中国民办教育研究(2017)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：黄藤

出版社：华东师范大学出版社有限公司

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

中国民办教育研究(2017)试读：

前言

化鱼成龙是一个流传了数千年的美丽传说。坐落于这一传说发生地西安市鱼化寨的西安外事学院，是一所充满朝气活力和探索创新精神的国际化、综合性、应用型民办大学。自1992年建校以来，学院始终秉持“学无长幼、校无大小、教无高下、育无国界”的办学理念，明确非营利性公益办学方向，向着“赶世界水平，创百年名校”的目标不断奋进，在努力提高教育教学质量、培养符合区域经济社会建设需要的应用型人才、推动我国教育事业由精英型向大众化转型方面做出了突出的成绩。与此同时，学院还高度重视科学研究工作，广泛深入地开展了民办高校办学规律、特点及一系列涉及民办高等教育改革发展的重大理论、实践问题的研究，在推动中国特色社会主义民办教育理论体系建设方面走在了全国民办高校的前列。

1996年，学校开风气之先，由董事长黄藤亲任所长，创建了国内首家民办教育研究机构——西安外事学院七方教育研究所，并提出以“汇南北之气，凝东西之髓，顺乾坤之理，立民校之魂”作为办所的指导思想，策划设计课题，投入数量可观的经费，面向海内外组织团队，扎扎实实地开展研究。2016年12月，根据学校工作发展需要，七方教育研究所经扩充发展升格为七方教育研究院。目前研究院有专兼职研究人员76名，先后承担国家、教育部及陕西省等各级各类课题67项；出版“七方民办教育丛书”，包括《民办教育求索》、《民办教育引论》、《中国民办教育史》、《中国民办教育发展报告》、《中国民办教育政策分析》、《外国私立教育》、《学校教育基本功能研究》、《近代中国私立大学发展史》、《我国民办高校评估指标体系研究》、《美国营利性教育机构制度环境分析》、《中国民办普通高校的办学特色——亚非拉七国私立大学的经验借鉴》、《民办高校大学生学习风格研究》、《民办高校大学生心理健康教育》、《国外高层次应用技术型人才培养模式研究》等17部；出版“七方人文教育丛书”，包括《鳞爪集》、《文学·美学》、《激情北方》3部以及专著《中国民办教育思考与实践》、《化鱼成龙》等，在国内外学术期刊发表论文数百篇。2007年，七方教育研究所（院）被国家教育部、人事部授予“全国教育系统先进集体”称号，同年，被中国高等教育学会确定为“全国民办教育科学研究基地”；2008年，被陕西省教育厅批准为“陕西（高校）哲学社会科学重点研究基地”；2012年，被陕西省高等教育学会确定为“民办高等教育科学研究基地”和“高水平民办大学建设研究工作站”；2005年、2008年、2014年、2017年先后四次荣获中国高等教育学会授予的“全国高校优秀高等教育研究机构”称号，已成为在国内享有盛誉的专业研究实体和智库机构。

依托学院民办教育研究的雄厚实力，学院于2002年创办了国内最早的民办教育专业学术期刊——《民办教育研究》（双月刊）杂志，并于此后不久，又创办了《西安外事学院学报》（双月刊），作为反映本院教学科研成果及海内外相关学科专业领域创新成果的平台。《民办教育研究》创办十余年来，坚持面向世界，广泛吸纳名家名作，立足学术前沿，积极探索研究民办高校改革、发展中的重大理论与实践问题，组发了一大批有较高水平的研究成果，已在民办教育改革与发展、民办教育政策与管理、中外私立（民办）大学史与比较教育等领域形成研究的重点和鲜明特色，为促进教学、科研，发现、培养人才，推动民办高校办学实践、学科建设和国际学术文化交流发挥了不可替代的重要作用。2016年，该刊先后荣获“陕西省高校优秀期刊”、“全国民办高校优秀学报一等奖”；《西安外事学院学报》先后荣获“陕西省高校优秀期刊”、“全国民办高校十佳期刊”。《中国民办教育研究（2017）》是从2016年出版的全国各家学术期刊上发表的有关民办教育研究的1450多篇论文中选精拔萃而编就的。从一定意义上说，她既是对过去一年中的中国民办教育研究的学术总结，也是对我国民办教育改革与发展面貌从一个侧面的展示。其宗旨在于汇聚优秀研究论作，更好地服务教学科研，更扎实地推动我国民办高校办学实践和理论研究的繁荣发展。《中国民办教育研究（2017）》共收入论文48篇，分理论探索、改革与发展、教育与教学、制度与管理、教育史与比较教育等五大板块编排。其选文坚持以下原则：

均研究民办教育问题。入选文章均为研究民办教育理论与实践问题，或为研究高等教育问题但与民办教育密切相关者的学术论文。坚持学术为本，不收非学术文章。

论文质量第一。入选论文均应对所研究的问题有独创性见解，且论证充分，文字通畅，写作符合规范，篇幅一般不少于6000字。

均在学术期刊上发表。本书所收论文均在文末注明原发表期刊及发表年卷期次。

尊重原作风貌。所收论文一律不作内容修改，仅对部分论文摘要、关键词或注释与参考文献作了文字性修改或格式的统一处理。《中国民办教育研究》自2015年起，每年编辑出版一辑，如有特殊需要，也可一年两辑或两年一辑。

为保证书稿质量，在初选稿件确定后，西安外事学院期刊中心特聘请陕西师范大学教育学院博士生导师刘新科教授，陕西师范大学教育学院博士生导师田建荣教授，西北政法大学高教研究所所长阎亚林教授，陕西省高等教育学会副会长、西北大学高教研究所原所长梁克荫教授，西安外事学院文学院院长、七方教育研究院民办教育研究中心主任王冠研究员，西安外事学院期刊中心主任、《民办教育研究》编委会副主任、陕西师范大学新闻与传播学院博士生导师张积玉教授等六位专家对所选文章进行了评审把关。

本书的编辑工作始终得到了西安外事学院党政领导的关心与重视，以及全国民办教育协会的支持和指导。西安外事学院期刊中心副主任孙军红博士、杜世雄编辑、张健博士、张驰硕士参加了本书的资料搜集、整理及编务等工作。华东师范大学出版社领导和责任编辑为本书的出版付出了大量心血，给予了大力支持和热情帮助，在此谨表衷心的谢意。《中国民办教育研究》编委会2017年5月28日

一、理论探索

全球私立高等教育发展影响的批判性分析

摘要：私立高等教育包括多种类型，20世纪80年代以来全球私立高等教育发展主要体现为需求吸收型私立高等教育迅速增长。私立高等教育发展既有积极影响，也有消极影响。私立高等教育发展的积极影响包括扩大高等教育机会、缓解政府高等教育财政紧张、促使公立高校与私立高校相互竞争和提高办学效率。私立高等教育发展的消极影响包括教育质量相对低下、教育机会不公平加剧、专业和区域结构失衡，其原因在于没有坚持私立高等教育的非营利性质、缺乏政府和社会的监管。

关键词：私立高等教育；私立高校；民办高等教育；高等教育民营化

私立高等教育部门是当今世界高等教育最有活力、增长最快的部门之一。在我国民办高等教育已达到一定规模、政府加强对民办高等教育的统筹规划和管理、探索民办高校分类管理、依法建立民办高校财务会计和资产管理制度的背景下，有必要对过去三四十年全球私立高等教育发展的影响和经验教训进行探讨。

一、私立高等教育的类型

私立高等教育包括精英与半精英型私立高等教育、需求吸收型私［1］立高等教育、特色型私立高等教育、营利性高等教育四种类型。这四种类型的私立高等教育并非分属于不同的国家，在一个国家内部可能具有其中的某种或几种类型。

1.精英与半精英型私立高等教育

美囯高等教育体制是一种典型的由私立大学主导精英大学的体制。在世界大学排名前100名的大学中约有20所私立大学，它们基本都在美国。在美国国内排名前10名的大学中，私立大学通常占有9席。这些私立大学一般具有较久远的办学历史，长期处在美国高等教育金字塔的顶端。它们经费充裕，入学竞争激烈，坚持按高水准办学。此外，美国还有一些选拔严格、以本科教育质量著称的私立性质的文理学院，这些院校也属于精英院校之列。欧洲有几所顶尖私立大学，但这些高校的公/私性质较为模糊。日本、韩国也有少数几所顶尖私立大学，如早稻田大学、庆应大学、浦项科技大学。半精英院校处于精英院校与非精英院校之间，其地位和招生选拔性都在高校平均水平之上，其办学水平与一些优秀但不算顶尖的公立大学大致相当。大多数半精英私立高校明确地以就业为导向，其办学取得了成功。

2.需求吸收型私立高等教育

在当今世界各个国家和地区，私立高等教育系统最主要的增长来自非精英院校，这些院校往往是“需求吸收型高校”。建立这些院校的原因在于，适龄人口接受高等教育的需求超过了公立高校和现有私立高校的供给能力，需要建立新的私立高校来解决高等教育需求与供给之间的矛盾。需求吸收型私立高校并不提供高质量教育，也很少开展科研活动，它们主要是为学生直接就业提供专业或半专业训练。需求吸收型私立高校通常不具有“大学”的身份，并且常常因为不能提供高质量教育而受到质疑和批评。在大多数国家的私立高等教育系统中，需求吸收型私立高校在规模上占主导地位，并且是各类私立高校中发展最快的机构之一。高等教育需求不断增长，加上许多国家较宽松的监管环境，共同促成了需求吸收型私立高校的迅速发展。

3.特色型私立高等教育

特色型私立高等教育由具有鲜明办学特色的私立高校组成。这类院校的特色往往体现在其传统、价值取向和招生对象上。特色型私立高校一般是非营利组织，它们的办学不以营利为目的，主要是为了坚持某种传统和实现特定的使命。特色型私立高校主要包括两类：一类是教会院校或具有宗教背景的私立高校；另一类是女子学院。在世界上许多地方，大多数特色型私立高校都具有一定的宗教背景。实际上，西方教育领域和非教育领域的许多非营利组织，其早期机构不少是由具有宗教背景的团体举办的。女子学院是另一类特色型院校，这些院校强调权威、安全和特殊的道德观念。美国具有深厚的女子私立高等教育传统，建有一些高水平的女子学院，如韦尔斯利学院等。在东亚和俄罗斯，历史上也存在女子学院，近年来女子学院得到了发展，不过院校数量和招生规模还比较小。

4.营利性高等教育

在历史上，私立高等教育与公立高等教育虽然在办学性质和经费来源上存在较大的差别，但是它们的宗旨基本都是为了实现公共利益；私立高校一般属于非营利组织，办学者可能有经费结余，但并不以营利为目的，以营利为目的的私立高校数量较少。大多数以营利为目的的院校都属于非精英院校，往往提供某些特定专业或技能方面的训练，利用社会尚未饱和的需求提供层次较低、学制较短的中学后教育。近年来，营利性院校在许多国家和地区不断扩张。在美国，营利性院校已经成为高等教育体系中增长最快的部分，在校生人数约占私立高校在校生总数的三分之一以上，并且出现了一些大规模的跨国教育集团，如罗瑞特集团（Laureate Education Inc.）、阿波罗集团和惠特尼集团（Whitney）等。在发展中国家，尽管多数国家在法律上规定私立高校不得以营利为目的，事实上营利性院校一直都存在，并且在过去30年间有了显著的增长。

虽然不同类型的私立高等教育之间存在差异，但是在全球范围内私立高等教育发展仍存在一些普遍的发展趋势，其中一点就是规模持续扩展。各类私立高等教育都在增长，但不同类型私立高等教育的增长速度并不一样：非精英私立高等教育比精英和半精英私立高等教育增长更快；营利性高等教育增长速度最快，其次是半精英型私立高等教育。各种类型私立高等教育的增长主要发生在发展中国家，发达国家的私立高等教育增幅较小。此外，并非所有国家的私立高等教育都在增长，近年来日本、菲律宾、泰国等国的私立高等教育在本国高等［2］教育系统中所占比例有所下降。

二、私立高等教育发展的积极影响

私立高等教育发展既有积极影响也有消极影响，其积极影响主要体现在以下几个方面。

首先，扩大教育机会，推动高等教育大众化或普及化。私立高等教育发展最大的好处是扩大了高等教育机会，推动了高等教育大众化或普及化。从“充分教育”（‘full education’）的观点出发，盖格（Roger L.Geiger）认为受教育总比不受教育好，多受教育总比少受［3］教育好，私立高等教育部门的发展增加了教育机会。20世纪70年代初，一些发达国家实现了高等教育大众化，当时韩国高等教育入学率只有8.8%。1980年韩国高等教育入学率提高到16.0%，1990年［4］迅速达到59.6%，1995年达到57.9%。目前日本、韩国的高等教育入学率居世界前列，这两个国家先后实现高等教育大众化和普及化，主要就是依靠大力发展私立高等教育。对高等教育入学水平较低、政府财政能力有限的发展中国家而言，发展私立高等教育对扩大教育机会、实现高等教育大众化尤其具有重要的意义。1980年，智利只有单一的大学部门并且大学主要为公立，受资源的约束，该年高等教育入学率只有7.4%，处在典型的精英高等教育阶段。由于私立专业学院和技术教育中心的快速发展，到90年代初智利高等教育入学率翻了一番，迈进大众高等教育阶段。私立高等教育发展在推动发展中国家高等教育大众化的同时，还推动了高等教育民主化。20世纪90年代智利高中毕业生中只有25%的人有机会接受高等教育，到2003年［5］70%的高校在校生来自世代没有接受过高等教育的家庭。

其次，增加教育投入，缓解政府高等教育财政紧张。高等教育财政紧张是一个世界性难题。英国和澳大利亚在20世纪七八十年代各建立一所私立大学，近年来美国营利性院校迅速增长，其主要原因都是希望在不增加公共经费或仅仅增加少许公共经费的条件下满足不断扩大的高等教育需求。反之，在不增加公共经费或仅仅增加少许公共经费的条件下满足不断扩大的高等教育需求，也就相应地缓解了政府财政紧张。与发达国家相比，发展中国家和转型国家的高等教育财政形势更加严峻。“缺乏持续的财政支持限制了高等教育入学率的增［6］长，使高等教育陷入一个低成本、低质量的恶性循环。”在经济转型过程中，中国和俄罗斯等国家发展私立高等教育，增加民间教育投入，在一定程度上弥补了公共高等教育经费的短缺。20世纪90年代前期，印度和智利的公共教育经费明显地向基础教育特别是初等教育倾斜，政府大幅削减公共高等教育经费，导致公共高等教育经费总额及其在公共教育经费总额中所占比例均下降。在公共高等教育经费严重不足的条件下，印度和智利高等教育入学率没有下降反而稳定上升，有赖于这两个国家大力发展私立高等教育。总之，私立高等教育发展弥补了公共经费不足造成的困境，缓解了财政紧张局面。

再次，引入竞争机制，促使公立高校与私立高校提高办学效率。自由主义和新自由主义经济学家认为，政府对经济活动的干预应当保持在最低程度，民营化有利于将政府干预抑制在最低程度；民营化推动了竞争，竞争能够提高市场效率，因而民营化推动了效率的提高。［7］

根据这种观点，以私立高等教育发展为主要形式的高等教育民营化引入了竞争机制，促使公立高校与私立高校之间、私立高校之间乃至公立高校之间围绕生源、资源、质量和声誉开展竞争，从而能够促使两类院校共同提高办学效率。因此，许多经济学家认为，发展中国家的政府应当放松对高等教育的监管，允许私立高校与公立高校竞争，因为这种竞争能够使这些国家通过更有效地配置公共资源的方式［8］从精英高等教育转向大众高等教育。但是，正如民营化在西欧与拉丁美洲国家产生的影响大相径庭（前者从中受益，后者受损居多）的关键原因在于制度环境一样，私立高等教育发展的影响也取决于所在国家的制度环境。只有具备适宜的制度环境，发展私立高等教育才能促使私立高校和公立高校提高效率，因为只有在适宜的制度环境下竞争机制才会产生积极的影响。私立高等教育发展引入了竞争机制，但竞争机制能否提高高等教育效率并不是无条件的，它有赖于适当的制度环境。

此外，新建或增加私立高校增加了有关国家的高等教育多样性，为适龄青年接受高等教育提供了更多的选择机会。由于私立高等教育发展具有积极影响，发展私立高等教育或建立公私高等教育伙伴关系受到了世界银行、OECD等国际组织以及一部分政界人士和学者的推崇。克拉克（Burton R.Clark）赞成高等教育公私并举体制，指出“高等教育或许是一个最不适于将所有鸡蛋放在一个篮子里的部门”［9］

。

三、私立高等教育发展的消极影响

（一）私立高等教育发展消极影响的表现

从全球范围看，20世纪80年代以来私立高等教育发展的消极影响如下。1.私立高等教育质量相对低下

在多数国家，私营部门在高等教育系统中处于边缘地位，主要是作为公立高等教育部门的补充。20世纪80年代以来建立的大多数私立高校旨在实现一些特定的目的，主要是满足补偿型高等教育需求，这些新建私立高校往往是需求吸收型院校。由于资源有限、生源较差，大多数新建私立高校质量较低，与公立高校存在较大的差距。在20世纪90年代私立高等教育恢复初期，俄罗斯政府和教育界普遍对私立高等教育质量缺乏信任。时至今日，该国私立（非国立）高校水平参差、良莠不齐，政府、教育界内部对私立高校的评价均存在很大分歧，社会对私立高等教育认可度不高。与公立高等教育相比，印度私立高等教育质量偏低，这反映了多数发展中国家的情况。在新兴工业化国家韩国，私立高等教育与公立高等教育的质量差距相对较小，但学术界仍然认为韩国在实现全民高等教育的过程中过度依赖私营部门，导致高等教育整体质量未能得到提升。

一些研究者认为，私立高等教育的质量并不必然比公立高等教育低，并举例说美国、欧洲、日本都有许多国际知名私立大学，特别是哈佛大学、耶鲁大学、斯坦福大学、普林斯顿大学、哥伦比亚大学、芝加哥大学、MIT、CIT等私立大学不但处在美国高等教育金字塔的最顶端，而且也处在世界大学排行榜的最前列。这就涉及一个问题：如何看待美国这些著名私立大学的高质量和高声誉？首先，美国是一个特例，其著名私立大学的情况不能代表美国所有私立高校，更不能代表其他国家私立高校的情况。美国有一批享有盛誉的私立大学，但是不是所有的美国私立高校办学质量都高，其他国家和地区在国际上著名的私立大学更是寥寥无几。《泰晤士高等教育》世界大学排行榜排名前200名的138所非美国大学中只有6所私立大学（其中4所在欧洲，1所在加拿大，1所在亚洲），并且非美国私立大学没有一所进入全球前50名。其次，美国著名私立大学具有坚实的传统，其声誉是长期累积的结果。这些私立大学一般都有上百年甚至更悠久的历史，其中有的院校的历史甚至比美国建国的历史还要久，早在北美殖民地建立初期就开始创办。再次，目前世界各国普遍缺乏将新建私立高校发展为著名大学的氛围。近年来，许多私立高校的投资者和办学者以营利为目的，主要关注如何获得利润；高等教育捐赠者则往往将资金捐赠给历史悠久、负有盛名的公立和私立大学，很少将捐赠投向新建的私立高校。2.私立高等教育发展加剧了教育机会不公平

在不增加政府投入或政府投入较少的情况下，私立高等教育发展提供了更多的学习机会，满足了一些社会群体对接受高等教育的需求。据此，部分研究者认为，私立高等教育发展使得许多原先在高等教育需求大于供给的条件下没有机会接受高等教育的学生变得有机会接受高等教育，从而增进了教育公平。但是，更多的研究者认为私立高等教育发展加剧了教育机会不公平。原因在于，私立高等教育发展有利于学费支付能力强的优势群体，对弱势群体几乎没有积极影响，实际上加剧了优势群体与弱势群体之间接受高等教育机会的鸿沟。多数私立高校的经费主要来自学费，其他收入来源较少，其学费水平往往较高，要远高于处在同一层次的公立高校。由于收费水平较高，支付孩子上私立高校的学费就成为中低收入家庭的沉重负担。例如，智利中等收入家庭为支付一个孩子上学，须花费家庭年收入的30%以上，并且该国私立高校学费仍在不断攀升。昂贵的学费使得智利中低收入家庭送子女接受私立高等教育的意愿降低，出现了学生放弃就读机会或中途辍学的情况。对贫困家庭的子女来说，到学费高、获得贷款可能性小的私立高校上学几乎不大可能。在大多数发展中囯家，私立高等教育缺乏普惠性，事实上成为一个主要服务于中产阶级的部门，弱势群体从中受益较少。3.私立高等教育在专业和区域结构上失衡

在大多数发展中国家和转型国家，私立高等教育发展表现出两种失衡现象。其一，专业结构失衡。新建私立高校的专业大多以社会科学、经济管理为主，开办的技术类专业比较少，投入高、见效慢、直接经济收益低的基础学科专业更少。其二，区域结构失衡。新建私立高校往往位于各国经济发达、交通便利、高等教育入学率高的都市地区，这些地区的高等教育需求更旺盛，家庭的学费支付能力更强。在高等教育基础薄弱的非中心城市和偏远地区，由于有意愿和能力支付私立高校高额学费的家庭相对较少，办学者缺乏投资意愿，私立高等教育规模也就比较小。因此，有城市偏好的私立高等教育的发展并没有惠及偏远地区，而是加剧了许多国家的高等教育区域不平衡。

私立高等教育发展既有积极影响也有消极影响。印度学者提拉克（Jandhyala B.G.Tilak）的研究发现：亚洲许多私立高校质量低下；经费来源基本依赖学费，制约了高等教育机会公平；有大规模私立高等教育体系的国家的教育和经济并不必然发展得好，在社会和政治发展上也是如此。提拉克维护传统的公立教育体制，认为必须坚持高等［10］1教育的公共产品性质。

（二）私立高等教育发展消极影响的成因

首先，没有坚持私立高等教育的非营利性质。

私立高校与私人企业虽然在所有权或控制权上存在相通之处，即它们均为私立或私有，但是二者在性质上存在重大的差别。私人企业一般是营利性机构，其主要目的是获得利润；而历史上的私立大学则一般都具有非营利身份，其结余资金通常用于提高教学、科研或至少是使教学科研达到适当水平。像基金会等非营利组织一样，以往大多［11］1数私立高校的建校宗旨是为了促进公共利益。有学者指出：教育不是一种营利性事业，而是一种公共产品，它具有广泛的外部性；教育是一种价值产品（merit good）；高等教育的功能之一是提供机［10］2会均等；高校具有经济以外的多个目标。［12］1

传统上，私立高校是一种非营利组织。私立高等教育主要由属于非营利部门的私立高校组成，具有两种职责——弥补公立高等教育的不足；弥补营利性院校或利润最大化院校的不足。韦斯布罗德（Burton Weisbrod）指出，非营利院校是服务提供者与消费者之间存在突出的信息不对称市场的一种适当工具；高等教育需要对不确定的基本价值观做出长远承诺，在这一点上消费者更加信赖非营利院［12］2校而不是营利性院校。非营利院校还更有可能为社会目标所驱动，并且更少地局限于经济效益考量。非营利组织的上述特性决定了非营利院校与营利性院校之间的相互关系。营利性院校主要集中于消费者易于评估的领域，如职业教育、短期技能训练课程。营利性院校还可能在需求大大超过供应的情况下产生，因而给消费者留下的空间很有限。在历史上，私立高等教育系统中的营利性院校为数不多，私立高等教育主要是一种非营利组织，体现出鲜明的非营利性特征。

但是，过去三四十年间私立高等教育作为非营利组织的性质趋于弱化，其营利性质则不断增强。白金汉大学（The University of Buckingham）是英国唯一一所独立的私立大学，最初的建校宗旨是实施博雅教育，以对该国博雅教育传统的衰落进行补救，完全不以营［11］2利为目的。但是，白金汉大学的办学明显地与初衷不符，它走向了营利，目前以招收全自费留学生为主。在美国，20世纪80年代以来传统的慈善性私立高等教育（慈善资金在办学经费中占有一定比例、不以营利为目的的私立高等教育）的规模几乎没有得到扩展，私立高等教育部门中增长最迅速的是营利性院校。在发展中国家，私立高等教育的营利性特征更加明显。虽然几乎所有发展中国家都在法律上规定私立高等教育不以营利为目的，但是在实际办学过程中大多数私立高校都在营利或存在高比例的资金结余。以营利为目的或过分强调资金结余，就会导致私立高校在办学上出现一系列问题：为了追求规模效益而大量招收学生，招生以支付学费能力为标准，忽视生源质量；较高的学费水平和较少的贷款机会使得私立高校主要为中产阶级和优势群体服务，加剧了高等教育机会不公平；为了节约成本特别是节约人员开支大量聘用兼职教师，师资水平较低和队伍不稳定导致私立高校的教育质量处于较低水平；出于节约成本考虑主要开办社会科学、经济管理、外语等投资少、见效快的专业，较少开设技术类专业和基础学科专业，并且一般将学校建于交通便利、经济发达、高等教育基础好的都市地区。这一系列问题恰恰构成了私立高等教育发展的主要消极影响。

其次，政府和社会对私立高等教育缺乏监管。

教育公益性不是自发形成的，必须通过一定的集体行动和制度安［13］排才能实现和提高。私立高等教育发展存在消极影响的另一个主要原因在于，政府和社会对其缺乏监管。20世纪90年代俄罗斯私立高等教育重新出现之初，由于整个国家处在艰难的转型期，政府来不及制定和完善教育法律法规，导致大量未获得办学许可、游离于政府和社会监管之外的私立高校产生，特别是产生了大量办学条件低劣的分校。后来，虽然俄罗斯制定了专门的私立教育法规，但是不少法律法规相互冲突，相关政策也缺乏稳定性。在亚洲发展中国家，政府监管私立高校和确保私立高校提供高质量教育的能力相当有限。支持私立高等教育发展者大多赞成建立有力的监管机制，认为如果不对私立高等教育部门进行监管就会造成高等教育市场的无序状态。然而，大多数发展中国家的政府在监管、监控和控制私营部门以保障质量、确保私立高校严格遵守规范和程序方面力不从心。印度设立了一系列高等教育监管机构，如大学拨款委员会（UGC）、国家评估与认证委员会（NAAC）、技术教育委员会（AICTE）、医学委员会（MCI）、法律教育委员会（BCILE）等。此外，印度还有几个监管高校的政府机构，如政府高等教育委员会（SCHE）、中央和邦高等教育部等。但是，这些监管机构中几乎没有哪个机构在监管高校的质量和标准方面有效，更遑论对私立高校质量和标准的监管。这些机构没有能力制止“冒牌”院校的出现，也没有能力制止这些院校通过颁发不受认可的学位和文凭而欺骗不明真相的公众。此外，印度这些高等教育监管机构不能保证私立高校遵守关于学费、招生、教师聘任、课程标准等方面的规范。总之，印度政府监管私立高等教育的能力严重不足。在一些政府能力较强的国家，政府监管私立高等教育方面的情况可能略好于印度，但对于私立高等教育公共政策模糊、监管不力的现象仍然较为普遍。在不少国家，政府关于私立高等教育的政策还处于无序状态，即使制定了相关政策也缺乏执行力。实际上，这些国家对私立高等教育部门在教育中的作用、私营部门的风险以及如何在政府与市场之间进行选择还很不清晰。正如列维（Daniel C.Levy）所指出的，许多国家在制定有关私立高等教育的公共政策过程中，政府往往“缺乏［14］愿景”。政府缺乏愿景，导致许多国家在私立高等教育方面出现了巨大的政策真空。私立高等教育政策真空进一步导致政府缺乏有效的监管，造成了私立高等教育发展的消极影响。

四、结语与讨论

私立高等教育部门是当今世界高等教育最有活力、增长最快的部门之一。20世纪80年代以来，全球私立高等教育发展主要体现为需求吸收型私立高等教育迅速增长。私立高等教育发展既有积极影响，也有消极影响。其积极影响包括扩大高等教育机会、缓解政府高等教育财政紧张、促使公立高校与私立高校相互竞争和提高办学效率，等等。私立高等教育发展的消极影响包括教育质量相对低下、教育机会不公平加剧以及专业和区域结构失衡，其原因在于没有坚持私立高等教育的非营利性质、缺乏政府和社会的有效监管。

美国私立高校录取了该国不到1/4的本科生，但培养的本科毕业生占该国高校全体本科毕业生的1/3，培养研究生和专业学位学生所占的比例则更高；另外，美国私立高校的本科生、研究生和专业学位学生毕业率均高于公立高校。据此，盖格等学者指出美国私立高校的效率高于公立高校。还有学者认为，美国私立高校的质量也高于公立高校。早在1973年希尔斯（Edward Shils）就指出，优秀的大学不一定是私立大学，英国、德国、法国都有优秀的公立大学，美国也有几所属于国内最优秀大学之列的公立大学，但是“在美国依然存在的一个事实是，私立大学胜过公立大学”。美国私立大学保持杰出地位的主要原因在于，与公立大学相比，它们有更大的自主权，对已经具有的、可以掌控的资源能够有更大程度的调节，有自由和精力去争取更多的财政资源。这些因素加上私立大学累积的社会声誉和学术声誉，［15］使得它们对有抱负的学者和学生更有吸引力。金子元久认为，美国著名私立大学办学成功有三点原因：第一，发展英国传统，主张社会所必需的公共服务既可以由政府提供也可以由民间提供，私立大学作为公共团体而存在；第二，具有基本财产，保障了私立大学的组织延续性，并且能够吸引到社会捐款；第三，提供的公共服务被免除法人税，个人捐赠也免税，这不但有利于私立大学不以营利为目的的社会全体利益的实现，而且对办学者自主提高教育质量起到了很好的［16］促进和保护作用。

清末或民国时期在我国创办的一些私立大学和教会大学，如复旦大学、南开大学、厦门大学、立信会计专科学校、燕京大学、金陵大学等，建校不久就成长为著名学府。这些私立高校办学成功的重要原因在于，作为公共团体而存在，不以营利为目的，办学者具有卓越的领导能力，坚持以教育家精神办学。同一时期，以营利为目的、教育质量低下的“野鸡大学”也时有出现。它们不能获得社会认可，多数学校难以为继、自生自灭。

20世纪80年代以来，美国没有出现一所高水平新建私立大学，该国私立高等教育发展主要体现在营利性高等教育迅速增长上。改革开放初期，我国民办高等教育得以恢复，此后相继建立了一批民办高校。在经济迅速增长、高等教育需求旺盛的背景下，民办高等教育不断发展，目前规模空前，构成了我国高等教育体系的重要组成部分。客观地说，我国高质量的民办高校为数不多，大多数民办高校的办学水平停留在满足补偿型教育需求上，办学经费基本依靠学费，不能吸引到社会捐赠，资金结余率普遍较高，游走于营利与非营利之间，财务、会计和资产管理制度不完善。在公立高等教育规模巨大、适龄入学人口减少的背景下，我国民办高校投资者和办学者应当深入思考所在学校的发展方向和办学特色，认真考虑民办高等教育的性质。从理论上说，民办高等教育不仅可以盈利，还可以营利，但是应当坚持我国教育公益性原则和民办高等教育整体上的非营利性质，对营利性高校与非营利民办高校进行区分和分类管理。在一个国家，私立高校的规模和地位“在很大程度上取决于公立高等教育部门如何变化和变化［17］有多大”。中外历史上从未出现过营利性高校办成高水平大学的先例，尽管少数发达国家拥有数量不等的高水平私立大学，大多数国家主要还是依靠公立高校保障高等教育的质量和公益性。参考文献：

［1］ALTBACH P G，REISBER L，RUMBLEY L.Trends in Global Higher Education：Tracking an Academic Revolution ［M］.Boston：Center for International Higher Education，Boston College，2009：78—82.

［2］列维.全球私立高等教育模式：中国和东亚能从中学到什么？［M］//屈潇潇，译.阎凤桥，校.蒋凯，沈文钦.北大讲座：教育卷 第1辑）.北京：北京大学出版社，2010：260.

［3］盖格.私立高等教育与公共政策：私立高等教育在经济现代化过程中的角色［J］.刘红燕，译.阎凤桥，校.北京大学教育评论，2003，1（3）：22—23.

［4］袁本涛.韩国教育发展研究［M］.太原：山西教育出版社，2006：222.

［5］HILLEBRAND E.智利的教育［M］//魏伯乐，扬，芬格，等.私有化的局限（罗马倶乐部报告）.王小卫，等，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006：220.

［6］WORLD BANK，UNESCO.Higher Education in Developing Countries：Peril and Promise ［R］.Washington，D.C.：The Word Bank，2000：55.

［7］MODOML T R.Privatization ［G］//ROBERT R，JAN A S.Encyclopedia of Globalization.MTM Publishing，Inc，2007：1003.

［8］DILL D D.Higher Education Markets and Public Policy ［J］.Higher Education Policy，1997，10（3/4）：168.

［9］CLARK B R.The Higher Education System：Academic Organization in Cross—National Perspective ［M］.Berkeley & Los Angeles：University of California Press，1983：270.

［10］TILAK J B G.Current Issues in Private Higher Education in Asia ［G］//The Samuel Neaman Institute，Technion—Israel Institute of Technology （ed.）.Privatization in Higher Education：Proceedings of the International Conference.Haifa，Israel：The S.Neaman Press，7-8 January，2008：128，113.

［11］JONES D R.Privatization ［G］//BURTON R C，GUY N （eds.）.Encyclopedia of Higher Education （Vol.1）.Oxford：Pergamon Press，1992：1450.

［12］GEIGER R L.Private Higher Education ［G］//PHILIP G A （ed.）.International Higher Education：An Encyclopedia （Vol.1）.New York & London：Garland Publishing，Inc，1991：234—239，233.

［13］文东茅.走向公共教育：教育民营化的超越［M］.北京：北京大学出版社，2008：212.

［14］LEVY D C.The Unanticipated Explosion：Private Higher Education's Global Surge ［J］.Comparative Education Review，2006，50（2）：217-240.

［15］SHIL S E.The American Private Universities ［J］.Minerva，1973（11）：6—29.

［16］金子元久.高等教育管理与财政［M］.刘文君，编译.上海：华东师范大学出版社，2010：63—64.

［17］LEVY D C.The Private Fit in the Higher Education Landscape ［G］//JAMES J F F，PHILIP G A （eds.）.International Handbook of Higher Education （Part One）.Dordrecht，Netherland：Springer，2006：290.

作者：蒋凯，北京大学教育学院副教授、博士。（原载《复旦教育论坛》2016年第3期）

论潘懋元民办高等教育思想

摘要：民办高等教育思想是“潘懋元高等教育思想”的重要组成部分，潘懋元较早地认识到了民办高等教育的意义与价值，并对民办高等教育展开了系统的研究。本文从内容发展、逻辑意蕴、价值内涵、实践意义四个方面着手，对“潘懋元民办高等教育思想”进行了初步探索，发现“潘懋元民办高等教育思想”科学性与可行性兼备。分析“潘懋元民办高等教育思想”不仅能够使我们更好地理解“潘懋元高等教育思想”的精髓，还能让我们掌握民办高等教育的相关理论知识，并运用这些知识解决民办高等教育的实际问题与困难。

关键词：潘懋元；民办高等教育；高等教育思想

九旬执教仍未疲，一心研学终不悔。潘懋元——一个与中国高等教育研究密切相联的名字，一位见证高等教育近一个世纪发展的老者，一名永远身处教师行列并以之为荣的先生。走过古稀，跨过耄耋，他在教学中汲取经验，在管理中探索实践，在研究中总结规律。穿越世纪，历经沧桑，他的高等教育思想已成为高等教育学界一颗璀璨的明珠，是研究中国近现代高等教育思想所不能回避、无法回避的重要部分。“潘懋元高等教育思想”体系完整，内蕴丰厚，几乎囊括和覆［1］盖了高等教育研究的所有领域的思想体系。其中，“潘懋元民办高等教育思想”是该思想体系的重要组成部分，也是“潘懋元高等教育思想”精粹的主要体现之一。透过对“潘懋元民办高等教育思想”的研究，不仅能感受到“潘懋元高等教育思想”的博大精深，也能加深我们对民办高等教育事业发展的了解，从而让我们对民办高等教育多一分理解，少一些偏见。

一、“潘懋元民办高等教育思想”内容及发展

从1988年到2015年间，潘懋元关于民办高等教育方面研究的文献共计37篇（见下表），其中包括正式发表的学术论文27篇，在学术论坛上的发言稿、报纸时评、书序及稿件等共10篇。在这37篇文献中，既有以民办高等教育现实发展为对象的问题研究，也有对民办高等教育研究进行探索的元研究；既有针对民办高等教育自身发展进行的路径研究，也有呼吁国家政府给予民办高等教育更多支持的政策研究；既有关于民办高等教育发展历史的回顾与总结研究，也有关于民办高等教育未来进展的前瞻性预测研究；既有对民办高等教育发展的普遍性研究，也有对民办高等学校办学的个案研究。总体来看，“潘懋元民办高等教育思想”涉及中国当代民办高等教育改革与发展的多个领域，研究内容广泛且全面。

不论这些文献的论述角度是从一般到特殊，抑或是从理论到实践，其研究内容按照发表时间的先后顺序，大体可划分为三个阶段：潘懋元民办高等教育相关研究文献一览表续表续表

第一个阶段是从20世纪80年代末到90年代初，以1988年的《关于民办高等教育体制的探讨》一文为主。这一时期的研究内容主要是探讨民办高等教育的性质与意义。所谓民办高等教育的性质问题，即民办高等教育是姓“资”还是姓“社”的问题。潘懋元认为，“民办［2］教育的性质问题，是建立民办高等教育体制的首要问题。”针对“民办教育是非社会主义性质”以及“社会主义国家不应有私立教育体制”的普遍认识，潘懋元指出，“教育是人的培养而不是物的生产，［3］是对人的思想意识施加影响的活动而不是经济活动”，不能因为“民办”或“私立”二字就简单地推定民办教育与中国社会主义政治体制完全对立。潘懋元指出，“社会主义社会的民办学校，完全可以也应该纳入社会主义教育体系之中，从而决定其性质是社会主义［4］的。”此外，潘懋元在该时期还着重探索了民办高等教育对我国社会发展的作用。解决了民办高等教育的性质问题，了解了民办高等教育的现实意义，也就解放了人们关于民办高等教育思想的束缚，从而为民办高等教育事业的后续发展奠定了基础。

第二个阶段是从20世纪90年代初到21世纪初期，以1996年的《立法：私立高等教育发展的保障》以及2003年的《关于〈民办教育促进法〉及其实施》两篇文章为代表。这一时期主要研究的是民办高等教育的相关立法问题，包括民办教育相关立法的前期研究以及《民办教育促进法》出台后的政策研究与完善建议。在进行民办高等教育相关立法的前期研究中，潘懋元深感“立法在保证私立高等教育质［5］量、促进私立高等教育健康发展上的重要性”，故而十分重视并积极推动民办高等教育相关立法的出台。《民办教育促进法》颁布后，潘懋元又理性、客观地对该法进行了评价与解读，他表示，“如果在10年前，不可能出台一部《促进法》，如果在20年后，《促进法》［6］将不是这样写的”，从而反映出了《民办教育促进法》自身的进步性与局限性。潘懋元也指出，《民办教育促进法》中对“学校产权；［7］收费价格，试行开放；公有民办二级学院”等问题的表述尚不明确，仍待实施细则的进一步完善。除此之外，这一时期，潘懋元还对民办高等教育质量观、发展路径以及评估机制等方面进行了探讨。

第三个阶段是从2010年至今，以2012年《我国民办高等教育发展的第三条道路》一文为代表。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》）是该时期研究的主线。早在《规划纲要》实施之前，潘懋元就指出，“《规划纲要》如［8］果顺利运作，将是民办教育发展的新机遇。”潘懋元还分析了《规划纲要》所具有的重大意义：“这是政府第一次承认在政策上有［9］歧视民办教育的行为，而且要求给予清理和纠正。”《规划纲要》颁布之后，潘懋元又针对其中所提出的积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理进行补充与完善。潘懋元等人认为，“民办高校［10］分类在非营利与营利性之外，应该发展第三种模式”。针对当前民办高等学校“二分法”管理模式在实践中所遇到的困境，潘懋元等人提出了民办高校发展的第三条道路——“投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校”［11］，以此给予民办高校一定的营利空间，促进民办高等教育事业的健康发展。此外，这一时期他还对民办高校的机制优势，独立院校的转型定位等方面进行了探讨。

可见，近30年来，潘懋元持续跟进民办高等教育的发展进程，关注民办高等教育事业的各个方面，致力于提升民办高等教育在我国高等教育体系中的地位，不断扭转社会对民办高等教育的各种偏见与歧视，以“笔杆子”为民办高等教育的发展保驾护航，用文字点亮“民办人”的艰辛办学路，并使得“潘懋元民办高等教育思想”体系日趋完善。

二、“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑意蕴

（一）民办高等教育价值与现实困境的契合——“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑起点

（二）民办高等教育与国家政府的关系——“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑支点

所谓逻辑支点，是指展开逻辑思考的前提与假设。“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑支点是指潘懋元开展民办高等教育研究的前提与假设，即潘懋元基于什么研究民办高等教育。分析“潘懋元民办高等教育思想”，不难发现，国家政府对民办高等教育的态度与支持力度是“潘懋元民办高等教育思想”中的一条重要主线。其中，“民办高等教育发展离不开政府的支持和规范”是“潘懋元民办高等教育思想”的根本前提，而“国家政府支持力度尚不能满足于民办高等教育事业发展”则是“潘懋元民办高等教育思想”的基本假设。从潘懋元对民办高等教育相关立法的研究中可以发现，其较为清晰地论证了政府在民办高等教育发展中的作用。潘懋元认为，“民办教育的发展既不是决定于经济发展状况，也不是决定于人口的多少，而是决定于当［15］时当地政府所采取的政策。”在基本假设方面，尽管潘懋元并未明确提出“国家政府的支持力度尚不能满足于民办高等教育事业的发展”，但是，从其对民办高等教育发展的三大问题分析中可见一斑。此三大问题包括：民办高等教育发展的性质问题、定位问题以及评估问题。其中，民办高等教育的性质问题实际上是政府关于民办高等教育观念认识落后的体现，而这一问题直到1992年，邓小平同志南巡讲话后，才得以解决；民办高等教育的定位问题是由于政府对民办高等教育价值认识的局限性所导致，潘懋元在1994年就提出，应该尽快明确“民办高等教育是我国高等教育事业的重要组成部分”［16］，并提出了充分论据。但直到2002年出台的《民办教育促进法》也只是将民办高等教育定位为社会主义教育事业的“组成部分”，而非“重要组成部分”；民办高等教育的评估问题是由政府对民办高等教育的质量态度所决定，潘懋元指出，对民办大学教育质量的评价，“不能机械地以公办大学‘标尺’来进行衡量，甚至‘削足适履’，从［17］而抹杀了‘民办’的特色。”从潘懋元关于以上三个问题的论述中可以发现，政府往往在对民办高等教育的支持方面处于比较保守、被动的状态，常常滞后于民办高等教育的发展。相关政策法规从无到有，从歧视到公平，从限制到支持，其间经历了长时间磨合与矫正。但值得肯定的是，政府在这段关系中的每一次前进，每一次开放，都为民办高等教育发展注入了新的活力。因此，致力于改变政府与民办高等教育二者之间的关系也就成为了“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑支点所在。

（三）民办高等教育的复兴与繁荣——“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑终点

（四）非二元对立的网状思维——“潘懋元民办高等教育思想”的逻辑特点

三、“潘懋元民办高等教育思想”的价值内涵

（一）科学与平等——“潘懋元民办高等教育思想”的首要价值

科学与平等是“潘懋元民办高等教育思想”内涵中最为核心，也最为根本的价值理念，其支配着潘懋元理性、客观地看待民办高等教育乃至中国高等教育事业的发展，并以公平、正义的观念处理个中问题。以新中国成立之后，我国民办高等教育缺位这一现象为例，当时人们普遍的认识是，“社会主义国家不应有私立高等教育体制”［21］，但潘懋元经过分析后发现，这种认识是片面、主观的，其主要是由于收回教育权与院系调整两项政策的接踵而至，而造成了人们的错觉，即人们通过表面现象与主观推断，误以为“民办高等教育的消失或未出现是由于政治原因所导致”。潘懋元深入到民办高等教育的本质及社会发展的内在动力，以寻求根本原因，并指出，“并不是社会主义社会的性质不容许办民办学校，而是作为民办高等教育的经济基础，即全民所有制以外的其他经济成分，缺乏举办高等教育的需要与可能。”也就是说，通过科学理性地分析，潘懋元发现，民办高等教育的未出现不是由于政治原因，而是因为经济原因。这一重大发现成功解除了多年来禁锢民办高等教育的错误枷锁，为民办高等教育带来了二次生命。因为，随着社会的大发展，经济体制会逐渐丰富多元，而“经济体制结构，或快或慢，总要反映到教育体制结构来。”［22］故而，我国民办高等教育事业的发展只是经济问题，或是时间问题。如果人们一直抱有先前的错误认识，那么，无论我国社会如何发展，民办高等教育都无法出现，这将是整个中国乃至世界的损失。可见，正是由于秉持科学的价值理念，潘懋元才能更为客观、全面、理性地分析出问题的本源，使民办高等教育具有了再生的可能性。另外，关于民办高等教育地位的研究，潘懋元也是秉持公平正义的价值观念，积极呼吁政府和社会给予民办高等教育同公办高等教育相等的地位。他尖锐指出有关民办高等教育的各种歧视性政策与观念，主动寻求适合民办高等学校的办学出路与发展对策。潘懋元曾不止一次地表示，他对民办高等教育的“情有独钟”既有理性原因，也有感性原

［23］因。如果说潘懋元对民办高等教育热爱的理性来自于其科学价值理念，这使潘懋元正确认识到民办高等教育出现的必然趋势；那么，感性便源于其平等的价值理念，是公平的态度让潘懋元持续对抗着社会对民办高等教育的冷落、怀疑、歧视；也是正义的情怀使得潘懋元不断为民办高等教育争取“一视同仁”与“公平对待”。

（二）自由与开放——“潘懋元民办高等教育思想”的工具价值

（三）进步与发展——“潘懋元民办高等教育思想”的目的价值

进步与发展价值观是潘懋元研究民办高等教育的理念与视角；同时，进步与发展又是其认为民办高等教育事业应该有的目标与终点。所谓进步与发展，不仅指事物的数量增长或质量提升，更指事物本身所具有的利他性的增强，即事物能够为外界提供的价值与意义的增加。其中，前者是后者实现的基础与条件，后者是前者变化的目标与升华，二者相辅相成，缺一不可。这两点在“潘懋元民办高等教育思想”中都得到了充分的体现。首先，潘懋元一直以进步与发展的眼光看待我国民办高等教育事业的进展历程。本世纪初，由于民办高等教育的生源减少，政策歧视等困境频频出现，不少民办教育工作者心力交瘁、踟蹰不前。“社会上流传这样的说法，民办高等教育的发展，［28］‘走进低谷’”。这种看法，其实是基于当时民办院校发展的艰难与公办院校发展的繁荣之间所形成的明显反差而得出的主观论断。对此，潘懋元却不以为然。他将民办高等教育的数量、质量进行了纵向比较，提出当前困境并非是民办高等教育的“低谷”，而是发展过程中的“高原”，即民办高等教育在发展中遇到了“高原现象”，并指［29］出，“民办高等教育发展面临新台阶”。这一论述表明，民办高等教育当时所面临的困境只是阶段性的，是其进一步发展所必须经历的。只要越过了这些“高原”，民办高等教育就会登上更高的台阶。潘懋元之所以对民办高等教育进行纵向比较而非横向比较，就是因为其受到了进步价值理念的影响。这点从潘懋元对民办高等学校评估的分析中可以得到确认，潘懋元认为，“横向评估是大家在同一个层面上进行比较，很难做到公平，易导致弄虚作假，而纵向评估是和自己比，今天的‘我’和昨天的‘我’进行比较，看进步，主张自我发展，［30］自我提高。”其次，潘懋元也将利他性作为判断我国民办高等教育事业发展的标准和依据。通过对潘懋元相关研究的分析与归纳，可以按照利他性的大小将民办高等教育发展分为三个层次：第一个层［31］次是“在政府财政经费不足的情况下，起补充、缓解的作用”；第二个层次是“利用其不同于公立的制度空间，能更灵活地满足社会［32］多样化的人才需求，并起到为改革探路的作用”；第三个层次［33］则是“中国未来高等教育发展的重要支柱、途径”，并促成［34］“中国教育的和谐发展”。可见，随着层次的递增，民办高等教育对于社会的贡献与意义也越来越大，越来越广。这正是“潘懋元民办高等教育思想”进步与发展价值观念的充分体现。

四、“潘懋元民办高等教育思想”的实践意义

无论一个思想体系的内涵、逻辑、价值观是多么的完整、清晰以及正确，如果其在实践中无法被检验，或是不具有实践意义，那么，其便是空洞的、无价值的。换言之，科学性与可行性是评价思想理论好坏的重要标准，且此二者缺一不可。因此，在对“潘懋元民办高等教育思想”的内容体系、逻辑意蕴以及价值内涵等科学性维度进行了分析后，我们还有必要对其理论的可行性进行一定论证，以此才能证明“潘懋元民办高等教育思想”的理论价值与实践价值。

（一）扭转社会公众观念

（二）建言政府政策法规

自新中国成立以来，到上世纪末，民办教育相关法律在我国一直处于缺位状态。1990年，潘懋元所在单位受国家教委委托，进行［36］“民办高等教育立法的前期研究”，潘懋元在研究中提出“能否尽快明确民办高等教育是我国高等教育事业的重要组成部分”的观

［37］点，以及我国私立教育立法的五大要点，包括“必须明确私立高等教育的社会性质，确保其与国家的社会制度相一致；必须尊重私立高等学校的相对独立性、自主性和灵活实用性；公平对待，鼓励竞［38］争；必须明确责任；建立评估制度。”2002年12月，全国人民代表大会通过《民办教育促进法》，从该法案中我们清楚地看到，潘懋元此前所强调的多个内容都在其中得到了体现：《民办教育促进法》第三条明确了民办教育的社会性质；第五条、第二十七条、第三十三条明确了民办教育的法律地位——与公办院校同等；第二十一条、第二十四条、第二十五条、第二十六条明确了90民办院校的办学职权；第六章、第九章较为具体地规定了教育行政部门及有关部门［39］与民办院校双方的法律责任。尽管该法案仍有待进一步完善，但其本身所具有的重要历史意义是有目共睹的。这不仅意味着民办高等教育此后的发展“有法可依”了，也代表着民办高等教育受重视程度已经上升到国家高度。除了建议中央政府对相关政策法规进行研究外，潘懋元也关注地方政府在民办高等教育事业发展中所起到的作用。潘懋元提出，地方政府采取宽松、尊重、扶持的政策有利于民办［40］院校的发展。这一观点，合理地解释了西安、江西等地虽经济发展一般，但民办高等教育事业却势头很猛的现象，也为其他地方政府制定有利于民办高等教育发展的政策提供了实践案例与理论基础。

（三）树立民办教育信心

三十载如一日，数十文助民办。曾经的红衣少年，如今的白发先生。自强不息，止于至善。他是五老峰下的愚公，鹭江边上的师者，更是治学先锋，新学泰斗。不惑之年，已是功成名就；古稀之年，仍然拓荒不辍。他身为公立大学教师，却不忘民办高校的窘困；他有着耀眼的学术头衔，却依旧不辞劳苦，四处奔走，用他对民办教育事业的赤诚之心铸就了“潘懋元民办高等教育思想”的完美学术，也为我们上了精彩一课！参考文献：

［1］别敦荣，李家新.潘懋元高等教育思想论纲［J］.山东高等教育，2015（7）：71—84.

［2］［3］［4］［12］［13］［14］［21］［22］潘懋元.关于民办高等教育体制的探讨［J］.上海高教研究，1988（3）：35—40.

［5］［36］［38］潘懋元，魏贻通.立法——私立高等教育发展的保障［J］.高等教育研究，1996（1）：20—22.

［6］［7］［26］潘懋元.关于《民办教育促进法》及其实施［J］.高教探索，2003（3）：1—3.

［8］［9］［43］潘懋元，徐辉，邬大光，等.民办高校内部管理体制改革与发展研究——第四届中外民办高等教育发展论坛演讲摘编［J］.浙江树人大学学报（人文社会科学版），2010（3）：1—11，17.

［10］［11］潘懋元，邬大光，别敦荣.我国民办高等教育发展的第三条道路［J］.高等教育研究，2012（4）：1—8.

［15］［40］潘懋元.在中国民办教育发展大会闭幕式上的讲话［EB/OL］.（2012-05-07）［2015-05-20］http：//canedu.org.cn/index.php？m=special&c=index&a=show&id=19.

［16］［24］［37］潘懋元.对发展民办高等教育若干问题的认识［J］.中国高等教育，1999（Z1）：21—23.

［17］［25］［27］潘懋元，韩延明.关于发展我国民办大学的理性思考［J］.中国高教研究，1999（4）：20—23.

［18］［31］［32］潘懋元.民力民智推进高等教育事业大发展［N］.中国教育报，2008-06-02.

［19］潘懋元，林莉.2020：中国民办高等教育的前瞻［J］.浙江树人大学学报，2005，（3）：1—4.

［20］潘懋元，别敦荣，石猛.论民办高校的公益性与营利性［J］.教育研究，2013（3）：25—34.

［23］［33］潘懋元.关于民办高等教育发展的问题：资本市场、质量评估与就业现状［J］.民办教育研究，2004（4）：1—5.

［28］［29］［44］潘懋元.民办高等教育发展面临新台阶［N］.人民政协报，2005-06-12.

［30］潘懋元.关于民办高校评估的思考及建议［J］.教育发展研究，2008（12）：95.

［34］潘懋元.民办高等教育持续发展问题［J］.浙江树人大学学报，2006（4）：1—4，8.

［35］中国新闻网.2014年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.（2015-07-30）［2015-09-21］.http：//www.chi-nanews.com/gn/2015/07-30/7437057.shtml.

［39］中华人民共和国民办教育促进法［M］.北京：中国民主法制出版社，2002.

［41］韩延明.2013：我的幸福不是梦——追记2013年与恩师潘懋元先生的七次幸会［J］.国际高等教育研究，2014（1）：1—10.

［42］潘懋元.抓住有利时机实现民办高教可持续发展［J］.中国高等教育，2001（5）：18—20.

［45］潘懋元.未来民办高等教育将有较大发展［N］.中国教育报，2005-10-17.

［46］潘懋元.民办高等教育大有作为［J］.浙江树人大学学报，2005（5）：7—8.

［47］王荣.潘懋元先生、别敦荣教授莅临我校作学术报告［EB/OL］.（2013-10-17）［2015-05-21］.http：//www.ycxy.com/cn/2013/223111.html.

作者：王严淞，女，辽宁凤城人，厦门大学教育研究院博士研究生。（原载《山东高等教育》2016年第1期）

秉守民办高等教育公益性的对策与实践

摘要：公益性是教育的本质属性，也是民办高等教育的根本要求。在民办高等教育30多年的发展历程中，培养了大批符合国民经济和社会发展需求的高素质人才，为我国高等教育事业的健康稳定发展做出了积极的贡献。从民办高校的长远发展来看，秉守教育本身的公益性，需要我们不断地探索和尝试。在公益性道路的实践过程中，民办高校总结了不少经验，也仍存在学校内部治理和外部政策环境等相关问题值得研究和反思。

关键词：民办高等教育；公益性；民办高校；产权制度

长期以来，由于对民办高校的属性认识不清以及对投资办学持有偏见，人们对民办高校公益性特征关注较少，甚至存有质疑。与此同时，一些民办高校一味迎合市场需求，追求低成本与高收益，忘记了教育发展的基本规律和基本价值，忽视、淡化了教育的公益性，导致教育自身价值有失平衡，教育的质量有所下降，教育的社会信可度有所减低，也易引发潜在的办学风险。因此，反思民办高校在市场条件下如何秉守教育本身的公益性具有非常重要的现实意义和实践价值。

一、秉守公益性：民办高等教育持续健康发展的根本要求

（一）公益性是民办高等教育的本质特征

虽然民办高校的建立与发展方式与公办高校不同，大多数民办高校是通过收取学费、银行贷款或者举办教育公司的方式滚动发展起来的，但作为一个自负盈亏的法人实体，民办高校更需要考虑办学与经济双重效益。从办学效益而言，民办高校为促进高等教育大众化发展、提高学生受高等教育的机会、培养大量的应用技术型人才、缓解公共教育资源相对紧张的压力做出了积极的贡献。从经济效益而言，民办高校创造了大量的就业岗位，缓解了大学生就业困难的压力，为推进地方经济发展作出了重要贡献。因此，它不同于一般的商业投资，具有非商业投机性以及教育效益的社会外溢性的本质特征。“立校为公”，民办高校办学导向必须受公益目标所制约，不能以牺牲人才培养这一公益性目标为代价，否则可持续发展的宏伟蓝图就无法实现。

（二）秉守公益性是民办高校获得合法性的前提

任何一个组织的存在和持续发展，其合法地位和制度环境保障乃是前提和基础。作为一种新生的体制外的组织，民办高校首先必须获得法律地位和法律保障。在对民办教育的性质界定问题上，无论是《教育法》，还是《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等法律法规，皆都把民办教育看作是一种公益事业。只有秉守公益性特征，民办高等教育才能获得国家、社会、民众的信赖和认可，才能够获得更为健康的可持续的发展。

（三）秉守公益性符合世界私立（民办）高等教育发展的趋势

国内外私立（民办）高等教育的发展经验表明，选择公益性的发展道路是私立（民办）高校的可持续发展的重要保证，符合世界私立（民办）高等教育的发展趋势，世界高水平的私立高校都是秉持公益性的。总结我国民办高等教育30多年的历史发展经验，可以发现，只有坚持走公益性发展道路，才能获得更为长远和稳定的发展。

之所以有越来越多的民办高校选择坚持公益性发展道路，一方面，因为教育的复杂性、难衡量性，有利于公益性民办高校的发展。坚持公益性运作的民办高校，更会从教育发展规律、教育的长周期性和稳定性、教育的质量和效率的角度来办学。营利性资本运作往往带有短期性、灵活性的特征，容易受利润空间和效益成果而影响其投资方向，因而具有不稳定性。真正的公益性民办高校更强调资本的稳定、长远的运作，多于对短期效益的追求。办校初期一旦投入一定数量的资金，将成为固定性永久性的教育资源，这也是为民办高校的长远发展奠定坚实的经济基础。

二、秉守公益性：民办高校的作为——以西安外事学院为例

诚信办学，依法办学，服务于地区经济社会发展，不断提高教育服务质量，为社会大众提供有特色、高水平的教育服务，满足人们多样化的教育需求，应是当前民办高校秉守公益性的核心内容。目前，我国许多民办高校在公益性发展道路上做出了一些积极的探索。

（一）完善民办高校法人治理结构，构建法人共同治理模式

现阶段我国民办高校的法人治理模式单一，主要是以举办者为主体的治理模式，较少考虑到其他利益相关者的利益。这样一种单边治理模式易导致学校利益家族化或公司化，反而忽视了对教育公益性的维护，对教育本质要求的遵循。现有一些民办高校尝试改革这种单边治理模式，通过吸纳更多利益相关者进入董事会，共同参与学校的治理，逐渐向多方治理模式过渡。

西安外事学院在构建多方治理模式的过程中，逐渐解决了以下几个关键问题：第一，扩大教职工等民办高校利益相关者参与董事会的比重。家族成员也不在学校各关键岗位中任职，避免学校利益公司化或家族化，使董事会的最终决策能够较为全面地反映各方要求。第二，构建监事会，独立行使监督职责，增加监督的实效性。学校成立了党委主要成员参与的、相对独立的监事会，建立完善了监事会章程，对董事会进行监督，并与董事会共同行使对学校管理层的监督，保障学校规范有效的运行，充分维护学校利益相关者的合法权利。第三，建立科学的决策机制、激励机制。学校实行董事会领导下的校长负责制，建立了校务会、党委会、学术委员会三位一体、交叉任职、各有分工、相互作用的决策体系，为学校顶层设计和发展提供科学、民主的决策。

（二）明晰产权分配内容和责任，凸显公益性的办学特征

民办高校的运行，首先需要做到产权明晰。以产权制度的不同为基础，才能明确划分非营利性民办高校和营利性民办高校。民办高校作为产权的客体，其较为重要的三项权利是收益权、控制权和剩余财产分配权。对于公益性的民办高校而言，产权公有，即三项权利皆为民办高校所拥有，而非某个（些）特定的人。

西安外事学院创办者早在办学初就提出建百年名校的奋斗目标，选择走公益性的发展道路。明确表示：一是不追求办学回报，是一所非营利性的民办高校；二是不追求对学校的长期控制。目前，家族成员只有一人在董事会，其他成员也不在学校各关键岗位任职，完善任人唯贤的干部聘任制度；三是学校终止办学后的剩余财产归国家所有，举办者不再追求。

（三）深化民办高校组织架构改革，实现内部工作机制高效运行

当前，民办高校处在生源下滑、同质化竞争、教育质量迟滞不前等发展艰难的“高原期”。民办高校欲走出“高原现象”，必须端正办学动机，强化公益意识，完善组织架构设计，提高科学管理水平。因此，民办高校在办学过程中可以也应该在遵循教育规律的同时利用自己灵活的机制，打破“平均主义”和“大锅饭”，建立有效的激励竞争机制。

西安外事学院为适应高等教育大众化背景下的新情况、新特点，针对新建本科高校培养市场需要的应用型人才的新要求，探索和完善符合学校新的发展战略的管理运行机制。一是推动管理机构向“大部门、大职能、大服务”转变。撤销原处级、科级等干部行政级别及相应行政机构，组建发展部、教学部、行政部、财审部等4个大工作部门。管理呈现“横向大部制，纵向扁平化”的新格局，逐渐实现权责明确、集中指导、统一决策、以服务为主的转变。二是以优势学科为重心整合教育资源。进一步夯实商科、文科、工科、医科四大优势学科的建设发展之基，重新整合教育资源，全力打造商科、工科、医科实验中心，持续强化创业教育和国际合作教育两大特色教育板块，倾力建设全省首家大学生创业孵化基地。三是实行二级学院为核心的大学管理体制。继续推动将人才培养和教育教学工作的责任、权力、重心向二级学院下移的工作进程，除学校统筹规划和统一管理的事项外，教育教学管理环节的人、财、物及学科、专业、课程改革和教材建设等具体事项，皆由二级学院负责，这充分释放了基层单位的工作活力。

（四）提高教育教学的质量和效率，保障受教育者的合法权益

民办高校在本质上是高等教育机构而非私营企业，主要是通过教学和科研活动来实现其公益性。因此，民办高校在办学过程中，首先必须遵循高等教育规律，以育人为宗旨，立德树人，坚持公益性第一的办学原则，摒弃办学的功利主义，将更多的精力投入到教学育人和科学研究的工作上去，要以办人民满意、社会认可的大学为目标，以培养社会需要的有用之才为己任，在学科建设和科学研究上讲求质量、鼓励创新。

西安外事学院办学22年来始终坚持社会主义办学方向，坚持非营利不求回报的公益性办学，坚持依法治校、民主管理、规范管理，依托自身的办学条件和教育资源优势，积极推进教育教学改革，提高教育教学质量，提升人才培养水平，为陕西经济社会发展服务。1.弘扬特色校园文化

在该校创立之初，融入了学校所在地“化鱼成龙”的传说和中华民族“望子成龙”、“鱼跃龙门”的美好愿望，提出了“处鱼化龙之地，为鱼化龙之事，寄鱼化龙之望”的办学诉求，形成了学院独具特色、内容丰富的大学文化。2.突出创新教育和教育国际化

学校的创新创业教育、学生管理教育、国际化教育彰显活力。一是作为陕西省最早获批开展国际合作教育和留学生教育的民办高校，与美国、加拿大、法国、澳大利亚、日本、韩国、马来西亚、泰国等国家的一百余所知名大学建立各种形式的合作与交流，开设中美预科班、中法、中加、中泰、中韩、中马国际班等国际合作项目，学生留学独具快捷通道。二是早在2006年就在全国率先开设创业教育课，2009年成立了全国首家实体建制的创业学院，全面开展创业教育和创业研究，形成了“三个模块+三个层次”的创新创业孵化链模式，培养了一批成功企业家。三是首创“学院+书院”的学生管理教育模式，将教育教学活动延伸到学生公寓，构建教书育人和管理育人一体的“全员、全过程、全方位”育人模式。学业导师进书院，帮助学生规划学业和职业发展；德育导师进书院，引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观；人生导师进书院，帮助学生解决实际问题，引导学生养成良好的行为习惯。3.注重内涵发展

一是教学中心地位突出，教育教学改革取得较好成绩。学院明确了“立足陕西、培养应用型人才”的办学定位和以“商为主，文、医、工等多学科协调发展”的学科专业布局，突出教学中心地位，深化产教融合校企合作人才培养模式改革。

二是以科研促教学，科研质量和水平不断提高。学院确立了“以教学为中心、以科研为先导、科研促教学”的指导方针，依托学校的陕西省哲学社会科学研究基地等十余个科研机构，通过造环境、搭平台、带队伍等措施，积极开展教育教学研究和应用研究，提高教师的教育科研能力和水平。

三是重视思想政治教育，提升学生的人文素养。学院注重立德树人，创新大学生的思想教育方式方法，把培育和践行社会主义核心价值观与学院思想政治教育结合起来、与学校人才培养结合起来、与推进学校发展结合起来。在管理机制上，推行了“学院+书院”的全方位育人新模式，打破第一课堂与第二课堂界限，抓住学生的课堂空间、宿舍空间和自由空间，开创性构建了“全员、全过程、全方位”育人氛围。在教学方式上，创立了“四位一体”的社会主义核心价值观教育模式。模式分别固化出学生喜闻乐见、乐于参与的四种教育方式，全方位多层面的开展社会主义核心价值观教育，以寓教于乐的方式，把社会主义核心价值观渗透到学生成长和发展的方方面面，实现了社会主义核心价值观、中国传统文化和以“鱼化龙”精神为核心的大学文化在德育教育中的融合。

四是推行学分制，拓展学生多样化的成才空间。学分制的推行给予学生更多的可能、更多的机会，自主选择规划自己的学业，甚至是今后的人生发展道路。具体在学业规划中探索实行小学期制，针对学生的不同意愿，展开不同的教学方式和教育辅导。给学生提供了就业、创业、出国、升学等多种发展途径。

三、秉守公益性：政府部门的作为

实现民办高等教育公益性道路的发展，既需要民办高校自身的努力和坚持，也有赖于政府的有效引导，尤其是政府也应当在维护民办高等教育公益性方面构建良好的制度环境、经济环境和社会环境。

（一）破除对公益性理念的认识误区与认识偏差

首先，应当转变思想观念，对待公立高校和民办高校应一视同仁，这才有可能引导更多的民办高校走向公益性发展之路。我们不能把公立大学与公益性简单地等同，或者作为前提条件。民办高校也是公益性理念的践行者，应当获得政府在政策上和经费上的支持。

（二）完善民办高教法律规范体系，增强制度的有效性和权威性

只有健全完善的法律规范体系，才能确保民办高校公益性的实现。相较于公办高校，民办高校更需要一个宽松、公平、自由的发展环境。现有的民办高教法规制度还存在诸多不完善的地方，可操作性差，例如民办学校营利性和非营利性分类管理问题、取得合理回报的问题、民办学校法人属性问题、落实民办学校的办学自主权问题等等，政策的不明朗必然带来一定的制度性风险。为了吸引更多地民间资本投资教育，同时确保学校资产的安全，需要进一步完善民办高教法律法规，保障民办教育法律实施过程中的公平公正，只有这样才能打消举办者的思想顾虑，避免不当的营利行为的出现。

（三）加大对公益性民办高校的扶持力度

国际经验显示，许多国家都在不同程度上通过财政直接补助、税收优惠、奖励、资助等方式扶持非公共财政举办的高校，以推动学校走公益性发展的道路。国外诸如美、日、韩等国对私立大学采取的扶持政策主要有：补助金、减免税收、低息贷款、勤工俭学、奖助学金、基金、科研资助、贷款利息补贴、设备教材津贴。

目前，我国政府也陆续出台了一些扶持与激励的政策与措施，这些措施和政策在民办教育发展过程中起到了重要作用。但目前仍存在一些问题：首先，政府资助力度不够。民办高校的经费来源主要依靠学费，现有的财政性经费投入在民办高校经费来源结构中所占比例甚微。大多民办高校内部的教学设施设备、实验和实习条件等办学条件都远逊于公办高校，亟待充实和完善。此外，民办高校教师退休后的收入水平与公办高校教师之间形成巨大的差距，致使民办高校成为公办高校教师的“训练基地”。办学条件的参差不齐，教师队伍的不稳定，是制约民办高校提高教学质量的重要瓶颈。其次，优惠政策落实困难。国家层面制定的各项优惠政策缺乏可操作性，涉及到除民办教育领域之外的其他财政、税收、工商、人保等部门，对于民办教育的协助工作难以落实，民办高校发展较为艰难。最后，分类扶持与激励措施有待完善。当前国家层面关于民办高校的扶持与激励政策尚未对营利性与非营利性民办学校区分对待，造成执行中的“搭便车”等现象。

为吸引更多的民办高校自觉、主动地选择公益性发展道路，政府应加大力度扶持民办高等教育发展，尽快建立和完善公共资金扶持民办高等教育的制度，尤其是对于秉守公益性的民办高校，更应该予以鼓励和大力支持。

（四）健全监管机制，强化政府规制，发挥市场监管者的作用

政府的有效监管是民办高等教育秉守公益性的重要手段。政府主要可以从以下几个方面发挥其宏观调控与监督作用：

第一，转变职能，加快政府转型。政府要加强宏观管理，转变职能、简政放权，把该放的放下去，把该管的管住，真正履行好经费投入、规划布局、均衡发展、促进公平、维护校园安全等职责，推动政府由管理向服务转变，实现各级政府各有其权、相关职能部门各负其责、社会各方有效监督的教育管理目标。

第二，加强政府督导力量建设，使管理职能专门化、专业化。要整合高校、教育协会学会、教科所及其他具有教育评估监测职能的机构和资源，广泛吸纳各层面的权威人士、家长、师生代表等组成评估监督小组，以提升教育评价的独立性和权威性，以增加社会公信力。

第三，尽快建立社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系，对民办高校进行科学、系统、权威的评估监测，为学校改进教育教学管理、政府科学决策提供有力的依据和证据支撑。此外，还可以采用多渠道评价方式，增加民办高等教育的透明度和社会认可度，以真正落实和秉守教育的公益性，办人民满意的大学。

作者：黄藤，西安外事学院董事长，教授、博士。（原载《国家教育行政学院学报》2016年第10期）

民办高校话语权：理论空间与现实图景

摘要：具有公益性和寻利性的民办高校虽经多年淬炼，却依然受权力限度而话语阙如或式微，利益机会稀缺，且容易陷入发展的理性迷失和情绪的链式反应，故权利设定成为需求。话语权的异化与阙如成为民办高校发展不适的逻辑本质，话语权不仅是发展“手段”，也是发展“目的”。域外考察发现，话语“本土化”才是民办高校话语权的一种正常表达与接受的适应。同时，权利设定与价值复归应成为民办高校话语权现实图景的选择向度。

关键词：民办高校；话语权；高校发展

权利和义务关系是高等教育理论与实践中的重要问题之一。作为准公共产品，民办高校有着较强的市场性和国际性，已成为与公立大学平等竞争的社会行动主体，具有强烈的公益性和经济性，能给国家带来较大的社会收益，满足国民对高等教育的需求，其话语权的扩张和保障成为应然和必然。随着社会达尔文主义沉渣泛起，民办高校的困难状态遭遇到了社会的漠视，向左走？向右走？如同置身影相迷离的镜城。高等教育大众化的逐渐完成，“有学上”和“上好学”的选择性格局已悄然形成，靠单一的公办高等教育是不可能实现高等教育普及化的，必须走大力发展民办高等教育之路，然而民办教育是“重要组成”还是“多余论”的话语争执依然存在。民办高校虽经多年淬炼，却依然受时代限度“集体失声”，其话语地位与社会贡献严重不相适应。“话语”时代，赋予民办高校话语权是对我国高等教育保守、自限和政府、公办高校“霸道剩余”的合理回应，也是依法治教和依法治国中教育公平、秩序的良性互动。

一、教育觉醒：民办高校话语权的逻辑起点

话语权是教育新常态下民办高校存在和发展的方式。民办高校从“经济话语权”到“政治话语权”的缓慢爬坡，呈现出一种固化与自限的姿态，已严重影响其良性发展和市场竞争，甚至成为我国高等教育转型的“包袱”。民办高校话语权中聚焦了意义协商、权力博弈、利益争斗、控制调试、意识形态对抗及其相互关系，也标示出一个时期或一段时间内民办高等教育研究的兴奋点。在任何社会中，话语具有权力机制，话语规则决定了什么样的说话和实践方式是合理的和正当的，而与之唱反调的话语实践则不是被拒绝，就是被边缘化。民办高校话语权指具有潜在的现实影响力，参与、起草、制定些许规则，并能影响利益相关者方向的权力。保守自限且依附性强的民办高校话语权阙如或式微，与公权力形成了一种对立、失衡的格局和“此消彼长”的博弈关系。但是，通过相应的话语形式进行自我认同和利益表达，是社会个体或组织参与现代政治的必要环节。“话语不但意味着一种言说方式，而且意味着对言说者地位和权力的隐蔽性认同。”［1］

作为准公共产品且带有所谓“原罪”——资本滚动发展模式的民办高校已成为与公办高校平等竞争的社会行动主体，承担着经济责任、法律责任、伦理责任以及教育责任，能够为国家带来较大的效益与社会价值。既然教育话语觉醒了，那么这种话语就要求一定的表达

［2］权力。

二、话语权异化与阙如：民办高校发展不适的逻辑本质

在我国高等教育规模急剧扩张的过程中，内部系统出现分化，政府强势话语权的负面效应蔓延，社会偏见裹挟下政府的一些引导和规制政策失衡，政府部门通常会以统一的评估指标体系衡量所有公办和民办高校，社会公众也会习惯以精英高等教育的质量观看待已进入大众化阶段的高等教育质量，民办高校特色化、多样化的发展并没有被社会广泛认同。民办高校话语权有时代限度，面临失语失衡，被限缩［3］并表现式微。表现为经济利益贫困性、社会权利匮乏性、主流文化排斥性、承受能力脆弱性。这种分化、蔓延及失衡的趋势使得民办高校话语权的空间、内容及表达呈现出式微和不足，不仅政府治理成本较高，民办高校也因缺失话语表达而举步维艰，法律对双方的权利、义务内容属性规定失衡、缺位。故此，民办高校的权利表达与实现被边缘化，风险义务与责任也被强行摊在头上，利益机会稀缺，并因屈从强势方的支配力而承担了不应承担的义务或责任，被剥夺感明显，以至于意识表达纷乱，社会心理失落、无奈感强烈及承受力极低，进一步由“结构性紧张”引发“结构性怨恨”，一些民办高校因此爆发群体性事件或倒闭。

（一）传统“体制”意识形态的社会存在

人的认识既受制于社会存在，也受制于已有的社会信念。现实语境和公有意识形态及文化背景下，非政府投资办学的民办高校被早早贴上了“弱者”的标签。思想作为行为的先导，受“官尊民卑”传统心态影响，不少地方政府和民众依然认为民办教育是可有可无的补充，“多余论”依然甚嚣尘上，甚至把民办教育与公办教育对立起来看，不仅没有较好地解决“破”与“立”的问题，也使得民办高校戴镣铐跳舞，发展亦步亦趋，民办高校也为此支付了巨大的体制成本。

（二）民办高校先天“原罪”模式与后天“异化”发展

多数民办高校最初都是建立在少量资金投入或是“三无”基础上的，依靠学费，以学养学，聘用离退休教师，是逐步积累的滚动发展模式。办学的经济性和投机性并重，缺乏社会责任感。与国外私立大学多为慈善机构或教会捐款不同，现阶段我国民办高校多是企业家或实业家私人投资办学，并非无偿，需要一定合理回报，办学的营利性和投机性较强，经济特性明显。在专业设置上以市场需求为导向，灵活设置和动态调整专业，尤其会设置社会热门的、投入较少的、便于调整的应用性专业，并采用面授、函授、传统学历教育、文凭考试教育、自考助学教育、延伸教育等多种形式开展教学活动，培养模式低层次化。加之生源以应届高中毕业为主体，向两头延伸形成了包括高考落榜生、社会待业青年、职业中学毕业生在内的广泛的生源渠道，生源质量较差，办学低水平重复和教育资源浪费，被认为损坏了教育的形象和“气质”（本质），偏离了教育目的。同时，教育教学与师资基础性差，流动性大。许多民办学校为节约成本，大量聘用兼职和退休教师，管理人员和教师满负荷教学运行。一些年轻教师只要有机会就会选择离开，有的宁愿到公办小学任教，也不愿意到民办高校当教师。教师流失严重，特别是骨干教师流失严重。民办高校成了公办学校“入门老师的接纳部”“初级教师的培训部”“骨干教师的输送部”。据不完全统计，江西民办高校的年流动率基本都在15%以上，［4］其中骨干教师流失的比例更大。一些民办高校好高骛远，办学定位脱离实际，求大、求全、攀高，方向有误自然会南辕北辙。在内部治理结构层面，举办者管理观念滞后，家族式管理与裙带关系根深蒂固。在招生、管理、教学等方面仍是不规范，办学过程中缺乏有效监督，教职工合法权益得不到保障。

（三）政府权力的兴盛与过度干预

政府过度干预民办高校的一个重要代价就是围绕政府活动产生的寻租活动，容易造成教育资源配套的扭曲，继而政府的决策和运作受到利益团体或个人的摆布而偏离社会利益。政府作为民办高校发展的最大信赖，一旦与民办高校权利义务关系模糊不清，支持、资助、规划、服务、监管等职能便难以有效发挥。现行政府没有保障平等的办学权和教育权，越位缺位撕裂民办高校权益。政府部门通常以统一的评估指标体系衡量所有公办和民办高校。同时，一些地方政府并未将民办高校纳入到地方教育与社会经济发展的整体规划，致使民办高校在发展事实上处于无约束的自主状态。

（四）法律制度设计的“话语”未实现

一方面，民办高校既没有登记为营利性的企业，又不是纯粹的公益性机构。现行《民办教育促进法》针对这类学校提出了一个“合理回报”的说法，以示鼓励。但“合理”的界限标准，“回报”的范围、比例、明确性等均存在笼统模糊之状。另一方面，对民办学校的定位和定性上存在一种混淆，既规定它为非营利性的一种事业，同时又规定回报的取得合理。相关政府、机构部门也因此在资助和扶持民办高校发展时，会担心优惠措施是否会通过“合理回报”流到民办学校之外。此外，《民办教育促进法》对许多问题的规范都是原则性的，甚至不切实际和不合时宜，如产权界定、税收优惠。如46条，民办学校享受国家规定的税收优惠政策。但应当享受那些税收优惠？如何优惠，没有说明。法律制度设计的“话语”未实现，会造成民办高校话语性权利被剥夺或义务的不当赋予。

三、启示与内化：民办高校话语权的域外考察

在过去的半个世纪里，私立高校无疑是世界高等教育的主角。以印度、新加坡和美国为例，其主要表现为规模比较庞大，层次类型多样，以多样性实现需求多元化，第三方专业评估机构的认可和成熟的质量保障体系，举办主体多元化（社会团体、宗教组织、实业家和慈善家等），国际化程度高，法人属性清晰，市场介入机制成熟，政府违宪的问责，管理上的分权和竞争上的平等，供给优质和特色的教育资源。韩国政府对私立高等教育的管理政策先后经历了一个“自由放任→加强控制监督→扶持与控制并行→自律及控制协调”的发展过程［5］

，逐步适应了社会和经济发展。二战前，日本受教育的“国家主义”思想的影响，政府对大学教育的干预甚多，力图使之成为国家机器的组成部分，大学缺乏独立性和自主性；二战后，日本政府对私立高等教育的管理呈现出民主化、法制化的特点，尊重私立高等院校的独立性和自主性，多采用法制、政策扶持和经费资助的办法进行管理。在美国，“达特茅斯学院案”判决后，政府放弃了由私立学院改制公立大学的企图，转而着力发展州立大学，对私立学院基本不干预；联邦政府依法尊重私立院校的自主权和依法实施对私立院校的拨款是其［6］对私立院校管理的主要特点。而我国台湾地区，通过《私立学校法施行细则修正条文》（1998年11月）、《各级各类私立学校设立标准》（1998年12月）、《财团法人私立学校兴学基金会组织及运作办法》、《私立学校投资基金管理办法》（1997年7月）、《文教财团法人监督准则》等法律制度限制家族化；董事会产生开放性，废除自我滋生繁殖方式的内部选举方式，强化政府审计监督，校内财务审议监督严格等规定，也助推了私立学校的规范秩序发展。

综上，我们发现域外民办（私立）高校的话语权既是“手段”，也是“目的”，并能直接体现为存在与发展的“权力”。私立高校在政府与法律的积极扶持、保障下，立足适应性，根据社会发展的客观要求对民办高校进行定位；追求多样化，根据高等教育对民办高校的要求进行定位；坚持特色化，根据自身的发展特点进行定位。笔者认为，话语权依然作为我国民办高校生存和发展的基本方式，“本土化”才是一种正常表达与适应性话语权的回归。平等的交流是本土化正常的状态，而我国高等教育话语具有西方依附性，缺乏学科独立性，很多话语都是从经济学、哲学、文学、法学等其他学科简单移植而来。民办高校只有基于自身的自由意志和独立价值——有权利说且被倾听，其合理诉求需要得到符合传统与现实的及时表达，才可能促进话语权本土化的发展。

四、现实图景：民办高校话语权的权利设定与价值复归

我国社会转型和利益的纠结与分化是相伴而生的，为实现个体或组织的利益法定常态，需对权利义务进行设定——“群己权界”，权利设定成为需求。在任何社会中，话语具有权力机制，话语规则决定了什么样的说话和实践方式是合理的、正当的、有效的。民办高校是教育规律和经济规律共同结合的产物，投资的寻利性与教育的公益性，企业的经济效益与高校的人文精神，决策的自主性与权力的受制约性，使得话语权属性构成比较复杂，话语权的图景建构往往与法律政策、政府平台以及自身价值等紧密联系。

（一）权利设定：法律是民办高校话语权享有之基础

法律作为公共意志的体现，维护“弱者”合法性权利是其基本价值。话语权可以反映出民办高校法律地位的变迁，并从中进行反思，以期能为我国高等教育的健康发展提供有益启示。在依法治教背景下，建构与规范民办高校话语权，要严格按照《宪法》和法律精神合理设计民办高校政策。首先，针对现行法律法规对民办高校话语权规定过于模糊，为实现民办高校利益的法定常态，就必须对其话语权进行设定。一方面，加快修订《民办教育法》的进程，拓宽利益诉求和表达渠道；另一方面，建议删除《教育法》第25条第3款，删除《高等教育法》第25条有关设立高等学校不以营利为目的的有关内容。从上位法的层面为营利性民办学校的存在提供法律依据。其次，不仅要开门立法，还要进行立法协商，广泛听取民办高校各利益相关方的意见，做到科学立法。最后，也要积极发挥司法的能动性。为此，按照《宪法》和法律精神，立法、司法双管齐下，完善办学的法制环境，依据国情和民办高等教育规律合理设计民办高校话语权体系，实现民办高校利益的法定常态。

（二）表达与接受：政府是民办高校话语权保障之关键

民办高校的公益性决定了政府在民办高校发展中具有不可推却的公共责任。政府作为公权力的掌管者和执行者，话语生产也一般是由权势集团所控制和选择。权力是权利表达与彰显的依托，脱离权力根本不能形成权利，更遑论权利的确立和实现了。为此，依法治教和公平理念下，公权力是民办高校话语权的最高保障形式，“绝对话语”的公权力需要适应有限政府和教育规律的需求，将政府放在与民办高校的动态关系中去定位，进行“权力虚构”，从中确定政府在与民办高校互动中的合理行为边界。政府需立足“小政府意识”以及民主法治、自由平等的理念和“该放的放，该管的管”的维度，重视民办高校的话语权、从业者们的公民权以及民办高校的资本性与市场特性，清晰自身与市场介入民办高校的界限，按照均权原则正确理顺与民办高校的关系，按照公平要义营造民办高校与公办高校竞争的政策环境，依法推进民办高校分类管理和第三条道路。同时，基于教育公平原则，政府在立足于教育整体利益的基础上对教育弱势群体进行必要的调整和补偿，为民办高校打开“赋能还权”的大门。

（三）价值复归：民办高校话语权图景选择之向度

综上，对一种话语秩序的平衡与维护，不仅需要参与者的内在认同和遵守，也需要来自于外在的约束。公共话语场规则的完善，需容［8］纳“异质性”。在教育公平和高校治理现代化过程中，政府、民办高校、法律及社会公众等多角色、多主体的互动对话中形成一种共识，即有限政府管理、学校依法办学、社会参与监督、良法有效运行等活力、有序的格局出现，将成为民办高校话语权期待的现实图景。

五、结论

民办高校与话语权的赛跑，未有终期。话语权是民办高校获得生存发展的合法性基础，自然与民办高校地位的变迁密切相关。民办高校经过一定周期的不适与阵痛之后，都需要正视自身的合理诉求。俯下身子寻找最契合该群体心理的路径去揭示问题的全部细节，会重新站在价值复归这样一个新的历史阶段上。在民办高校话语权的表达与被接受表达的现实图景中，既有民办高校之内的原因驱动，也有民办高校之外的因素使然，对民办高校话语权的理论存在与价值现状首先形成一种共识或认同，以为后期具体的话语体系构建提供充分的表达空间与现实维度。参考文献：

［1］阮建平.话语权与国际秩序的建构［J］.现代国际关系，2003（5）：32.

［2］李承先，陈学飞.话语权与教育本土化［J］.教育研究，2008（6）：16.

［3］宋丽娟.民办高校话语权的失衡与复位——兼论政府权力的限度［J］.职教论坛，2016（14）：89.

［4］朱虹.论江西民办教育的改革发展［J］.教育学术月刊，2014（7）：39.

［5］田虎伟，刘阳.中央集权型教育行政国家对私立高等教育的管理经验及其对我国的启示［J］.黄河科技大学学报，2009（1）：16.

［6］李炎清.美国政府对私立高等教育的管理及启示［J］.湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2006（6）：121.

［7］吉登斯.民族·国家与暴力［M］.胡宗泽，等译.北京：北京三联书店，1998：255.

［8］桑斯坦.网络共和国［M］.上海：上海人民出版社，2003：77.

作者：杨晓培，江西服装学院副教授、博士；宋丽娟，江西服装学院副教授。（原载《江西科技师范大学学报》2016年第5期）

民办高校举办者权利的嬗变及回归

摘要：准确地界定民办高校举办者的权利，可以厘清举办者与学校的关系，有利于保障其权利和规范其行为，促进民办高等教育的健康发展。举办者的权利是其让渡出资财产所有权而换取的对价民事权利。办学中，举办者的应有权利未得到认可和保护以及实有权利未得到约束和监督导致他们控制学校，使享有的请求性权利嬗变为支配性权力。实现举办者权利的回归，应在分类管理的框架下，推进法律法规建设，明晰和保护其应有权利；同时强化政府的行政监管、社会中介组织的舆论监督和学校内部的权力制衡，约束和监督其实有权利，达到实有权利、法定权利和应有权利三者的统一。

关键词：民办高校；举办者权利；权力

本研究的民办高校举办者是指负责创办民办高校的自然人，可以是捐资人、出资人或办学者等。举办者在我国民办高等教育的发展道路上，勇挑重担，殚精竭虑，使民办高等教育成为我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。我国民办高等教育的基本［1］特征是投资办学，逐利性是资本的本性，举办者作为理性“经济人”，势必关注自己的投资回报，希望国家的法律可以保护他们的应有权利。那么，举办者有什么法定权利？法定权利是否与应有权利和实有权利一致？这些问题都是困扰举办者和民办高校的关键性问题。只有解决好这些问题，明晰并依法保护举办者的各项权利，才能保证民办高校的持续稳定和健康发展。

一、民办高校举办者权利的界定

民办高校举办者的权利是指基于出资法律关系，法律赋予举办者以相对自由的作为或不作为的方式获取利益的手段，它既得到法律的承认和保护，又受到法律的约束和监督。

（一）民办高校举办者权利的内容

可以从获取利益的价值形态，将举办者的权利分为财产性权利和非财产性权利。财产性权利主要由收益权和剩余财产分配权构成。收益权是举办者获取基于对民办高校的出资财产而产生的经济利益的可能性。《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》（简称为《民促法》及《实施条例》）中举办者的收益权主要体现在“合理回报”上。《民促法》第五十一条规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体方法由国务院规定”。剩余财产分配权是举办者对学校终止办学时的剩余资产有分配的权利，《民促法》第五十九条提出“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。非财产性权利主要包括学校重大事务参与权和处分权。学校重大事务参与权是举办者享有的推举或被选举为决策机构的成员，参与表决学校的重大事项，了解和监督学校管理运作的权利，主要包括成员权、选举权、表决权、知情权和监督权等。《民促法》第十九条、二十条和二十一条中提到“举办者等人员组成学校的决策机构，决策机构行使决定学校重大事项的职权”；《实施条例》第九条规定“举办者应当推选学校首届决策机构的组成人员；参加决策机构的，应依据章程参与学校的办学和管理活动”。处分权是举办者拥有的处理学校财产的权利，主要包括变更权、继承权和赠予权等权利，《民促法》第八章专门规定了民办高校的“变更与终止”。

（二）民办高校举办者权利的性质

我国学界对举办者权利的研究较少，对其性质的界定主要集中在所有权说。1.所有权说

这一学说是基于举办者与学校之间的出资法律关系提出的。举办者出资并创办了民办高校这一独立法人，故有学者提出民办高校归举办者所有。但根据《民促法》第三十五条“民办学校对举办者投入的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，可以推论学校的财产归学校法人所有。所以，又有学者提出民办高校的财产归学校所有，学校又归举办者所有，从而形成了双重所有权的格局。这一学说看似合理，但从法理学的视角来看，它在学校财产这一客体上设置了举办者和学校法人两个所有人，这与物权法中的“一物一权”原则相背离。同时，《民促法》第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”，说明学校存续期间举办者不享有财产所有权；第五十九条说明清偿后学校的剩余财产所有权也不属于举办者。因此，我国现行法律并不承认举办者对民办高校的财产所有权。2.独立民事权利说

笔者认为，举办者的权利不同于所有权，它是举办者让渡出资财产所有权而换取的对价民事权利，是基于举办者与学校法人之间的平等法律关系而产生的，是一种新型的民事权利。举办者的权利与其出资行为同时产生，因此可以说举办者、举办者权利、出资义务是同一法律关系中的三个基本要素。我国民办高校的举办者主要是投资办学，其财产性权利是目的权利；为了实现目的权利，他们会通过行使非财产性权利，监管和保护出资资产并使之保值和增值，因而非财产性权利是实现目的权利的手段权利。举办者的财产性权利和非财产性权利的终极目的相同决定了它们能够且必须整合为内在统一的权利。如果没有财产性权利这种目的权利，非财产性权利这种手段权利将失去目标而毫无意义；反之，目的权利将失去实现的保障。因此，举办者的权利是财产性权利与非财产性权利的有机结合，是他们履行出资义务而获得的独立民事权利，是其决定自身或要求学校法人作为或不作为的可能性，对学校法人而言是一种请求资格，而非强制力。

二、民办高校举办者权利的嬗变及分析

举办者的权利是一种民事权利，举办者和学校法人之间是平等的民事法律关系。但在实际办学中，许多举办者们却凌驾于学校法人之上，把学校法人当作自己支配和控制的对象，他们对学校享有的权利嬗变为权力。

（一）举办者权利嬗变为权力的问题表现

韦伯提到：“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”［2］

权力的基本特征表现在对权力对象的支配以及权力对象的服从，即形成支配—服从关系，这种关系的形成主要以强制力作为保障。权利具有请求性特征，而权力具有支配性特征，从权利到权力的嬗变是特征上的彻底改变。根据《民促法》及其《实施条例》，民办高校的权力属于学校的决策机构，而不属于举办者。但在办学过程中，许多举办者却篡夺学校决策机构的权力，对民办高校进行支配和控制。1.利用“权力”控制决策机构

举办者通过控制决策机构来实施对学校的支配和控制，成为学校的最大“权力者”。根据对212位举办者职务的调查，出任学校的董事长、校长或党委书记等重要职务的举办者就有209个，占整个比例［3］的99.1%。同时，举办者安排自己的代表或亲属进入决策机构，在学校的重大事项上享有绝对的表决权，决策机构的权力实际掌握在举办者的手里。根据调查显示，在106所民办高校中，就有46所的决［4］策机构由2人及以上的举办者家族成员组成，比例达到了43%。许多民办高校很少召开决策机构会议，或根据举办者意愿召开会议；在表决规则方面，45所民办高校中采取“不记名投票，多数通过”的比例只有4%，采取“董事长（或举办者）裁决”的比例却高达［5］60%。举办者通过控制决策机构，一人独尊，大权独揽，独断专行，形成举办者控制型的一元决策。2.利用“权力”牟取私利

举办者利用政府、社会、学生与自己之间的信息不对称，通过控制权交易牟取私利。创校初期，他们通过租赁学校资产或变更学校土地的用途直接或间接获取利益；办学过程中，他们通过对外投资或借款的方式将大量资金转移或挪用，通过关联交易即以高于市场的价格，向自己的公司或第三方公司购买产品或服务，将学校的办学利润转移到自己名下，或者通过固定资产折旧等方式直接转移资产到举办者公司名下；学校举办者变更过程中，他们将民办高校的全部财产（包括政府和社会的投入及学校的结余等）都视作自己的资产进行变卖，获得全部的控制权溢价。

（二）举办者权利嬗变为权力的原因

举办者的权利之所有发生嬗变，是由于一方面他们的出资目的是为了利益，但获取利益的应有权利不能得到法律的认可和保护，可以解释他们为什么要获取权力；另一方面，他们的实有权利没有得到有效约束和监督，可以解释他们为什么能够获取权力。因此，举办者在办学过程中，通过权力去保障自己的权益，实现了从权利到权力的嬗变。1.资本的逐利性：嬗变的根本原因

逐利是资本的天然属性，哪里有利润，哪里利润高，资本就会流向哪里。我国的民办高等教育从诞生之日起就有着深深的投资办学的痕迹。回顾我国民办高等教育的发展之路，从“教育储备金制”、“股份制办学”、“教育集团”、“教育投资公司”、“校银结合”、“上市公司的反哺办学”、“独立学院”等，都与融资或投资制度有关，都与市场机制有着千丝万缕的联系，我国80%的民办高校都是投资办学。［6］

许多举办者选择投资民办高校，就是想通过资本的流动和重组，实现资本的增值。因此，他们在投资后，想要在短期内获得最高的投资回报，不可避免地急功近利，坚持“谁投资谁受益”的企业观念，忽视学校的法人财产权，统驭学校财务和人事等，从而获得财产性和非财产性的收益。2.法律法规的滞后：嬗变的主要原因

我国相关法律法规的制定是基于教育的公益性和捐资办学的假［7］定，背离民办高校投资办学为主要特征的现实基础，因而赋予举办者的权利较少，限制较多。对举办者而言，要激励他们的办学行为至少要满足两个基本条件：第一，“参与约束”条件，又称“个人理性约束”条件，即投资办学对举办者有吸引力，使他们参与投资办学比不参与投资办学更好。事实上，许多举办者投资是为了获利，但目前的“合理回报”规定缺乏可操作性，不能保障他们的收益权，法律也不认可剩余财产分配权。举办者参与投资办学后，不仅无法享有收益权，而且出资财产及其增值部分还有可能化为泡影。第二，“激励相容约束”条件，即国家想得到的结果应该符合举办者的利益。权利是实现利益的手段，举办者应有的权利得不到法律的保障，利益失去了实现的手段而无法获取，举办者的利益就会与国家的预期不一致，他们必然优先选择实现自己的利益。总之，举办者的应有权利未得到法律的认可和保护，他们对自己可以享有的权利缺乏明确的预期，导致他们办学的“参与约束”和“激励相容约束”两个主要条件都无法得到满足，无法形成对他们办学行为的激励，让他们在选择最优的行动中，选择控制学校来保障自己的权益。3.监督和约束机制的弱化：嬗变的重要原因

资源依赖理论学派认为，一个组织在开放的环境中，如果想要生存就必须与拥有资源的外部组织进行交易，外部组织因而会获得对该［8］组织的一些控制权。Pfeffer和Salancik两位学者应用此理论提出组织内部从外部获取的资源越多，外部的资源控制者对组织内部的影［9］响将越大。因此，我国民办高校的举办者作为学校资源的最大贡献者，对学校组织内部的影响较大，大到足以影响决策机构的构成和运行。而我国政府宏观上对学校的资源使用和权力配置监管缺位，信息披露不充分；社会中介组织没有很好地发挥评估、披露和监督等作用，不能对举办者形成舆论压力；学校内部缺乏相互制衡的权力体系，决策机构的人员组成结构、产生办法及议事规则等内容不明确，这些因素都为举办者权利的嬗变提供了前提条件。

三、民办高校举办者权利的回归

民办高校举办者的权力实质上是他们享有权利的一种异变，将会成为民办高校发展路上的绊脚石。因此，应以举办者与学校法人之间的平等法律关系为基础，以办学的公益性为旨归，在分类管理的框架下，推进法律法规的建设，满足举办者的利益诉求，明晰和保护其应有权利，使其不需要驾驭权力就能够获得应有的利益；同时，强化政府的行政监管、社会中介的舆论监督以及学校内部的权力制衡，约束和监督举办者的实有权利，从制度上保证他们不能实施对学校法人的支配和控制，最终让实有权利、法定权利和应有权利三者统一，实现民办高校举办者权利的回归。

（一）推进法律法规的建设

要激励举办者选择权利的回归，首先应推进法律法规的建设，明晰其应有权利，赋予其维护和救济权利的路径。1.明确财产性的权利

举办者应享有收益权、剩余财产分配权等财产性权利。收益权应由利润分配权、出资份额转让权、税收减免权和合理补偿请求权等构成。《民促法》二审稿删除了对合理回报的规定，旨在通过分类管理明确营利性和非营利性民办高校举办者的不同权利。营利性民办高校的举办者可以取得办学收益，即应享有利润分配权和出资份额转让权。举办者应凭借出资份额报告获取利润，对于原始出资额不明确的民办高校可参考2005年黑龙江省的《关于促进民办教育发展的若干意见》“一次性给予举办者学校净资产（扣除国有和社会投入）15%的奖励，作为初始出资额”。同时，他们还应享有出资份额转让权，可通过转让份额收回投资；法律应规定转让前，划分清楚学校的资产，举办者不得转让国家和社会的投入资产。而按照国际惯例的“禁止分配限制”，非营利性民办高校的举办者不应享有利润分配权和出资份额转让权，但应享有税收减免权。可参考我国2016年的《慈善法》和2008年的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》，“企业捐赠支出准予抵扣应纳所得税12%，超出部分允许结转到三年内扣除；个人捐赠支出准予抵扣应纳税所得额的30%”，但美国《国内收入法典》规定的抵扣比例为50%和结转年限为5年，因此可适当增加结转的年限，允许企业和个人捐赠支出超出部分结转到5年内扣除。另外，举办者选择创设非营利性的民办高校，等同于放弃出资财产所有权，二审稿提出“对作出调整的，经出资人申请，可以给予其一次性合理补偿”，因此其还应享有合理补偿请求权。最后，营利性民办高校的举办者应享有剩余财产分配权，而非营利性民办高校的举办者不应享有此项权利。2.明确非财产性的权利

举办者应享有重大事务参与权、处分权和诉权等非财产性权利。首先，应从立法上明确举办者重大事务参与权中的表决权、知情权及监督权。营利性民办高校的举办者应根据出资比例行使表决权；非营利性民办高校则采取利益相关者共治模式，举办者成为董事后，遵循一人一票的原则。举办者应有权查阅学校的章程、决策机构会议决议及财务会计报告等重要文件；有权要求董事、校长和高级管理人员向其汇报学校的管理工作并接受质询；有权监督董事、校长和高级管理人员。其次，应明确举办者处分权中的变更权、继承权和赠予权。非营利性民办高校的举办者不应享有变更权和赠予权，但其举办者的身份可按章程规定予以继承，美国的达特茅斯学院和斯坦福大学等学校都有此先例。同时，法律应规定清楚成为举办者的资格要件，比如年龄、学历和管理经验等，以确保学校的持续发展。营利性民办高校的举办者享有变更权，变更应由举办者提出，经董事会等决策机构同意并报审批机关审查核准后进行。审批机关应尽可能地简化变更的手续和减免变更的费用。应明确和保护其出资财产及增值部分的继承权和赠予权，但对继承和赠予的程序、新举办者的资格设定相应的限制。最后，应明确举办者的诉权。根据法律格言“无救济则无权利”，要关注举办者权利的实现，就必须关注权利的救济。举办者诉权是指举办者可以按照一定程序、向政府主管部门或法院对侵害人提出权益主张，并要求予以解决和保护的请求权，其中诉讼权是其争取合法权益的最重要的手段，可以分为直接诉讼权和派生诉讼权。直接诉讼权是举办者以自己的身份向侵害人直接提起诉讼的权利。我国法律应规定，当学校董事、校长、管理人员及监事违反法律法规或学校章程，损害举办者的利益时，举办者可以向法院提起诉讼。派生诉讼权是当学校的权益受到损害时，应代表学校行使诉权的决策机构不提起诉讼，举办者拥有的代表学校对损害人进行诉讼的权利。这种诉权不是举办者直接拥有的权利。因此，在行使前，举办者应向学校决策机构提出书面请求，要求其对侵害行为采取措施；若其怠于行使诉权，举办者可以代为提起诉讼。

（二）强化政府的行政监管

举办者投资办学的特征和民办高等教育的准公共产品特性决定了政府需要从宏观层面加强对民办高校的调控，坚持支持与规范并重，以制度建设为核心，通过立法、政策引导和督导等手段约束和监督举办者的权利。第一，完善民办高校的年度检查制度。建立民办高校法人登记机关（民政机关）和业务主管机关（教育行政部门）的年检联动机制，加强监督的针对性和有效性，重点检查学校的资产与财务情况，预防举办者利用关联关系损害学校利益，确保学校法人资产的完整性、独立性和安全性。第二，健全民办高校的信息公开和披露制度。2010年教育部颁发了《高校信息公开实施办法》（第27号令），明确规定了高校信息公开的范围和内容等问题。民办高校的行政主管部门应根据此办法，结合实际办学情况，要求民办高校公开权力配置情况、工作检查年度报告、财务状况、办学重大变更事项等内容，强化学校对外披露信息的及时性、真实性和准确性；同时对侵犯学校法人权益的行为及查处情况加以披露和警示，切实地保护好学校的权益。第三，加强督导制度的建设。2007年，《民办高等学校办学管理若干规定》（第25号令）明确提出建立对民办高校的督导制度，但对督导专员的工作机制、专业素质、激励和约束机制等方面还需要进一步地细化。首先，需要完善督导专员的工作机制，明确督导专员的监督、引导和保障作用，建立督导会议制度、问题反馈制度和危机干预制度等，专员在行使职权过程中获悉的信息应及时汇报给学校主管机关。其次，通过业务培训提升督导专员的专业素质。政府所选派（委任）的民办高校督导专员，需要具备良好的专业知识、职务经验、工作声誉等，在上岗前还应接受系统的专业培训，让他们熟知民办高校的办学规律。最后，建立督导专员的激励和约束机制。应从督导专员的级别、工资和工作经费等方面给予激励，工资应由政府财政发放，不能由学校支付，同时建立专员的工作绩效考核制度，避免专员和举办者形成利益群体，出现权力寻租现象。

（三）加强社会中介组织的舆论监督

由于我国民办高校发展迅速，分布较广，政府不可能全面承担起错综复杂的约束监督工作，因此，需要借助社会中介组织从中观层面约束和监督举办者的实有权利。我国民办高等教育中介组织是介于政府和民办高校之间，通过政府授权，能够为民办高校在质量评估、信息披露和评价监督等方面提供专业化管理服务，有效发挥桥梁纽带作［10］用的独立法人组织，它具有独立性、专业性、服务性和公信力等特征。要发挥民办高等教育中介组织对举办者“权力”的监督，需要加强组织自身的建设，重点通过鉴证类和行业类中介组织，提供技术性的管理和服务，透明和公开学校的权力配置等信息。第一，完善中介组织自身的建设。通过法规建设，对中介组织的市场准入、权利范围和运作程序等方面加以规范，加大对中介组织的政策扶持；同时，政府简政放权，将民办高校的财务审计、年检、评估、准入审批等专业性较强的管理职权授权或委托给社会中介组织，进行专业化的管理。第二，重点通过鉴证类和行业类民办高等教育中介组织，对举办者的“权力”进行监督。鉴证类中介组织主要通过对民办高校进行鉴定和评估，评价其是否达到预设的最低标准，对达标者授予合格证明或鉴定证明，如美国的私立大学认证委员会ACICS，美国的私立大学只有获得中介组织的认可证书后才能获得政府的资助和申请学位授予［11］权。鉴证类中介组织能够为市场教育消费主体提供及时的信息，为政府的奖惩政策提供可靠的依据。民办高校举办者为了保证自身利益的实现，必然力促学校通过评估。他们会选择放弃短期利益，与学校寻求共同发展，中介组织能够起到约束和监督他们行为的作用。行业类中介组织主要通过自我协调、自我管理和自我约束等方式，解决民办高校遇到的问题，减少恶性竞争，维护共同的利益，如大学教授协会、民办教育协会等。这类中介组织能够通过披露和公开民办高校的办学信息，对举办者的违规违法行为施加压力，形成舆论监督。

（四）健全学校内部治理结构

微观层面，需要健全民办高校内部的治理结构，让举办者、决策机构、执行机构和监督机构分工协作，各司其职，各负其责，形成权力制衡机制。第一，实行举办者与学校法人在人员、资产、财务等的分离，避免学校成为举办者的提款机。第二，合理安排决策机构的组成结构、议事规则、会议制度、表决制度和回避制度等，避免举办者对决策机构的支配控制。决策机构应由民办高校的利益相关者组成，其中1/3以上的董事应有五年以上的教育教学经验；根据域外私立大学的经验，举办者及其代表或亲属在决策机构中所占比例不能超过1/3；应保证决策机构会议的次数，美国私立高校董事会一般每年召开4次会议；在会议召开前需提前通知决策机构的人员，告知其相关内容；规定参会人员的最小比例，采取集体决策和个人负责的民主决策机制；参会人员对涉及自己相关利益的表决应采取回避。第三，落实“董事会领导下的校长负责制”，支持校长依法行使教育教学和行政管理权，避免举办者对校长工作的直接干预。第四，建立监事制度，发挥监事会的监督、审计和弹劾作用，避免举办者的权利嬗变。首先，明确监事会的负责对象。举办者通过控制董事会来控制学校，监事会如果对董事会负责，将成为举办者控制学校的工具，不能发挥约束和监督的作用。可参考台湾地区《私立学校法》中“监察人有可疑事实向主管官署报告”的规定，监事会的负责对象应是教育主管行政部

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书