作者：李进峰 著
出版社：社会科学文献出版社
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上海合作组织15年：发展形势分析与展望试读：
前言
上海合作组织自2001年成立至今，在政治、安全、经济和人文等各领域均取得显著成就，对地区稳定和发展作出巨大贡献。其发展成就是成员国友好合作的见证，其发展历程是“上海精神”被广泛接受的过程，是探索实践合作共赢合作模式的过程，是政治互信逐步增强的过程，是民众交往日益增多的过程，是经济合作规模不断扩大的过程。
上海合作组织既是1996年的“上海五国”机制的继承和发展，更是符合时代和地区稳定发展需求的必然产物。如果没有上海合作组织这个多边合作机制，成员国各层级、各部门、各地区间的交往绝不可能像今天这样热络，成员国相邻的边境环境绝不可能像今天这样稳定，中俄两国面临的国际战略环境可能远比今天恶劣，国际力量格局也可能不会是今天这个样子。
当前，国际格局经历复杂深刻的调整与变化，世界形势不确定性增加：全球化遭遇前所未有的阻力，世界经济下行压力增大；发达经济体分化加剧，新兴经济体在曲折中发展；传统安全问题与非传统安全问题交织显现，地区安全风险与挑战增多；信息技术革命促使社会交往方式发生巨大变化，民众沟通和社会管理出现诸多新问题。总之，从个人，到组织机构，到国家，乃至整个地区和国际社会可以说进入一个既充满风险，又有无限机遇的新阶段。
可以说，国际和地区形势为上海合作组织带来新的机遇和挑战，各成员国也对组织发展提出新的要求。借助“一带一路”倡议的推动，上合组织化风险为机遇，更好地把握和利用发展机遇期，多边经济合作进入快车道，政治合作达到新高度，安全合作机制深化，人文合作领域拓宽，成员国打造区域“利益共同体”和“命运共同体”意识增强，上合组织地区吸引力和影响力不断扩大。
本报告通过分析上合组织成立至今的发展成就、取得的经验教训和当前面临的国际环境，探究组织发展的机遇和挑战，并对组织的未来作出展望。吸收印巴两国为正式成员后，上海合作组织可谓进入一个“升级版”的发展新阶段，在继续坚持“上海精神”的基础上，共建欧亚“命运共同体”。
一 上海合作组织成立15年来的主要成就
15年来，上海合作组织内部凝聚力和外部吸引力不断增强，“朋友圈”不断扩大，国际社会越来越多的目光聚焦上海合作组织。现在，上海合作组织成员国有中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六个国家。观察员国包括白俄罗斯、蒙古国、印度、伊朗、巴基斯坦和阿富汗。其中，印巴加入进入法律程序。对话伙伴国包括土耳其、斯里兰卡、亚美尼亚、尼泊尔、柬埔寨和阿塞拜疆。目前，伊朗、阿富汗正式申请成为成员国；斯里兰卡、孟加拉国、叙利亚申请成为观察员国；乌克兰、马尔代夫、埃及和以色列申请成为对话伙伴国。
成立15年来，上海合作组织已探索出顺应时代发展的新型国际组织模式，已跻身具有威望和影响力的国际和地区组织之列，成为当代国际关系中保障安全、稳定和可持续发展的有效因素，树立了地区和国际合作的典范。“上海精神”是上海合作组织顺利发展的独特源[1]泉。
（一）上海合作组织已经实现“三个跨越”
上海合作组织15年来主要发挥了“两大作用”。一是上海合作组织在构建和谐地区方面起到中流砥柱作用。二是上海合作组织在推动构建公平、合理的国际政治经济新秩序方面作用越来越明显。
上海合作组织发展可以分为四个阶段：
第一阶段是从“五国两方”边境谈判到建立“上海五国”机制的上海合作组织成立前期阶段（1996～2000年），“上海五国”机制为上海合作组织创立奠定政治互信与精神基础。
第二阶段是上海合作组织成立和机制建设初创阶段（2001～2005年），将“双边机制”转型提升为“多边机制”，创建以“上海精神”为指导的区域合作新模式。
第三阶段是上海合作组织机制完善与合作领域拓展阶段（2006～2010年），从“经济、安全”合作拓展到“政治、安全、经济、人文”全面合作。
第四阶段是稳步发展与扩员阶段（2011～2016年），应对世界经济危机，规划中长期发展战略，实施“一带一盟”对接，推动区域“一体化”进程。
15年来，上海合作组织已经实现了“三个跨越”：
第一，组织功能跨越，从成立初期主要应对“三股势力”到开展政治、安全、经济、人文四大领域合作。
第二，组织成员跨越，从成立初期的“中俄+中亚四国”，拓展到南亚、印度洋，形成成员国、观察员国和对话伙伴国三个层次共18个国家。
第三，组织议题跨越，从成立初期主要应对现实挑战和问题到实现成员国的未来发展战略对接，从中亚地区及周边的议题，拓展到欧亚大陆地区及周边的议题。
（二）上海合作组织不断进行理论创新
15年来，上海合作组织在坚持不断理论创新中应对各种挑战，得到持续发展和壮大。
第一，上海合作组织的合作理念本身就是理论创新，是对传统的冷战思维的摒弃，坚持在竞争中合作，反对“零和博弈”。上海合作组织的合作理念中有中国传统文化“和为贵”的“基因”。结伴而不结盟的新型合作模式是对国际关系模式的创新。
第二，上海合作组织的新安全观是理论创新，是对传统安全的扬弃。坚持“共同安全、综合安全、合作安全”，安全是相对的，安全不是孤立的、零和的、绝对的，不追求绝对安全。上海合作组织从未将自身定位成一个与西方国家抗衡的“地缘政治集团”。
第三，上海合作组织的“共同体意识”是对“公共产品理论”的提升，坚持成员国建立“安全共同体”“命运共同体”和“利益共同体”理念，这一理念是政治互信基础，也是成员国构建“公共产品”服务体系的基础。
第四，和谐地区是对地区稳定与发展理论的拓展，实现地区和谐是地区稳定发展的追求目标，也是地区稳定发展理论的新内涵。坚持构建“民主、平等、发展、繁荣”的区域合作是地区稳定与发展的基[2]础。
（三）维护地区安全稳定能力逐步提高
15年来，上海合作组织维护安全稳定水平越来越高，稳定地区安全与世界和平的作用日益显现。《上海合作组织成立宣言》提出：“上海合作组织尤其重视并尽一切必要努力保障地区安全。”习近平主席在2016年上海合作组织峰会指出：“维护地区安全稳定是本组织所有成员国的共同关切。防止地区局势生乱、防范恐怖主义和宗教极端思想肆意蔓延、防止别有用心势力破坏地区和平稳定是本组织职责[3]所在。”
上海合作组织维护地区安全稳定作用主要体现在两个方面。
一是区域安全合作范围越来越大。维护地区安全，共同打击恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义“三股势力”及贩毒、偷运武器等有组织犯罪是成员国合作的优先方向。《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》《上海合作组织反恐怖主义公约》和《关于在上海合作组织成员国境内组织和举行联合反恐行动的程序协定》等文件奠定了上海合作组织成员国合作打击“三股势力”的法律基础。
二是解决安全隐患的能力越来越强。上海合作组织已经成为成员国之间以及成员国与非成员国之间安全合作和协调交流的有效平台。[1] 《上海合作组织成立十五周年塔什干宣言》，2016年6月25日，新华社。[2] 《胡锦涛在上海合作组织阿斯塔纳峰会上讲话》，新华网，2005-7-6。[3] 《习近平在上海合作组织2016年元首峰会上的讲话》，《人民日报》2016年6月24日。
二 当前国际形势
2016年国际格局风云变幻，英国脱欧、特朗普当选等“黑天鹅”事件频发，世界形势的不稳定性和不确定性增加。全球化受阻、区域“一体化”与“碎片化”交织共生。发达经济体与新兴经济体博弈加剧。地区冲突不断出现，主要集中在西亚、北非、中东、南亚等地区，安全形势严峻。国际社会打击伊斯兰国行动态势持续，叙利亚内战久拖不决，乌克兰危机僵持不下，全球武装冲突的激烈程度有增无减。美国通过北约与俄罗斯在欧洲以及美日同盟在南海等地区的军事演习频繁，加剧地区紧张局势。
（一）逆全球化浪潮来临，区域“一体化”与“碎片化”交织共生
发达经济体持久性复苏乏力，增长率从2015年的2.1%，降到2016年的1.6%。世界经济下行压力持续，复苏动力依然不足。新兴经济体中，中国和印度发展依然充满活力，但是也面临较大内外压力。俄罗斯经济在艰难中回升，在国际能源价格低位徘徊和美欧制裁的双重压力下，经济发展与转型依然任重道远。
全球化的推动主体和动力发生微妙变化，从发达经济体向新兴经济体转变。在此背景下中俄对上合组织的地位和作用有清醒的一致认识。特朗普宣布退出TPP。中国积极参与的区域全面伙伴协定（RCEP）和美加最早发起的亚太自由贸易区（FTAAP）将受到多方关注和期待。
特朗普当选美国总统，标志着资本主义精英政治遭遇二战以来最大的危机，折射出西方体制的失序。美国国内贫富两极分化加剧，金融资本进一步垄断，就业岗位减少，社会不平等问题突出。奥巴马虽有伊核协议、美古复交、气候变化协定等“外交遗产”，但其与普通民众期待相去甚远。
特朗普打出“美国第一”的“变革”旗帜，迎合美国民众的利益诉求，最终赢得大选。他提出“美国优先”策略表现出孤立主义倾向。由于英国公投脱欧、意大利修宪公投失败，欧盟已经呈现出分裂迹象，如果按照特朗普的“美国优先”策略，若美国疏远欧洲，可能引发世[1]界格局发生变化。
英国脱欧是逆全球化的典型事件，也是区域一体化受阻的重要标志事件。第二次世界大战以后，欧盟从成立开始，在科技革命和自由贸易推动下区域一体化和经济全球化进程顺利，因此，欧盟经历了半个多世纪的扩张与一体化进程。长期以来，欧盟始终被国际社会认为是将一体化和全球化付诸实践的成功典范。
但是，自欧盟东扩以来，一些原欧盟成员国并没有随着一体化进程的加深而享受到更多的福利，反而陷入金融危机、难民危机。在这种背景下，英国脱欧既有英国国内民粹主义抬头、巨额参与成本所带来的经济压力、首相卡梅伦失算等原因，也与欧盟当前遭遇的债务危机和难民危机有直接关系。
英国脱欧给地区和全球带来多方面影响。尽管它可能会引发欧盟走向分裂，降低国际社会和欧洲国家对欧洲一体化的信心，但是，欧洲的一体化进程并不会因此而出现逆转，它可能进入调整期。尽管世界格局的多极化趋势不会逆转，但如果不能解决当前经济全球化与主权国家和无政府状态之间的矛盾，全球化进程将会放缓，区域一体化进程也将放缓，这对上合组织扩员发展和一体化进程有一定的启示和警示作用。
（二）大国关系变化推动世界格局调整，多极化趋势明显，世界不确定性因素增多
当前，以英国“脱欧”为代表的去全球化浪潮、新兴科技改变资本和权力分配、民粹主义兴起并挑战西方主流政治成为影响世界秩序的三个因素。
大国关系的变化以及世界政治经济格局的调整，其背后的逻辑是主要国家综合国力的变化。从美国、英国、法国、德国等发达国家实力看，从中国、俄罗斯、印度等发展中国家的综合国力和影响力情况看，“一超多强”仍然是当今世界格局的主要特征，美国的超级大国地位依然稳固，而“多强”的次序排位则正处于演变分化进程之中，主要表现为：一是西方发达国家经济体发展动力不足、表现疲软，影响力下滑；二是中国和印度等新兴经济体表现出色，但新兴经济体在软实力方面还无法与发达经济体相提并论；三是俄罗斯资源禀赋和军事能力一流，但由于遭美欧制裁，经济下滑，综合国力有限。
当前，大国关系虽然没有出现结构性的实质变化，却表现出更加错综复杂的利益博弈和世界形势的不确定性，主要表现为：第一，随着新的挑战、新的不确定性、风险等逐渐成为国际形势的常态，反而使得新兴经济体的作用、发展中国家的贡献、非西方道路的重要性更加凸显。第二，现有国际体系的制度供给严重不足。近几年，西方大国干预西亚、北非、中东等地区国家激起更多矛盾和问题，并向周边外溢，导致全球性问题增多，而西方国家在创新和提供公共产品方面的能力逐步下降。第三，大国关系合作与博弈并存，“冷战”思维不时对国际安全产生负面影响。联合国安理会虽通过对“伊斯兰国”实施制裁和政治解决叙利亚问题决议。但是，恐怖主义威胁仍未解除。特朗普的政策显示出“孤立主义”和“保护主义”倾向，包括退出TPP、提高关税等，特朗普以输赢论英雄的“零和”博弈，有可能危害现有的全球治理体系，甚至导致全球化进程出现“拐点”。
中美关系冲突与合作并存。2016年，南海岛礁纠纷和“萨德”反导系统入韩凸显了中美地缘政治的利益碰撞，网络安全、TPP和人权等问题显示出美国对中国未来在国际秩序和贸易规则主导权方面与美国可能出现竞争，而应对气候变化《巴黎协定》的签署以及伊朗核问题上的协作则展现了两国合作的共同利益。2016年9月，中美两国首脑在G20杭州峰会上达成了35项成果，涵盖了中美关系以及共同关心的重大地区和全球性问题。这些共识尽管不能打破两国关系的战略互疑氛围，但是，在确保中美关系总体稳定方面有着积极的作用。
特朗普就任美国总统后，退出TPP等举措，显示其更加重视美国自身的利益，而不是作为世界“霸主”顾及盟友的利益。现在，中美战略对话、经济对话以及人文磋商机制是中美合作机制中三个重要的支柱，如何通过现有机制妥善处理双方的分歧，管控分歧，是中美双方共同努力构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系的关键。
美国与欧盟关系可能将调整。特朗普政府对北约的态度变化，预示着美国的外交政策将是不确定的，因此，也将导致美国与欧盟关系的不确定性。需求疲软、增长乏力、特朗普的“美国优先”策略，这三个因素将导致2017年全球经济增长复苏艰难。西方学者认为，特朗普实行“美国优先”策略，废除前任总统奥巴马的政治遗产TPP等，显示贸易保护主义回归，严密封锁边界和限制劳动力自由流动，[2]预示着经济全球化将步入艰难时期。
中俄关系全面深化发展。2016年，中俄两国在南海、叙利亚、朝鲜半岛等地缘政治热点问题上共同发声，在经贸、能源、航空航天领域推进务实合作，在军事合作领域联合军事演习，大力推进民间交往，在多个层面上构建两国战略协作伙伴关系的支柱。2016年6月，俄罗斯总统普京访华期间签署中俄联合声明，将两国的战略协作伙伴关系进一步深化，既总结和规划了两国关系发展前景，也协调了双方在全球战略稳定和网络空间的政策立场。可以说，建立在“不结盟、不对抗、不针对第三方、不意识形态化”四项原则基础上的中俄关系，既是两国全面战略协作关系得以向纵深发展的基础和前提，也意味着两国之间的协作是基于利益需求的一种主动性合作，而不是强制性的责任和义务。美国一些战略专家认为，把中俄逼到一起是奥巴马的战略性失误。离间中俄关系、拉拢俄罗斯遏制中国可能成为特朗普政府[3]的重要追求。
俄美关系难以彻底改善。2016年俄罗斯与美国在北约东扩、反导系统、乌克兰以及克里米亚等问题上的战略冲突仍然占据两国关系的主流。2016年10月，美俄关系进一步恶化，美国中止了两国有关叙利亚停火问题的谈判，俄罗斯宣布暂停履行美俄核能科研合作协议。北约东扩和美国主导的欧亚导弹防御系统已经触及俄罗斯维护其传统势力范围的战略红线。尽管如此，美俄关系也不可能升级到全面冲突，沟通与对话仍然是美俄关系改善的唯一出路。另外，特朗普就任总统前后分别两次与俄罗斯总统通话，显示美国将与俄罗斯缓和关系，但是，由于俄美之间存在遏制与反遏制、崛起与反崛起的结构性矛盾，俄美很难在短期内实现关系和解。
（三）中东局势持续动荡，亚太地区形势复杂
2016年西亚北非地区安全形势不仅未能好转，反而陷入冲突持续扩大的全面动荡的局面。一方面，叙利亚、利比亚、伊拉克等地的内战趋于长期化，实现和平近期无望。另一方面，美伊核协议进一步激化了以沙特为首的逊尼派阵营和以伊朗为首的什叶派阵营的矛盾，沙特和伊朗之间的冲突加剧，土耳其、埃及以及海湾国家内部政治社会危机升级，各国都在调整政策，争取更大的地区影响力，陷入阵营重组的混战。从区域外国家看，美国战略收缩的态势明显，美国与沙特、以色列、土耳其和埃及等传统盟友的向心力逐渐减弱。从区域内部看，国际能源价格下跌，美国、俄罗斯、欧盟等国家的战略调整以及国际反恐行动中的大国博弈，是西亚北非局势陷入全面动荡的外部因素，而内部深层次原因是区域各国内部长久积淀下来的经济和社会结构矛盾。因此，西亚北非局势在短期内很难看到转机，动荡的局面将在较长一段时间内持续。
2016年中东局势依然复杂严峻。美俄等国加紧在中东布局，叙利亚逐渐演变成为大国政治深度博弈的“竞技场”。俄罗斯军事介入叙利亚打击恐怖势力，企图扭转被美欧挤压的战略空间。俄美欧各方虽都积极参与反恐，但心思各有不同。政治解决叙利亚问题进程虽然已经起步，但围绕巴沙尔政权去留问题俄美欧仍各持己见。伊核协议已经开始执行，但伊朗与美国仍然矛盾重重。特朗普当选后，俄美关系有可能缓和，俄美在叙利亚问题上可能取得一些妥协。但是，总体上看，特朗普将大致沿用奥巴马的中东路线，在维持美国领导地位的前提下，适当调整美国在中东的军力部署。
2016年亚太安全形势跌宕起伏，美国继续推进“亚太再平衡战略”，尽管特朗普退出TPP，但是，并不意味着美国放弃在亚太的利益。美日等国同盟强化，日本政治右倾化，解禁日本集体自卫权的“新安保法”于2016年3月底正式生效。美国与韩国宣布在韩国部署“萨德”反导系统，是美国推进“亚太再平衡战略”的重大进展，严重损害中国利益。日韩达成《军事情报保护协定》，对美日、美韩同盟关系合流创造了机会。[1] 纽约大学经济学教授努里尔·鲁比尼：《为什么说特朗普威胁世界安全》，《参考消息》2017年1月9日。[2] 《不确定性：2017年的标签》，英国《观察家报》网站，转引自《参考消息》2017年1月9日。[3] 王海运：《中俄美大三角在“变”中积极作为》，《环球时报》2017年2月17日。
三 上海合作组织2016年发展的主要成就
（一）政治合作
2016年中俄两国签署三个联合声明《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明》《关于加强全球战略稳定的联合声明》《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》，系统阐述了双方对国际形势和地区热点问题的一致看法和立场。中俄两国在南海问题、叙利亚问题上的协调和配合有所突破。中俄两国军队首次举行联合反导计算机演习，举行“海上联合—2016”军演等，充分体现中俄战略协作伙伴关系进一步深化。中方与欧亚经济联盟委员会签署了正式启动经贸合作协议谈判的联合声明。中俄政治互信不断加强，带动其他成员国之间政治互信增强。印巴签署加入上合组织义务的备忘录，印巴之间、中印之间的边界问题等正在积极协调，相信在成员国元首峰会等机制协调下，会逐步彻底解决新成员国与老成员国之间的矛盾和问题。2016年乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦因边界问题，矛盾一度激化，还有成员国之间的水资源问题也曾是矛盾的焦点，但在成员国共同努力下逐步得到了解决。
2016年成员国元首峰会批准了《〈上海合作组织至2025年发展战略〉2016～2020年落实行动计划》，制定了各领域的具体举措。峰会就南海、乌克兰、阿富汗等重大地区及国际问题表达了上合组织的一致立场。强调就南海问题所有有关争议应由当事方通过友好谈判和协商和平解决，反对国际化和外部势力干涉。支持通过推动“阿人主导，阿人所有”的包容性民族和解进程解决阿富汗内部冲突，联合国应在阿问题国际合作中发挥中心协调作用。在认真落实2015年2月12日达成的明斯克协议的基础上政治解决乌克兰危机十分重要，这些一致声明和国际话语权的逐步提高是上合组织政治合作成果的重要体现。
（二）安全合作
2016年中亚地区由于受到全球金融危机、乌克兰危机和国际恐怖主义扩张等因素的冲击，“三股势力”在中亚进入了新一轮活跃期，中亚地区安全形势趋于复杂。另外，中亚国家内部的一些问题也逐渐暴露，成员国面临的安全挑战更加突出。成员国2016年有针对性地开展了系列安全合作行动。
第一，举行“和平使命—2016”联合反恐军事演习。近年来，成员国军队共举行了10次多双边联合反恐军演，形成了定期举行反恐演习的机制化安排，联合反恐军演已成为防务安全合作的重要内容。成员国军队于2016年11月在吉尔吉斯斯坦举行“和平使命—2016”上合组织联合反恐军事演习。此次联合军演，是成员国武装力量举行的一次例行性多边反恐军事演习，中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯和塔吉克斯坦分别派出陆军、空军力量参演，参演总兵力共1100人，其中中方派出参演兵力约270人。
第二，举行“团结—2016”成员国边防联合行动。如10月3日，中吉边防部门“团结—2016”联合执法行动在国庆节启动。联合执法期间，中吉双方就边防部门联合成立了5个行动小组。中吉“团结—2016”联合执法行动是上合组织框架下的第二次中吉边防联合执法。10月13日，中哈两国边防部门举行“团结—2016”联合执法启动仪式。中哈两国边防部门通过会晤，建立和完善了新的警务联络机制，并组织两国边防官兵进行联合执法巡逻。
第三，成员国在新疆演练反恐作战。2016年12月，上合组织山地步兵联合训练在新疆库尔勒市某训练基地举行。这是“和平使命—2016”联合反恐军事演习之后，各成员国武装力量联合军事训练的又一次有益实践。成员国官兵通过同台竞技、相互借鉴，促进训法战法创新，各方开展了互学训练技能、方法等交流活动，提升了部队实战化训练水平，拓展了各成员国之间军事交流合作的渠道，提高了各成员国军队之间的指挥协同和实战能力。这些军事演习对加深成员国互相了解、促进合作共赢、凝聚上合共识、维护区域和平具有重大意义。
（三）经济合作
2016年元首峰会上，各成员国重申支持建设“丝绸之路经济带”，并将落实该倡议推动区域经济合作写入峰会宣言。中国提出的“共商、共建、共享”合作发展理念，与成员国的发展战略高度契合，上合组织成为中“丝绸之路经济带”与各成员国发展战略对接的主要平台。上合组织积极发挥成员国的战略对接平台作用，使经济合作进入新阶段，主要标志是打造产能合作、互联互通、金融合作、贸易合作“四大平台”。
在产能合作上，重点开展优质产能，成熟技术，工业产品生产和工程承包服务合作。主要措施是发展边境的跨界合作区，建立境外合作区，在海外建立中国工业园区。在互联互通上，主要以中亚地区为纽带，推动基础设施建设，其中，有四条通道通过中亚，为成员国打造新的经济增长点、改善民生奠定基础。在金融合作上，主要是扩大本币结算，为成员国扩大相互投资提供金融支持。以上合组织人民币区域化，推动人民币国际化。在贸易合作上，主要是推进贸易便利化、自由化，建立上合组织电子商务联盟等。2016年上合组织在促进贸易投资、互联互通建设等区域经济合作方面取得了显著成果。
第一，制订上合组织区域经济合作“五年计划”。成员国通过了《上合组织成员国贸易便利化专业工作组章程》。总理会议批准《2017～2021年进一步推动项目合作的措施清单》。措施清单包括经贸、海关、质检、交通基础设施等7个领域共38项合作措施和项目。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]