转变为一种公民权和政治权利。由于福利支出的规模之大，覆盖的人口之广，以及对政治的影响之深，政治家和学者将这一现象概述为“福利国家”。哈罗德·威伦斯基（Wilensky）认为“福利国家的本质是政府保护收入、营养、健康、住房和教育的最低标准，确保其成为每位公民的政治权利而不是慈善”。这个定义将福利看作是公民的一种政治权利。这呼应了马歇尔用社会权利（social right）概括公民权与政治权利（civil and political right）。米什拉（Mishra）将福利国家定义为确保最低生活标准；完全就业；覆盖全体公民的社会项目；累进税；作为一种权利（entitlement）的社会保护；促进国家的集体感和团结。这个定义包括了福利政策的内容。布里格斯（Briggs）写道，福利国家的任务是：“要从三个方面修正市场。第一，通过确保个人和家庭的最低收入，不论他们的工作或财产的市场价值如何。第二，通过降低个人和家庭的不安全（insecurity）程度来促使他们能够应对特定的‘社会偶然事故’（如疾病、老年和失业）。这些事件会导致个人和家庭的危机。第三，通过确保所有公民，不论其社会地位或阶级如何，根据公认的社会服务水平能够获得最好的标准。”
在这里，国家福利的核心是一种基于政治权利的社会保障。阿门特总结到，“关于社会政策的共识”，即“现代社会政策是国家降低经济不平等的举措，即国家提供最低水平的收入和服务以及防止因特定风险而导致的收入损失”。1942年出版的文件中，国际劳工组织（International Labor Organization）则将社会保障定义为“通过适当的组织提供的一种针对特定风险的保障”。从这些定义中，我们可以看出福利的根本目的是为了保障公民的基本生活水平，并且保护他们不受特定风险的损害。在现代社会中，福利提供的主体是政府，国家福利是一种保护性的措施。
在市场经济中，国家成为提供福利最适当的制度机构。埃斯平—安德森根据去商品化的程度以及国家、市场和社会在社会福利制度中的不同责任将欧洲的福利国家划分三种模式。这种划分对于学术界研究福利模式的差异产生了巨大的影响。在我国，学者们也长期使用广义社会保障制度的概念代替社会福利制度的概念，因此关于社会福利制度的划分也是以社会保障制度类型的形式存在。中国学者通常也是按照政府、企业、个人在社会福利制度中的不同责任、社会福利水平等标准对各国实施的社会福利制度进行划分。这明显是受到埃斯平—安德森的影响。划分福利模式本身并非理论研究的根本目的，探讨导致不同福利模式差异的根源才是区分福利差异的目的。那么是哪些因素导致了福利模式的差异呢？为什么各个国家的福利模式存在着巨大的差异？下文将讨论不同时期学者们为了回答这些问题而发展出的各种理论解释。（1）工业化的逻辑（logic of industrialism）和现代化理论
战后至20世纪70年代，对于福利的研究被现代化理论所主导，有两个最重要的观点。第一个观点认为，国家福利是工业化和现代化的产物。第二个认为，经济发展水平决定了福利的供应。其中的代表著作是威伦斯基的《福利国家与平等》（The Welfare State and Equality）。
很多学者从工业化的角度研究欧洲的福利制度。在工业化的过程中，传统和封建制度被摧毁，社会需要保护是一种自然的政治反应。现代化和工业化带来了两种需求，“一种是福利需求，另一种是财富需求。后者为前者买单”。很多学者认为，所有的工业国家，不论其历史、文化传统和政治经济结构如何，在福利供应上都会趋同，其原因是经济和技术增长的需求。根据这种理论，福利发展的差异是由工业化或经济发展水平决定的。
现代化理论将福利定位为一种解决问题的方案。在劳动分工、市场扩张、家庭和社会失去了“保障功能”的背景下，社会对福利保障的需求大大增加。从政治发展的角度来看，福利也是对大众民主的演进过程中人们要求社会经济平等的回应。“福利国家与民族国家和资本主义经济一样是工业社会和大众民主发展的结果。我们将福利国家理解为现代化的一种普遍现象，是社会日益分化的产物……也是社会和政治动员过程的产物。”也就是说，福利是现代国家对社会经济需求的一种回应，它将虚构的商品（劳动力）去商品化，修正市场体系，它能够保护社会关系并且帮助社会适应市场的扩张和工业化。
工业化的逻辑为我们提供了一个宏观的历史因素，它试图解释国家福利作为一种普遍现象产生的根源。米奇利（Midgley）写道，它是“一个演变的历史过程，大多数人都强调社会和政治力量在引导这个过程中发挥了作用，但是作用的方式事先已经被决定了，”是社会经济的历史发展决定的。
另外一批学者从经济发展的角度来研究福利的起源。这实际上是延续了工业化的逻辑。根据工业化的逻辑，在现代化的过程中，所有国家都将进入一个相同的发展过程。它们自然会在工业化和经济发展的特定水平上逐渐趋同，这也就意味着国家在达到一定的经济发展水平之后都会提供相应的福利。威伦斯基在他的那本经典著作里对60个国家的福利供应进行了量化研究，他发现，经济增长是福利国家发展的根本原因。他认为，“经济增长让拥有不同文化和政治传统的国家在建立基本的社会保障战略上逐渐趋同，在这个平台上所有人都不会沉没到底”；卡特赖特（Cutright）和杰克曼（Jackman）提出并论证了相同的观点。他们都认为，一个国家提供福利的潜在能力主要是由“现代化”和经济生产率决定的。福利支出与经济发展是同步的。工业化导致了福利问题，这要求国家承担保护社会的责任。而经济发展为国家提供了必要的财政资源来维持福利制度和支出。国家可获得的实际资源是福利政策的前提条件。只有随着资源的增加，社会的需求才能逐渐得到满足，福利支出才能成为一种政策选择，而社会最终才能“使福利的人口覆盖率和风险管理范围扩大”。（2）新马克思主义：福利作为阶级的要求
20世纪70年代见证了马克思主义理论范式的复兴，这种复兴以“新马克思主义”的名义出现。马克思主义在学术上和政治上的力量被重新发掘，其理论上的前提假定仍然是阶级冲突和马克思主义的资产阶级国家观。首先，福利被看作是一个阶级问题。其次，工人阶级与资产阶级的分化是工业社会最主要的特征。再次，由于福利政策主要被界定为政府的选择，因此工人阶级对政策过程的影响力决定了政策的结果。夸达格诺（Quadagno）将福利国家视为资本主义与民主的矛盾的产物。他赞同奥费（Offe）的观点，认为“福利国家对资产阶级和工人都做出了让步，它消除了劳动力商品化中隐含的阶级冲突的动机。工人必须接受资本主义体系的合法性，因为充足的利润率水平和投资确保了经济的发展，这样才能将经济剩余用来提供福利。同样地，资本家必须接受基本的工资要求和福利支出，因为只有提供这些福利才能确保健康和有效的劳动力。”谢勒夫（Shalev）同样也写到：“劳工从福利国家中寻求保护来应对工人阶级在自由市场中固有的不确定性和困难，不仅如此，他们还能以此减少因资本主义经济运作而产生的阶级不平等。另一方面，资本家也能从福利国家中获得收益，福利国家有助于维持有生产效率和有纪律的劳动力以及这种劳动力的再生产。”
作为一种有效地维护资本主义体系的方式，福利既维持了工人的生产率，也帮助资本家缓解了工人的憎恨和抵抗。根据这种观点，资本家和工人阶级都能从福利中获益。因此，新马克思主义在解释战后各国的福利发展时分化为两派。一派坚持认为，福利是资本家采用的一种新的控制手段，是继续剥削工人却不会导致社会动荡的新方式；另一派则认为福利的发展是工人运动的成果，只能通过有组织的工人的力量来实现和维持。它把民主政治视为工人运动的乐观前景。泰伯恩（Therborn）把它总结为一种“有力而自信的关于政治与国家的新理论”。这些理论观点大多被归为权力资源理论和阶级政治。
资产阶级垄断的新形式：悲观的观点
新马克思主义的一个派别将福利视为资产阶级垄断的新表现，这不足为奇。他们认为，福利是资产阶级国家采取的一种欺骗性的手段，目的是维持资产阶级的垄断和资本主义体系。在没有彻底的改造生产关系之前，任何在资本主义体系内进行的改革都是为了维持体系本身。我们可以从三个关键点上来理解这个逻辑链条。第一，资产阶级在资本主义经济中拥有先天的优势。第二，福利的功能绝对不会违背资产阶级的利益，福利帮助他们维持了现状。第三，国家是资产阶级的政治工具。
在资本主义经济体系中，有一个事实无法否认，即拥有资本的人往往拥有不成比例的政治力量，即使在民主制度中也是如此。帕金（Parkin）认为，自由民主体制中正式赋予所有社会群体的政治平等实际上给了某些集团更多的优势，因为这些集团从一开始就拥有更多的资源。正式的政治权利的扩大并不意味着权力真正出现了再分配。资产阶级的特权使政府或国家迟早都会屈服（于资产阶级的理性），通常只会早不会晚。
资产阶级主导的政府和国家所执行的福利政策不过是安抚和强制的政策，目的是保护资本主义体系。第一，福利的创新是为了削弱工人阶级的政治动员能力。皮文和克洛德（Piven and Cloward）提出，公共福利对于有些政体而言具有相当重要的功能。这些政体试图寻找针对底层阶级的先发制人的办法，以及控制底层阶级的手段，同时它们要强化福利受益者对市场经济的依附。夸达格诺表达了类似的观点，“福利从地方资助和管理的控制工人的体系转变成为国家资助和管理的福利项目。前者适应依赖劳动力的农村社会，而后者则是为工业国家的公民提供的福利。然而，形式上的转变并不意味着控制工人的功能消失了。相反，它们被更好地纳入到新工业秩序的逻辑中。”第二，福利必须理解为是为了资产阶级的利益，福利改革最终也是服务于资产阶级的利益而不是工人阶级的利益。资本家有时需要福利政策，这样可以给竞争者增加成本或者是将自己的成本转嫁给公共财政，即将它们的风险社会化。因此，资本家不一定会对福利政策持反对的态度，因为福利国家本身就服务于他们的利益。此外，福利政策还能用来创造公民的依赖性以及对国家的忠诚。
国家是资产阶级扩大其经济特权和解决阶级冲突的另外一种方式。资本家的利益和权力是最重要的。这里，国家不是一个独立和拥有自主权的政治实体，而是强制和管理的一种工具，任何阶级利益只要能够驾驭它，它就能被用于各种目的。国家的功能受到社会经济结构和资本主义矛盾的限制。例如，福利的结果之一就是公共支出的需求不断增加进而带来国家的财政危机，这种危机包含了积累与合法性两种功能的冲突。因此，国家福利必须具有结构上的选择性，更积极地回应强势阶级的要求，因为这个阶级的支持对于国家的生存而言必不可少。
具有讽刺意味的是，对于支持这种观点的马克思主义者而言接不接受福利变成了一个困境，因为福利在本质上是欺骗性的，是资产阶级操纵的蛊惑性的手段，资产阶级会不惜一切代价地控制工人和维持剥削以赚取利润。但是随着福利国家的发展，摧毁资产阶级的愿景似乎变得更模糊了。
工人阶级斗争的成果：乐观的观点
研究国家福利的政治学家经常会把工人的力量作为研究重点。在研究西欧发达国家的历史经验时，有一群学者认为，福利国家的发展依赖于组织良好的工人运动。高夫提出，“工人阶级的斗争和影响力、国家的集权以及前者对后者的影响”是现代福利国家的主要决定因素。
组织良好的工人通过两种方式向国家寻求社会保护。一方面，他们拥有不合作、抵抗、罢工甚至斗争的惩罚性力量。这增强了他们与资产阶级斗争时的谈判实力。另一方面，他们能够利用人数上的优势以及由此而产生的选举影响力使代表他们利益的政党上台执政。执政党会在福利供应上促进立法。工人的力量与他们支持的政党结合起来。这里的关键点就是工会和政党的力量。代表工人的政党执掌政权在福利的产生和发展中发挥了最重要的作用。很多学者利用工人阶级的力量这一变量建立了工人动员与福利发展之间的因果关系。工人阶级的力量主要表现在工会入会率，强大、统一和一致的工人运动，以及社会民主党执政的时间。阿伯（Alber）总结如下：“直到20世纪初，威权政体的合法性受到工人阶级政治运动的挑战，主要是这些政体在促进社会保险体系的扩张。在1900年至1915年，议会民主国家大多是由自由党领导的，这些国家首先扩大了（福利）项目（丹麦、挪威、英国还有比利时）。在资源匮乏和完善的议会民主制下，直到法西斯政党夺权，两次世界大战期间的福利项目得到了最大的扩张，原因是社会主义政党掌握了政府的权力或者是赢得了选举的胜利。只有在二战以后福利项目才去政治化，社会主义政党和非社会主义政党领导的政府执行着相似的福利政策。由于经济资源丰富可得，很多国家都扩大了它们的福利项目。”
与资产阶级垄断派一样，认为工人阶级的力量是福利发展的主要原因的学者们也将国家看作工人实现自身目标的一种工具。亚当斯（Adams）认为，“福利国家……既是资本主义向社会主义转型的一个方面，也是这种转型的机制……为了工人的利益利用国家控制国民经济，将民族国家转变成斯堪的纳维亚式的社会民主党人所说的‘人民的家’”。这个观点认为工会代表各个产业中的工人，而民主政党代表工人阶级整体。因此，各个国家不同时期福利发展的差异其最重要的决定因素是有没有强大的社会民主政府。社会民主运动、它们与政党的联盟以及它们作为福利政策的社会基础是福利发展的主要原因。（3）政党、民主政治与福利
很多学者认为在决定国家的福利政策时，政治因素比经济因素更重要。在战后的繁荣时期，利普塞特（Lipset）总结说，治理资本主义社会的原则与政治民主之间的张力被消除了，被“民主的阶级斗争”所取代，这使所有的社会制度的安排都依赖于大众民主政治。民主政治提供了游戏的规则和一个平台，人们能够通过各种形式参与到他们所关注的政策制定的过程中。政党政治反映了这样的过程。政党政治将社会的斗争转移到了政治领域。很多学者认为，社会民主主义的政党决定了福利政策。在瑞典，社会民主党执政时期在福利政策上的举措是最典型的案例。迈尔斯（Myles）提出社会民主党控制内阁的时间是养老金水平最强的预测指标。斯蒂芬斯发现社会民主党执政的年限影响了国民收入对公共福利支出的贡献。卡斯尔斯（Castles）也发现，从20世纪60年代初到70年代中期，社会民主党获得内阁席位的状况强烈地影响了公共健康支出等福利项目。但当卡斯尔斯试图确定右翼政党是福利发展的障碍时，他也发现不同类型的福利支出受到了不同政党的推动或阻碍。“教育与右翼政党相关，健康保险与社会民主政党和阶级政治相关”。另外也有学者提出宗教政党对福利也有促进作用。威伦斯基发现，和左翼政党一样，“天主教政党的力量”从1919年到1976年促进了社会保障政策。在民主政治中，除了政党以外，其他的社会集团也拥有影响福利决策过程的能力和途径。
社会可以被划分为不同的集团，不仅是根据阶级来划分，而且根据年龄、性别、种族、宗教、语言等等。“福利国家回应的是这些日益扩大和特殊的社会部分的需要与要求，这超越了以阶级为基础的分类”。每个集团都能对决策过程施加影响，不同的利益集团会与其他具有相似利益的集团联合。考森（Cawson）写道，“根据自由主义理论，要求扩大福利政策的无情压力因福利压力集团的巨大需求而加重，这些需求永无止尽，而政治家们用承诺换取选票的意愿则与前者结合起来，导致曾经强健的民主政府‘负荷过重’。福利似乎已经开始吞噬它赖以生存的环境。”
政党和利益集团并非福利需求者进入政策过程的唯一途径。他们还能够通过议员、行政部门的政策倡议者和执行者，以及福利部门的官员对国家的福利政策进行影响。社会还往往会通过公众舆论来施加压力，当然，有时他们也参加听证会或与立法人员接触。除此之外，民众通常还能够以抗议、骚乱或国内动乱等直接的方式来有力地表达自己的要求。社会有各种各样的方式渗透到国家的政治过程。福利政策作为国家行为的一种方式必然受到社会集团的影响。（4）国家主义：福利作为一种供给
大多数理论观点将福利政策的原因归结为社会经济的需求，这是符合情理的。大多数关于福利政策的研究都强调福利的社会经济根源并且将国家作为政治冲突的舞台或被动的行政工具，为任何获得执掌政权的社会集团服务。如果说上面的这些理论都是以社会需求为导向的，那么这里要讲的另外一个理论视角则是以供给为导向的。
欧洲大陆早期福利政策的缔造者是独裁主义的和国家主义的。都铎时期的《济贫法》（Poor Law）与俾斯麦（Bismarck）执政时期的社会保障通常被视为现代福利的起源。这些福利政策都是统治精英为了赢得部分社会成员的支持而提供的。这意味着，福利“最初的形式是工具主义的”。俾斯麦的目的并不是建立所谓的福利国家，而是对君主的忠诚。
在探究福利政策的决定因素时，以国家为中心的理论兴起于20世纪80年代早期。国家被当做一个积极的行为者，它开始实施并且执行福利政策。以国家为中心的理论认为，国家可以独立于社会的压力和影响，根据自己的利益来行动。很多学者试图找到国家的特征与公共支出之间的关系。国家影响福利发展的能力包含在它的工具中，如官僚机构的力量和行政机构。
奥洛夫（Orloff）和斯科波尔（Skocpol）认为，以需求为基础的理论无法有效地解释为什么一战之前英国就开始实施全面的养老金和社会保险项目，而美国却能够抵制实施现代福利支出的压力。政府官员和政治家的主动行为与国家发挥影响的方式以及这两者的转型都影响了各个社会集团的政策偏好。奥洛夫和斯科波尔提出，“将公共社会政策想象成为工业化或资本主义发展中必然和不可逆的某种副产品，这种办法无济于事，即使将阶级斗争和价值倾向引入进来解释福利的差异和可能的时间差异。福利政策直接植根于国家建设（state-building）的逻辑中，也源于政治家争取控制权和优势的斗争中，还源于社会集团对国家和政党的期望，国家和政党拥有特定的结构和运行模式。”
重新思考国家是一个新的起点，从这个起点出发我们能够找到关于福利政策的新解释。当新马克思主义者提出“国家的相对独立性”时，国家就发生了概念上的转变，而福利的功能则是转变的表现之一。国家从一个被动和回应性的行为者转变成为一个更积极、独立、拥有自身利益甚至拥有控制地位的主体，这种转变首先是概念上的。“国家是一个潜在的自主行为者，它控制着暴力工具和行政部门，能够追求不同于主导阶级或任何其他社会集团的目标”。而且，从组织的角度来看，国家是由任命的政府官员（官僚和技术专家）组成的，他们服务于国家的管理、立法和强制部门。“福利部门的官僚”也包含在这些人中。诺德林格（Nordlinger）详细地描述了民主国家（或国家的官员）在控制和转变社会偏好为自身利益服务时拥有哪些手段。哈格和汉纳曼（Hage & Hanneman）对福利支出进行了时间序列研究，他们在研究中提出集权的国家能够促进或延缓福利支出。
从国家主义的视角来看，福利政策及其差异反映了国家作为一个拥有自身利益的独立行为者的特点。鲍德温（Baldwin）提出，福利
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