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作者：潘治宏,贾存斗

出版社：中国经济出版社

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全面深化改革样本试读：

作者简介

潘治宏，男，四川内江人，现任中国经济体制改革杂志社社长、中国改革理事会秘书长、地方改革创新研究中心主任，兼任中国经济体制改革研究会常务理事。

1997年至今一直从事媒体宣传和改革研究工作，参与主持大量地方改革调研及评估课题，主编专著10余本，策划组织过多次大型活动。2008年任中国改革开放30年论坛暨评选活动组委会秘书长。2012年策划组织编纂《中国改革年鉴——十六大以来改革概览》专卷。2012年组织实施《重庆市统筹城乡改革五周年评估》课题，任课题组副组长。2015年组织调研组对浙江省行政审批改革进行专题调研，《改革内参》刊发的调研报告获国务院主要领导批示。2016年，参与组织《新时期全面深化改革推进方式研究》课题，任课题组副组长。2016年，组织实施《长沙市全面深化改革系统性评估》课题，任课题组组长。2017年，参与组织编辑出版《全面深化改革领导干部学习读本》系列丛书，任丛书编委会主任。

贾存斗，男，山东济宁人，资深媒体从业者。1999年8月~2008年3月，先后在经济日报《经济》杂志社、《经济观察报》、《中国产经新闻》等媒体任职，历任深度报道记者、编采中心主任等职务。期间撰写五十余篇产经、政经深度文章。曾任《中国工业报》等多家媒体特约撰稿人。

2008年3月至今供职于中国经济体制改革杂志社，历任记者部主任、调研部主任、地方改革创新研究中心执行主任等职务。至今撰写40多篇地方改革创新调研稿件，《浙江行政审批制度改革》等多篇（组）调研文章获得有关中央领导批示，《济宁：资源鼎盛期主动转型的先行城市》等多篇文章直接推动多次高层研讨会的召开。参与8届中国改革年会的策划筹备工作。参与“全面深化改革推进落实暨淄博实践”等多次地方改革创新实践高层研讨会的策划筹备工作。参与中国经济体制改革研究会“地方改革创新案例研究”等多个课题研究项目。

课题组成员

1978年以来，以农村改革为起点，中国经济体制改革已经走过四十年的征程。新世纪以来，特别是党的十八届三中全会以来，中国改革再出发，已经形成经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的全面深化改革新格局。四十年来，尤其全面深化改革以来的五年，我国改革开放所取得的历史成就世所罕见。

中国改革的一条基本经验，是坚持走渐进式改革的发展道路。中国作为一个具有13亿人口的发展中大国，各项改革必须从自己的国情出发，而绝不可能照搬任何外来的模式。改革初期，小平同志提出“摸着石头过河”，重大改革要先行试点，总结经验，逐步推开，这种渐进式改革之路也成为中国改革的最为人称道的基本经验。渐进式改革的关键在于重视调动地方、企业和群众的积极性，尊重和保护改革的首创精神。新时代的改革强调顶层设计，增强改革的系统性、整体性和协调性。但是地方改革特别是基层创新实践，仍然在全面深化改革中有着突出的地位与作用。因此，及时总结地方探索实践的经验，正视地方改革推进中遇到的阻力和难题，更需要针对当前改革落实中存在的问题，遵循改革的规律，探索建立一套使各项改革措施落地生根的改革落实机制，从体制机制上激发地方改革的内在动力，推进全面深化改革进程。源此，中国经济体制改革研究会2017年立项“地方改革创新实践案例研究”课题项目。作为中国经济体制改革研究会会长，为了顺利推进研究项目，我亲自担任课题组组长，指导课题研究具体实施。

中国经济体制改革杂志社是“研究改革、宣传改革、推动改革”的国家级刊社，近年来注重加强与地方改革部门、创新实践单位的互动。为了更好发挥杂志社对地方全面深化改革的推动作用，提高杂志社对全面深化改革的研究能力，中国经济体制改革研究会确定中国经济体制改革杂志社作为课题的具体实施单位。

根据课题项目规划及2017年课题研究实施，“地方改革创新实践案例研究”具有几个方面的特点。

第一，案例遴选上，注重案例的广泛代表性。广泛代表性包括几个层面的内涵。首先所选案例基本上由各省（市、自治区）改革办、发改委等改革部门推荐。推荐案例改革创新实践在所在省（市、自治区），有的甚至在全国影响巨大。其次所选案例选择坚持围绕国家及所在省（市、自治区）重点改革试点任务、改革事项标准展开。比如，2017年“地方改革创新实践案例研究”选择了河北威县综合体制改革、陕西安康生态文明体制改革、四川内江农村产权制度改革、广西百色脱贫攻坚、山东淄博全面深化改革推进落实体系建设研究等案例。五个领域的改革实践既代表了2017年我国全面深化改革的重点突破领域，也代表了2017年我国地方全面深化改革推进历程的阶段特征。同时对影响全局的重大领域改革，及早关注，提前研究，通过课题研究开展具体支持地方全面深化改革推进。

第二，课题研究上，坚持开题会、调研、专题研讨会等多种形式推进。同时，组织专业性强的课题组研究队伍。比如，针对河北威县综合体制改革，先后两次调研，并在2017年召开了“县级综合体制改革及威县实践高层研讨会”。针对山东淄博全面深化改革推进落实体系建设，深度调研后召开了“全面深化改革推进落实体系建设及淄博实践高层研讨会”。这种将调研、课题研究、高层研讨会结合的形式一方面使课题研究专业、深入，一方面利于改革案例单位创新实践经验在更大范围内复制、推广。同时也对案例单位改革创新实践的深入推进给予大力支持。

第三，成果应用上形式灵活，渠道多元。中国经济体制改革研究会作为服务中央改革决策的智库部门，“地方改革创新实践案例研究”成果能够尽快向有关领导，中央深改办、国家发改委等有关部门呈送，为中央及有关部门决策及时提供决策依据。不仅如此，我还要求课题组将“地方改革创新实践案例研究”阶段性研究成果通过《改革内参》刊发，在改革领域尽快产生影响。“地方改革创新实践案例研究”报告即将正式出版，书中部分案例研究较深入，成果丰硕，对当下的地方改革具有较强的指导作用。部分案例研究由于基层单位同志专业理论背景以及投入精力等原因，还存在研究深度不够，改革创新实践成绩总结特色不鲜明，问题剖析不够深刻，政策建议过于笼统等问题。但瑕不掩瑜，“地方改革创新实践案例研究”总体上达到了凝聚改革共识，推动地方改革实践，服务改革决策的目的。中国经济体制改革会已经决定，将“地方改革创新实践案例研究”作为未来一定时期内的常态课题项目予以安排，以期对未来全面深化改革进程的推动再尽绵薄之力。

为更好实施“地方改革创新实践案例研究”，我对课题组也提出几点要求与建议。

第一，参与课题实施的有关负责同志要提高对参与“地方改革创新实践案例研究”项目使命感的认知高度，加强研究能力的学习与培养，以更加专业、更加负责的态度推动案例研究再上一层楼。

第二，下一步未来“地方改革创新实践案例研究”案例的选择需注意几个方面的问题：

一是鼓励各地坚持从实际出发，积极开展差别化探索。习总书记说，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向，更好造福群众。”这就要求未来的全面深化改革任务的布置、具体改革事项的推进、对改革的监督与考核，必须鼓励和允许不同地方解放思想，大胆进行差别化探索。因此，未来“地方改革创新实践案例研究”对自发性、原创性改革案例的选择应予以倾斜，通过课题研究开展，激发地方改革的原生动力，避免“上面布置作业、全国一道题”的现象，避免用教条主义、经验主义指导改革的现象发生。

二是鼓励各地坚持目标导向和市场化导向的改革探索。未来地方改革亟需围绕建立、完善社会主义市场经济体制的要求，对政府行政体制、政府机构组成进行改革。重点是围绕服务型政府的定位，深化放管服改革，处理好政府与市场的关系，发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励支持民营经济的发展。源此，需要根据各地地域差别、经济发展阶段等不同情况，差异化设计、推进政府与领导干部考核指标与形式，稳妥而坚实地推进事业单位改革、国有企业改革等对全局、对社会影响巨大的改革，回应社会热点关切，防止改革势头受阻或“回潮”。因此，“地方改革创新实践案例研究”要重点关注此类改革创新案例。

三是鼓励各地坚持新时代的改革以人民为中心的根本宗旨。根据问题导向的要求，奔着解决发展中的问题而去研究改革方案和思路，让人民群众有更多更大的获得感。未来的改革，要弄清楚发展中的问题在哪里，改革的触角就延伸到哪里，做到有的放矢。目前，与人民息息相关的医疗、教育、就业、社会保障等社会民生领域公共优势资源还相当短缺，不同地区之间、地区内部之间还存在很大差距。鉴于此，要总结以往改革的成败得失，以人民的满意度为评判标准，深入推进相关领域的改革。比如，行政审批制度改革中的放“虚”（权）不放“实”（权）问题、社会中介改革中的部门利益问题、医改中的民众负担反弹问题、房价对实体经济冲击的问题、农村综合体制改革的城乡要素流动市场化的问题等。这些领域的问题都有待实践中通过改革来解决。因此，未来的“地方改革创新实践案例研究”要倾斜于那些看似“小改革”，但是意义重大的改革案例。又如，目前各地正在开展的“村级微权力清单改革”“农民一块地改革”，这样的改革看似“小”，但是改革的覆盖面大，与亿万人民群众密切相关，同时对基层社会治理体系建设意义重大。

2018年是改革开放40周年，是贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。新时代全面深化改革要在新起点上实现新跨越。要站在新的历史起点上推进“地方改革创新实践案例研究”。未来的改革重在落实，重在针对现实中的问题提出建设性、实用性建议。课题组要从专业化的角度，为地方改革提供更具操作性的政策建议与方式方法。前言《地方改革创新实践案例研究》课题组

关于《地方改革创新实践案例研究》课题相关情况，课题组作三点简要说明，供领导、专家参考。一、课题研究背景

地方改革在全面深化改革中有着突出的地位与作用，目前改革的主战场已经从顶层设计阶段过渡到基层创新实践的落实阶段。因此，现阶段需及时总结地方探索实践的经验，正视地方改革推进中遇到的阻力和难题，更需要针对当前改革落实中存在的问题，遵循改革的规律，探索建立一套使各项改革措施落地生根的改革落实机制，从体制机制上激发地方改革的内在动力，推进全面深化改革进程。源此，中国经济体制改革研究会会长办公会决定2017年立项“地方改革创新实践案例研究”课题项目。“地方改革创新实践案例研究”由全国人大常委、财经委副主任委员、中国经济体制改革研究会会长、国家发改委原副主任彭森任课题组组长。

由于中国经济体制改革杂志社“研究改革、宣传改革、推动改革”的业务属性，注重、加强与地方改革部门、创新实践单位的互动。中国经济体制改革研究会确定中国经济体制改革杂志社作为课题的具体实施单位。

根据2017年我国全面深化改革的总体推进进程，尤其是地方全面深化改革任务推进的突破、遇到的困难与存在的问题，“地方改革创新实践案例研究”课题组征求了国家发改委有关部门、有关专家，尤其是地方改革办的意见，并向彭森会长、刘浩副会长进行了专题汇报，选取了河北威县综合体制改革、陕西安康生态文明体制改革、四川内江农村产权制度改革、广西百色脱贫攻坚、山东淄博全面深化改革推进落实体系建设作为2017年地方改革创新实践研究案例。五个领域的改革实践既代表了2017年我国全面深化改革的重点突破领域，也代表了2017年我国地方全面深化改革推进历程的阶段特征。二、课题研究成果概述

根据彭森会长及研究会对课题研究的有关指导意见与指示精神，课题组针对五个案例分别成立了子课题课题组，开展了一系列的调研活动，召开了一系列的地方案例专题研讨会、课题开题会、基层调研研讨会，精心撰写、修改调研报告与课题研究报告，并将调研成果及时通过《改革内参》予以呈现。下面简要介绍案例研究成果。1. 威县综合体制改革

根据课题研究总体要求，威县案例研究思路是：简要梳理全国县级综合改革的进展及存在的问题，总结威县综合改革的改革创新实践具体做法，探索挖掘威县综合改革的方式方法，同时研究出全国县级综合改革存在的问题，并提出政策建议。

研究报告分五部分：

一是简要梳理我国县级综合改革的背景及进展。研究发现，县级改革将成为未来中国改革的重要阵地。原因如下：首先，县级改革是条块分割向整体推进改革的重要“实验车间”。改革的各个综合部门、各个条块在县级都有体现。其次，县级在改革中发挥着承上启下、综合协调的作用。再次，县级处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众接触最广泛、最直接，全面深化改革中政府职能、收入分配、财税体制、城乡二元结构、民生等重要领域和关键环节的改革或在县级突破，或在县级试点，更能激发全体人民的积极性、主动性、创造性。最后，县级是执行我国全面深化改革的落脚点，多项改革最终都要在县级落实、推广和收效。

二是报告主体部分——威县综合体制改革创新实践主要内容。该部分共分八个方面。课题组认为，威县“一枚公章管到底”——以建立审批局为标志的行政审批制度改革，打破九龙治水监管痼疾的市场监管体制改革，以及检验检测改革具有体制突破、机制创新的鲜明特征，是原创性改革，走在全国县级层面前列。同时，威县的河道确权改革、扶贫机制改革特色显著（详细内容参见报告）。

三是威县综合改革的“方式方法”。本报告总结了威县县级综合改革的八条“方式方法”，分别是：①解放思想，全民动员达成共识；②具有改革情怀的多任领导推动，“能者上”用人制度激发干部改革、勤政热情；③问题导向，“有的放矢”改革设计破解发展“瓶颈”；④系统动力，整体推进配套改革；⑤敢为率先，用足用好外部政策支持；⑥引入市场手段，尊重价值规律配置资源；⑦多重保障，技术、道德、法律共同支撑改革顺利推进；⑧科学监督，确保改革目标有效实现。

四是威县及全国县级综合改革需要破解的问题。研究发现，从全国层面看，县域综合改革面临的障碍主要有三个方面：一是政策层面，由上级部门主导形成的政策体系，地方政府很难突破，创新受到政策固有体系的限制。二是利益层面，长期以来形成的利益格局，使中高层干部往往成为改革的重要阻力。三是受到地方优势资源禀赋的影响，在改革成本较高的情况下，一些地方找不到改革的突破口，干部群众没有改革的获得感，改革缺少持久的动力。

五是政策建议。我们针对县级综合改革提出了以下建议：①强化民众责任，鼓励更多干部群众参与到改革中来；②提高改革信息对称度，增强改革的实际效果；③建设经济社会共享平台，让群众享受更多改革成果；④积极支持县级综合改革，全面解决县级改革困境；⑤全面总结各地改革经验，成功做法应在其他地区推广。

研究发现，作为河北省黑龙港流域的贫困县——威县着力推进县级综合改革，各项举措全国瞩目，实现了快速崛起。“十二五”期间，威县GDP年均增速高于全省平均水平4个百分点；全部财政收入从2009年的不足8000万元，跃升到2016年的近6亿元；地方公共预算收入由2009年的5533万元，跃升到2016年的4.53亿元。城镇居民人均可支配收入从2013年的15683元，增长到2016年的20200元；农民人均纯收入由2009年的3383元，增长到2016年的7369元。威县走出了一条欠发达地区通过全面深化改革跨越发展的新路，被誉为“威县速度”“威县模式”“威县现象”。课题组认为，威县综合改革是破解了县级综合体制改革“不系统、不协调、不规范”的原创性改革案例，对推动全国县级综合改革具有重要借鉴意义。

另外，围绕“威县综合体制改革创新实践”，2017年6月24日，中国经济体制改革杂志社召开了农业部经管司司长张红宇等领导与专家参加的“县级综合体制改革暨威县实践高层研讨会”，并将研讨会成果在《改革内参》刊发。2. 安康生态文明体制改革

根据课题研究总体要求，安康案例研究思路是：简要阐述我国生态文明体制改革进程，总结安康生态文明体制改革主要做法，呈现安康生态文明体制改革代表性案例，探索挖掘安康生态文明体制改革的方式方法，同时研究出安康生态文明体制改革遇到的困难与存在的问题，最后提出政策建议。

研究报告分六部分：

第一部分前言指出，过去的五年，尤其是2014—2017年，全国各地着手开展生态文明体制改革，力度之大、层次之深、涉及面之广，前所未有。当前，生态文明体制改革已事关国家发展全局，生态文明建设已经统摄经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，并作为其他制度的建设主线和基础。

第二部分是安康生态文明体制改革创新实践主要做法，主要有六个方面：党政领导亲自抓落实生态文明决策部署；以生态文明理念激活欠发达地区后发优势；生态建设经济发展协同推进释放改革红利；引导绿色消费为改革可持续营造社会基础；不断创新生态文明体制机制夯实制度保障；坚持边推进边整改力将改革任务落在实处（详细内容参见报告）。课题组研究得出，安康生态文明体制改革得以顺利推进并取得显著成效的核心做法是，“领导重视和亲自抓落实推动生态文明体制改革”，建立健全“各级党委政府负总责、部门分工负责、环保部门居中协调监管”的环保监管工作推进机制，出台环境风险隐患排查、动态管理、风险评估、责任追究等制度，使改革工作能够协调统筹推进。

第三部分是安康生态文明体制改革创新实践经典案例。具体包括：“飞地经济”跨区域联动发展新模式；“社区工厂”承载生态脱贫新路径；“河长+警长+督查长”升级河长制；移民搬迁成为统筹城乡发展的总引擎；山林经济实现“生态民生”共生共赢；生态旅游释放生态红利；探路绿色崛起等八个方面。本课题选取的案例具有如下特点：一是体现了改革方案设计和基层探索的有机结合；二是坚持了问题导向和目标导向的内在统一。着力巩固和发挥安康的生态优势，探索保护青山绿水、实现绿色发展的长效机制，在完善市场机制和更好发挥政府作用上下功夫；三是突出了安康生态文明体制改革体制机制的创新性、典型性。侧重创新的针对性、真实性，着重创新的突出性、代表性、先进性，确保是务实的、可复制、可推广的改革。

第四部分是安康生态文明体制改革的“方式方法”：①问题导向引领改革；②决策设计以人为本；③执行过程系统推进；④考核不搞政绩崇拜；⑤制度保障谋求发展；⑥创新力主长行久效。

第五部分是安康深化生态文明体制改革尚需完善空间。体现在：生态文明体制改革统筹综合配套不够；生态环境保护制度和补偿机制不健全；生态文明体制改革市场机制活力不足；生态文明体制改革监管机制有待创新；生态文明体制改革社会参与程度不高；生态文明体制改革奖惩考评机制不健全等。

第六部分是政策建议。具体有：①打造统筹生态文明体制改革升级版；②建立完善生态环境保护和补偿机制；③健全生态文明体制改革市场化机制；④创新生态文明政府监管的体制机制；⑤构建生态文明社会共同治理大格局；⑥健全生态文明体制改革的考评机制。

研究得出，安康市把生态文明体制改革作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，先后创新出台了一批务实高效的推进措施，涌现出一批亮点纷呈的改革典型，改革成效持续走在全国前列，全面提升了经济社会可持续发展水平，走出了一条欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子，打造了生态文明体制改革“安康模式”，对全国推进生态文明体制改革具有广泛的推广意义。3. 内江农村产权制度改革

根据课题研究总体要求，内江研究报告分五部分：

报告第一部分是我国农村产权制度改革背景及进展。源于农村产权制度改革的复杂性，本课题在报告第一部分对我国农村产权制度改革的背景、进展状况及存在的问题做了相对深入的概述。以我国农村产权制度改革存在的问题为例，报告指出，近年来农村产权制度改革虽然取得较快进展，但是从全国来看，发展并不平衡，广大中西部地区改革进展较为缓慢，改革向纵深突破主要存在三方面的挑战：一是思想认识方面的挑战。目前，基层干部对推进农村产权制度改革存在五怕：一怕难。农村产权制度改革政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。农村产权制度改革程序复杂，工作量大，势必更多牵制工作精力，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村集体经济在发展过程中或多或少遇到过这样那样的问题，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。五怕失利。

二是关于农村集体资产量化难的挑战。

三是关于农村集体经济组织成员资格认定的挑战。目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。

报告第二部分是内江农村产权制度改革创新实践的主要做法及方式方法。

主要做法有五个方面：一是以产权改革盘活土地资源；二是以产权改革促进农村产业发展；三是建立农村产权制度改革发展保障机制；四是同步推进配套改革；五是创新乡村治理体系。

内江农村产权制度改革的方式方法总结了十条内容：①加强组织领导，强化工作保障；②推行“三自一引”，变“代民做主”为“由民做主”；③实施“351”方案，选派能人下基层；④推行“五步工作法”，确实权颁铁证；⑤搭建流转平台，推动城乡要素自由流动；⑥探索“三化”模式，发挥市场化配置资源的基础性作用；⑦推行“农业BOT”机制，引导工商资本下乡发展现代种养业；⑧推行“三统三保”模式，创新业主与农户之间的利益联结机制；⑨推行“三生”模式，推动生产要素优化配置；⑩全域推广，围绕改革经验模式总结复制推广。

报告的三、四、五部分分别总结了内江农村产权制度改革创新实践的成果与特点，遇到的困难与存在的问题，以及政策建议等。

课题组研究得出，四川省内江市紧紧抓住全国承包土地经营权抵押贷款试点、全省农村产权抵押融资试点等契机，按照“因地制宜、试点先行、分步实施、全面推开”的思路，大胆探索，勇于创新，积极稳妥推进农村产权制度改革，探索形成了“三自一引”“五步工作法”“三化”“三换”模式、农业BOT机制等一系列行之有效的经验做法，成为我国农村产权产制度改革的集中体现，具有典型意义。

针对内江课题研究，2017年12月28日，中国经济体制改革杂志社组织农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任张照新等课题组成员到四川省内江市开展农村产权制度改革课题调研。4. 百色脱贫攻坚

按照课题研究要求，本课题我们按照我国脱贫攻坚的背景与推进状况、百色脱贫攻坚实践、方式方法、遇到的困难与应对策略、未来我国脱贫攻坚趋势、思路进行研究。

课题组研究得出，近年来，广西先后组织六次基础设施建设大会战，其中以大石山区基础设施建设大会战尤为艰辛，这与当地的经济发展情况、地形地貌、社会状况密不可分，尤其以百色市最具代表性。

百色市具备了贫困发生的诸多因素，其境内有老区、少数民族地区、边境地区、库区、石漠化地区等连片特困区，就全国贫困地区来说，也是十分独特的。百色市辖12个县（市、区）均有扶贫开发任务，总面积3.62万平方公里，贫困人口68.2万人，754个贫困村。在自然条件如此恶劣的石漠化地区，有如此多的贫困人口，可以说百色就是广西打赢脱贫攻坚战的“硬骨头”。

从2000年以来，百色市重视基础设施建设，投入大量资金帮扶贫困人口，取得了卓越的成绩。尤其“十三五”以来，百色市脱贫进程加快，贫困人口大幅下降、农民收入大幅提高、基础设施基本完善、产业扶贫项目基本覆盖、教育扶贫应补尽补、社会参与大幅提高。政策性金融扶贫示范试验区建设有效推进，金融支撑脱贫攻坚杠杆作用有效提升；建立扶贫大数据平台，按照“精准识别，动态管理”的原则，实行扶贫对象实名制管理，率先建立了精准扶贫大数据库；建立服务对接制度，市县两级攻坚指挥部以服务对接的方式，及时解决基层存在的困难和问题；积极开展专项扶贫招商，开展企业助推精准脱贫模式，通过召开专项扶贫招工工作，提升贫困群众内生动力。

近年来的实践表明，百色地区扶贫开发投入效果显著，模式正确，减贫力度空前，为我国进入攻坚阶段的脱贫工作提供了有益的借鉴。5. 淄博全面深化改革推进落实体系建设

近年来，淄博市把全面深化改革作为重大政治任务牢牢抓在手上，在推进全面深化改革的具体实践过程中，逐步确立了涵盖贯彻落实上级改革部署、强化任务督察落实、调动基层创新热情、提升群众改革获得感、发挥党委核心作用等多方因素的“五个坚持”全面深化改革推进落实体系，为经济社会发展注入了新动能。“五个坚持”成为淄博市全面深化改革各项工作走在全国前列的基石。

针对“全面深化改革推进落实体系建设‘淄博实践’”，中国经济体制改革杂志社在2017年组织了专题调研，并在《改革内参》（综合版2017年第34期）刊发“本刊关注”调研专题。2017年9月17日，中国经济体制改革杂志社召开了“全面深化改革推进落实暨‘淄博实践’高层研讨会”，著名经济学家、原国家体改委副主任高尚全，全国人大财经委副主任、中国经济体制改革研究会会长彭森，中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧，国家发改委、中央网信办、财政部、中国宏观经济研究院、国家行政学院等部门、研究机构领导、专家参会并作演讲。高尚全指出，“淄博‘五个坚持’工作思路、‘六个一’督察制度、信息化推进全面深化改革等改革实践是促进改革创新的重要地方经验”。三、地方全面深化改革创新实践呈现新特征

通过“地方改革创新实践案例研究”，课题组总结出，地方全面深化改革在目前呈现出以下新特征：

一是改革责任制普遍建立。各地都成立了以书记任组长的深改领导小组，将全面深化改革列为“一把手”工程。在全面深化改革领导小组的统筹协调下，把改革事项细化为清单，落实到领导、部门头上，形成“责任链”。

二是改革容错机制得以具体实施。坚持激励与约束两手抓，鼓励改革，允许试错，宽容失败，为改革者创造宽松环境。

三是营造“改革戏大家唱”的氛围。调动全社会支持改革、参与改革的积极性、主动性。把各方面的力量汇聚到改革上。这在五个创新实践案例单位都有具体体现。这充分说明，现在的全面深化改革普遍获得了广大群众的参与与肯定。

四是以关键领域改革突破推动整体改革。很多地方打破狭隘的部门意识、领域观念，坚持统筹兼顾、总体推进，突出重点，以点带面。

五是普遍完善了改革督察机制。不少地方做到全方位督察、常态化督察、超强度督察，真正打通改革落地的“最后一公里”。

具体到五个案例，威县综合体制改革的鲜明特点体现为：一是更加重视通过解放思想，让全体民众形成改革共识；二是具有改革情怀的地方领导坚定引领是威县改革持续推进的关键；三是整体改革统筹推进与重点突破实现了和谐统一；四是用足用好外部政策；五是充分发挥市场与政府“两只手”推动改革；六是依法治县，法律保障改革顺利推进。

安康生态文明体制改革的鲜明特点体现为：一是党政领导把生态文明放在经济社会发展的首要位置。二是生态建设经济发展协同推进释放改革红利。安康推进生态文明体制改革的同时，经济发展获得了内生动力，多年在陕西省经济发展名列前茅。比如，安康大力推进飞地经济。安康的社区工厂实现了移民搬迁搬得出留得住。安康搬迁移民实现了“就业有保障，收入水平提高”的目标，这对全国脱贫攻坚都具有推广价值。三是坚持边推进边整改力将改革任务落在实处，使改革有序推进。

内江农村产权制度改革的鲜明特点为：一是内江市农村产权制度改革最大的特点是属于自发性探索，不是上级政府命题作文。二是内江市的农村产权制度改革是全方位的，着力加强农村产权制度的各项改革举措全面深化、系统集成，从确权登记、到搭建交易平台、再到“三权抵押”一直到通过“三权分置”带动农村产业发展，内江市将农村集体产权制度改革范围不断扩展，不断满足农村经济发展的需要。同时，内江市在深化农村产权制度改革过程中，不断深化配套体制改革，促进城乡公共服务均等化、不断完善乡村治理体系。从某种程度上讲，内江改革已经跳出了农村产权制度的范畴，成为农村全面深化改革的生动实践。三是体现了以人民为中心的发展思想。内江市推动的农村产权制度改革，不是为了改革而改革，而是紧紧围绕群众需求，为了促进小农户和现代农业发展有机衔接，为了让群众获得实实在在的收益和获得感，正因为如此才能调动群众理解改革、参与改革、支持改革的积极性，让改革形成强大合力与不竭动能。

淄博改革实践的最大特点是：建立了全面深化改革的推进落实体系，并在全国率先出台了体现法治化思维推进改革的《全面深化改革运行规则》。

百色脱贫攻坚实践两个显著特点是：一是百色集老区、少数民族地区、边境地区、库区、石漠化地区等连片特困区所有贫困特区的特征，可以说是我国脱贫攻坚最具代表性的地区。二是除了全国各地精准脱贫的通常做法外，百色的政策性金融扶贫示范试验区建设有效推进，金融支撑脱贫攻坚杠杆作用有效提升。这成为百色脱贫攻坚的独特经验。

研究发现，我国地方全面深化改革也存在一些问题，具体体现为：

一是条形管理体系对地方改革形成一定制约。我国政府管理的“条形”特点，造成地方管理体制与上级行政体制不一致、对接不顺畅，形成体制机制上的制约。

二是法律法规修改滞后制约地方改革。比如，我国行政审批制度改革与立法、修法未能完全同步。

三是依然存在一定的改革信息不对称，群众对改革了解不够的现象。

四是依然存在改革红利不能更多、更好、更及时惠及群众的现象。

五是改革进入深水区，一些地方还存在“不愿改、不敢改、不会改”的现象客观存在。

六是改革经费上的困难。以内江农村产权制度改革为例，2017年全市投入确权颁证的经费预计达1.2亿元，平均每个县区约2400万元，平均一个村约30万元。内江完成农村产权制度改革共需5亿元。这对于经济欠发达地区，改革投入不足是制约改革推进的“瓶颈”因素。

七是政府与市场的关系模糊，政府“婆婆”角色过重，既是裁判员又是运动员的现象在很多地方仍然存在，成为制约改革活力的重要因素。

针对以上问题，课题组提出以下建议：

一是改革仍然要坚持问题导向，奔着解决发展中的问题而去。目前的改革已经越过了趟水过河的初级阶段。未来的改革，要弄清楚发展中的问题在哪里，改革的触角就延伸到哪里，做到有的放矢。比如，行政审批制度改革中的实权不放问题、中介改革中的部门利益问题、医改中的民众负担反弹问题、房价对实体经济冲击的问题、农村综合体制改革的城乡要素一体化的问题等。

二是改革要围绕激发市场活力统筹推进。未来的改革要通过改革激发市场活力，使市场活力成为推进改革的原动力，最终达到激发地方推进改革的内在活力。

三是改革要着眼治理能力和治理体系现代化而推进。未来的改革不仅要注重经济产业转型，更要注重推进国家治理现代化。

四是改革要务求让人民群众有更多更大的获得感。改革要在民众关心的领域获得突破，增强群众实实在在的获得感。比如，医改、教改、社会保障、公共服务等领域的改革，要总结以往改革的成败得失，以人民的满意度为评判标准，深入推进。第一部分　安康生态文明体制改革创新实践

摘要：生态文明建设，关乎人民福祉，关乎民族未来。地方生态文明体制改革实践创新能力和效果，对生态文明建设成败具有决定性作用。安康在推进生态文明体制改革上成效斐然，并领跑全国，积累了丰富而宝贵的经验，这些经验不仅属于安康，也属于全国。本报告既立足于安康生态体制改革创新实践本身，又将安康的生态文明体制改革安放在整个国家生态文明体制改革中，进行系统化分析和研究。总结和借鉴生态文明体制改革创新的“安康经验”，对于践行习近平新时代中国特色社会主义思想、大力推进生态文明建设、实现中华民族伟大复兴都有着重要的理论价值和实践意义。

生态文明体制改革是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的重大变革。党中央、国务院一直以来高度重视生态文明建设，对推进生态文明体制改革做出一系列重要部署。党的十六大提出了走生态良好的文明发展道路，党的十七大进一步将生态文明建设列为国家发展战略，写入党代会报告。党的十八大则更进一步把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，确立了社会主义现代化建设“五位一体”的总布局。党的十九大做出了统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署，把生态文明体制改革提到了前所未有的高度。在国家进行经济生态化发展转型的重要历史时刻，安康市把生态文明体制改革作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，先后创新出台了一批务实高效的推进措施，涌现出一批亮点纷呈的改革典型，改革成效持续走在全国前列，全面提升了经济社会可持续发展水平，走出了一条欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子，打造了生态文明体制改革“安康模式”。一、前言

所谓生态文明体制，按照中央的系列文件精神，是指促进生产发展、生活富裕和生态良好的生态环境保护体制、机制和重大政策。生态文明体制改革，是指对生态环境保护体制、机制和重大政策开展适应生态文明要求的改革。2014—2017年，国家和各地方着手开展生态文明体制改革，力度之大、层次之深、涉及面之广，前所未有。位于秦巴中心枢纽地带的安康素有“秦巴万宝山”“西安后花园”和“陕西小江南”的美誉，周边与湖北、重庆、四川毗邻，汉江横贯其中，西康、阳安和襄渝三条铁路在安康交汇，明显地形成了生态文明建设的区位优势。安康市生态战略地位特殊，在我国生态文明建设中既是普通参与者，也肩负着一些特殊的使命和责任。安康生态文明体制改革创新契合了当前经济发展模式转变需求，前瞻性地融入时代改革之大趋势。

我国生态文明体制改革理念不断完善。从不重视生态文明体制建设到全面深化生态文明体制改革。伴随着人们认识水平的提高，我国生态文明建设和改革的力度逐年加大。对我国而言，生态文明的探索常常是从现实需要出发，理论联系实际进行推进。生态文明建设已经从环境保护的专业化管理，变成全社会所认识、所参与、所推动的热门话题。我国生态文明体制改革理念从形式到内容不断地完善和拓宽。从自然科学到政策研究，从自然科学到社会科学，再到政策研究，我国对生态文明的研究和认识发生了非常深刻的变化。无论是建设资源节约型、环境友好型社会还是绿色发展，这包括节能减排、循环经济、生态建设、减灾防灾、应对气候变化、碳交易市场、生态环境方面法律的完善等，我国生态文明的领域在逐步拓宽。从环境保护到可持续发展、绿色发展，再到生态文明等一系列概念的提出，是从专家到决策者，再到普通公众觉醒的过程。我国生态文明的发展经历了从概念到内容，从哲学到应用学科，从理论到实践不断深化的过程。特别是十八大以后，生态文明更大的意义在于执政理念发生了变化。生态文明体制改革已事关国家发展全局。我国生态文明体制改革与其他各项重大改革相辅相成。生态文明建设统摄经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，并作为其他制度的主线和基础。生态文明建设并非游离于四大建设之外的空洞抽象，而要由它们去体现、去承载、去落实。我国正处于向生态文明转型的阶段，作为新兴的发展中大国，中国搞好生态文明建设，不仅对中国的环境保护有重要意义，而且对全球未来和人类文明，特别是对发展中国家实现可持续发展有着重大意义。

安康市作为秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区，在“四区”叠加的独特市情下，坚持践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”，把生态经济作为“两山”之间架起的一座桥梁，确立了“追赶超越、绿色崛起”发展总纲，实现生态建设和经济发展协同推进，城乡因环境而美、群众因生态而富，走出了一条欠发达地区生态经济化、经济生态化的全面协调可持续发展新路子。“十二五”时期以来，安康主要经济指标增速持续保持全省第一方阵，创下连续10个季度GDP增速领跑全省。2015年、2016年连续两年荣获全省目标责任考核优秀等次，实现了历史性突破。2017年，全市经济仍然保持平稳较快增长，主要经济指标增速继续领跑全省，其中生产总值、规模上工业增加值、社会消费品零售总额、固定资产投资、农村居民人均可支配收入增速以及非公经济增加值占GDP比重六项指标位居全省第一。

安康坚定把生态优势转化为发展优势，通过多年努力，全市产业结构发生深刻变化，经济发展质量不断提升，实现了发展速度和发展质量的双提升。2017年全市成功创建为国家森林城市，入选全国低碳试点城市，通过国家卫生城市复审，获得国家公共文化服务体系示范区创建资格。2017年之前获得的命名或表彰有，国家主体功能区建设试点示范市、全国发展改革试点城市、国家政策性金融扶贫试验示范市、国家新型工业化富硒食品产业示范基地、国家首批医养结合试点市以及全国双拥模范城、全国文化体制改革工作先进地区等。另外，安康高新区成为全国14个连片特困地区和秦巴山区唯一的国家高新技术产业开发区，全国唯一的富硒食品开发国家地方联合工程实验室、中国富硒产业研究院、国家级富硒产品科技创新孵化器和秦巴众创空间等7个“国字号”研发机构和“双创”平台也纷纷落户。安康的生态文明体制改革创新实践做法和经验，为其他省市推进生态文明体制改革创新提供了宝贵的经验。二、安康生态文明体制改革创新实践主要做法

安康把准了生态文明体制改革的“短板”，扭住了加快生态文明改革的“牛鼻子”，为加快推进生态文明体制改革创新找到了关键性的着力点和动力源。安康相继被命名为国家主体功能区建设试点示范市、国家低碳试点城市、国家新型工业化富硒食品产业示范基地、全国第一批医养结合试点单位，“两山理论”绘就了一个欠发达地区发展的新样本，生态经济成为激活安康后发优势的新动力。（一）党政领导亲自抓严落实生态文明决策部署

实践证明，领导重视和亲抓落实推动生态文明体制改革，往往事半功倍。党的十八大以来，安康做出了“走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康”战略决策，全市第四次党代会又提出了“追赶超越、绿色崛起”的发展总纲，确立了建设西北生态经济强市的奋斗目标。安康党政领导在抓生态文明建设方面高度体现了“一以贯之抓落实、一张蓝图干到底”的工作作风。

以生态文明理念引领安康发展，不是单一理解为本市某个方面的工作内涵，而是融入经济社会发展各方面和全过程的战略决策，任何时候都动摇不得。将“生态优势是安康最大的财富、最大的品牌、最大的活力”的理念贯彻执行到改革工作的方方面面中。立足市情实际，对位十九大精神，把生态优势转化为发展优势就是深化安康供给侧结构性改革主攻方向，构建绿色循环产业体系就是建设具有安康特色的现代化经济体系，发展生态经济必须把发展经济的着力点放在实体经济上，实现“让城乡因环境而美、让群众因生态而富”就是建设人与自然和谐共生的现代化。

成立生态文明体制改革领导小组，主要负责人对部门深化改革工作负总责，亲自抓、靠上抓，切实发挥引领带动作用，安排指定政治素质高、业务能力强的分管负责人和工作人员持续抓好生态文明体制改革领域内的各项工作。制定全市生态文明体制改革的实施意见，列出全年重点任务，明确牵头负责部门，并定期督办和掌握各项改革进展情况。发改委承担全市生态文明体制改革专项小组办公室职责。安康市环保局部署推进生态文明体制改革事项推进落实。建立“河长制”为抓手，主要负责人组织相关部门、科室深入研究制定工作方案和推进机制，切实保障改革成效落到实处。其他成员单位对照工作实际，严格贯彻落实各项部署要求，深入推进改革工作开展。

建立健全“各级党委政府负总责、部门分工负责、环保部门居中协调监管”的环保监管工作推进机制，出台环境风险隐患排查、动态管理、风险评估、责任追究等制度。成立由市政府主要领导任组长，市发改、人社、财政、扶贫、商务、工信、民政、工商、税务、国土、环保、规划、住建、金融办、银监局、人行等单位为成员的新社区工厂发展工作领导小组，各县区结合实际也成立了相应的领导机构和工作机构。注重加强与中省有关部门的汇报，适时向中财办、国家发改委、省发改委汇报主体功能区建设试点、天津对口支援等工作。同时，注重加强与市直部门和各县区的对接，协调统筹推进专项改革，促进各项工作按时间节点推进。（二）以生态文明理念激活欠发达地区后发优势

安康把国家主体功能区建设试点示范作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，努力为人民创造巨大的生态和经济福祉，为安康发展树立了新形象、新品牌，走出了一条欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子。

一是着力构建循环产业体系。优先发展具有资源优势的生态友好型产业。综合利用山、水、人基本要素，重点推进山林经济、涉水产业、劳动密集型产业发展，促进经济再生产和生态再生产同步发展，形成了“人养山、山养人”“人养水、水养人”的良性循环。

二是强力推进生态安全体系建设。破除“加强环境监管是牺牲本地发展权为代价”的误区，从利国利民利己的角度出发，把生态安全体系建设作为发挥安康生态优势的基础工程来抓。

三是全力促进民生保障持续改善。根据安康现阶段民生工作特点，区分不同群体、不同特点、不同需求强化和细化民生工作，对于涉及全民的就业、教育、社保、医疗、安居等基本民生，全力解决、确保供给。把陕南避灾移民搬迁工程作为现阶段安康最大的民生工程来抓，倡导就地城镇化模式，让更多的农民工实现就地就近就业增收，有序推进农业转移人口市民化，这是以经济自生、家庭和谐引领的“真实的城镇化”，推动解决“三留守”等社会问题、提高农民的幸福指数。

四是大力优化发展布局。按照全域安康理念，安康市做出了发展“飞地经济”等决策，是以生态流向引领并兼顾经济流向的发展模式，突破了传统“飞地经济”以经济流向主导的发展模式。在全市打破县区行政区划限制，通过规划、建设、管理和利益分配、项目支持等合作机制，形成限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、互利共赢的发展局面。（三）生态建设经济发展协同推进释放改革红利

安康坚持“生态红线理论”与“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的科学论断先导，坚持以生态红线作为生态安全线，整体谋划国土空间开发。坚持民生为本，始终为了一条“民生红线”，把生态建设与广大群众脱贫致富紧密结合起来，实现大地披绿、农民得利、将公众参与作为生态文明建设最可依靠的力量。

康在生态经济化、经济生态化中开辟出绿色通道，以一种更理性、更夯实的姿态释放改革红利。平利“社区工厂”的实践活动，紫阳“富硒茶”的异军突起，宁陕“香菇业”走进央视，石泉“桑蚕业”脱贫致富等一系列亮点，频频成为国际焦点，安康形成了以生态友好型产业为支撑的绿色循环产业体系，实现了发展速度和质量双提升。以生态产业为核心，构建绿色循环产业体系。坚持把绿色循环发展作为主攻方向，以富硒食品、生态旅游、涉水产业、山林经济为重点，大力发展生态友好型产业。

出台了山林经济、涉水产业发展实施意见，大力引进劳动密集型企业，服装制造、缫丝行业等劳动密集型企业享受免抵退税等优惠政策。走新型工业化道路，绿色工业领跑全省。生态建设已释放出巨大的改革红利，造福群众和推动社会经济发展。（四）引导绿色消费为改革可持续营造社会基础

作为一种可持续的、可发展的消费模式，绿色消费的形成对于人类实现可持续发展具有极其重要的意义。不同于以往工业消费模式的片面性，绿色消费方式在满足人们物质需求的同时，注重人们对精神生活的追求，并结合休闲劳动与自身体验。绿色消费方式的兴起是安康结合自身产业发展优势，应对能源和资源短缺，防止环境进一步恶化，维持生态系统相对平衡的重要措施。

安康按照低碳、绿色、循环发展的要求，在生态经济化、经济生态化上大做文章，大力发展循环经济，建设适应安康资源环境承载力的、人与自然和谐共进的、可持续发展的产业体系。目前，绿水青山已经转化为安康的生产力，“绿色引擎”嵌入经济发展的方方面面，引导绿色消费，拉动经济可持续性发展。安康加大绿色消费宣传教育力度，深化绿色价值理念，不断强化“安康的生态首先是安康人的生态，把生态搞坏了，安康人首先在这遭殃”的思想观念，实现了“百姓富”与“生态美”的有机统一。

2017年11月，安康市政府办公室印发《安康市消费品“三品”专项行动实施方案》，发展绿色、智能、健康消费品及传统特色食品、民族特色消费品，推进安康绿色消费。促进绿色产品的研发，进行技术革新。安康以资源禀赋条件和现有主导产业为基础，促进富硒食品、纺织丝绸、生物医药等优势产业向深加工和精细化方向转型升级，推进工业化和信息化深度融合。

坚持产城融合、城乡一体化发展方向，实施绿色循环低碳发展战略，积极探索生态旅游产业和文化产业融合发展的新思路、新举措，以大旅游推动大融合，以大融合推动大产业。以生态旅游、涉水产业、山林经济为重点，大力发展生态友好型产业，2016年全市生态友好型产业占GDP比重达到65%。（五）不断创新生态文明体制机制夯实制度保障

在安康生态文明体制改革中，坚持以理念革新为引领，在解放思想的过程中不断创新体制机制，注重用制度建设巩固改革创新的成果，用制度建设发掘进一步改革的动力。高起点绘就发展蓝图，在科学制定“十二五”规划及涉水产业、山林经济、富硒产业、区域发展与扶贫攻坚等发展规划的同时，安康市委市政府出台了一系列加快安康生态建设的政策措施。先后同步出台安康市《建设生态安康的若干意见》《加强环境保护工作的决定》《加强汉江水质保护的意见》3个纲领性文件。为加快生态建设和环境保护，大力发展循环经济，积极创建生态资源可持续利用、生态产业可持续增长、生态环境可持续建设、生态文明可持续推广的国家生态功能区建设提供了规划政策支撑。

实行产业准入负面清单制度，既是生态文明体制重点改革任务，也是完善主体功能区制度、建立空间治理体系的重大举措。深入开展汉江水质保护“十大专项行动”，全面实施“河长制”和“网格化”管理，在全省率先落实“河长+警长+督察长”工作责任体系，全市确定各级河长2993名、警长965人，这一做法得到水利部、环保部高度认可；坚持集中、集约、集聚的循环发展理念，破解限制开发区发展难题，缓解生态承载压力。为加快转变发展方式、提升发展质量与效益，安康市大胆调整国土开发布局，经济社会发展的重点区域由一体两翼5个县区调整为“三区两园一中心”；创新实施“飞地经济”政策与机制，成为主动推动发展、推动生态建设、建设主体功能区示范市的关键一招、务实举措。（六）坚持边推进边整改力将改革任务落在实处

安康在生态文明体制改革推进环节中，始终坚持边整边改，立整立改，抓实推进教育实践活动取得实效。

安康生态文明体制改革领导小组各成员单位紧紧围绕过去未推开但已积累一定好经验的，长期困扰亟须破解的、上级安排或已在推进的各方面工作，对存在的体制机制问题和突出矛盾进行全面系统排查梳理，深入剖析问题本质，制定了详细的问题清单，并由各级负责人逐级签字，抓好问题整改落实工作。

成立自然资源责任审计工作领导小组和改革试点机构，明确实施责任主体和考核内容，并就实施对象、工作步骤，组织方式、成果转化等提出明确要求；为实现“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”，2016年安康市审计局针对国家惠农资金“最后一公里”不畅、村级财务不公开和农民信访量大等问题，大力推进村财审计试点，结合安康已有的村财管理经验和审计探索，安康创新性地在140个镇办设立了财政审计所，除了具有各村财务结算中心这一职能之外，重点是依法赋予其12项村财审计监管职能和监督村级财政资金的使命。

重点关注水资源、土地资源、矿产资源、森林资源开发保护等内容，突出关注贯彻落实中央有关生态文明建设重大决策部署精神、执行生态环境保护以及损害责任追究等情况，积极揭示存在的突出问题

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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