人大代表履职简明读本(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：上海市人大常委会办公厅

出版社：复旦大学出版社

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人大代表履职简明读本试读：

第一章　我国人民代表大会制度的基本知识

我国实行的人民代表大会制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。

一、我国人民代表大会制度的性质和内涵

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民民主专政国家政权的组织形式，它规定了人民采取什么样的形式去组织自己的政权机关，从而实现管理国家事务的目的。人民代表大会制度直接体现了我国人民民主专政国家政权的本质，是与我国人民民主专政的国体相适应的最好的政权组织形式。

人民代表大会制度不只是各级人民代表大会及其常务委员会的组织和活动。根据宪法和法律规定，人民代表大会制度的基本内涵包括以下各项内容。（一）人民是国家的主人。宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”宪法的规定，以国家根本大法的形式明确了我国国家权力的归属，以及国家机关权力的来源问题，确立了人民的国家主人地位。这是人民代表大会制度的核心。（二）人民通过人民代表大会行使国家权力。宪法第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”在我国，人民当家作主、行使国家权力、管理国家事务和社会事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。（三）人民代表大会对人民负责，受人民监督。我国的国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”选民或原选举单位有权依照法律程序选举代表，也有权依照法律程序罢免不适宜的代表，从而使国家权力牢牢掌握在人民手中，使国家机构按照人民意志办事，防止滥用权力。（四）政府、法院、检察院由人民代表大会产生并对人民代表大会负责，受它监督。宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国的国家体制是人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，对国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察等其他国家机关能够协调一致地工作。国家行政机关、审判机关、检察机关等都是国家权力机关的执行机关，它们要依照国家权力机关制定的法律、作出的决议，依法行政，公正司法。（五）中央和地方的关系。宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是总结和吸取历史经验作出的规定。我国历史上就是单一制的国家，不实行联邦制。在中央的统一领导下，注意发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会审议决定全国性的重大事项，通过的法律和作出的决议、决定，对全国具有普遍的约束力。地方各级人大及其常委会保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，审议决定本行政区域的重大事项，依照宪法和法律规定的权限制定地方性法规。（六）少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度。我国是一个统一的多民族国家，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，而不是民族自决制度。宪法第四条第三款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”宪法这一规定，从我国历史和国情出发，体现了中国特色。它既保证了少数民族能够充分享有和行使管理地方国家事务的权力，又维护了民族团结和国家统一。（七）特别行政区制度。宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”香港特别行政区和澳门特别行政区，按全国人大通过的各自的基本法，享有高度自治权，直辖于中央人民政府，除外交、国防由中央政府负责外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权。

二、我国实行人民代表大会制度的必然性

人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。为什么我国要实行这一制度，概括起来主要有以下五个原因。（一）实行人民代表大会制度，是近代以来中国社会发展的必然选择。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来，提出了建立人民代表大会制度的重要思想。对此，胡锦涛同志在2004年9月15日首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上作了深刻论述。他回顾从1840年鸦片战争到1921年中国共产党成立间81年的历史，指出：“在中国，照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路。”胡锦涛同志回顾从中国共产党成立到新中国诞生的28年的历史，指出：“新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。”（二）只有采用人民代表大会制度的政体，才能同我国的国体相适应。什么是国体？毛泽东同志在《新民主主义论》中说：“它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”在我国，社会各阶级在国家中的地位，是由宪法第一条第一款规定的，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。也就是说，在人民的内部实行民主，对人民的敌人实行专政，这就是我国社会各阶级在国家中的地位，也就是我国的国体。在我国现阶段，人民的范围相当广泛，这也说明我国的国体体现了最广泛的民主。这样的国体，要求有体现最广泛的人民民主的政体同它相适应。那么，什么是政体呢？毛泽东同志在《新民主主义论》中说，政体问题“指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”。他接着说，中国现在可以采取人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府，这种制度即是民主集中制。所以，我国的政体也可以概括地说是民主集中制的人民代表大会制度。这样的政体体现了“非少数人所得而私”的精神，是真正的民主制度，因此是最能同我国的国体相适应的。（三）只有人民代表大会制度，才最便利于人民群众当家作主，成为国家的主人。1954年宪法草案报告指出，人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权利，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。我国目前有近290万各级人大代表，他们工作和生活在亿万人民群众之中，同人民群众保持着密切联系，最了解人民群众的意见和要求。他们参与管理各级国家事务，就能保证国家权力机关制定的法律、法规，作出的决议、决定，符合人民群众的利益。这是我国人民代表大会制度相对于西方议会制度的一大优势，也是一大特色。（四）只有人民代表大会制度，才最符合我国的国情。邓小平同志指出：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”邓小平同志这里讲了人民代表大会制度“最符合中国实际”，强调资产阶级民主不适合中国，我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。这也是我们采用人民代表大会制度的最重要原因。（五）只有人民代表大会制度，才能保证国家机器最有效率。邓小平同志指出：“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个政府。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。从这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率，这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”

三、我国人民代表大会制度的建立与发展

人民代表大会制度是以毛泽东为代表的中国共产党人，把马克思主义国家学说与中国具体实际相结合，不断总结新民主主义革命时期党领导人民建设人民民主政权的经验而总结出来的具有中国特色的民主政治制度。

中国共产党从建立之日起，就为建立什么样的国家政权组织形式进行了积极探索。第一次国内革命战争时期，党在组织领导工农运动过程中成立的罢工工人代表大会和农民协会；第二次国内革命战争时期，党在革命根据地建立的工农兵代表大会、中华苏维埃；抗日战争时期，按照“三三制”原则组织起来的参议会；解放战争时期的人民代表会议制度等，都是党在新民主主义革命的不同时期建立的人民民主政权形式，虽然还不具备完整的国家政权形式，但都以人民的权力为基础，具有人民代议制民主的特征，为建国后人民代表大会制度的建立积累了宝贵的历史经验。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，确立了人民代表大会制度作为中华人民共和国根本政治制度的地位。1954年9月，在各地普选的基础上，第一届全国人民代表大会第一次会议隆重召开，标志着我国人民代表大会制度从中央到地方正式建立；会议通过的中华人民共和国第一部宪法，以国家根本大法的形式，规定我国实行人民代表大会制度。在人民代表大会制度建立后的三年多时间里，人民代表大会的制度建设和人大工作开展得相当活跃，社会主义民主与法制建设取得了重要进展，促进了我国社会主义工业化和社会主义改造的顺利进行。但是1957年以后，由于受反右斗争扩大化和“左”倾指导思想的影响，民主集中制遭到破坏，人民代表大会制度在国家政治生活中的地位和作用逐步下降。“文革”十年，人民代表大会制度更是遭受严重破坏和挫折。1976年10月粉碎“四人帮”以后，人民代表大会制度得到逐步恢复和发展。特别是1978年12月召开的党的十一届三中全会，深刻总结了历史的经验教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的历史性任务，人民代表大会制度建设开始进入一个新的发展时期。

党的十一届三中全会以来，我国的人民代表大会制度在实践中发展，在发展中不断完善，取得了许多重要进展。（一）改革和完善选举制度。为了保障和扩大人民的选举权利，1979年7月五届全国人大二次会议通过的选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，对我国的选举制度作了重要改革，扩大了各级人大代表产生的民主基础。主要包括：一是将候选人数和应选人数相等的等额选举办法改为候选人数多于应选人数的办法，实行差额选举制度；二是把直接选举人民代表大会代表的范围，从过去的乡、镇扩大到县。1979年以后，全国人大及其常委会又对选举法、地方组织法进行了4次修改和补充，进一步完善了我国的选举制度、地方政权制度。（二）扩大全国人大常委会的职权。1982年全面修改宪法，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，主要有：一是改变全国人大是行使国家立法权的唯一机关的立法体制，规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改国家的基本法律；全国人大常委会制定和修改基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。二是规定全国人大及其常委会共同监督宪法的实施。三是规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查、批准计划和预算的部分调整方案。（三）健全地方各级人大的组织体系。1979年7月五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议和新的地方组织法，改变过去县级以上地方各级人大不设常委会，由人民委员会行使权力机关的常设机关和执行机关的双重职能的做法，规定县级以上地方各级人大设立常委会。根据1982年宪法的规定，改变农村人民公社政社合一的体制，决定设立乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府。这样，全国从中央到乡、镇都设立了人民代表大会。（四）赋予省级和较大市的人大及其常委会一定的立法权。1979年7月制定的地方组织法，改变过去立法权集中在中央，地方没有立法权的状况，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规。以后在修改的地方组织法中进一步规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规。1992年、1994年和1996年，全国人大常委会分别授权深圳、厦门、珠海和汕头4个经济特区所在的市的人大及其常委会制定法规，在各自的经济特区内施行。（五）完善国家权力机关的运行机制。20多年来，为保证人大及其常委会行使好职权，先后制定了全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、全国人大议事规则、立法法、关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等。根据新形势下做好人大工作的要求，2005年5月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。按照《若干意见》提出的要求，全国人大常委会办公厅起草了10个相关工作文件，对贯彻落实《若干意见》提出了具体办法。地方各级人大根据本地实际情况，也相应制定了地方性法规和具体实施细则。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，用法律形式对人大常委会的监督工作加以保障和规范。这一系列法律的制定和文件的出台，进一步完善了国家权力机关的运行机制，把人大及其常委会的工作纳入了制度化、规范化、法律化的轨道。

四、人民代表大会制度是我国的根本政治制度

在1954年宪法通过之前，党的主要领导人在讲话中时常把人民代表大会制度称为国家的基本制度。到1954年宪法草案报告中，把人民代表大会制度正式称为国家的根本政治制度后，关于人民代表大会制度是国家的根本政治制度的提法才统一起来。

那么为什么说人民代表大会制度是国家的根本政治制度呢？1951年9月，董必武同志有个讲话，阐明了人民代表大会制度之所以是国家根本政治制度的两条原因。他说：“这是因为：一、我们国家有很多制度，如婚姻制度、税收制度、司法制度、军制、学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉，因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本政治制度。二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的。不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制定各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”这里，董必武同志把人民代表大会制度为什么是我国根本政治制度的原因，讲得非常清楚和深刻。首先是因为人民代表大会是我们国家政治力量的源泉，也就是说，在我们国家，权力机关的权力是人民授予的，各级人民代表大会的活动，必须反映人民的意志，代表人民的利益。同样，行政机关、审判机关、检察机关的行政权、审判权、检察权等，是由人民代表大会通过制定宪法和法律授予的，行政机关必须依法行政，审判机关和检察机关也必须依法办事。其次是因为人民代表大会制度是我国各种国家制度的源泉，如婚姻家庭制度、民事商事制度、国家机构的制度、刑事制度、诉讼制度，等等，都是人民代表大会通过立法创制出来的。

五、我国人民代表大会制度的主要特点

人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治制度，是中国共产党领导中国人民，从中国国情出发，不照搬西方国家政治制度模式所创造的一种新的政治制度。它主要有以下几方面特点。（一）具有真正的人民性和广泛的代表性，体现了人民当家作主的本质。我国法律规定，凡年满18周岁的我国公民（精神病患者和依法被剥夺政治权利的人除外）不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。人民有权选出自己最满意的人大代表，进入各级人民代表大会参与行使国家权力，参加国家管理。在各级人民代表大会中，我国各民主党派，以及各阶级、阶层、地区、民族等都有一定比例的代表，使人民代表大会制度具有广泛的人民基础。各级人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事，这就能够把不同地区、不同民族、不同阶层人民的根本利益和共同意志集中起来，同时又能够反映和兼顾好各方面的具体的利益，从而凝聚全国各族人民的力量，团结一心，朝着国家的发展目标前进。人民代表大会制度有利于动员、整合各个方面的积极性，集中力量办大事，这是我国政治制度的最大优势。（二）实行民主集中制的组织原则，体现了民主与效率的统一。我国人民代表大会制度是按照民主集中制的组织原则组建和运行的。这具体表现为：一是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是行使国家行政、审判、检察权力的机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是中央和地方的国家机构和职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。四是人大及其常委会严格依照法定程序办事，少数服从多数，集体决定问题，集体行使职权，也体现了民主与集中的统一。

这里特别需要指出的是，人民代表大会与西方国家的“三权分立”制度有着根本的不同。人民代表大会在国家政权体系中居于核心地位，具有全权性，其他国家机关都是它的执行机关。国家权力机关与行政、司法机关之间在职能上有所分工，但不是各自分立、平等分权、相互制衡的关系，而是产生与被产生、决议与执行、监督与被监督的关系。人民代表大会制度是国家权力和国家机关运转的基础，它把国家权力机关和执行机关有机结合起来，形成国家机关的整体。在国家权力机关统一行使国家权力的前提下，各国家机关又有合理的分工，国家权力机关不代行国家行政机关的行政权，不代行国家审判机关的审判权和国家检察机关的检察权，从而保证各国家机关协调高效的工作，保证国家统一有效地组织各项事业。这样一种制度安排，与资本主义国家的国家机关“三权分立、相互掣肘”，有着本质的区别。（三）实行“一院制”，不搞“两院制”。中国在历史上就是单一制的国家，与美国不同。美国实行联邦制，除了有一个众议院，还需要在国会中有一个参议院来平衡各州的利益。我国是一个统一的多民族国家，这个国情决定了在少数民族聚居的地方实现民族区域自治，在全国人大设立民族委员会，也不同于前苏联最高苏维埃设立联盟院和民族院。有一些同志提出：“各级人大常委会是不是相当于上院？”根据我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，县级以上各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，因此它不是独立于人民代表大会的另一院。（四）坚持中国共产党执政党地位，不搞多党竞选。我国人民代表大会制度是中国共产党领导的民主政治制度。中国共产党是国家的执政党，是领导我国社会主义事业的核心力量。中国共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保障人民享有广泛的权利和自由。党领导人民建立了人民代表大会制度，并通过人大及其常委会实现对国家事务的领导，支持人民当家作主。坚持党的领导，能够从根本上保证人民管理国家事务的民主权利，有利于国家的统一和稳定，有利于有序发展社会主义民主，这是我国人民代表大会制度的一大政治优势。（五）维护了国家统一和民族团结。人民代表大会制度一方面遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则，正确地处理了中央与地方的关系；另一方面通过实行民族区域自治制度，维护了平等、团结、互助的社会主义民族关系。这两个方面，对于国家的统一、民族的团结，都是至关重要的。与此同时，通过人民代表大会把各地区、各阶层、各民族、各方面的代表人物吸纳到政权中来，真正实现民主共和，以及通过人民代表大会维护国家法制的统一，都反映了人民代表大会对国家政治稳定和长治久安的巨大价值。

六、坚持和完善人民代表大会制度的基本原则

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会制度体现了我国社会主义制度和国家性质的要求，凝聚了中国共产党人从中国的实际出发，创造性地运用和发展马克思主义的政治智慧，是马克思主义中国化的重大政治成果和制度创新。50多年的历史充分证明，发展社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，做到两个“坚定不移”。（一）坚定不移地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在新的历史时期，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是中国特色社会主义民主政治的根本特点，是社会主义政治文明的核心内容，也是坚持和完善人民代表大会制度的基本要求。人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径，是共产党执政的制度载体，是依法治国的制度保障。坚持和完善人民代表大会制度，就是要从制度上实现和保障坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。加强党的执政能力建设，提高党的执政水平，改革和完善党的领导方式和执政方式，通过坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度的优越性，更好地实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是建设社会主义政治文明的重要任务。

有人说，我国宪法规定了党在国家生活中的领导地位，同时又规定了全国人大是最高国家权力机关，这不是相互矛盾的吗？党的十六大报告提出，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。凡是应当由全国人大及其常委会依法决定的事，都应当由人大依法作出决定，党不代替人大行使国家权力。改革开放以来，凡是要由人大依法作出决定的国家重大问题，都是先由党中央作出决策，然后由全国人大及其常委会依法通过的。这种通过不是简单地走形式，而是把党的主张经过人大的法定程序，转变为国家意志的严肃、认真的过程。所以宪法的有关规定并不矛盾。

也有人说，既然党是领导，那么人民当家作主又如何体现呢？胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出：“中国共产党执政，就是领导、支持、保证人民当家作主，维护和实现最广大人民的根本利益。”“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵循的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”“国家政权机关领导人员要经过人民代表大会的法定程序选举和任命，并接受人民代表大会及其常务委员会监督。”因此，加强党的领导同人民当家作主是一致的，两者可以、而且必须在代表和体现人民利益这个根本点上统一起来。

还有人说，党的领导同依法治国是不是有矛盾？宪法和法律是在党的领导下制定的。例如宪法，1954年制定宪法是在党中央领导下，毛泽东同志亲自主持的。1982年全面修改宪法和以后4次对宪法部分条款的修改，其修改建议都是由中共中央提出的。既然宪法和法律是体现了党的主张的，是党的路线、方针、政策的法律化，党当然要领导人民遵守它，党自己也要在宪法和法律的范围内活动。1979年邓小平同志在五届全国人大二次会议党内负责人会议上说：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”2004年在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛同志特别强调：“依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且从制度上、法律上保证党的执政地位。”胡锦涛同志在这一次讲话中，以及党的十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定，都提出了党要把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式。所以，党的领导同依法办事一点也不矛盾。建国以来，主要是改革开放以来，我们党的执政方式经历了从主要依靠政策，到既依靠政策又依靠法律的转变，现在又要从既依靠政策又依靠法律向既依靠政策但主要依靠法律转变。从过去习惯于运用党的形式处理国家事务，向善于运用国家政权的形式处理国家事务转变。党的主张将更多地，甚至将主要地通过法律的形式，变成国家意志。在全国范围内，在全体人民中实施这个巨大的转变，反映了我们党在执政治国方面越来越成熟。我们一直强调要改善和加强党的领导，现在看来，党依法执政，这是最重要的改善，从而使党真正起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，达到加强党的领导的目的。（二）坚定不移地坚持和贯彻人大工作的三项原则。第一，必须坚持正确的政治方向。人大工作的政治性很强，做好人大工作，必须始终以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义的政治方向，坚持科学发展观。一是必须坚持中国共产党的领导，不搞多党轮流执政。中国共产党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。人大及其常委会要自觉接受党的领导，通过法定程序，使党的主张成为国家意志。二是必须坚持人民代表大会统一行使国家权力，不搞“三权鼎立”。三是必须坚持实行全国人民代表大会一院制，不搞两院制。坚持和完善人民代表大会制度必须从我国的国情和实际出发，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。

第二，坚持民主集中制原则。民主集中制既是国家政权组成的基本原则，也是人大及其常委会依法行使职权必须遵循的基本原则，一定要严格依法、依程序办事，集体决定问题，集体行使职权。一是严格保障代表大会和常委会会议依法举行。人大工作要集体讨论问题、集体决定问题，必须以会议为主要载体。人大只有举行会议才能行使职权，做出的决定才具有法律效力。不举行会议，人大就无法行使职权、就名存实亡了。现在，我们每次召开人民代表大会，都要由常务委员会通过决定，并向全社会公布；每次召开人大常委会会议，也要由委员长会议或主任会议决定，并向社会公布。二是保障代表充分发表意见的权利。代表法规定，代表在代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。这样规定，就是让代表充分发表意见，反映人民群众的意见和要求；赞同的意见可以发表，反对的意见也可以发表。各种不同意见都发表了，民主集中制原则才能真正发挥作用。三是实行一人一票制。坚持一人一票的表决制度，可以保障每位代表有平等的决定国家大事的权力，防止个人专断或少数人说了算。彭真同志在总结“文革”的教训时说：“国家的权力，十亿人民的命运，放在人大，平时就在它的常委会。这样做，比较可靠，要通过不利于人民的决定就不那么容易，这对于保障国家的安全和人民的利益是很重要的。”四是严格遵循法定的形式和程序。一方面法定程序不能简化。人大通过决定，如果因为时间紧急而简化程序，那么无论内容多么正确，会因为程序缺乏合法性而无法得到社会的认同。另一方面法定形式不能简化。比如，法律规定，“一府两院”向人大常委会报告专项工作，政府部门负责人必须亲自到会报告，不能委派代表汇报，更不能采用印发书面文件的方式代替。如果确实有事，不能到常委会报告，必须延期到下一次常委会会议。这是尊重法律、尊重人民意志的表现。

第三，坚持走群众路线。人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。这一制度的最大优势是密切联系人民群众，必须把人民群众的根本利益和共同意志，作为人大一切工作的出发点和归宿点。一是要充分发挥代表的作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，他们生活在广大人民群众之中，了解群众的需求，熟悉人民的意愿。充分发挥代表作用，必须保障代表的知情权；扩大代表对常委会活动的参与，通过列席常委会和专门委员会会议、参加执法检查、调查研究等形式，进一步发挥代表作用；加强对代表的培训，进一步提高代表的议政水平。二是要注重解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。人大及其常委会要深入了解民情，悉心倾听民声，围绕人民群众关注的热点问题，找准工作的切入点，集中精力，积极开展立法、监督等工作，把解决群众“急、难、愁”的问题放在人大工作的重要位置。三是要提高人大工作的透明度和公开性。在立法和监督等工作中，采取各种有效措施，扩大公民对人大工作的有序参与，充分反映和表达人民群众的利益诉求，使制定出来的法律法规和作出的决定决议真正体现人民的意志，反映人民的心声，从而最有效地保障人民的根本利益。

第二章　地方人民代表大会的职权和会议的举行

宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方各级人民代表大会是代表人民利益和意志管理人民事务的地方国家权力机关。

一、县级以上地方各级人民代表大会的职权

地方组织法第八条规定，县级以上地方各级人民代表大会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；（2）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；（3）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；（4）选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；（5）选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；（6）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；（7）选举上一级人民代表大会代表；（8）听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；（9）听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；（10）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；（11）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；（12）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（13）保护各种经济组织的合法权益；（14）保障少数民族的权利；（15）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

地方组织法第七条还规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

地方组织法第十条明确规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

二、县级以上地方各级人民代表大会会议的举行

地方组织法规定，县级以上地方各级人民代表大会每届任期五年。地方各级人民代表大会每年至少举行一次会议。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。此外，根据《上海市人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）的规定，市人大常委会认为必要，也可以临时召开市人民代表大会会议。（一）会议的召集和召开时间。县级以上地方各级人民代表大会会议例会由本级人民代表大会常务委员会召集。每届人大第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届人大常委会召集。代表大会会议一般于每年第一季度举行。

根据代表法等规定，代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表职权，因病或者其他原因不能出席会议的，必须请假。代表未经批准两次不出席本级代表大会会议的，其代表资格终止。（二）会议的议程。县级以上人民代表大会会议的主要议程是：听取和审议本级人大常委会、政府、法院、检察院的工作报告，并作出决议；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；选举、决定和罢免本行政区域内的国家机关的组成人员；决定其他重大问题等。有立法权的地方人民代表大会根据需要还可以制定地方性法规。（三）会议的准备。在代表大会会议举行的一个月前，本级人大常委会公布开会的日期和建议会议讨论的主要事项，并通知本级人大代表，以便代表做好参加会议的有关准备工作。

市人民代表大会会议举行前，代表按照选举单位组成代表团，由市人民代表大会常务委员会委托区、县人大常委会召集代表举行会前活动。会前活动中，代表按照选举单位组成代表团，举行代表团全体会议，推选团长一人、副团长若干人；对市人大常委会提出的大会主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及市政府拟提交大会审查的工作报告（征求意见稿）和关于会议的其他准备事项，进行讨论，提出意见，交有关机关研究。代表团根据便于审议的原则，可以分设若干代表小组。小组召集人由代表小组会议推选。

区、县人民代表大会举行前的有关准备工作，一般也按上述原则和程序进行。（四）会议的形式。代表大会会议的形式一般包括以下几种：

1.预备会议。一般在代表大会正式召开前一天举行，由本级人大常委会主持。每届代表大会第一次会议的预备会议，由上届本级人大常委会主持。预备会议的主要议程是选举本次会议的主席团和秘书长，通过会议议程和关于会议的其他准备事项的决定。预备会议选举主席团和秘书长，实行等额选举，采用举手或者按电子表决器的方式一并表决。

每届市人民代表大会第一次会议还设立议案审查委员会，国民经济和社会发展计划、预算审查委员会，根据需要设立法案委员会。委员会由主任委员一人、副主任委员若干人和委员若干人组成。委员会组成人员由市人大常委会在代表中提名，提请预备会议全体会议通过。

2.全体会议。县级以上代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议。主席团会议推选的大会执行主席轮流作为各次全体会议的主持人。全体会议的主要议程是听取本级人大常委会、政府、法院、检察院的工作报告，并作出决议；对提交大会审议的各项议案进行审议和表决；依法选举、决定和罢免本级国家机关的组成人员；决定其他重大问题等。全体会议一般不安排大会发言。主席团认为必要的时候，或者经代表团提议、主席团同意，可以召开大会全体会议，就有关议案和报告进行大会审议。代表大会公开举行，但在必要时可以举行秘密会议，举行秘密会议由主席团决定。

本级人民政府组成人员，本级人民法院院长和人民检察院检察长，列席人民代表大会会议；上一级人民代表大会代表，可以列席本级人民代表大会会议；其他有关机关、团体的负责人，经人大常委会决定，可以列席本级代表大会会议。

3.主席团会议。主席团会议必须有三分之二以上的主席团成员出席，始得举行。主席团的决定，由主席团全体成员过半数通过。主席团会议的主要任务是：主持代表大会会议；领导代表大会各委员会的工作；向会议提出议案和各项决议草案；组织审议列入会议议程的议案和有关报告；依法提出本级国家机关领导人员的人选；主持会议选举，提出选举的具体办法草案；决定议案、罢免案、质询案的审议程序和处理意见等。根据《议事规则》的规定，市人民代表大会每次会议主席团人数为市人大代表总数的百分之八至百分之十。

地方人民代表大会主席团第一次会议由本级人大常委会主任召集，换届后的代表大会主席团第一次会议由上届本级人大常委会主任或者本次大会秘书长召集。主席团第一次会议决定下列事项：副秘书长人选；会议日程；表决议案和通过决议、决定的办法；代表提出议案的截止时间；其他需要决定的事项。其他各次主席团会议则由主席团第一次会议推选的常务主席轮流主持。4.代表团全体会议和代表小组会议。这两种会议形式是代表大会审议议案和有关报告的主要形式。代表团全体会议和代表小组会议由代表团团长或小组会议召集人主持。主要任务是：按照大会确定的日程，审议各项报告和议案；酝酿讨论主席团提出的本级国家机关的组成人员候选人名单；经代表团全体代表过半数同意，可以以代表团名义在会议期间向大会提出议案、质询案、罢免案，可以提议组织特定问题调查委员会等。

地方人民代表大会会议期间，为了深入审议大会的各项报告，在代表团全体会议和代表小组审议各项报告的基础上，围绕代表共同关心的问题，还可以组织安排若干次专题审议。（五）会议的审议和表决。列入会议议程的报告和议案，在会议期间必须经过代表们的充分审议，才能够付诸表决。代表在代表大会各种会议上的发言，由大会秘书处整理简报印发代表。

大会全体会议表决议案和决议、决定时，有修正案的，先表决修正案。表决结果由会议主持人当场宣布。会议表决议案和决议、决定，采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。

三、乡镇人民代表大会的职权以及会议的举行

乡镇人民代表大会是乡镇级的地方国家权力机关，由选民直接选举的乡镇人民代表大会代表组成，对人民负责，受人民监督。（一）乡镇人民代表大会的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《上海市人民代表大会常务委员会关于乡镇人民代表大会工作的若干规定》的规定，乡镇人民代表大会行使十三项职权，可以概括为四个方面。

1.保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施。主要是在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上一级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

2.决定本行政区域内的重大事项。乡镇人民代表大会在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。乡镇人民代表大会的决定权是根据基层的特点规定的，在内容上与县级以上地方各级人民代表大会的决定权不尽相同，有利于乡镇人民代表大会根据国家计划并针对本地实际讨论决定乡镇的计划和预算等重大事项，使之符合人民群众的利益。乡镇的各项计划和预算，只有经过乡镇人民代表大会审议、批准，才能组织全乡镇人民共同实施。

3.选举乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。选举是乡镇人民代表大会的一项重要职权。地方组织法规定，主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选，由乡镇人民代表大会主席团或者代表十人以上书面联名提出。主席、乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副主席、副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举。乡镇人民代表大会补选主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以差额选举，也可以等额选举。乡镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或五分之一以上代表联名，可以提出对主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。不经过乡镇人民代表大会选举的人选，不能担任主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。未经乡镇人民代表大会接受辞职或罢免，主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长不得随意调离或中断履行职务。

4.监督本级人民政府的工作。乡镇人民代表大会有权听取和审议本级人民政府的工作报告，撤销本级人民政府不适当的决定和命令。乡镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门的质询案。乡镇人民代表大会代表可以向本级人民代表大会提出各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复代表。监督的范围主要是：监督乡镇人民政府是否违反法律、行政法规、地方性法规和党的方针、政策；监督乡镇人民代表大会和上级人大及其常委会决议、决定的贯彻执行；监督乡镇的经济、文化事业和公共事业的建设计划、民政工作计划的实施以及财政预算的执行；监督乡镇人民政府及其工作部门办理人大代表提出的建议、批评和意见的工作；监督乡镇重大经济决策的正确实施；监督乡镇向农民征收费用的使用情况；监督计划生育工作和社会治安综合治理落实情况，等等。（二）乡镇人民代表大会的举行。2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，乡镇人民代表大会与县级以上地方各级人民代表大会一样，每届任期五年。乡镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内举行。乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次，一般在每年的第一季度举行。经乡镇人民代表大会主席团决定或者有五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。每次会议必须有三分之二以上的代表出席始得举行。

乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议，选举大会主席团和秘书长，通过会议议程和议案审查委员会、财政预算审查委员会人员名单以及会议其他准备事项。

乡镇人民代表大会主席团主持本级人民代表大会会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡镇人民代表大会会议听取和审议乡镇人民政府工作报告；审议决定计划等重大事项；听取和审议乡镇上年度财政预算执行情况和下年度预算草案报告，审查和批准乡镇上年度预算执行情况报告和下年度预算；听取和审议乡镇人民代表大会主席团工作报告；选举乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长；通过乡镇人大代表资格审查委员会名单。

乡镇人民代表大会会议审议议案和有关报告，一般由各代表组组织实施。乡镇人民代表大会主席团根据需要，可以召集有关代表进行专题审议。各代表组审议以及代表专题审议的情况和意见，应向主席团报告。乡镇人民代表大会主席团认为必要，或者由代表组提议，经主席团同意，可以召开大会全体会议，就有关议案和报告进行大会审议。

代表在人民代表大会会议期间对乡镇人民政府提出的询问，乡镇人民政府应当在会议期间作出答复。如询问涉及的问题比较复杂，由乡镇人民政府提出要求，经主席团或有关代表组同意，可以在会议闭会后作出答复。乡镇人民代表大会会议期间，代表10人以上联名可以书面提出对乡镇人民政府的质询案。代表提出质询案必须填写专用纸，写明质询对象、质询的问题和内容。在主席团对质询案作出处理前，提质询案的代表过半数要求撤回的，对该质询案的审议即行终止。代表要求在乡镇人民代表大会全体会议上作审议发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序。在进行大会表决和选举的全体会议上，代表不进行大会发言。

第三章　人大代表的地位和作用

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力。人大代表在人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动都是执行代表职务的行为，充分发挥人大代表的作用是坚持和完善人民代表大会制度，实施依法治国，实现人民当家作主的必然要求。

一、人大代表的产生

依照我国宪法和选举法规定，各级人大代表都由选举产生。凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家族出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都享有平等的选举权和被选举权，但依法被剥夺政治权利的人除外。每一选民在一次选举中只有一个投票权。通过民主选举，产生各级人大代表，组成各级人民代表大会，是我国人民代表大会制度的重要内容。

我国共有五级人大代表，分别采取直接选举和间接选举的方式产生。其中：县级（包括县、自治县、不设区的市和市辖区）和乡级（包括乡、民族乡和镇）两级人大代表，由选区的选民直接投票选举产生，通常称为“直接选举”；全国人大代表，省级（包括省、自治区、直辖市）人大代表，设区的市和自治州人大代表，由下一级人民代表大会选举产生。这种不是由选民直接投票而是通过下级人民代表大会选举产生上一级人大代表的选举方式，通常称为“间接选举”。县级以上地方各级人大常委会在本届人民代表大会闭会期间，还可以补选上一级人民代表大会的个别代表。

人大代表的选举实行差额选举原则。根据选举法的规定，代表候选人按选区或者选举单位提名产生，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表10人以上联名也可以推荐代表候选人。各级人大代表候选人的名额，应多于应选代表的名额，其中由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人大代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。如果所提候选人人数超过法律规定的最高差额比例，进行预选，确定正式代表候选人名单，再进行投票选举。

选举是民主的基石，实行民主选举是社会主义民主的重要体现，也是保证人民当家作主权利的重要途径。改革开放以来，我国不断改进和完善选举制度，社会主义民主建设取得了重要进展，比如把直接选举的范围从乡镇扩大到县一级，改进候选人的提名方式，实行差额选举等。实践证明，目前我国采取直接选举和间接选举相结合的方式，选举产生人大代表，并且将直接选举的范围确定在县、乡两级人大，是同我国现阶段的经济、政治和文化条件相适应的，有利于国家的稳定和现代化建设。正如邓小平同志所指出的：“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展。这是确定无疑的。”

二、人大代表的性质和地位

人大代表是由人民选举产生，受人民委托，具体行使管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权力。简言之，人大代表本质上是人民行使国家权力的代表。宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”现代政治社会生活无比复杂，无论从国家还是一个地区来说，都难以做到由全体人民直接行使管理国家事务的权力，而只能通过选举产生自己的代表，组成一定的代表机关，代表人民行使国家权力。这也是现代民主政治运行的客观要求。我国人民就是通过各级人民代表大会来实际行使管理国家和社会事务的权力，其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家最高权力；地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，行使地方国家权力。当然，人大代表行使国家权力，必须以人民的意志和利益为依归，对人民负责，受人民监督。这是由我国国家政权和人大代表的性质所决定的。

人民代表大会是国家权力机关，在国家政权体系中处于主导和中心地位，是整个政权体系的基础。政府、法院、检察院即国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大代表作为国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。人民代表大会作用的发挥，依赖于人大代表的活动。没有人大代表依法履行职责和富有成效的活动，人民代表大会就很难发挥应有的作用。人大代表在国家政治生活中具有重要地位，担负着重要职责，发挥人大及其常委会作为国家权力机关、工作机关和代表机关的职能，必须充分发挥人大代表的作用。

人民代表大会行使国家权力的一个重要特点，是人大代表集体行使国家权力，即通常所说的合议制。也就是说，人民代表大会行使国家权力，贯彻民主集中制的原则，集体讨论和决定问题。人大审议表决有关报告和议案，必须有全体代表的过半数赞成，始能通过，并具有法律效力，全社会都要一体遵行。人大代表作为个人，不能单独行使国家权力。代表依法提出的议案和建议、批评、意见，只有经过人民代表大会或其他法定形式，得到认可，才能体现为国家权力机关的行为，变成全体人民的共同意志。同时，人大代表与国家权力机关、代表个人和代表集体的关系又是辩证的。离开了代表个人作用的发挥，人民代表大会和代表集体的作用就不能得到很好发挥。

三、人大代表的权利与义务

人大代表除享有中华人民共和国公民的基本权利，履行公民的基本义务外，宪法和法律还赋予了人大代表应当享有的特定权利和必须履行的代表义务。（一）人大代表的权利。

1.审议权。人大代表对列入大会议程的各项报告和议案，有进行讨论、发表意见、表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见的权利。参加大会全体会议、代表团会议、小组会议，发表审议意见，是行使代表权利的重要方面。所有需经人民代表大会讨论决定的问题和事项，都要在最终作出决定之前经过人大代表的审议。人大代表审议的形式，可分为大会全体会议审议、代表团全体会议审议、代表小组审议、专题审议四种主要形式。充分的审议，是保证国家权力机关通过的法律法规，作出的决议决定，体现人民意愿，符合客观实际的重要条件。在一定意义上讲，国家权力机关能否有效地行使职权，在很大程度上取决于审议的质量。每一位人大代表应当本着对人民负责的精神，认真地行使好代表的审议权，提高审议的质量和水平。

2.提案权。人大代表依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，提议临时召集本级人民代表大会会议的权利。县级以上人民代表大会代表有权提议组织特定问题调查委员会。依法提出议案和动议，是人大代表反映、表达人民利益、意志、愿望和要求的法定形式，也是人大代表参与决定国家事务的重要职责。

3.表决权。人大代表对交付大会表决的议案、决议、决定、选举任免案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等，表示赞成、反对或弃权的意愿的权利。表决制度是人民代表大会行使国家权力中的一项重要原则，是按照少数服从多数原则决定问题的重要形式。表决权的行使将直接产生法律后果，是表决结果的法律效力的直接依据。人民代表大会的所有议题能否通过，都要经过表决来最终决定。行使表决权是每位代表参与管理国家事务的重要权利，责任重大，代表应珍惜并认真行使好表决权，充分反映选民或选举单位的意见，胸怀全局，从人民的根本利益出发，投好神圣的一票。

我国宪法和有关法律对交付表决的议案，规定了不同的通过标准。宪法的修改，须由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过，法律案和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。地方各级人民代表大会表决议案等，以全体代表的过半数通过。表决的方式，按照议案的性质和重要性，可采取无记名投票、按电子表决键或举手表决的方式进行。人大代表行使表决权，无论是投赞成票还是反对票，或弃权票，均不受法律追究。

4.询问权。人大代表在本级人民代表大会审议议案和报告时，有权向有关国家机关提出询问，包括行政机关、审判机关、检察机关和国家权力机关。各级人大常委会审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。询问的内容，可以是一般问题，也可以是重大问题。代表提出询问，法律上没有规定具体人数，一名代表也可以提出；询问的程序没有严格的法律规定，一般问题口头提出即可，比较重大的问题需要书面提出。代表提出询问后，被询问机关应当根据大会秘书处的安排，派负责人或负责人员在会议期间作出说明。如询问涉及的问题比较复杂，由受询问机关提出要求，经大会秘书处或提出询问的人大代表同意，可以在人民代表大会闭幕后作出答复。询问不具有很强的法律约束力和强制性。

5.质询权。质询是国家权力机关行使监督权的另一种形式。与询问相比，质询具有法律的强制性与约束力，处理的程序也比较严格。宪法和有关法律规定，人大代表或人大常委会组成人员有权依照法定程序提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。乡级人大代表有权向本级人民政府提出质询案。受质询的机关必须负责答复。质询案的提出需达到法律规定的人数。其中，在全国人民代表大会会议期间，须由全国人大的一个代表团或者三十名以上代表联名提出；地方各级人民代表大会期间，须由代表十人以上联名提出。受质询机关在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，受质询机关应再作答复。

6.选举权。人大代表作为国家权力机关组成人员，有权参加本级人大的各项选举，包括选举本级国家机关领导人员（其中地方各级人民政府其他组成人员由本级人大常委会决定任免），表决通过人大专门委员会组成人员，选举大会主席团和秘书长等。县级以上的地方各级人大代表还有权选举上一级人大代表。人大代表的选举权主要包括提出候选人的权利和投票选举的权利。地方组织法规定，省级人大代表三十人以上，设区的市和自治州的人大代表二十人以上，县级人大代表十人以上，书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。乡级人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或选举单位的人大代表可以酝酿、联合提出候选人。不论是大会主席团提出的人选，还是代表联名提出的人选，都应当一视同仁。如果提名的候选人超过选举办法规定的差额数，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序确定正式候选人名单，再进行选举。选举采用无记名投票方式，代表对于确定的正式候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。各级人大代表、地方国家机关领导人员和地方人大常委会委员的选举，实行差额选举，这是我国选举制度的一项重要原则。

7.罢免权。人大代表有权依照法律规定的程序，提出对本级人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员的罢免案。根据地方组织法等法律的规定，县级以上地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上的代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡级人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上的代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。被罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见。向县级以上地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请大会全体会议表决；或由主席团提议，经全体会议决定，组织特定问题调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告，审议决定。罢免案以无记名投票方式表决，以全体代表的过半数通过。一旦通过，被罢免人员即失去职务。罢免国家机关工作人员是人大最严厉的监督手段。

8.建议、批评权。人大代表在人民代表大会会议或闭会期间，可以向本级人大及其常委会提出对地方各方面工作的建议、批评和意见。这是人大代表执行代表职务、参与管理国家事务、反映人民群众意愿和要求的一种重要形式。人大代表的建议、批评和意见，可以个人提出，也可以联名提出。有关机关、组织必须研究处理，并负责答复。代表提出的建议、批评和意见，由大会秘书处或人大常委会办事机构分别交由有关机关、组织研究处理，承办单位须在规定的时间内答复代表。

9.人大代表在闭会期间活动的权利。人大代表在大会闭会期间的活动是会议期间代表工作的延伸基础和延续，是执行代表职务的重要内容。代表在闭会期间的活动是多方面的，主要有：参加视察和专题调研，组织代表小组活动，提出议案和建议、批评、意见，应邀参加人大常委会的立法工作和执法检查，应邀列席人大常委会会议或专门委员会会议，应邀参加本市其他国家机关及其部门的会议，联系人民群众等。代表积极参加闭会期间的活动，有助于提高代表履职的质量和实效。（二）人大代表的义务。

1.模范地遵守宪法和法律。人大代表受人民委托，代表人民参加行使国家权力，必须模范地遵守宪法和法律，带头学法、懂法，带头宣传和执行法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，坚持依法办事，坚持法律面前人人平等，同一切违法行为作斗争，协助宪法和法律的实施，维护宪法和法律的尊严。人大代表是国家权力机关的组成人员，充分发挥代表在宪法和法律实施中的重要作用，对于在全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围，推进依法治国进程，保证国家长治久安，具有深远意义。

2.出席人民代表大会会议。参加人民代表大会会议，既是代表的权利，也是代表应尽的义务。代表法规定：“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表的职权。”代表依法参加大会全体会议、代表团会议、小组会议，认真审议列入大会议程的各项报告、议案，提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案和对各方面工作的建议、批评和意见，参加本级人民代表大会的各项选举和表决，是保证会议顺利进行的重要条件，责任重大，不能无故出缺。因此，代表法规定：“代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。”

3.密切联系人民群众。人大代表由人民选举产生，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力，应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，经常听取和反映他们的意见和要求，努力为人民群众服务。闭会期间的代表活动是代表联系人民群众的重要途径，人大代表要积极参加，及时了解和反映社情民意，督促和协助有关国家机关推进工作，维护人民群众的合法权益，帮助人民群众排忧解难。

4.保守国家秘密。保守国家秘密是人大代表必须履行的义务之一，也是人大代表必须遵守的重要工作原则。人大代表在知情知政，参与制定国家大政方针过程中，不同程度地接触国家秘密。这些国家秘密关系到国家的安全、人民的利益、社会的安定团结和经济社会的发展。作为国家权力机关的组成人员，人大代表应当严守国家秘密，模范地遵守保密制度。凡国内未公开发表的秘密事项，不能泄露；不私抄或翻印秘密文件；不在私人交往和通信中泄露国家秘密；不在公共场所谈论国家秘密等。

四、人大代表执行职务的保障

人大代表是一种国家职务，依法履行好代表职责，需要有相应的保障和服务，以使代表不受非法干涉，方便、有效地开展工作和活动。这是支持、保证代表依法履行职责和行使权力的重要条件。（一）发言、表决免责权。人大代表除享有公民的言论自由权利外，还享有发言、表决免责的权利。宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法都规定，人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。其适用范围包括人民代表大会上的各种会议和常委会会议，如全体会议、代表团会议、小组会议、主席团会议、各专门委员会会议等。一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务，不得因代表在人大各种会议上的发言和表决，追究其法律责任或其他责任。

法律赋予人大代表发言、表决免责权，是为了从法律制度上保证其忠实地代表人民利益，反映人民的意志和要求，敢于秉公直言，依法履行职责。人大代表在享有发言、表决免责权的同时，在人大各种会议上的发言应遵守有关议事规则，如应当围绕议题发言、遵守发言时间。人大及其常委会有权制止违反议事规则的行为。这有助于保证会议的正常进行，保证人大代表更好地履行代表职责。（二）人身特殊保护权。人大代表的人身特殊保护权是指对代表执行拘留、逮捕、刑事审判，除了要遵守一般的程序外，还要遵守特殊的法定程序，就是要获得权力机关的许可。

宪法规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间，非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”全国人大组织法补充规定：“全国人民代表大会代表如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会报告。”地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。”代表法进一步扩大了人大代表人身特殊保护的范围和内容，规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”这里所指的“其他限制人身自由的措施”，主要有监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等。代表法对乡级人大代表人身特殊保护的规定与县级以上人大代表有所不同，规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”这里采取的是事后通报制，而不是事前许可制。

我国宪法和法律规定人大代表享有人身特殊保护，其目的在于保证人大代表依法执行职务，防止有关机关对代表进行打击、报复、陷害，这是维护人民代表大会作为国家权力机关的地位和权威的具体表现。当然，人大代表享有人身特殊保护权，并不意味着人大代表是特殊公民，有超越法律之外的特权。如果人大代表有违法犯罪行为，同样要受到法律的制裁。因此，人大代表应当格外珍惜这一权利，模范地遵守宪法和法律，认真履行职责，不辜负人民的重托。（三）代表履职的物质和服务保障。我国的人大代表绝大多数是兼职的，执行代表职务需要有一定的物质条件，为其提供必要的服务。主要包括三个方面：

1.国家为代表执行职务，提供经费等物质上的保障。代表法规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”就是说，各级财政承担本级人大代表会议期间的各种费用，还要为代表开展闭会期间的活动提供经费，不接受企事业单位和个人的赞助。

2.代表执行代表职务时，在原单位享受的待遇不变。代表所在单位不得因代表执行代表职务，扣发其工资、奖金，甚至予以解雇、辞退、开除。代表法规定，代表在本级人民代表大会闭会期间参加由本级人大及其常委会安排的活动，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”

3.人大常委会和有关国家机关等为代表履职提供必要的条件和服务。代表法规定，地方各级人大常委会，“应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件”，人大常委会“办事机构应当为代表执行代表职务提供服务”。“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。”其中，人大常委会主要为代表知情知政提供信息、创造条件；组织代表参加视察和执法检查活动；县级以上各级人大常委会设立代表联络机构，包括省、自治区、直辖市人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处，本市区县人大常委会可以在其办事机构内设立市人大代表联络科，为代表开展活动、履行职责提供服务；解决代表履职和代表活动的交通、食宿等问题。“一府两院”作为国家权力机关的执行机关，应当支持代表执行代表职务，认真办理代表议案和建议、批评、意见，如实向代表汇报或提供有关情况和资料等。有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，或者阻碍代表执行代表职务的，根据情节，分别给予相应的处分或处罚，违法犯罪的依法追究刑事责任。（四）代表履职的时间保障。代表执行代表职务需要占用一些本单位的工作时间。代表法规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。”代表参加上述活动及其他法律规定的代表活动，可以向本单位提出请假申请，代表所在单位必须批准，不得拒绝。

五、人大代表的监督、罢免和辞职

人大代表是人民选举产生的国家权力机关的组成人员，必须认真履行宪法和法律赋予的职责，对人民负责，受人民监督。对不称职的代表，原选区选民或选举单位有权通过法定程序予以罢免。代表由于某种原因，不能或者不愿履行代表职责，可以辞去代表职务。（一）对人大代表的监督。人民有权监督自己的代表，是保障国家权力掌握在人民手里的一项重要措施，每位人大代表都应当深刻理解自己权利的来源，自觉接受人民的监督。宪法和有关法律都规定，代表受选民或原选举单位的监督。监督的形式，法律没有作具体规定。从实际操作看，选民或选举单位有权监督自己选出的人大代表，主要体现在：有权了解代表在任期内执行代表职务的情况；有权要求代表以一定方式报告自己执行代表职务的情况；有权要求代表回答对代表工作和代表活动的询问；有权对代表的履职情况，提出意见、建议和批评；有权对不称职的由本选区或选举单位选出的代表，随时依法提出罢免的要求等。通过监督，使人民选出的代表能够真正代表和维护人民的利益，更好地参与管理国家事务，保证和实现人民当家作主的权利。（二）对人大代表的罢免。选民或者选举单位依法罢免自己选出的人大代表，是对代表最严厉的一种监督手段。为此，法律规定了比较严格的罢免代表的条件和程序。

1.罢免案的提出必须符合一定的法定人数。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。在大会闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常委会五分之一以上组成人员联名，可以向常委会提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。对于县级人大代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级人大代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级人大常委会书面提出罢免要求。

2.罢免案必须书面提出，罢免要求应当写明罢免理由。因什么情况可以罢免代表，法律没有作具体规定。一般来说，代表有违法犯罪行为或工作严重失职，代表未能很好地履行代表职责而失去选民或者选举单位的信任等，就可以提出有关罢免案。受理机关收到罢免案后，应及时组织调查，核实情况，并听取被提出罢免代表的陈述。

3.罢免案的审议。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议。罢免案经会议审议后，由主席团提请全体会议表决。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会举行会议的时候，被提出罢免的代表有权在主任会议和常务委员会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议印发会议。罢免案经会议审议后，由主任会议提请全体会议表决。罢免县级和乡级人大代表，县级人大常委会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民。

4.罢免案的表决。罢免代表，采用无记名投票表决方式进行。罢免案需经该级人民代表大会过半数的代表或者常务委员会组成人员的过半数通过。罢免由各级人民代表大会选举产生的人大代表，罢免的决议须报送上一级人大常委会备案。罢免县级和乡级人大代表，必须经原选区选民的过半数通过。代表被罢免代表职务，其所担任的人大常委会组成人员、人大专门委员会成员或者乡镇人大主席、副主席的职务相应撤销。罢免代表的结果，由主席团或者人大常委会予以公告。（三）人大代表的辞职。我国各级人大代表的法定任期为五年，自人大代表被依法选出并被确定代表资格有效之日起，到下一届人民代表大会第一次会议召开之日止。在代表任期内，由于工作调动、健康状况，或者违法违纪、失职、引咎辞职等原因，可以导致代表辞去代表职务。选举法规定，全国人大代表，省、自治区、直辖市的人大代表，设区的市、自治州的人大代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。县级人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职，乡级人大代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。代表辞职被接受的，其代表资格终止。辞去代表职务的请求被接受的，其所担任的人大常委会组成人员、人大专门委员会成员或者乡镇人大主席、副主席的职务相应终止，由人大常委会或者主席团予以公告。

第四章　政府工作报告的审议

审议政府工作报告是人大代表在大会期间的重要职责。为了使人大代表更好地履行职责，需要了解我国政府尤其是地方政府的组成和职权，地方行政体制改革的特点与政府的主要职能，以及人大代表如何审议政府工作报告等内容。

一、地方人民政府的组成和职权

1.地方各级人民政府的性质。地方各级人民政府是本级地方权力机关的执行机关，向本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作。地方各级人民政府同时也是在国务院统一领导下的行政机关，对上一级国家行政机关负责并报告工作。分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

2.地方各级人民政府的组成。县级以上地方各级人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长和秘书长以及确认为政府组成部门的厅长、局长、委员会主任、科长组成。

乡镇人民政府分别由乡长、副乡长，镇长、副镇长组成。

3.地方各级人民政府组成人员的产生。地方各级人民政府领导人员由同级地方各级人民代表大会在其换届后召开的第一次代表大会上选举产生。县级以上地方各级人民政府的其他组成人员在新一届人民政府领导人员依法选举产生后的两个月内，由政府正职领导人提请本级人民代表大会常务委员会任命。

县级以上地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间领导人员出缺时，由本级人民代表大会常务委员会决定副职领导人员的个别任命和正职领导人员的代理人选。

4.地方各级人民政府的任期。地方各级人民政府每届任期为五年。

5.地方各级人民政府的领导体制及其内部关系。地方各级人民政府实行行政首长负责制，根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。各工作部门受人民政府统一领导，并依照法律或行政法规的规定，受上一级人民政府主管部门业务指导或领导。

县级以上地方各级人民政府设审计机关。地方审计机关依法独立行使审计监督职责，对本级人民政府和上一级审计机关负责。（二）地方人民政府的职权。

1.县级以上地方各级人民政府的职权。根据宪法和地方组织法，县级以上地方各级人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（2）领导所属的各个工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（4）依照法律规定任免、培训、考核和奖惩国家机关行政工作人员；（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（6）保护社会主义全民所有的合法财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保护各种经济组织的合法权益；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

2.乡、镇人民政府的职权。乡、民族乡、镇的建置和区域划分，由省、直辖市的人民政府决定。依照宪法和地方组织法的规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义全民所有的合法财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

二、地方行政体制的特点与政府主要职能

行政体制又称行政管理体制，指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式等关系模式的总和。（一）我国行政体制的共同特点。一个国家的行政体制由该国的政治制度所规定，并受该国的经济制度、文化传统等因素所制约。在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，这就决定了我国的地方行政体制具有国家行政体制的共同特点：

第一，地方各级行政机关都是同级国家权力机关即人民代表大会的执行机关，由国家权力机关产生，向权力机关负责，接受权力机关的监督。

第二，国家各级行政机关必须接受中国共产党的领导。中国共产党对行政机关的领导，主要是通过政治、组织和思想等方式实现的。

第三，国家各级行政机关内部实行首长负责制的领导体制，并坚持下级服从上级、地方服从中央的原则。（二）地方政府的主要职能。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，各级地方政府在中央政府统一部署下，围绕“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标和方向，以精简机构、转变职能为重点，进行了一系列行政体制的改革，进一步明确了各级人民政府的主要职能：

1.经济调节。政府应对社会总需求和总供给进行总量调控，促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。

2.市场监管。政府依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

3.社会管理。政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。

4.公共服务。政府提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。

近年来，国务院要求各级政府进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。（三）行政立法、行政执法和行政监督。行政立法是指行政主体依据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。除了国务院，国务院各部、各委员会是行政立法主体以外，地方行政立法的主体包括：省、自治区、直辖市人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府。所谓的行政规范性文件，是行政机关为了执行法律、法规（包括行政法规和地方性法规）和行政规章对社会实施管理，依照法定权限并按法定程序制定和发布的规范行政相对人行为的具有普遍约束力的命令。行政规范性文件虽然有一定的约束力，但没有创制权，不能创立新的行为规范，只能对如何实施法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的问题作出规定。行政立法和制定行政规范性文件时，一是要遵循并反映经济和社会发展规律，体现全面履行政府职能需要，重视人民群众关注的热点、难点问题。二是要扩大行政立法工作的公众参与，通过组织听证会、论证会、座谈会等多种方式集思广益，对直接涉及人民群众切身利益的草案要向社会公布并充分听取群众意见，提高行政立法的质量和透明度。三是要坚持法制统一，行政法规不能与宪法和法律相抵触，地方政府规章不能与国务院行政法规和本地的地方性法规相抵触，规章之间、地方规范性文件之间也不能相互矛盾。四是制定科学的立法计划，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，使行政立法的文件明确具体、科学规范、切合实际，具有可操作性。

行政执法是指行政机关执行法律规范、实施行政管理的一切公务行为。狭义的行政执法也称行政处理，也就是实施法律规范的具体行政行为。由于现实经济社会生活中的许多问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严，为此，国务院要求从体制、机制和队伍建设等方面着手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。一是各级政府都要严格执行国家法律法规，按照法定权限和程序行使权力、履行职责；所有政府工作人员特别是领导干部要坚持依法办事。二是在行政执法过程中，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。各级政府作出的行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。三是按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。四是加强行政执法队伍建设，增强依法行政、依法办事的能力。

行政监督的实质就是人民监督。只有人民群众的监督，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。近年来，我国已经建立和实行了较为完善的监督行政工作制度，包括执政党的监督、人大的监督、政协的监督、司法监督、社会监督和新闻舆论监督，以及政府系统内部监督。这些监督制度是行之有效的，其目的就是要使各级行政机关切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究。搞好政府系统内部的监督，强化对行政权力的制约是十分必要的。监察、审计等部门要依法独立履行职责，敢于坚持原则，提高监督实效。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受他们作出的监督决定。同时，还要健全行政决策监督和责任追究制度，认真实施规范政府共同行为的法律法规，完善规章和规范性文件的备案审查制度，加强对人、财、物管理部门的监督。

需要强调指出，决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。政府一些重大决策体现在行政立法中，许多政府决策执行体现在行政执法中，防止政府权力缺失和滥用体现在行政监督中。只有坚持做到决策科学民主、执行坚决有力，监督透明公正，才能减少决策失误，提高行政效能，预防腐败行为。（四）地方政府工作的基本原则。根据《国务院工作规则》的规定和政府自身建设的要求，各级政府的工作应当遵循以下三个基本原则：

第一，实行科学民主决策。各级政府要科学界定政府的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。凡是涉及经济、社会发展中的重大决策，必须坚持调查研究和集体决策，充分听取社会各界的意见；凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，必须社会公示和听证。

第二，推进依法行政。各级政府都应带头维护宪法和法律的权威，按照法定权限和程序行使行政权力，将政府管理经济、社会的行为纳入依法运转的轨道，明确执法权限，减少执法层级，完善执法程序，提高执法水平。

第三，加强行政监督。各级政府要健全决策、执行、监督既相互协调又相互制约的机制。从国家到地方都要进一步完善和施行监督行政工作的有效制度，包括执政党监督、人大监督、政协监督、司法监督、社会监督和新闻舆论监督，以及政府系统内部的监督（监察、审计），真正把权力运行的每一个部分、每一个环节，都置于有效的监管之下。

三、人大及其常委会监督政府的法律依据

监督法规定，各级人大常委会行使监督权的程序，适用本法。监督法包括以下主要内容：一是各级人大常委会行使监督权的原则；二是听取和审议政府、法院和检察院的专项工作报告；三是对计划、预算执行情况的监督；四是对法律法规实施情况的检查；五是对规范性文件的备案审查；六是询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案，等等。

四、政府工作报告的审议

1.政府工作报告的形成。地方各级人民政府工作报告的起草分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长和镇长主持下进行。起草组根据党提出的方针和有关会议精神，在征求各方面意见的基础上形成报送同级党委的送审稿和征求意见稿，继而面向各方面广泛征求意见，形成修改稿报同级党委讨论后，由各级人民政府分别提交同级人民代表大会。

政府工作报告的形成过程是一个不断完善和集中民智的过程。多年来，本市各级政府在报告的草拟和征求意见过程中，十分重视事先听取各级人大代表的意见，形成了两个很好的做法：一是报告草拟前期，通过各级人大常委会工作机构汇集人大代表当前普遍关注的问题，使报告的草拟更具有针对性；二是在会前各代表团组团时，将政府工作报告的征求意见稿在全体代表范围内集中征求意见，使报告的内容具有更广泛的民意基础。实践证明，这些做法为代表大会的正式审议打下了良好的基础。

2.大会对政府工作报告的正式审议。按照代表大会一般议程的安排，通常在代表会议的第一天由政府的正职领导人向大会作政府工作报告，并提请审议。

根据《代表法》的规定，代表大会对政府工作报告的审议包括代表大会全体会议、代表团全体会议、小组会议和代表提出审议意见等各种形式。代表团全体会议和代表小组会议是代表大会审议政府工作报告最常见，也是最基本的方式。主席团常务主席或者人民代表大会专门委员会根据需要，可以就专门性问题召集有关代表进行专题审议和讨论。近年来，在市人代会上审议政府工作报告时，由有关专门委员会召集、人大代表分别选择参加的专题审议方式和市长就代表审议中关注的问题作补充发言的做法，受到了代表的普遍欢迎。此外，代表在审议政府工作报告时，还可以依照议事规则的规定，向政府有关部门提出询问，由有关部门派人说明。

人大代表审议政府工作报告提出的意见、建议通过会议简报及时加以反馈，政府组成人员和有关部门负责人应分赴各代表团、组，直接听取代表的审议。

3.政府工作报告的表决、批准。文件起草部门对代表审议中提出的意见、建议应进行认真整理、研究，并对报告的内容和文字表述进一步进行推敲和审改，报政府领导人审定，形成工作报告修改情况说明，向大会主席团报告，并由大会主席团提出“关于政府工作报告的决定（草案）”，经各代表团讨论后，提请代表大会全体会议表决，以本级代表总数的过半数表决批准。（二）审议政府工作报告的基本要求。听取和审议政府工作报告是人大代表在代表大会期间一项重要的法定职责，是代表人民行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式。因此，每位人大代表都应以高度的责任感和使命感，认真听取和审议政府工作报告，在审议中努力做到：

1.了解全局。地方各级人民政府的工作是国家全局工作的一个部分，因此审议地方政府工作报告不仅要了解涉及当前本地区经济、社会发展的重点工作及其发展变化的过程，还要了解涉及国家大政方针和各方面的政策措施。由于审议政府工作报告要对政府全面履职的情况和提出的工作目标进行客观、全面、准确的评价，因此还应对地方政府的基本职能、政府工作的基本原则以及政府自身建设的目标，包括建立法治政府、服务政府、责任政府、效能政府的目标有总体上的了解，才能站在全局的高度去审议政府的工作报告。

2.深入调研。人大代表是代表人民审议政府工作报告，因此对人民群众的意愿要有深切的了解。这种了解不应局限于身边事，还应深入选区或选举单位，就群众关注的一些问题开展调研。各级人大代表要踊跃参加本级人大常委会在代表大会召开之前组织的集中视察和专题调研，要通过座谈会和各种形式了解选民和选举单位群众提出的意见和要求，汇集民意，集中民智，做好审议的充分准备。

3.围绕主题。政府工作报告涉及全市经济、社会发展的大事，其内容主要包括两大部分：一是过去一年政府工作的回顾，包括上一年经人代会批准的政府工作报告中提出的工作任务完成的情况。若逢换届或制定五年计划的年份，还要包括五年乃至更长时段政府工作总结或发展规划。二是重点报告当年工作的主要任务、工作重点和措施。审议政府工作报告应重点围绕这两方面的内容，关注全市工作的重点和人民群众普遍关心的问题，在视角上着眼于报告的指导思想是否明确；报告中肯定成绩和对过去一年的总结是否适当；报告对存在问题及其原因的分析是否符合客观实际，抓住了要害；政府新一年确定的目标是否恰当；政府工作措施是否可行。透过本地区、本部门的实际感受和民意、民智的聚焦，作出评价，积极进言献策，提出意见、建议和批评。

4.坚持全面客观。要全面地、辩证地、历史地看问题，紧紧把握全局，把握主流，客观地评价政府工作，防止以偏概全，力戒片面性。审议政府工作报告还要和审议批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况报告、预算和预算执行情况的报告结合起来，关注报告之间内容的衔接，关注政府工作报告中提出的指导思想、目标、任务、措施是否在计划、预算的制定和编制中得到切实的体现和保证，关注涉及本地改革、发展、稳定和民生的重大问题是否在三个报告中都得到充分的重视，从而对政府工作作出全面的评价。对政府工作报告决议（草案）的审议要紧扣报告的重点，体现广大人民群众的意愿。

第五章　国民经济和社会发展计划的审查和批准

国民经济和社会发展计划，是国家经济社会全面发展的总方针和总政策的体现，是国家宏观调控的重要手段。在社会主义市场经济条件下，计划的内容和方法都发生了显著变化。用科学发展观统领经济社会发展全局，必须正确处理计划与市场的关系。市场机制和宏观调控都是社会主义市场经济体制的有机组成部分，在充分发挥市场机制作用的同时，还须继续加强和改善宏观调控。《中华人民共和国宪法》规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。”因此，在市场经济条件下，国民经济和社会发展计划仍然是国家加强宏观调控的重要内容。

一、地方国民经济和社会发展计划概述

在社会主义市场经济条件下，计划的地位和作用是通过两个层次来体现的：第一层次，计划提出一定时期国民经济和社会发展的基本战略、基本任务和宏观调控目标，确定国民经济和社会发展的重大比例关系以及需要配套实施的经济政策。这集中体现了计划的宏观性、战略性、政策性和导向性，有利于引导全社会达成共识，也是政府运用经济、法律、行政等各种手段进行宏观调控的基本依据。第二层次，计划要对关系国民经济全局的一些重要领域和重大经济活动进行必要的指导、协调和调节。如提出加强基础设施建设，调整优化产业结构和区域经济结构、促进经济社会协调发展的目标和政策，并通过国家投资，政策性金融、税收等措施予以支持；运用国家订货、国家储备、国家投放、进出口等进行吞吐调节，防止市场供求和价格的异常波动等等。这个层次的计划内涵在上一层次的总体计划中简明地反映出来，有的也采取编制专项计划的方式。（三）计划的功能。

1.综合协调平衡功能。计划的编制和实施，要通过各界协商达成共识，统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，从而妥善处理长远的、全局的目标与短期的、局部的目标之间的关系；要从保持社会总供给与总需求基本平衡、优化经济结构、提高国民经济整体素质和效益、增强可持续发展能力出发，确定经济社会发展的重点，合理调整投资、消费、进出口之间的关系，协调并努力保障重点建设所需资金和物资条件，充分考虑资源、环境的支撑能力和保障经济安全，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。

2.信息导向功能。国民经济和社会发展计划，集中反映了政府对未来国内外经济发展环境、趋势的分析判断和预测，提出经济和社会发展战略、目标、政策取向和重点工作，全面体现政府对经济社会发展方向的预期和宏观调控的意图，并通过立法机构的审议等各种渠道传递到全社会。这就为社会经济主体自主进行决策、组织生产经营活动提供了权威和完整的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用。

3.政策指导调节功能。宏观经济政策是国民经济和社会发展计划的重要内容。随着计划的基本性质转变为指导性，计划的数量指标大大简化，计划的政策内涵和作用则不断强化。在计划中所综合反映的各项宏观经济政策，明确了在一段时期内鼓励、限制发展的内容及相关措施，既对全社会经济活动进行引导，又对经济主体的行为进行规范。

4.引导资源配置功能。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置发挥着基础性作用，但政府仍有必要通过对其直接掌握的公共资源的配置，引导和促进全社会资源的合理配置，以弥补和矫正市场的短期性和盲目性，促进公共目标的实现，维护和增进社会公共利益。（四）计划的编制。计划是政府编制的。计划的编制，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持把发展作为第一要务，充分体现科学发展观、构建和谐社会的要求，在全面估量、正确判断、科学预测国内外经济环境和宏观经济形势及发展趋势，深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上，提出经济和社会发展战略、主要任务、宏观调控目标和政策措施。中长期规划要以党委关于制定中长期规划的建议作为主要依据，年度计划要贯彻落实每年的经济工作会议精神，与中长期规划相衔接，保持政策和重大建设项目的连续性，并根据中长期规划实施过程中和年度经济运行中出现的新情况、新问题，适时适度灵活调控。

计划编制要遵循自然规律和市场经济规律。增强计划的科学性，体现社会主义市场经济的要求，突出计划的宏观性、战略性和政策性；正确处理改革、发展、稳定的关系；要把握好改革力度、发展速度和社会可承受程度；保持经济总量基本平衡。特别是要使建设规模与财力、资源环境的支撑和承受能力相适应，货币供应量与经济发展的实际需要相适应，防止出现需求过热、通货膨胀或需求不足、通货紧缩；促进经济结构优化，大力推动体制创新和科技创新，积极推进经济增长方式的根本转变，全面提高国民经济的整体素质和效益，实现可持续发展；坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会，把不断提高城乡居民的物质、文化生活水平和质量，促使人的全面发展作为根本出发点和归宿；体现抓住机遇、加快发展的精神，充分发挥各方面的积极性，又要适当留有余地，应对难以预料的意外情况。

二、地方国民经济和社会发展计划的审查和批准

审查批准国民经济和社会发展计划，既是民主决策的过程，也是科学决策的过程。多年来，上海市各级人大在这方面做了大量工作，积累了经验，也取得了一定成效，审查批准国民经济和社会发展计划的程序更加规范，方法更加科学。地方计划的审查批准权在各级地方人民代表大会，地方人大常委会和人大财经（工作）委员会在人民代表大会会议召开前，要开展大量的调查研究工作，请有关部门和专家学者共同讨论论证，提出建议，使计划更加具有科学性和可操作性。在人民代表大会会议期间，通过代表对国民经济和社会发展计划的认真审查，可以广泛吸纳民意，听取代表真知灼见，提高计划效率，减少计划失误。下面根据近年来上海市人大的工作实践，按照审查批准计划的时间顺序对有关程序作简要介绍。（一）计划的初步审查。

1.前期调研。在每年的第四季度，人大有关委员会或办事机构参加政府有关综合经济部门召开的年度会议，了解当年经济和社会发展情况和下一年度国民经济和社会发展的计划和安排。另外，还要召开若干座谈会，邀请有关部门、研究机构和专家学者参加，分析研究全年经济运行和社会发展情况，整理会议简报或者分析报告为全体人大代表提供参考，并根据需要组织专题调研。

2.计划编制情况汇报。根上海市人大议事规则第三十九条的规定，市人民代表大会例会举行的一个月前，市人民政府有关主管部门应当就本市上年度国民经济和社会发展计划执行情况以及编制本年度国民经济和社会发展计划的主要情况和内容，向市人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，并提供详细材料。财政经济委员会和有关的专门委员会进行初步审查、提出意见后，交市人民政府有关主管部门研究处理。市人民政府有关部门应当将处理情况及时报告财政经济委员会和有关的专门委员会。对国民经济和社会发展计划进行初步审查的时候，邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。参加会议的政府有关部门派人听取会议讨论情况，解答会议提出的问题。

3.计划初步审查。市人大财经委对计划进行初步审查，根据初步审查情况，整理初步审查意见。计划审查小组根据初步审查情况，起草关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告初稿，提请财经委全体会议讨论。根据财经委全体会议的讨论情况，对审查结果报告初稿进行修改后，报市人大常委会副主任审阅，并送市政府有关部门征求意见。财经委根据常委会负责同志和有关部门的意见，对审查结果报告初稿进行修改。（二）计划的审查批准。

1.听取和审议计划报告。根据法律的规定，人民代表大会每年召开会议时，政府向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财经委和有关的专门委员会审查。

2.财经委提出审查结果报告。在市人民代表大会会议召开期间，根据大会秘书处的安排，财经委召开全体会议，根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告进行审查，并对审查结果报告初稿进行修改。审查结果报告一般包括以下内容：对上一年国民经济和社会发展计划执行情况的评价，对当年国民经济和社会发展计划草案和报告的评价以及是否批准的建议，对完成当年国民经济和社会发展计划情况提出的意见和建议。审查结果报告应当反映有关专门委员会和代表的审议意见。

关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告经全体会议审议通过后，报送大会秘书处。大会秘书处起草关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划的决议（草案），并征求财经委的意见，然后报请大会主席团常务主席会议讨论修改。

3.大会审查批准计划。财经委主任委员向大会主席团作关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告，经大会主席团审议通过后，印发会议。各代表团审议后，由大会主席团提请人民代表大会全体会议表决关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划的决议（草案）。

关于计划调整。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和有关法律规定，国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后，在执行过程中必须作部分调整的，县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查批准。地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议一个月前，将调整方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。

关于中长期计划。对国民经济和社会发展五年计划和长远规划的审查批准，地方各级人民政府编制的国民经济和社会发展五年计划草案以及长远规划草案，应当在本级人民代表大会的一个月前，报送本级人大常委会。对国民经济和社会发展五年计划以及长远规划审查批准的程序，法律没有具体规定，一般参照年度计划的有关程序执行。监督法还规定，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

三、如何审查国民经济和社会发展计划

审查批准国民经济和社会发展计划，是宪法和法律赋予人民代表大会的职责，也是人民当家作主、行使国家权力的重要体现。做好这项工作，可以在经济工作中更好地发扬民主，有利于计划编制的指导思想和政策措施符合党的方针政策和人民群众的要求。人大代表在审查国民经济和社会发展计划草案及国民经济和社会发展计划的报告时，要着重把握以下几点。（一）对宏观经济形势作深入的了解与分析。首先要对宏观形势作出正确的判断，这是做好审查工作的关键。判断宏观经济形势，要分析总供给和总需求的平衡关系，观察经济增长、就业、物价、投资和消费、贸易等指标是否在合理区间，客观分析宏观经济政策的实施效果，找准主要的矛盾和问题。根据宏观经济形势和宏观调控目标，为解决主要的经济问题和矛盾，每年的宏观经济政策一般都贯穿着一条主线，这条主线就是审查的重点。这条主线正确与否、是否可行，代表应从大局出发，结合自己的工作实践加以判断。宏观经济政策及其具体措施具有很强的针对性，每年的具体政策和措施较多，但或多或少会有所区别。总的来说，宏观经济政策既要保持连续性和稳定性，也要根据形势变化适时进行调整。国民经济和社会发展计划体现了各个时期的工作重点，也体现了宏观调控的取向和重要内容。对国民经济和社会发展五年计划、长远规划草案的审查，则要着眼于长远，进一步突出宏观性、战略性和政策性。（二）审查计划的指导思想。

1.以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，坚持统筹兼顾，贯彻落实全面协调可持续的发展观。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，促进经济、社会和人的全面发展，建设小康社会与社会主义和谐社会。

2.处理好改革发展稳定的关系。改革是发展的动力，发展是稳定的基础，稳定则是推进改革和加快发展的必要前提和环境。必须在充分考虑社会承受能力、妥善解决因利益调整而产生的各种社会矛盾的基础上，稳步推进各项改革，使经济发展获得强大而持久的动力，使改革、发展、稳定相互促进，相得益彰，良性循环。

3.坚持用发展的办法解决前进中的问题。经济生活中的矛盾千头万绪，但归根结底都与发展相关。当前要采取措施促进国民经济持续较快增长，以满足人口增长、就业增加和人民生活改善的要求。另一方面，也要注意避免因速度过快导致供求总量失衡，引发通货膨胀，或社会需求不足制约经济发展，导致出现通货紧缩趋势。总的来说，就是要保持国民经济持续较快增长，并着力提高经济增长质量，实现速度和效益的统一。

4.在保持经济总量大体平衡的同时，积极推进结构优化和升级。既要发展传统产业，发挥我国的比较优势，又要大力发展高新技术产业，积极参与国际竞争。如上海市就在“十一五”规划纲要中提出发展目标，坚持“三、二、一”产业发展方针，按照逐步形成服务经济为主的产业结构的总体要求，优先发展现代服务业和先进制造业，把提高自主创新能力作为产业结构优化升级的中心环节，以信息化为基础提升产业能级，促进二、三产业融合发展，努力提高产业竞争力。

5.不断提高对外开放水平，充分利用国内外两个市场、两种资源。在加入世贸组织的新形势下，更要坚持扩大对外经济技术合作与交流，把“引进来”和“走出去”结合起来，在更大范围和更广领域里参与国际竞争与合作，这样才能有效提高国际竞争力，拓宽经济发展的空间。

6.逐步调整行政手段的运用。更多地采取符合市场经济规律和国际惯例的经济、法律手段，更多地发挥经济杠杆调节经济运行的作用。

7.灵活运用经济政策。根据不断变化的国内外经济形势，注意把握宏观调控的力度、节奏和时机，增强政策的预见性。（三）审查宏观调控的主要预期目标。

1.经济增长率。指按市场价格计算的全市所有常住单位在一定时期内（通常为一年）生产的所有产品和劳务的最终成果，即GDP的增长速度，反映了一定时期内社会最终成果的实物量规模的变动情况。

2.单位生产总值综合能耗下降率。指全社会能源消费总量与实现的生产总值之比相比基期的下降程度。全社会能源消费总量指在一定时期内全社会生产总部门和生活消费的各种能源数量的总和，包括原煤和原油及其制成品、天然气、电力，但不包括低热值燃料、生物质能和太阳能等的利用。各种能源按其发热量折算为“标准煤”为单位的标准量进行统计。

3.工业增加值。指工业企业在报告期内以货币形式表现的工业生产活动成果扣除了再生产过程中消耗或转换的物质产品和劳务价值后的余额。与工业总产值一样，工业增加值分两部分核算，一是规模以上工业增加值；二是规模以下工业增加值。

4.全社会固定资产投资额。指以货币形式表现的在一定时期内建造和购置固定资产的工作量以及与此有关的费用总称。它是投资活动所形成的有形资产，不包括无形资产投资。全社会固定资产投资额统计范围包括50万元以上的建设和改造投资、房地产开发投资、50万元以上的农村非农户投资和私人建房投资。

5.社会消费品零售总额。指各种等级注册类型的批发业、零售业、餐饮业和其他行业售予城乡居民和社会集团用于生活消费和公共消费的商品金额。但不包括售给国民经济各部门企业、事业单位生产经营用的各种原材料、燃料、设备、工具等和售给批发零售贸易业、餐饮业作为转卖用品的商品、旧货寄售商品店受托寄售卖出的商品、服务业的营业收入、邮电局出售邮票的收入、自来水、电力、煤气、热力生产（供应）单位的产品供应收入、房屋开发单位对居民销售的商品房。

6.进出口商品总额。指实际进出国境并使境内物质资源增加或减少的进出口货物的总金额。列入海关进出口商品总额统计物资包括：我国境内法人和其他组织以一般贸易、易货贸易、加工贸易、补偿贸易、寄售代销贸易等方式进出口的货物，保税区和保税仓库进出境货物，租赁期一年及以上的租赁进出口货物，边境小额贸易货物、国际援助物资或捐赠品、溢卸货物、无进出口经营权的单位经批准临时进出口的货品等。我国规定出口货物按离岸价格（FOB）统计，进口货物按到岸价格（CIF）统计。

7.外商直接投资。指外国企业和经济组织或个人（包括华侨、港澳台胞以及我国在境外注册的企业）按我国有关政策、法规，用现汇、实物、技术等在我国境内开办外商独资企业、与我国境内的企业或经济组织共同举办中外合资经营企业、合作经营企业或合作开发资源的投资（包括外商投资收益的再投资）以及经政府有关部门批准的项目投资总额内直接投资者对企业的贷款，简称FDI。反映外商直接投资状况的指标主要有三个：外商直接投资合同项目、外商直接投资合同金额、外商直接投资实际到位金额。

8.金融市场直接融资额占国内融资总额比重。指在上海证券市场以股票、可转债、企业债券等方式，以及在银行间市场以国债、企业短期融资券等方式，新增融入的资金额占国内融资总额的比例。

9.居民消费价格指数。指度量一组代表性消费商品及服务项目价格水平随着时间变动的相对数，反映居民家庭购买的消费品及服务价格水平的变动情况，简称CPI。

10.城市居民家庭人均可支配收入。指居民家庭可用于最终消费支出和其他非义务性支出以及储蓄的总和，即居民家庭可以用来自由支配的收入，通常由工薪收入、经营净收入、财产性收入、转移性收入四部分组成。

11.农村居民家庭人均可支配收入。指农村住户获得的经过初次分配与两次分配后的全部收入，可用于住户的最终消费、非义务性支出以及储蓄。通常由当年家庭成员的工资收入、家庭经营净收入、财产性收入和转移性收入组成。

12.科技进步贡献率。指科技进步对于经济增长的贡献作用。其计算公式为：科技进步贡献率=（Y-αK-βL）/Y×100%。其中：Y为产出的年平均增长速度；K为资本的年平均增长速度；L为劳动力年平均增长速度；α为资本的产出弹性系数；β为劳动力产出弹性系数。

13.每百万人口发明专利授权数（按常住人口计算）。该指标是衡量一个国家或地区技术创新能力和水平的重要指标，指发明专利授权量占年末常住人口的比重。专利种类分为发明、实用新型、外观设计三类。其中发明是指对产品、方法或者其改进所提出的新的技术方案。专利授权数是指由专利局对专利申请无异议或者经审查异议不成立的，作出授予专利权决定，发给专利证书，并将有关事项予以登记和公告的专利数。

14.城镇登记失业率。指城镇登记失业人数与城镇从业人数、城镇登记失业人数之和的比率。城镇登记失业人数是指具有上海市城镇户口，在法定的劳动年龄段内（16周岁至法定退休年龄），有劳动能力、无业而要求就业，并已在当地就业服务机构进行失业登记的人员。

15.居民平均期望寿命。该指标是国际通用的衡量一个国家或地区居民生活质量和医疗卫生水平的重要指标，一般是指刚出生的一批人平均一生可能存活的年数，通过编制生命表计算。

16.本市各类基本社会保障覆盖面。指参加城镇职工基本社会保险、小城镇社会保险、农村社会养老保险、城镇社区市民基本保障、学生和婴幼儿基本医疗保险，以及纳入社区医疗互助帮困计划和在校大学生公费医疗保障制度等各类基本社会保障的人数占本市居民应参保人数的比例。

17.社会安全指数。该指标用以评价社会安全状况的总体变化程度，包括社会治安（用每万人刑事犯罪率衡量）、交通安全（用每百万人交通事故死亡率衡量）、生活安全（用每百万人火灾事故死亡率衡量）和生产安全（用每百万人工伤事故死亡率衡量）四个方面。

18.郊区城市化率（按常住人口计算）。指郊区建成区常住人口占郊区常住人口的比重。建成区是指已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域，郊区常住人口按全市114个镇扣除8个外环以内镇的口径统计。

19.生活垃圾无害化处理率。指经无害化处理的城市生活垃圾数量占生活垃圾清运总量的百分比。无害化处理指通过卫生填埋、堆肥、焚烧等工艺方法对生活垃圾进行处理。

20.二氧化硫消减率。指当年二氧化硫排放与基期相比的减少量相当于基期排放量的比重，计算公式是：[（当年二氧化硫排放量-基期二氧化硫排放量）/基期二氧化硫排放量]×100%。

附录：专业术语和名词解释

第六章　政府预算的审查和批准

审查和批准政府预算，是人民代表大会的重要职权，也是人大代表的重要职责。政府预算是国家政治经济活动的综合反映，是对政府活动范围和方向的规范，因此，对政府预算进行审查和批准，历来是各级人民代表大会的一项重要议程，也一直受到全社会的普遍关注。

一、政府预算概述

我国政府预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。（二）政府预算的级次和组成。宪法规定，我国行政管理体制划分为中央和地方两个层次。与此相适应，我国政府预算也由中央预算和地方预算组成。《预算法》第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”由于我国乡镇经济发展不平衡，《预算法》同时还规定“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。今后《预算法》修订时可能对预算级次作出更灵活的规定。

政府预算组成分为纵向组成和横向组成。所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。没有下一级预算的，总预算就是本级政府预算。所谓横向预算组成，是指本级政府预算的具体构成。本级政府预算简称本级预算，是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的计划。中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。（三）政府收支分类。政府收支分类，是指对政府收入和支出进行类别和层次划分，用以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。我国政府收支分类设类、款、项、目四级科目体系。

根据国务院部署，我国将于2007年1月1日正式全面实施《政府收支分类改革方案》。该政府收支分类的主要内容如下。

1.收入分类。收入分类主要反映政府收入的来源和性质，说明政府的钱是从哪里来的。比如说，是来源于税收，还是来源于非税收入。收入分类设类、款、项、目四级，分别为6类、40余款、300余项和700余目，四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。收入分类的类款目录如下：（1）税收收入。分设20款：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、其他税收收入。（2）社会保险基金收入。分设6款：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、其他社会保险基金收入。（3）非税收入。分设8款：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。（4）贷款转贷回收本金收入。分设4款：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。（5）债务收入。分设2款：国内债务收入、国外债务收入。（6）转移性收入。分设8款：返还性收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、彩票公益金转移收入、预算外转移收入、上年结余收入、调入资金。

2.支出功能分类。支出功能分类主要用来说明和反映政府各项职能活动的支出总量、结构与方向，说明政府究竟做了什么。比如说，是搞了科研，还是办了教育。支出功能设类、款、项三级，分别为17类、170余款和1100余项。其类款目录如下：（1）一般公共服务。分设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。（2）外交。分设8款，略。（3）国防。分设3款，略。（4）公共安全。分设10款，略。（5）教育。分设10款：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及教育基金支出、其他教育支出。（6）科学技术。分设9款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。（7）文化体育与传媒。分设6款：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。（8）社会保障和就业。分设17款：社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。（9）社会保险基金支出。分设6款：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。（10）医疗卫生。分设10款：医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。（11）环境保护。分设10款，略。（12）城乡社区事务。分设10款，略。（13）农林水事务。分设7款，略。（14）交通运输。分设4款，略。（15）工业商业金融等事务。分设18款，略。（16）其他支出。分设4款：预备费、年初预留、住房改革支出、其他支出。（17）转移性支出。分设8款：返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、调出资金、年终结余。

3.支出经济分类。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的，是付了工资福利支出、交通费还是买了办公设备等。支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90余款，具体科目设置情况如下：（1）工资福利支出。分设7款，略。（2）商品和服务支出。分设30款：办公费、交通费、差旅费等。（3）对个人和家庭的补助。分设14款，略。（4）对企事业单位的补贴。分设4款，略。（5）转移性支出。分设2款：不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出。（6）赠与。分设2款，略。（7）债务利息支出。分设6款，略。（8）债务还本支出。分设2款，略。（9）基本建设支出。分设9款：房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他基本建设支出。（10）其他资本性支出。分设9款，与上述基本建设支出款级科目相同。（11）贷款转贷及产权参股。分设6款，略。（12）其他支出。分设5款：预备费、预留、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、其他支出。

政府支出按功能分类和按经济分类，从不同的角度反映政府支出活动，它们既是两个相对独立的分类体系，可以分别使用；同时，又相互联系，可以结合使用。（四）政府预算的编制。地方政府预算的主要编制过程如下：

第一，国务院对预算编制工作作出部署。实践中，国务院一般在每年6月左右就要对下一预算年度的预算编制工作作出总体部署，提出预算编制的方针政策。

第二，地方各级政府根据国务院的预算编制方针政策，制定本行政区域的预算编制方针政策，并由本级财政部门具体贯彻执行。本市财政部门一般于每年7月份召开全市下一年度预算编制动员大会，部署全市预算编制工作。

第三，地方各部门、各单位具体负责编制本部门、本单位的预算。首先，政府各部门将本部门的预算建议数上报财政部门和有预算分配权的部门。财政部门和有预算分配权的部门对部门预算建议数进行审核后，根据本级政府预算分配方案下达部门预算控制数。各部门根据预算控制数正式编制预算草案，并将所属单位预算审核汇总成为部门预算草案，再次报送财政部门。本市市级各部门一般于每年10月底就要将部门预算草案报送财政部门。

第四，各级政府财政部门具体负责审核本级各部门的预算草案，编制本级预算草案，并汇编下级政府上报的下级预算草案，形成本级总预算草案。各级政府批准预算草案后，提交人民代表大会审查。在预算编制过程中，人大有关工作委员会和专门委员会一般于每年6月份提前介入预算审查工作。（五）预算管理体制。预算管理体制，是指中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分，是财政管理体制的中心环节。

我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国从1994年起开始实行分税制，根据事权与财权相匹配的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、税基流动性较大、收入再分配功能较强的税种划分为中央税；将税基相对稳定、适合地方征管的税种划分为地方税；将同地方政府发展经济和提供所需公共服务直接相关的税种划分为中央与地方共享税。

1.中央与地方分税制的主要内容。我国从1994年1月1日起实行的分税制主要包括以下几个方面内容：一是划分中央、地方的支出范围。二是按税种划分中央与地方收入。其中，中央固定收入主要包括：关税、消费税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税、契税、国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%，地方分享25%）、证券交易税（开征时中央和地方各分享50%，现为中央97%，地方3%）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。按税种划分中央与地方财政收入后，相应分设中央和地方税务机构。

1994年实行分税制后，国家先后多次对分税制进行调整和完善。自2003年起，所得税不再按归属划分，而改由中央和地方按一定比例分成。从2004年开始，又先后启动了出口退税范围调整、消费税税目变更、个人所得税起征点提高等一系列税制改革。

2.上海市与区县分税制的主要内容。上海市地方的预算管理体制改革基本与国家同步进行。1993年，上海市颁布实施了《关于市与区县实行分税制财政管理体制的决定》，即本市税收按照企业隶属关系实行市与区县分级征管，明确了市与区县两级政府的事权和相应财政收入的划分，基本确立和规范了市与区县两级财政分配体制，并对财力基础较差的区县再给予适当补助。改革后，“区属企业区里征管，市属企业市里征管”。这次改革取得了相当显著的效果（参见表1），地方财政收入从1994年的175.3亿元增加到2005年的1433.9亿元，增加了7倍多。

资料来源：《2006年上海统计年鉴》。

为加快本市公共财政体制建设，促进区县经济合理布局、协调发展，自2004年1月1日起，本市开始深化市与区县财税体制的新一轮改革。

第一步，在2004年，试行财税体制分类改革。第一类为改革现行财税体制，完善分税制财政管理体制和税收征管体制，在浦东新区先行先试“税收属地征管、地方税收分享、基数差额返还”的改革目标模式，主要内容为：除特定大型企业外，凡在浦东新区行政区域范围内的生产经营的市级企业，税收属地征管；浦东新区属地征管的各项地方税收收入，分税种按固定比例分别解交市和浦东新区两级金库，作为市与浦东新区两级政府的财政收入。另一类以全市面上现行税收户管、财力分配和事权划分等体制要素基本不变为前提，针对其余18个区县按各自实施全市经济社会发展战略的重点需求，开展“分类指导、差别政策”的改革试点。

第二步，2005年，黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、虹口和闵行等7个区参照浦东新区模式全部实施改革，其余11个区县参照浦东新区模式实施部分项目改革。

第三步，2006年其余11个区县改革全面铺开。本市新一轮财税体制改革将在本届政府末全部完成。

二、人大对政府预算的审查和批准

目前，本市人大预算审查监督工作所依据和参照的法律、法规主要是：《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《预算法》及《预算法实施条例》、《审计法》及《审计法实施条例》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《上海市人民代表大会议事规则》、《上海市市级预算审查监督规定》等。（二）提交人大审查的主要预算资料。目前，县级以上地方政府向本级人民代表大会报告的预算资料主要是：（1）本级及汇总本级和下级的上一年预算执行情况（报表形式）；（2）当年预算草案（含部门预算）（报表形式）；（3）上年预算执行情况和本年预算草案报告（文字形式）。其中，报表按照上述财政部制定的《政府预算收支科目》主要类级科目编制，国有资本经营预算表和社会保障预算表的内容和格式由国务院另行规定。

1.上年预算执行情况。上年预算执行情况包括：一般预算收支、基金预算收支、上级补助收入、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出及财政主要工作完成情况。其中，一般预算收支和基金预算收支要分别与上年完成数及调整或变动的年度预算进行同口径比较分析。

2.当年预算草案。当年预算草案包括：一般预算收支、基金预算收支、上级补助收入、调入资金、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出及财政主要工作安排情况。其中，一般预算收支和基金预算收支要分别与上年完成数和上年年初预算数进行同口径比较分析。

部门预算与当年预算草案一并提交人大。本市市级所有部门都已经按要求编制了部门预算。2006年提交市人大审查的部门预算为25个部门，2007年为30个部门。目前，提交人大审议的部门预算主要包括两张表：一是该部门的收入、支出预算表，二是按基本支出和项目支出编列的支出预算表。基本支出是行政事业单位为保障机构的正常运转和完成日常工作任务所必需的支出，包括工资福利支出、办公费、交通费和差旅费等。基本支出采取定额管理。项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标所需要的支出。项目支出采取项目库管理。

3.上年预算执行情况和本年预算草案报告。上年预算执行情况和本年预算草案报告一般简称预算报告，是各级财政部门的行政首长受本级人民政府的委托，向同级人民代表大会报告上一年度财政预算执行情况和本年预算安排的书面文字材料。其内容主要应包括上年预算执行情况和当年预算草案中的主要收支项目和财政主要工作情况，特别要对主要收支项目变化情况进行说明。（三）审查批准预算的主要程序。人大审查批准政府预算的程序，包括工作委员会预审、专门委员会初审和人代会审查三个阶段，即“三阶段”预算审查。

1.工作机构预先审查。人代会召开的一个半月前，常委会预算工作委员会要听取财政部门关于当年预算执行情况和下年预算草案的初步方案的汇报，并邀请专家、人大代表对预算草案发表意见和建议，在听取有关方面意见和分析研究的基础上，向财政部门提出对预算草案的书面意见。财政部门根据这些意见对预算草案进行修改，并将修改意见反馈预算工作委员会。预算工作委员会同时要对预算草案作深入分析，撰写初步分析报告，供财经委和其他专门委员会审查预算草案时参考。

由于人民代表大会会议的时间短，会议的议题较多，用于审查预算的时间相对比较紧张。因此，为了提高预算审查质量，需要人大常委会预算工作委员会提前介入预算审查。本市人大常委会预算工作委员会一般在6月份就要根据中央对经济工作的指导思想和预算改革进程开展调研，了解本市实际，对下一年度预算编制的指导思想、编制原则和编制要求提出意见和建议。

2.专门委员会初步审查。人代会召开的一个月前，财经委员会、常委会预算工作委员会要会同有关专门委员会听取财政部门关于当年预算执行情况和下年预算草案的初步方案的汇报。财经委员会和其他专门委员会要根据预算工作委员会提供的初步分析报告，对预算草案进行初步审查，审查意见可以汇成简报，书面送财政部门。财政部门要根据这些意见和建议对预算草案作进一步修改，定稿后报本级政府批准。本级政府批准预算草案后，将其提交本级人民代表大会。

由于本市有些区县人大常委会尚没有设立预算工委，所以预审和初审工作一般是由财经工委完成。

3.人民代表大会审查批准。大会期间，各代表团对预算报告和预算草案进行审查，财经委根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，起草预算审查报告，并向大会主席团提出审查报告。大会主席团会议审议通过预算审查报告后，将预算审查报告印发会议，并将关于预算案的决议草案提请大会全体会议表决。（四）如何审查政府预算。人民将审查政府预算的权力交给了人民代表大会，人民也同时要求人民代表大会认真行使这一职权。人大代表作为人民代表大会的组成人员，要以对党和人民高度负责的精神履行预算审查职责。预算审查可以从以下四个方面切入。

1.真实性审查。真实性是指预算编制要真实，不能虚列收支，不能少列收支，也不能为了收支平衡，把硬缺口留在外边。部门要实行综合预算，把部门所有的收支都包括在部门预算里面，必须真实地反映部门的全部收支活动。审查的重点应放在本级预算。

2.合法性审查。合法性是指预算的安排要符合法律对预算的要求，体现依法行政，依法理财。我国的预算法对预算赤字、债务规模和编制预算的原则等都作了规定，有关农业、科技、教育方面的法律也对这几个方面的财政支出有专门的规定。

3.政策性审查。政策性是指预算要贯彻中央、地方党委关于经济、财政的方针政策。比如，预算是否体现了宏观调控目标，农业、教育、科技、卫生、社会保障等重点领域的支出安排是否得到重点保障，当前的财政政策是否在预算安排中得到体现等。

4.合理性审查。合理性是指预算编制要科学合理。预算执行的好坏，首先取决于预算编制是否科学合理。应当努力使收入预测尽量与实际预算收入接近，从而在实事求是的收入基础上安排支出，还要审查整个预算支出结构和财政资源的配置是否合理。

附录：专业术语和名词解释

第七章　地方人大常委会工作报告的审议

根据宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会作为它的常设机关。常务委员会对本级人民代表大会负责并报告工作。

一、县级以上地方人大常委会的职权

1.省级和较大市的人大常委会制定地方性法规权。省、自治区、直辖市人大常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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