作者：王亚南
出版社：商务印书馆
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
中国官僚政治研究(中华现代学术名著)试读：
出版说明
百年前，张之洞尝劝学曰：“世运之明晦，人才之盛衰，其表在政，其里在学。”是时，国势颓危，列强环伺，传统频遭质疑，西学新知亟亟而入。一时间，中西学并立，文史哲分家，经济、政治、社会等新学科勃兴，令国人乱花迷眼。然而，淆乱之中，自有元气淋漓之象。中华现代学术之转型正是完成于这一混沌时期，于切磋琢磨、交锋碰撞中不断前行，涌现了一大批学术名家与经典之作。而学术与思想之新变，亦带动了社会各领域的全面转型，为中华复兴奠定了坚实基础。
时至今日，中华现代学术已走过百余年，其间百家林立、论辩蜂起，沉浮消长瞬息万变，情势之复杂自不待言。温故而知新，述往事而思来者。“中华现代学术名著丛书”之编纂，其意正在于此，冀辨章学术，考镜源流，收纳各学科学派名家名作，以展现中华传统文化之新变，探求中华现代学术之根基。“中华现代学术名著丛书”收录上自晚清下至20世纪80年代末中国大陆及港澳台地区、海外华人学者的原创学术名著（包括外文著作），以人文社会科学为主体兼及其他，涵盖文学、历史、哲学、政治、经济、法律和社会学等众多学科。
出版“中华现代学术名著丛书”，为本馆一大夙愿。自1897年始创起，本馆以“昌明教育，开启民智”为己任，有幸首刊了中华现代学术史上诸多开山之著、扛鼎之作；于中华现代学术之建立与变迁而言，既为参与者，也是见证者。作为对前人出版成绩与文化理念的承续，本馆倾力谋划，经学界通人擘画，并得国家出版基金支持，终以此丛书呈现于读者面前。唯望无论多少年，皆能傲立于书架，并希冀其能与“汉译世界学术名著丛书”共相辉映。如此宏愿，难免汲深绠短之忧，诚盼专家学者和广大读者共襄助之。商务印书馆编辑部2010年12月凡 例
一、“中华现代学术名著丛书”收录晚清以迄20世纪80年代末，为中华学人所著，成就斐然、泽被学林之学术著作。入选著作以名著为主，酌量选录名篇合集。
二、入选著作内容、编次一仍其旧，唯各书卷首冠以作者照片、手迹等。卷末附作者学术年表和题解文章，诚邀专家学者撰写而成，意在介绍作者学术成就，著作成书背景、学术价值及版本流变等情况。
三、入选著作率以原刊或作者修订、校阅本为底本，参校他本，正其讹误。前人引书，时有省略更改，倘不失原意，则不以原书文字改动引文；如确需校改，则出脚注说明版本依据，以“编者注”或“校者注”形式说明。
四、作者自有其文字风格，各时代均有其语言习惯，故不按现行用法、写法及表现手法改动原文；原书专名（人名、地名、术语）及译名与今不统一者，亦不作改动。如确系作者笔误、排印舛误、数据计算与外文拼写错误等，则予径改。
五、原书为直（横）排繁体者，除个别特殊情况，均改作横排简体。其中原书无标点或仅有简单断句者，一律改为新式标点，专名号从略。
六、除特殊情况外，原书篇后注移作脚注，双行夹注改为单行夹注。文献著录则从其原貌，稍加统一。
七、原书因年代久远而字迹模糊或纸页残缺者，据所缺字数用“□”表示；字数难以确定者，则用“（下缺）”表示。序 言
现在拿来问世的这本书——《中国官僚政治研究》，内容共分十七篇，曾分篇连载于上海出版的《时与文》杂志上。在登载第一篇“论所谓官僚政治”时，作者曾在前面附上一个引言式的楔子，说明从事这种研究的动机、态度，并附带列举出全书内容的预定篇目。动机是已定的，不必说；在将近半年的写作过程中，虽然现实的官僚政治的毒害，在国内外引起了更普遍的责难或咒诅，而我却幸能勉强避免激动的情绪，一贯的维持住客观的科学的研究态度；至于内容方面，与原来预定篇目虽略有更改，那无非是为了说明的便利。因此，除了篇目一项，由目录一见明白，无须琐赘外，我在这里，只想把楔子中关于研究动机和研究态度的自白，移植过来，而最后更简单解说我在研究中及研究后所接触或感触到的一些情节。【1】
先言研究动机。1933年，英国Prof. Needham因为某种文化使命，曾到那时尚在粤北坪石一带的国立中山大学。我在坪石一个旅馆中同他作过两度长谈。临到分手的时候，他突然提出“中国官僚政治”这个话题，要我从历史与社会方面作一扼要解释。他是一个自然科学者，但他对一般经济史，特别是中国社会经济史，饶有研究兴趣。他提出这样一个话题来，究是由他研究中国社会经济史对此发生疑难，抑是由于他当时旅游中国各地临时引起的感触，我不曾问个明白，我实在已被这个平素未大留意的问题窘住了。当时虽然以“没有研究，容后研究有得，再来奉告”的话敷衍过去，但此后却随时像有这么一个难题在逼着我去解答。我从此即注意搜集有关这方面的研究资料了。加之，近年以来，官僚资本问题已被一般论坛所热烈讨论着。官僚资本与官僚政治的密切关系是非常明白的。有关官僚资本的研究（一部分已在《文汇报》“新经济”及《时与文》上发表），处处都要求我进一步对中国官僚政治作一科学的说明。此外，我在大学里，有时担任中国经济史的课程。中国社会经济之历史演变过程，在我的理解和研究上，认为有许多是不能由硬套刻板公式去解明的；但提出任何特殊经济发展规律固然很难，应用那种作为社会基础看的规律，去解说历史上的一切突出的社会文化事象，更属不易。中国官僚政治形态，是属于那些社会文化事象之一，它将和中国社会突出的宗法组织、伦理传统、儒家思想等等，同样成为我们所提论到的中国社会经济特殊发展规律是否正确的考验。在这种意义上，中国官僚政治的研究，又必然要成为我关于中国经济史研究的副产物。而我也希望藉此减轻我对于非所专习的政治制度加以研究的僭越。
次言研究态度。官僚政治或官僚制度，它在历史上是已经引起了不少的流弊和祸害的，而就中国说，且还在继续发生反时代的破坏作用。而况国人皆曰可咒的官僚资本，正在猖獗的横行着。我们在这种场合来研究官僚政治，就似乎格外需要抑止住感情上的冲动。过分渲染一种急待除去的东西的丑恶和过分渲染一种急待实现的东西的美好，也许在宣传上是非常必要的，但同样会妨碍科学上的认识。当作一种社会制度来看，官僚政治究是如何存在，究竟是如何取得存在，最后，它将如何始能丧失其存在，那才是我们研究的真正目标。一切存在的东西，在它其所以取得存在的一般社会条件还在发生作用的限内，我们是无法凭着一己的好恶，使它从历史上消失去的。而且，在我们今日看来，官僚政治一般已成了过了时的落后的东西，但在以往，它确曾在历史上伴随着其他社会体制扮演过进步的角色；而中国官僚体制的比较一般的提早出现，甚至无妨看为是中国社会早前比较进步的一个表现在政治方面的特征。曾是进步的东西，现在成为退步的象征；曾是比较出现较早的东西，现在居然当着其他各国典型官僚政治已分别交代其历史命运的时候，还在中国社会极明显的存在着、极有力的作用着，那决不是偶然的。那都需要比较缜密的科学研究，始能抉出它的实在关键来。
再次，要讲到我在研究过程中及研究后的接触和感触了。我从来的写作，没有像这次“研究”这样受到普遍的注意；第一篇发表以后不久，相识的朋友，不相识的青年研究者，连续来信提到或讨论到其中触及的论点；有时，因为我暂时间周转不过来，或处理题材发生滞碍，致脱期未续刊出来，随即就接到探问我、敦促我、鼓励我的函件。大家这样关心这个研究，显然除了这在社会科学的研究上是一个新的课题而外，它——官僚政治，在中国当前社会改造的实践上，也是一个非常重要的课题。俨然和中国政治史同其悠久的官僚政治，像斩除了随即又新生起来的九头蛇似的怪物，它许久许久就在以不绝的“复活”，而在人们心目中，特别在官僚意像中，保证其“永生”。这对于“望治颇殷”、“除恶务尽”的志士仁人，有时也难免引起一些迷惑。我这种研究，无论如何，总是希望能把这长久笼罩在观念尘雾中的政治暗影或社会幽灵，在某种限度，让其“原形”显现出来的。我那种希望，究在何种程度实现了，那要诉之于读过本书以后的读者诸君的客观评价。而在我自己，却显然因此加深并加广了对于一般政治经济，特别是中国政治经济的基本认识。经过这次研究以后，我像把以往中国社会史上想得不够透彻、讲得不够明白的许多问题豁然贯通了；而我一向强调的所谓中国社会的特殊发展，这才实实在在的有了一个着落。中国社会长期停滞问题，地主经济封建形态问题，官僚主义、专制主义、封建主义的混一问题，官民对立问题，旧士大夫的阶级性问题，封建剥削性问题，儒家学说长期作为代表意识形态问题，商工市民阶级不易抬头问题，新旧官僚政治的差异问题，中国民主政治与土地改造的必然关联问题……所有这些问题，在经济的、历史的或唯物史观的系统说明中，都直接间接关联到了中国社会的特殊发展的命题上，并由是明确规定了中国今后历史的发展道路。自然，我的解说，没有任何理由叫一切人都同意的，那不过是表示我个人在研究中乃至研究后在主观上感到的一种“收获”罢了。事实上，在这样一部小著作中，处理这样多的一些大问题，其不够周延、不够详密，是非常明白的；就是在表现的方式上，有的朋友曾表示，要再博引旁征一点；另一些朋友则希望更泼辣、更通俗一点，但是，当作中国社会政治之基本原则的科学的研究，它是用不着过于学究化，同时也不必是一种宣传品。它对于中国这种既古旧又现实的社会政治形态，只不过是挈领提纲的作了一个研究导言。设用我原来在前述“楔子”中的表现，就是“由于我个人的学力及研究范围的限制，我对于这个新鲜的大题目，自不敢期待有了不起的贡献，但因为这是中国研究社会科学者应当踏入的新境界，至少也希望能由我的错误而引出真理”。
最后，我得回过头来对于《时与文》杂志负责诸先生表示谢意了。《时与文》有限的篇幅，令我长期得到发表的便利，已够心感了，而他们在我写作过程中所给予的鞭策和鼓励，更属永远难忘。假如《时与文》不发刊，也许这著作还只是潜在我的想像中。由《时与文》分期发表到集印，没有经过多大的增补，而其中字句欠妥或命意欠明确地方的修改，全系劳生活书店编者史枚先生提出，而经我同意改正了的。对于史先生的精细与认真精神，异常感佩。原稿全部由国立厦门大学经济学系高材生孙越生君抄校过，为我分担了不少烦累，特志盛意。本书后面，原来打算把有关官僚资本的两篇论文（“中国官僚资本之理论分析”和“中国官僚资本与国家资本”）作为附录，但因为那两篇论文，已经载在该店出版的《中国经济原论》中，读者容易找到参考，所以从略了。著 者一九四八年五月于厦门海畔野马轩
注 释【1】 此处年代有误，应为1943年。——编者注第一篇论所谓官僚政治一
在有关政治理论或政治史的载籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureacracy）当作一个特定的形态或体制加以论述的，却比较稀罕。那往往只是在讨论其他政治形态时附带的说到。对于这种政治现象形态少所论及的理由何在，以后还有谈到的机会。这里我只要表明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国权威政治学者拉斯基教授（Prof. Laski）曾在塞利格曼教授（Prof. Seligman）主编的《社会科学大辞书》中，就官僚政治作过这样的概括说明：
官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理，谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。
——《社会科学大辞书》第三卷，第70页
这说明大体是妥当的，但我认为需要加以补充和分释，否则不但对于拉斯基教授自己在那段话后面引述的例解，有些不易讲得明白，而我们也似乎可以依据经验，说官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被动的刻板的应付、一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风，这作风，确实在任何设官而治的社会，差不多都可以见到；即在民主政治下，对于任用官吏，如采行所谓分赃制（Spoils System——美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期或世守其职，造成特殊积习，造成相伴而生的种种官场流弊。特所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，惟其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当作一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时却更注意它的社会面，从社会的意义上来理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，但却不可能单在技术上去讲求根治。
由以上的释明，我们就知道：（一）官僚政治得从技术的、社会的两方面去说明，而我们当作一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的那一面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的那方面。（二）大约官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，是会更加厉害的，反之，如官僚不可能把政府权力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而摆布，则属于事务的、技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。（三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在任何社会的某一历史阶段存在，而就欧洲说，却只允许在16世纪到18世纪末乃至19世纪初那一个历史阶段存在。二
那是一个什么历史阶段呢？
就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，亦不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当作这种专制政体的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起罢。
在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落所选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史，几乎一半是受共和政府统治。罗马【1】共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任。后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，因着东方专制政治的影响，使罗马皇帝们扮演起东方专制君主的角色，颁布法律，征收赋税和任命一切官吏，但也许不尽是西欧人人气质上不适宜于这种统治（J. E. Swain在他的《世界文化史》中，就不时强调此点，说专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合），而也许由于野蛮的日耳曼人已经侵扰进来了，致使那种统治形态一时并不曾形成与它配适的官僚政治。
中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的。不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国，它同时是教会，又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为特许（Immunity）及其他的惯例，这每一个单位，差不多都成形为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖。大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。
可是到了中世纪末期，上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始都是采取专制主义的政治形态。那原因，把最基本的经济上的理由暂且抛开不讲，主要是由于那每个民族国家，起先都是由于较有力的、较大的封建贵族，努力统一其各别属领内的政治权力；在这种企图上，他必得同僧侣斗争，必得同其他贵族斗争，此外，他还会依据民族的或其他的理由，不绝努力扩大其领地，而与那些非其属领内的僧侣、贵族斗争。斗争胜利的国王把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主专制政体就是在一方面国王只把有关行政事务的立法权集中在自己手【2】中，同时由他发给官吏的命令变为行政法或公法的来源”。在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命），结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家、人民的利益，而一味图所以自利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会把政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而赍来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。三
然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢？
关于前一点，我有点不能同意拉斯基教授的说法，他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转型物，封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。
我们已讲到，专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面，被看作资产阶级代表的所谓民主政治，还不曾当作它的对立物而成长起来，同时，被看作僧侣、贵族利益代表的封建政治，亦并不曾随着专制政体出现而根本受到否定。无论那个国家，它如其尚是专制的，要伸张王权，虽然不能不限制并打击贵族，但为了使统治稳定，仍得利用贵族，迁就贵族，如是所谓官僚，就至少在开始的时候，大抵是由贵族转化过来的。
比如就英国来说罢，英国在长期专制的过程中，固不必说，就是直到资产阶级已经很得势的19世纪初，“资产阶级还深深为它自己的社会地位的卑贱之情感所支配，所以它以自己的及国家的经费，豢养【3】一个怠惰的寄生阶级”。“资产阶级在1832年得到了选举改革运动的胜利，差不多还是让贵族独占了一切高级的政府机关”，因为“当时英国的资产阶级普通都是一些没有教养的暴发户，不管是好是【4】坏，也只好把一切较好的地位让给贵族”。
再看法国，法国的封建势力，是经过1789年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段，“有人计算贵族和教士共有27万人，依照一种可靠的统计，革命爆发前，贵族人数有14【5】万，约分3万家”。“当时贵族计分三类，即宫廷贵族（Hofadel）、职官贵族（Amtsadel）和乡村贵族（Landadel）”【6】。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外，朝政大体是由宫廷贵族治理，中下级官吏是由职官贵族充当。就在革命后，延至“1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）统治的时候，只有小部分的资产阶级统治法国，其余大部分则为很高的标准夺去了选举权。在第二共和国底下，资产阶级才施行完全统治，但只有三年，【7】它的政治上的无能，开拓了第二帝国的道路”。
由上面的例证就知道，不仅在专制主义政体下是主要由贵族充任官吏，就在市民阶级所理想的民主政治形态下，许许多多的上级官吏还是贵族出身。可是，同是贵族，他们的性质是因所处的社会不同、因经济发展的条件不同而大异其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的贵族是自己在那里为自己行使统治，在名分上，尽管小贵族对较大贵族维持着一定的依属关系、隶从关系，但实质上，他是所在属地的绝对支配者；到了过渡的专制政体下，充当官吏的贵族，已不是以贵族的身分行使治理，而是以国王的仆役的资格行使治理，再进一步到了典型的民主政治形态下，他们又不是国王或专制君主的仆役，而是通过宪法、通过选举、通过国会，变为人民，至少是变为商工市民阶级的公仆或政治的雇佣者了。这种政治权力的推移与变化，在它后面，存在着一种社会经济实质的转变。在封建贵族政治末期逐渐成长起来的流通经济或商业资本，原要求伸张王权，统一币制、税权，打破前此各自为政、各求自给的分立局面。所以，对应着专制政治的经济形态，就是商业资本，就是重商政策；而一般在专制统一局面与重商政策下得到了成育和成长的商工业经济，到了一定限度，就感到专制主义对于它的束缚与妨碍的影响，而其逐渐伸展起来的实力，也慢慢表现了促使专制主义者向它就范、向它寻求妥协途径的足够力量。到了这种场合，知趣点与它讲求妥协的，就出现了像英国型的“光荣革命”，不知趣不肯与它讲求妥协的，就出现了法国型的大革命。但不论革命的方式如何，其结果大体总不外伸张民权或市民权而剥夺王权，使国会成为法律的主权者，使人民或选举团体成为政治的主权者。这一来，官僚或一般行政人员，就要完全改变他们的政治性能，他们不复对国王负责，不复把国王的言语看作命令，他们要对国会、对人民负责了。“国会逐渐达到节制行政官吏的要求。法律不成为行政官【8】吏权能的限制，而成为他们权能的基础了。”
这种经济的政治的变化一经形成，国家的政治权力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵夺普通公民的权利；在这场合，即使官吏在个别的场合，还不难找到机会，作一些不负责任、不讲效率，甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制看的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。
不过，以上大体是就典型官僚政治立论，至若像在晚近德意诸国独裁统治下所出的所谓新官僚政治，那将在以次的论题（“官僚政治在世界各国”）中顺便谈到。
注 释【1】 见A. L. Lowell：《公共意见与平民政治》，范译本，第183页。【2】 见Krabbe：《近代国家观念》，王译本，英译者序，第9页。而他们这种表现在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何变质了的呢？【3】 见恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第175页。【4】 同上书，第176—177页。【5】 见Welhelm Blos：《法国革命史》第一卷，李译本，第11页。【6】 同上书，第12页。【7】 恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第178页。【8】 见前述Krabbe：《近代国家观念》，王译本，英译者序，第13页。第二篇官僚政治在世界各国一
被看作一种社会体制的官僚政治，既如我们在前篇证明了的，是为任何社会特定历史阶段——由封建制到资本制的历史过渡阶段——的必然产物，那么，一切现代化了的国家，显然都曾经历过这种政治形态；一切尚逗留在现代化过程中，或尚未现代化的国家，显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼；而那些立在资本主义转型阶段和社会主义形成阶段的国家，是不是也会有官僚政治出现呢？关于这几点，是我们紧接着前面的论点，而必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利，本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实，扼要加以解述；对于晚近法西斯蒂诸国统治形态下新官僚主义，只想顺便提及，因为我们的目的，仅在藉此显示官僚政治在中国过去和现在，该分别具有那些不同于一般的特质。二
先就英法两国来说。
英国从1500年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃，君权在开始扩张，过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一个世纪，但两者通是遵循着同一的发展道路。亨利八世（Henry Ⅷ）与依利萨伯（Eliza beth）的事业，实际上是和路易十四（Louis XIV）、威廉一世（Frederich William Ⅰ）的事业相似的。它是一种联合和统一国家的事业。倘使各省不曾联合而成为各王国，各地方团体不曾结合而为各民族，和一切封建的权利、特权、豁免和权力冲突的混合物，不曾变为一个统一的政治制度，后来的民主立宪政治的发展将不遵循它所采的途径。这【1】是专制君主政体的事业。”在完成这种事业当中，国王“在国内就力图达到能够替他的全体臣民立法，和由他自己的官吏直接对臣民【2】施行法律的地位”。这就是说，立法权是国王的，行政权却全落到官僚手中了，官僚政治就这样配合起了专制政体的要求。
自是直延至“18世纪末年，官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷。政府的职位，甚至可以预约。例如格兰味（Grenville）把玉玺保管处（Privy Seal Office）的书记，预约给他四岁的亲戚；英国第一个内阁总理滑浦尔（Walpole）叫他的公子霍莱士（Horace）在政府中挂个名，拿公家的钱到巴黎去享【3】受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实”。特别在依利萨伯时代，英国官吏贿赂公行，为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即在17世纪，联合王国的行政仍是极端腐败；关于英国舰队状况，诺列斯（Norreys）曾写信给科克（Sir. John Coke）说，“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉，并强迫他们为着自己和【4】他们的司令而实行盗取。”
可是，与我们待述及的其他欧洲各国比较，英国的专制政体，从而英国的官僚政治，毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在16世纪以至17世纪中，大体上虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西，但在昌言“国王出自上帝，法律出自国王”的詹姆士一世（James Ⅰ）时代（1603—1625），议会对于这位放肆无度的君主的财政上的需索（如依关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活）就已提出虽然是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世（Charles Ⅰ，1625—1649）继位，议会更利用查理所遭遇的财政困境，一方面给予他以支援，同时却由他取得以次几种允许；即不得议会同意，不课捐税，不在私人住宅中驻扎军队，不在和平时期宣布戒严令，不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了，英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。
从表面上看，仿佛英国比较修明的政治，是由于它自13世纪以来的传统的议会制度使然，其实还有更基本的因素在作用着。“……从亨利七世（Henry Ⅶ）以来，英国的‘贵族’不但没有妨害工业生产的发展，反想从中得到利益。同样的因为经济的或政治的动机，大地主的一部分都时常准备来与财政的及产业的资产阶级之领袖合作。这样，1689年的妥协因而容易的成功了。政治掠夺品——地位、官职、大的薪俸——都还在乡村贵族的手里，只要他们顾虑到财政的产业的及商业的中等阶级的经济利益。而这个经济的利益，在当时已【5】经充分的强大，它终于决定了国家的一般政治。”
这样，“新的土地贵族和新的财阀，新孵化的高等财政家以及由当时保护税支持着的大制造家，就是这样自然的盟友”，他们自于1689年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后，就在国家的任何一个经济部门，确立起他们的支配权，对于国有地，对于对外贸易公司，对于信用机关，通能“协作的”从事掠夺和僭有。“英国资产阶级对【6】于为自己利益的行动，丝毫没有弄错。”英国的专制政体与其配合物的官僚政治，是由它的国民经济顺利成长和它的资产阶级的指导原则被明快发现出来之后就逐渐收场的。英国的自由哲学、政治学、经济学是它的顺应社会经济状况下的产物，但却反过来给予了那种社会经济以有利的指导；赖有此，英国的专制君主乃知道他的利益不在保持传统王权，英国大大小小的贵族和官吏，乃知道他们的利益，不在个别的控制或把持政府。
如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算丝毫没有弄错，法国在这方面的表演，就似乎弄得太不成样了。
法国的专制政体和官僚政治，与英国比较，是会给人以更强烈得多的印象的。在整个17世纪中，一列专制君主都分别配上了一列专擅的总理大臣。亨利四世（Henry Ⅳ）时代的绪利（Sully），路易十三（Louis XIII）时代的立殊理（Cardinal Richelieu），路易十四（Louis XIV）前期的马萨林（Mazarin），后期的柯贝尔（Colbert），都像虔诚的维护路易十四所谓“朕即国家”的王权，但他们在维护王权之余，却一致的在这样期许自己：“余即国王。”他们分别把持朝政，为了集中权力，如像立殊理，曾把全国分划为若干监察使区，委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行，以及裁判所的处理等。这些监察使只要对立殊理负责，他们因为具有赋税、警察以及裁判的无限权力，所以后来法国有名的所谓“三十个暴君”，一大部分就是由他们变成的。立殊理为了监视他们，又利用侦探与诡术，把他的官僚政治特务化。他的后继者马萨林大体承继了他的作法。而著名的柯贝尔，则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统，再回顾一下英国查理一世的权臣巴金汗公爵（Duke of Buckingham）屡被国会攻击的史实，就恰好是一个对照。
法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍，在路易十四时代，就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫，可是，贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了，法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击，而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了，资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争，自然就颇不够劲。“一直到革命以前，贵族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权，是领主赋予的。法官自己【7】是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活。”而且“12世纪至18世纪间，在法国与世袭贵族并存的，还有一种法官贵族即官僚贵族，他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判，是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当作遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力，所以法官贵族热心的拥护统治阶级的特权，并且总是公开反对任何改
【8】革”。
英国议会除了极少的场合，自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一购买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利的收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动，不足以唤醒这般贵族官僚的昏顽，到头只有让大革命去作着无情的清算了。三
在欧洲，专制政体——官僚政治出现较早的国家是英法，而出现较迟的国家则是德俄。
直至法国发生划时期大革命的1789年，日耳曼的两个民族国家，始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的，除奥大利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍享佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威士特发利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。
可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者斐特烈大帝【9】（Friedrich der Grosse）父子，就已经在从多方面进行那种统一联合的事业。如其说斐特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲斐特烈·威廉一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市、本省做官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德【10】国行政上的规范。
德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样说，“朕即国家”，而只是较谦抑的说：“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆”（斐特烈大帝语），然而，语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割胁制的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此，直至19世纪中叶以后，德国还是被支配“在专制主义的、官僚主义的、封建主义的混合行政之下”【11】
。
至若在这种政体下，照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特（Sombart）所说：“官吏不正当的行为，表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中，只须由几个特例，特别是普鲁士的就可以证实。无论如何，这是早前一切时代的常规……斐特烈三世（Friedrich Ⅲ）治下的政府人员，为一种无赖汉，殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎【12】犬，总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。”就是在德国人夸称为圣洁、严格训练的普鲁士军队中，军需亦公认为是发财致富的肥
【13】缺。
本来，在19世纪70年代前后，德国在俾斯马克（Bismark）主政当中，已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的突跃成长，采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府，看作是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦合成一个联邦，有点像北美合众国一样，各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦会议（Bundsrat）里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正，可以召集和解散国会，可以任命、罢免内阁总理。下议院（Reichstag）的立法权是有限的，法律的通过可以不经过它的同意。【14】
惟其如此，前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制，只是在韦玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过，但为时不久，第三帝国的英雄们，又在各种矫造与增饰之下，变相的复活了德国的政治传统，那是我们要在下面补说到的。
俄国直到彼得大帝（Peter the Great，1682—1725）同卡萨林（Catherine the Great，1762—1796）才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别予以铲除，而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政的大权，但他的全部工作，除游戏、狩猎以外，无非是签名与接见宾客。一切对内的重要问题，皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署，指挥全国行政；其中，内政官署同时又是贵族院的办公处，而各官署的秘书，则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方，有两个执行系统，一为行政，一为财政。地方督军指挥各地驻军，监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院，秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏，更为钦差大臣一类监察官的设置。
这看是层次分明的官制，实行起来，照俄国自己描述的，却是下面这样：“无论如何小的官吏，甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏，可以为了自己利益任意破坏政府的命令。”“官僚主义在本质上就是忽视现实，专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓……视人民如牛马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”“监察机关用各种方法掩饰行政官的污点，他们有时也更换行政人员，但那是为了在人民心目中造成一种印象，以为政府也是反对官僚主义的，其实，那是政府惧怕人民骚动，故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有‘秘密官署’，在【15】各地方也必有很多秘密组织。”
帝俄官僚政治的上述弊病，显然是直延到十月大革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体——官僚政治，对于英法两国固不必说，就是对于德国，亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后，封建的军国主义虽受到鼓舞，资产阶级势力亦因以昂扬，所以德国的专制政体到了19世纪后期，就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后，就藉改革内政，特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败、暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变，国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来，它所施行的立宪步骤，就比之德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了，新型的金融寡头支配因素，使参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故，我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害，就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以，尽管不少的历史家，从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体——官僚政治的特异性，而我却宁愿就社会史的立场来说明它。四
由上面的例解，我们不仅明瞭：官僚政治是由封建社会转向资本社会之过渡历史阶段的产物，同时还知道：某一个国家的传统封建关系愈强固，它的自由经济发展愈困难，它在此过渡阶段的官僚主义政治，就愈加要混合着专制主义、封建主义，而表现得更持续、更露骨。反之，一切当然是另一个形相。我们最好在这种推论下，简论到美国的官僚政治。
在美国尚未出现以前的美洲，“北方和南方一样，盗取为一切时期的官吏的本来职务。十七八世纪半官的大营业社为营利、欺诈的园地；恰和殖民地区域的行政一样，辽远省份的行政，不常委诸最切实和最忠诚的人，总督大都对自己的僚属树起先例来，藉欺诈和压制聚【16】敛财富。”
有人根据此点，说美国后来的官制，其所以采取所谓大家都有机会参政的短期轮换的分赃制，就是鉴于殖民地时代的英国官吏过于腐【17】败、过于专擅，想藉此来限制官吏的不法活动。我不反对这种说法，但美国官吏不法活动的受到限制，或者，当作一种社会体制看的官僚政治在美国的不易出现，却有他根本的原因，那就是市民的民主政治在美国比较能实行得彻底。即“资产阶级长期的统治，现在只有像在美国这种国家才有可能，因为美国本来就没有封建制度存在，【18】而社会开始就是建立在资产阶级的基础之上”。
不错，我们已承认就是在市民的民主政权之下，官吏不负责任、讲形式、讲应付，乃至假公济私的事，还有发生可能，并且在美国确也发生过，但如英国拉斯基教授所说，像在欧洲的那种官僚政治，是【19】难得见之于美国的，如我前面的推论，那只是属于技术性质方面的。
然则美国是否永不会发生官僚把持政府权力的那种官僚政治呢？近来美国国内有识人士已经抱有一种隐忧，表示着不曾在资本初期发生这种政治形态，却可能在资本末期发生这种政治形态。如Louis M. Hacker在最近出版的《美国资本主义之胜利》中就说：“在极权国家里面，国家已将全（社会经济）领域控制在手，无论企业经营或私人行动，都变成官僚政治的关切对象。至于美国方面，虽则官僚政治在羽毛未丰时代，尚能响应民主主义的过程，然而国家资本主义的势力，【20】亦在日趋雄厚。”这就是说，美国如其一步一步走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免的要极权化、官僚主义化。这逼得我们要把德意型的独裁的官僚政治作一交代。
人们对于同一名称所代表的不同性质的东西，往往总容易把它们搞在一起。前述那位《美国资本主义之胜利》的作者曾这样告诉我们：“英法两国的新宫廷贵族，不啻是专制官僚政治的柱石，他们操纵教会，左右司法，统率海陆军，享受最有利的独营权，并（就法国而论）以税收承办、人的地位，向人民横施敲诈。这种现象，跟现代的法西斯主义极相类似，盖16、17世纪的英法专制政治和现代德意的法西斯政治，都想扶植私人亲信所组织的集团，由这些集团去作实际的政【21】治控制者。”
其实，这两个不同时代分别发生的专制政体与独裁统治，就是在形式上的相似点也是极其有限的。然而，假使把配合后者的官僚政治称之为新官僚政治，那也只是名词上的相同罢了。在资本主义末期或帝国主义阶段出现的独裁统治，乃因前此的议会政治、选举方式，以及其他有关民主、自由的社会秩序，已不适于或不利于金融寡头独占局面，于是各国就照应其各别的历史条件，采取新的行政形式和方法，那在意大利称为法西斯政权，而在德国则称为纳粹政权。因为这种统治或宰制的对象，是几世纪来在自由、民主号召乃至实际活动中觉醒过来了的、已经部分的取得了政治权力的生产劳动大众和有识的中等阶级，还有是资产阶级内部除了金融寡头或独占集团以外的其他有产份子，于是这种统治就特别需要制造一套等级主义、全体主义的哲学，一个无所不在、无所不为、无孔不入的秘密警察组织，把全国人民特别是全国劳动大众，任意编组在他们所设计出来便于宰制、驱使的社会政治框架中；于是，这种统治的执行者，法西斯党徒、国社党徒，就比之专制时代的官僚集团，还要采取更横暴、更无顾忌的姿态。贪污、欺骗、敲诈、结党营私、舞弊，那是太寻常了。公开的劫掠、对于人身自由的任意蹂躏、集中营、集体屠杀，已成为这种统治的必要手段了。
当然，今日美国的政治，距离这种法西斯统治还远，但它的独占集团在战后通过其所包庇豢养的政党，所施行的一些反民主、反自由的措置，已使世界有识人士耽心美国正在向着法西斯统治前进中。
临到末了，我还得关于苏联讲几句话。前述那位《美国资本主义之胜利》的著者，不但把晚近独裁统治与初期专制混做一团，且把苏联的无产阶级专政也一视同仁的处理。他说：“在德意等极权国家里面，它并且有消灭私产权，将国家社会主义代替国家资本主义的倾向。俄国方面，这个步骤甚至已经完成。不论个别的环境如何，国家资本主义与国家社会主义的显著征象，总跟重商主义时代一样，建立强有力的官僚政治，官僚政治中的人员，即是新制度的主要推动者。”【22】
为了证示苏联也有官僚主义，国内外论坛上，已经有人把苏联近年自我检讨分别指出集体农场和工厂中一部分人营私舞弊的情形作为宣传资料。苏联社会经济还不曾达到理想的境地。属于技术性的官僚作风是可能不曾祛除净尽的。但我相信，一个私有财产制不存在的社会，一般生产大众皆有政治发言权的社会，任何一种当作社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。
注 释【1】 见Krabbe：《现代国家观念》，王译本，英译者序，第7页。【2】 同上书，第8页。【3】 陈乐桥：《英美文官制度》，第5页。【4】 Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第531—532页。【5】 恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第164—165页。【6】 马克思：《资本论》第一卷，郭、王合译本，第671页。【7】 见苏联科学院历史学部编：《近代新历史》，杜译本，第63页。【8】 苏联科学院历史学部编：《近代新历史》，杜译本，第66页。【9】 这里指“斐特烈大帝及其父亲”。——编者注【10】 以上参见Henderson：《德国简史》，第三、四章。【11】 马克思：《资本论》第一卷，郭、王合译本，第625页。【12】 Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第530—531页。【13】 同上书，第533页。【14】 参见Swain：《世界文化史》第二卷，沈译本，第169页。【15】 以上参见库斯聂：《社会形式发展史大纲》第二册，高译本，第500—512页。【16】 见前述Sombart：《现代资本主义》一卷第二分册，李译本，第532页。【17】 见陈乐桥：《英美文官制度》，第5页。【18】 见恩格斯：《费尔巴哈论》，彭译本，附录三，第176页。【19】 见Seligman主编：《社会科学大辞书》第三卷，第72页。【20】 见陈译本，第18页。【21】 同上书，第31页。【22】 见陈译本，第17—18页。第三篇中国官僚政治的诸特殊表象一
对官僚政治的概念有了一般的说明；对世界各国的官僚政治分别作了一个轮廓的介绍，现在再来讨论中国官僚政治本身，那无疑是有许多方便的。但方便的地方是就一般范畴立论，即就中国官僚体制与一般典型官僚体制的共同点立论，然而把中国官僚政治当作一个对象来研究，我们所当特别重视的，毋宁是在它的特殊方面，即它对一般表示差别的方面。
中国官僚政治，也正如同世界其他各国的官僚政治一样，是一个历史的现象。由它的发生形态到形成为一个完整的体制，以致在现代的变形，其间经过了种种变化，我们要指出它的特点，至少应就过去官僚政治与现代官僚政治两方面来说。但如我们要在后面指明的，中国现代官僚政治，虽然大体照应着中国社会经济各方面的形质上的改变，从国外到晚近，更从德美诸国新官僚体制中吸入了一些新的成分，把原来的传统形态复化了，但原来的传统形态并不曾因此被否定或代置，反之，我们甚且可以说，那是原来官僚政治形态在现代的变本加厉或强化。因此，在研究的程序上，我们须得从中国古典官僚政治形态的诸特殊表象讲起。那些特殊表象，分别体现在它的以次三种性格中：（一）延续性——那是指着中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国文化史相始终。（二）包容性——那是指着中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。（三）贯彻性——那是指着中国官僚政治的支配的深入的影响；中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中。
这是我们要分别在下面予以详细说明的。二
关于中国古典官僚政治的延续性问题，最先需要论究到它发生或形成过程的起点。
我们在前面已经讲到，官僚政治是当作专制政体的一种配合物或补充物而产生的，专制政体不存在，当作一种社会体制看的官僚政治也无法存在。在这点上，中国官僚政治并非例外。因此，我们要探究中国官僚政治形成的起点，似乎就只要问到中国专制政体是何时才开始的就行。新旧历史学家、社会史学家已公认秦代是中国专制政体发轫的朝代。而由秦以后，直到现代化开始的清代，其间经历二千余年的长期岁月，除了极少的场合外，中国的政治形态并没有了不起的变更，换言之，即一直是受着专制政体——官僚政治的支配。谭复生所谓“二千年之政，秦政也，皆大盗也”。二千年之政，如何皆是“大盗”，这里且不忙分释，“二千年之政”皆沿袭秦代专制政治而来，却是一个事实。而晚近在苏联以“中国通”见称的社会经济史学家Wittfogel，论到中国中古历史阶段时，特别强调“二千年官吏与农民【1】的国家”这句话，那也不外表示，那个历史阶段是由官吏支配农民，是施行官僚政治。而在这以前，虽然设官而治的事实早经存在着，但那时的政治支配者主要是贵族，即在春秋之世，国君“为天子之同姓者十之六，天子之勋戚者十之三，前代之遗留者十之一。国中之卿【2】大夫皆公族也，皆世官也”。他们享有世禄，由是为他们所支配的生产人民，就不得为形式上的自由农民，而只是农奴。不过到了战国之世，一切改观了；在诸侯相互长期战争过程中，封建贵族的政治支配权，逐渐转移到封建官僚手中了。中国历史载籍是用“政逮于大夫”、“陪官执国命”、“布衣为卿相”一类笼统文句来描述此种转变，我们从社会史的见地却应当说：战国诸侯为着争霸权、争统治而进行的战争，培养了封建官僚。封建官僚起初不过是封建贵族技术上的助手，帮助封建贵族剥削农奴式的农民，组织封建榨取农民血汗的机关，并使这机关巩固和成为合法的形式。但封建的混战，使各种“专门人材”成为急切的需要，而且直接动摇了整个社会制度，削弱了和抹杀了旧有的阶级划分，并在新的调子上来重新划分阶级。封建上层阶级社会地位之一般的不稳固，是愈来愈加厉害，常使封建诸侯依靠官僚。这培养起来的封建官僚，不但成了专制政体实行的准备条件，且还在某种程度，成了专制政体实现的推动力，如史载“缪公求士……并国二十，遂霸西戎；孝公用商鞅之法……民以殷盛，国以富强……惠王用张仪之计……散六国之从……蚕食诸侯，使秦成帝业”（《史记·李斯列传》）。
秦得“策士”、“处士”或封建官僚之助而成就一统大业，而实现专制的官僚的政治局面以后，其他继起各朝代的开基创业，虽同样要取得它前一朝代末期的士大夫或失意的政客和策士们的匡助，但其间有一根本不同之点，即秦代的官僚政客是在封建贵族政治崩溃过程中养成的，而秦后各朝代的官僚政客，则都是在官僚政治局面下养成的。二千年的历史，一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭，同时又表现为各王朝专制君主，通过他们各别文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移。王朝的不绝再生产，再配合以官僚统治的不绝再生产；同式政治形态的重复，在有些人看来是“循环”（如日本秋泽修二之流的中国历史循环说），而在其他较深刻的历史学家看来则是“没有时间”，“没有历史”（如Hegel称中国为“空间的国家”）。但中国官僚政治延续了二千年却是一个事实。它的这种延续性，或者它之所以能延续得这么长久的道理，我们将在后面讲出它的更基本的原因来，而下面紧接着要说到的它的其他两种特性——包容性和贯彻性，也许可以看为是一部分的说明，虽然它们那两种特性的形成，同时也可说是由于它延续得比较长久的原故。三
中国官僚政治的包容性，那当然也是把它和世界其他国家的类同政治形态相比较而表现出来的。每一个社会，同时存在有各种各色的社会文化事象和制度。而在任何阶级社会里面，政治事象或其体制，往往总容易而且必然会变得突出，这是旧历史家们惯把政治史来代表人类文化史的一大原因，但政治现象或政治体制虽然比较突出而显得重要，它并不能无视其他社会事象和制度的作用；大约一种政治制度如其对于环绕着它的其他社会体制不能适应、不能协调，它就会立即显出孤立无助的窄狭性来，反之，如其他能适应、能运用同时并存的其他社会文化事象，并且在各方面造出与它相配合的社会体制来，它的作用和影响就将视其包容性而相应增大。与外国官僚政治相较量，中国官僚政治其所以能显出包容的特性，就因中国官僚政治在较长期的发展过程上，渐逐发现了并在某种限度创出了配合它的其他社会事象和体制。我们没有充分篇幅把这点在这里详细解述，姑从以次几方面予以较论：
首先，中国以父家长为中心的家族制和宗法组织，虽然是在专制的——官僚的政体实现以后更加强化了，但在这以前，却显然存在着这样一个可供官僚政治利用的传统。国与家是相通的，君权与父权是相互为用的。而在欧洲，特别是在早前的罗马社会，个人在家族中的地位是早经相当确定了的。欧美历史学者认定东方的专制统治不适于西方人的气质，也许这是一部分理由，这就至少要使官僚政治在这一方面的作用和影响受到限制。
其次，法律和政治是非常密切关联着的。人民对于法的认识、法的习惯有了素养；对于权利义务的相对关系有了一些明确概念，那对于任意蹂躏人权、任意剥削榨取人民的专制官僚政体就将成为一个阻碍。“西方社会的特点，是常常有为种种目的而存在的许多团体，有
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]