作者：罗利丹
出版社：社会科学文献出版社
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公务员责任体系：上级命令执行的制度风险(中国地方社会科学院学术精品文库·浙江系列)试读：
立足地方实践 高扬中国特色
《中国地方社会科学院学术精品文库》总序人类社会踏上了充满挑战和希望的21世纪，世界各种文明和思想文化经历着深刻的激荡和变革。面对这样的形势，坚持理论创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，乃是建设中国特色社会主义事业，振兴中华民族的必由之路。因此，承担着“认识世界、传承文明、创新理论、资政育人、服务社会”职责的哲学社会科学，任重而道远。
中国特色的社会主义，是物质文明、政治文明和精神文明全面发展的新型社会，是人类历史中前无古人的创举，需要在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，解放思想，求真务实，在实践和理论上进行不懈的探索，用科学发展观统领经济发展和社会进步，实现全面协调可持续发展。
胡锦涛同志2003年7月1日《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》中指出，在实现全面建设小康社会这个宏伟目标的征程中，我们将长期面对三个重大课题：一是要科学判断和全面把握国际形势的发展变化，正确应对世界多极化和经济全球化以及科技进步的发展趋势，在日益激烈的综合国力竞争中牢牢掌握加快我国发展的主动权。二是要科学判断和全面把握我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，正确认识和妥善处理人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力这个社会主要矛盾，不断增强综合国力，逐步实现全体人民的共同富裕。三是要科学判断和全面把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，加强和改进党的建设，不断提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，始终成为团结带领人民建设中国特色社会主义的领导核心。哲学社会科学工作者必须立足国情，立足当代，以这三个重大课题为主攻方向，同党和人民一道，在实践的基础上进行前瞻性、全局性和战略性的研究，努力解决广大群众关心的理论问题和实际问题，建设中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学。
中国共产党历来高度重视哲学社会科学的发展。中共中央在2004年3月发布了《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，精辟地阐述了哲学社会科学在建设中国特色社会主义中的地位和作用，指明了进一步繁荣发展哲学社会科学的指导方针和基本原则。这个文件是在新的历史时期发展繁荣哲学社会科学的精神动力和行动指南，必将唤起广大哲学社会科学工作者为建设中国特色社会主义、服务于中国人民进行实践探索和理论创新的使命感，迎来中国哲学社会科学繁荣发展的又一个阳光灿烂的春天。
地方社会科学院是我国哲学社会科学研究的一支重要力量。20多年来，除台湾省之外，各省市自治区和部分计划单列市先后建立了社会科学院，总数已经达到44家。可以说，地方社会科学院是我国社会主义现代化建设的一支不可替代的生力军。在各省（市）党委、政府的领导与支持下，地方社会科学院在队伍建设、科研体制改革等诸多方面进行了许多探索，取得了重大的成就和可贵的经验，涌现出了一批科研骨干，获得大批立足地方实践、富有地方特色的优秀科研成果，为地方的经济社会发展和理论创新作出了重要贡献。立足地方特色，紧密结合广大人民群众的实践，是地方社会科学院发展的一个显著特点。我们相信《中国地方社会科学院学术精品文库》作为一个多系列精品工程的编辑出版，能够比较集中和系统地展示地方社会科学院的优秀科研成果及其固有特色，激励和推动社会科学学术研究的进一步开展和提高，有益于社会科学工作者之间的联系和合作。
继承和发展马克思主义，发展、繁荣社会主义中国的哲学社会科学事业，实现中华民族的伟大振兴，任重而道远，让我们大家共勉，在以胡锦涛为总书记的党中央领导下，进一步解放思想、开拓创新，迎接哲学社会科学繁荣发展的美好明天。中国社会科学院院长陈奎元2004年8月15日
打造精品 勇攀“一流”
《中国地方社会科学院学术精品文库·浙江系列》序光阴荏苒，浙江省社会科学院与社会科学文献出版社合力打造的《中国地方社会科学院学术精品文库·浙江系列》（以下简称“《浙江系列》”）已经迈上了新的台阶，可谓洋洋大观。从全省范围看，单一科研机构资助本单位科研人员出版学术专著，持续时间之长，出版体量之大，都是首屈一指的。这既凝聚了我院科研人员的心血智慧，也闪烁着社会科学文献出版社同志们的汗水结晶。回首十年，《浙江系列》为我院形成立足浙江、研究浙江的学科建设特色打造了高端的传播平台，为我院走出一条贴近实际、贴近决策的智库建设之路奠定了坚实的学术基础，成为我院多出成果、快出成果的主要载体。
立足浙江、研究浙江是最大的亮点
浙江是文献之邦，名家辈出，大师林立，是中国历史文化版图上的巍巍重镇；浙江又是改革开放的排头兵，很多关系全局的新经验、新问题、新办法都源自浙江。从一定程度上说，在不少文化领域，浙江的高度就代表了全国的高度；在不少问题对策上，浙江的经验最终都升华为全国的经验。因此，立足浙江、研究浙江成为我院智库建设和学科建设的一大亮点。《浙江系列》自策划启动之日起，就把为省委、省政府决策服务和研究浙江历史文化作为重中之重。十年来，《浙江系列》涉猎领域包括经济、哲学、社会、文学、历史、法律、政治七大一级学科，覆盖不可谓不广；研究对象上至史前时代，下至21世纪，跨度不可谓不大。但立足浙江、研究浙江的主线一以贯之，毫不动摇，为繁荣我省哲学社会科学事业积累了丰富的学术储备。
贴近实际、贴近决策是最大的特色
学科建设与智库建设双轮驱动，是地方社科院的必由之路，打造区域性的思想库与智囊团，是地方社科院理性的自我定位。《浙江系列》诞生十年来，推出了一大批关注浙江现实，积极为省委、省政府决策提供参考的力作，主题涉及民营企业发展、市场经济体系与法制建设、土地征收、党内监督、社会分层、流动人口、妇女儿童保护等重点、热点、难点问题。这些研究坚持求真务实的态度、全面历史的视角、扎实可靠的论证，既有细致入微、客观真实的经验观察，也有基于顶层设计和学科理论框架的理性反思，从而为“短、平、快”的智库报告和决策咨询提供了坚实的理论基础和可靠的科学论证，为建设物质富裕、精神富有的现代化浙江贡献了自己的绵薄之力。
多出成果、出好成果是最大的收获
众所周知，著书立说是学者成熟的标志；出版专著，是学者研究成果的阶段性总结，更是学术研究成果传播、转化的最基本形式。进入20世纪90年代以来，我国出现了学术专著出版极端困难的情况，尤其是基础理论著作出版难、青年科研人员出版难的矛盾特别突出。为了缓解这一矛盾和压力，在中共浙江省委宣传部、浙江省财政厅的关心支持下，我院于2001年设立了浙江省省级社会科学院优秀学术专著出版专项资金，从2004年开始，《浙江系列》成为使用这一出版资助的主渠道。同时，社会科学文献出版社高度重视、精诚协作，为我院科研人员学术专著出版提供了畅通的渠道、严谨专业的编辑力量、权威高效的书稿评审程序，从而加速了科研成果的出版速度。十年来，我院一半左右科研人员都出版了专著，很多青年科研人员入院两三年左右就拿出了专著，一批专著获得了省政府奖。可以说，《浙江系列》已经成为浙江省社会科学院多出成果、快出成果的重要载体。
打造精品、勇攀“一流”是最大的愿景
2012年，省委、省政府为我院确立了建设“一流省级社科院”的总体战略目标。今后，我们将坚持“贴近实际、贴近决策、贴近学术前沿”的科研理念，继续坚持智库建设与学科建设“双轮驱动”，加快实施“科研立院、人才兴院、创新强院、开放办院”的发展战略，努力在2020年底总体上进入国内一流省级社科院的行列。
根据新形势、新任务，《浙江系列》要在牢牢把握高标准的学术品质不放松的前提下，进一步优化评审程序，突出学术水准第一的评价标准；进一步把好编校质量关，提高出版印刷质量；进一步改革配套激励措施，鼓励科研人员将最好的代表作放在《浙江系列》出版。希望通过上述努力，能够涌现一批在全国学术界有较大影响力的学术精品力作，把《浙江系列》打造成荟萃精品力作的传世丛书。
是为序。张伟斌2013年10月第一章绪论第一节问题缘起
公务员是弱势群体吗？相对于国家、上级，他们自己认为是。在普通民众看来，公务员属于“精英联盟”的成员，并不是传统意义上[1]的弱势群体。而人民论坛问卷调查中心随机抽样调查的结果显示，[2]认为自己是“弱势群体”的党政干部受访者所占比例达45.1%。这一调查结果对我们的常识造成了冲击，为什么人人称羡的公务员近半数自认“弱势”？调查分析，其“弱势”心态主要来源于以下几个方面：一是在激烈的官场竞争、严厉的问责制度和强大的网络监督面前，一些官员成了“惊弓之鸟”，生怕因做错一件事、说错一句话而成为众矢之的，每天都谨小慎微、如履薄冰；二是虽然干部人事制度改革正在逐步推进，但是在某些地方依然存在论资排辈现象，甚至“潜规则”盛行，很多官员因没有背景，“不跑不送”，处于“天花板”困局之中，得不到重用和提升，成为官场“弱势群体”；三是公务繁杂，既要有让上级看得见的政绩，又要有能让老百姓满意的民心工程，想要有所作为却困难重重，不少官员甚至出现了焦虑症，心力交瘁，倍感“弱势”；四是一些贫困地区公务员的工资收入有限，在物价尤其[3]是房价持续高位徘徊的背景下，只能“望房兴叹”。
在法律语境中，除经济贫困是弱势群体的主要特征外，权利贫困[4]和能力贫困是弱势群体另外两个基本特征。一位公务员在接受人民论坛记者采访时表示，公众关注的往往是那些手握实权或者担任领导职务的官员，而对一般的非领导职务公务员关注有限，而这些人是公务员的大多数。在科层制的结构中，这些人实际上可以调动的资源非常有限，而对上级领导、工作单位等不满意时，往往又不能“跳槽”一走了之，常常靠“忍”，因此心理难免压抑，更容易产生“弱势心[5]理”。下级公务员对上级所体现的“弱势”正是其权利贫困和能力贫困的表现。当认为上级的决定或者命令是错误的，甚至可能导致违法犯罪的，公务员是否执行？公务员有什么权利和能力应对这个问题？执行或者不执行会产生什么法律后果？承担什么样的责任？《公务员法》第五十四条似乎给出了回答，该条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”据此，第五十四条似乎落实了公务员的批评、建议权？但是上级可以“意见接受，态度照旧”。第五十四条[6]似乎赋予了公务员拒绝权？但是“上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的”，公务员必须执行，而且该条并没有“拒绝”的明示。第五十四条似乎规定了公务员的责任和免责事由？但是他们应当承担的具体责任是什么？这些问题必须在规范上作出解释和回答。
但仅仅在规范上作出解释和回答不足以解决问题。因为“立法者大笔一挥，法律条文就可变更。但此外也还存在着一些不能随意变更的其他要素，因为它们是同我们的文明和思想方式密切联系着的：立法者对它们像对我们的语言或我们的推理方式一样，无法施加影响”[7]。在《公务员法》出台之际，第五十四条曾被认为是公务员立法最大的亮点之一，被认为解除了《国家公务员暂行条例》规定的“绝对服从”义务，公务员可以底气十足地向上级说“不”。但是“弱势群体”的调查结果证明了一个经验常识：公务员向上级说“不”真的很难。《公务员法》第五十四条的改革带来的仅仅是表面的、“书面制度”上的变化，而其后的公务员责任体系及其深层结构并没有被触动。公务员责任体系的深层结构，在共时性上与各项责任实现机制相联系，甚至牵动一个社会政治、经济、文化等各方面的因素；在历时性上与中国的干部人事制度改革以及公务员内部的文化相联系。“在一个制度没有发生变化的时候，要发现这个制度背后的深层结构是非常困难的，这需要研究者具有非常敏锐的观察力。而经验表明，当一个制度发生剧烈变化的时候，恰恰是观察这个制度深层结构的最佳时[8]期。”
可见，公务员的“弱势群体感”也未必不是一种广义上的社会进步，是对法治社会的期待和呼唤。毕竟，它是问责制度兴起，公民监督意识、民主权利意识逐步加强压力下的心理结果，同时它也暴露出机关内部诸多尚未“见光”的种种弊端。它从一个侧面反映了改进公务员制度的强烈时代要求；那令人惊诧的调查结果，更暗含着一些所亟待我们研究解决的新课题。“现代社会充斥着实际行动，人们已无暇反思价值问题和原则问题，大家只关心‘怎么办’的理论，却很少[9]去思考‘结果会怎样’”，更少去思考“为什么会这样”。本书试图尝试解释“为什么”公务员执行上级错误甚至违法的命令，选择执行抑或不执行的“结果会怎样”，重点揭示这个问题背后的制度原因和理论缺失。第二节术语说明
所谓遇上一个问题，“并不仅仅意味着这问题作为问句被说出来让人听见和读到”，而且要“使问题得以成立，使问题得以提出，迫[10]使自己进入这一发问状态中”。而问题的成立必须先为问题本身限定讨论的边界，并对相关术语作出必要的说明。一 “责任”“责任”是本书的核心概念，首先必须明确本书所讨论的“责任”概念。从语义学的角度理解，“责任”是一个多义词。国内有学者为了理清语义学上的解释与现实国民意识中对“责任”概念理解的差异，专门就《法制日报》一定时间内的“责任”用语进行统计、分析和总结，发现“责任”一词是在三种意义上被使用的，即“义务”[11]“过错、谴责”“处罚、后果”。因其含义的丰富性，“责任”也被哲学、伦理学、政治学、行政学、公共管理学、法学等学科经常而广泛地使用。为了与其他学科中的“责任”概念相区别，在法学领域，责任往往被限定为“法律责任”，而与政治责任、道德责任等其他性质的责任相区别。但在法律条文之外，“法律责任”作为基本术语，对其的解释仍存在学术分歧。哈特曾运用语义分析方法，从日常生活语境下“责任”一词所包含的多重含义中提炼出各含义之间的关系。按照哈特的解释，法律责任是“因行为或伤害在法律上应受惩罚或被迫赔偿”。哈特通过一个虚构的沉船事件，将法律责任从作为日常用语的“责任”中剥离出来。故事中，罗宾逊作为一艘游船的船长，对船员和乘客的生命和财产安全负责。但是在最后一次航海中，他每天晚上酗酒，行为相当不负责任。据说他精神错乱，但医生确定他精神正常，认为他应该对自己的行为负责。他一生中的各种事件也表明，他不是一个认真负责的人。罗宾逊辩解说，沉船是由异常的暴风雪造成的。但在指控他的刑事诉讼中，法院查明沉船与他的过失行为有着直接关系，因而判定他应对其过失行为负刑事责任。在针对他提起的民事诉讼中，法院认为现在罗宾逊还活着，他对船员和乘客的生命和财产损失负有法律上的责任。哈特由此引申出以下四种意义上的责任：（1）角色责任，是指担任或占据一定的职位、地位而应负的责任；（2）因果责任，是指人的行为成为某种结果的原因引起的责任；（3）法律责任，即违法者因其违法行为应受到的惩罚，或被迫赔偿；（4）能力责任，是指某人对一定的行为负责，建立在他具有一定的正常能力（思考、理解和控制行为的能力）基础之上。其中，法律责任的成立是以其他三种责任为要件或基础的。角色责任说明主体的某种法律地位对于法律责任的意义，说明了处于特定法律关系中的主体所应履行的义务，对这些义务的违反是法律责任发生的前提；因果责任为法律责任提供客观归责的事实依据；而能力责任为法律责任提供主观归[12]责的前提。
责任或者法律责任，也是国内学者各抒己见的对象，择其要者，有诸如“义务说”“处罚说”“后果说”“责任能力说”“法律地位说”[13]及“综合说”等。本书采用“后果说”，即认为责任是违反义务（或职责）而承担的不利后果。“如果我们要问某一个词在特定语境中的用法，那么往往不是去谈论这个词旨在指称什么，而是去谈论这个[14]词的应用，使我们更接近解决这个问题。”本书之所以采用“后果说”，正是因为这一定义更接近本书所要解决的问题。
何谓“相应的责任”？在《公务员法》通过之初，全程参与该法制定的全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标曾经解释说：“这里的‘相应’责任，即公务员并非一概承担所有责任，因为这里有上级决定或命令的介入，公务员是在执行上级的决定或命令，因此，[15]要根据案件的具体情况判断公务员承担责任的范围与程度。”这一立法原意也为本书的研究埋下了伏笔。二 “公务员”及其范围
依据《公务员法》第二条关于公务员范围的规定，该法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。即公务员必须符合三个条件：一是依法履行公职。即依照宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等从事公务活动的人员，这些人员不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工[16]作或者服务。二是纳入国家行政编制。这一标准是为了排除在事业单位从事公务活动的工作人员。三是由国家财政负担工资福利。即由国家提供工资、退休金等福利保障。
根据关于《中华人民共和国公务员法（草案）》的说明、全国人大法律委员会关于《中华人民共和国公务员法（草案）》审议结果的报告，以及上述界定标准，中国公务员主要包括以下七类机关的工作人员：第一类是中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员，中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员，基层党委、纪检机关的工作人员。第二类是人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关的工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构的工作人员。第三类是行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。第四类是政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员，政协专门委员会办事机构的工作人员。第五类是审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。第六类是检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。第七类是民主党派机关的工作人员。包括八个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长，中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人
[17]员。
由此可见，中国公务员的范围极其广泛，但服务于研究命题的需要，本书讨论的公务员主要限于上述第三类行政机关的工作人员，出于讨论必要，才涉及其他机关的公务员。从某种意义上说，这是对本书应当包括的研究范围的一种武断限缩。之所以不去涉及其他机关的公务员，一方面是因为《公务员法》对法官、检察官等有例外规定。该法第三条第二款规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其[18]规定。”而我国宪法和三大诉讼法都规定，法官和检察官依法行使职权，以事实为根据，以法律为准绳，不受行政机关、社会团体和个[19]人的干涉。另一方面是受笔者的专业和能力所限。三 “公务（行为）”《公务员法》第五十四条中的“公务”，即与个人行为相对应的公务行为，是指公务员履行公共职责的行为。由于作出公务行为的人员同时具有普通公民和公务员的双重身份，因而区分自然人个人行为和公务行为成为公务员责任归属，尤其是划分机关与公务员之间责任的一个重要因素。
对于公务行为和个人行为的区分标准，学界有如下几种观点。[20]一是单一标准说。该说又分主观说和客观说，前者以公务员行为时的意图和目的为标准；后者以公务员行为的外部特征，即在客观上、外形上、社会观念上属于职务范围为标准。二是两项标准说。该说以行为人的身份和职权为依据，认为“公务员利用其公务员身份或职权所进行的一切活动，不论这种活动是否越出了他的地域管辖权，也不论这种活动是否逾越了他的专业管辖权”，都是公务行为。三是三项标准说。该说以划分公务员个人行为与机关行为为基础，提出对公务行为的判断应以下述三项标准为依据：（1）公务员的行为以所属机关名义作出的，属机关行为，以自己名义作出的，属个人行为；（2）公务员的行为是在他的职责范围内作出的，属机关行为，如果超出职责范围，必须结合第（1）和第（3）项标准作综合考察；（3）公务员的行为是基于机关的命令或委托，不管机关的命令或委托是否超越权限，概属机关行为。四是四项标准说。该说认为公务行为必须符合四个条件：（1）作出该行为的自然人有公务员的主体资格；（2）该自然人必须以有该项行政职权的行政机关的名义实施行为；（3）该行为必须是公务员行使职权范围内的行为；（4）实施行为的主观动机和目的必须正当。也就是说，只有完全合法行使职权的公务员行为才属于公务行为，但越权行为可以视为执行公务中的一种过失。五是综合标准说。该说不对判断标准进行限定，认为对公务行为的判断是一个具体情况具体分析的过程，行为的时间、地点、目的、职责权限、名义、方式、法律适用等都是综合考虑的要素，不能绝对以某一要素或绝对以所有要素为识别标准。事实上，时间、地域、职权、身份、目的和外观表现都无法单独构成对公务行为进行判断的标准。如果将它们全部作为标准，必然会出现互相矛盾而导致无法得出最后结论的情形。
关于公务行为和个人行为的区分，虽然很有意义，但是不在本书的讨论范围内。本书的讨论以公务员执行上级决定或者命令的行为均是公务行为为前提，且是以行政机关的名义，作用于行政相对人，法[21]律效果归于行政机关的公务行为。另外，本书讨论的公务行为多指依职权的行政行为。四 “上级”《公务员法》第五十四条中的“上级”，是指同一系统或组织中，地位、等级较高的机构或人员。要求公务员执行决定或者命令的上级，一般是与公务员有直接隶属关系的，具有领导权、指挥权与主管权的“直接”上级。一般而言，对公务员实施领导应逐级进行。[22]上级向公务员交代任务，一般应通过其主管的“直接”上级，但[23]也可以越级直接向下级公务员发出决定与命令。
就机构而言，“上级”是对公务员有领导权、指挥权与主管权的上级政府、本级政府和上级职能部门。在中国的政治体制下，政治权力横向的职责分工与纵向的层次分工互相交织，形成了一个立体交叉[24]的“条块”权力结构网络。一般而言，公务员接受作为“块块”的上级政府、本级政府和作为“条条”的上级职能部门的双重领导。有可能出现这样的情况，当地方政府与上级职能部门发出的决定或者命令不一致时，公务员往往无所适从。这需要对中国的“条块”关系有进一步的认识。
第一，作为“块块”的政府与公务员之间是领导与被领导的关系，公务员对本级政府负责。上级政府一般通过对下级职能部门和下级政府的领导，来体现对下级公务员的领导。上级政府在认为必要的时候，也可以就某方面的事务召开会议，直接发出决定或者命令。上级政府有权对下级职能部门的工作随时进行检查、指导，当对下级职能部门的工作不满意时，有权命令其限期改进工作，甚至建议撤换其负责人。
第二，作为“条条”的上级职能部门与公务员之间构成业务上的领导或指导关系。从总体上看，上下级“条条”之间是领导和被领导的关系。不过这种关系在党、政、法、群等不同的国家机构中，表现形式有所不同。党组织的上下级之间是严格的领导与被领导的组织关系；全国政协与地方委员会的关系和地方委员会与下级地方委员会的关系是指导关系，不是领导关系，实现指导关系的重要形式有通报信息、情况，总结、交流经验等；人民代表大会上下级之间不是领导与被领导的关系，而是相对独立和平等的关系，主要表现为“工作联系、[25]指导关系、法律监督关系”等三个方面；人民法院上下级之间是监督和工作指导的关系，不是领导关系，且这种监督关系仅应当局限于审判工作的范围；人民检察院的上下级之间是领导与被领导的关系，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的侦查、审查批捕、起诉工作，开展民事、经济审判和行政诉讼活动的法律监督工作，领导全国检察机关的举报工作，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法管理检察官的工作等；群众团体，如地方各级工会、共青团、妇联，受同级党委及其上级组织的双重领导，一般[26]以同级党委领导为主；行政机关上下级之间是领导与被领导关系[27]，作为最高级别的“条条”——中央部委一般不能向下级公务员直接下达决定或者命令，但可以通过向下级职能部门发文件的形式领导或指导下级职能部门的工作。
就人员而言，“上级”即相对的领导人员，包括被称为“领导成
[28]员”的机关的领导人员和机关内设机构担任领导职务的人员。《公务员法》第十六条第一款规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。”根据该条第二款的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。领导职务与非领导职务的分类是继承《国家公务员暂行条例》的规定而来的。1987年，中共“十三大”报告曾提出将“政务类和事务类”作为公务员职务分类的标准。但是，“政务类和事务类”的分类标准是西方国家多党轮流执政体制的产物。为了符合中国一党执政的政治体制，1993年公布的《国家公务员暂行条例》根据公务员是否承担领导职责的标准，将公务员分为领导职务与非领导职务。《公务员法》在将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类的基础上，保留了“领导职务和非领导职务”的分类标准。这主要是考虑到，在机关中，有些职位在本机关不负领导责任，但职位本身又很重要，特别是有些职位在其分管的业务方面对其管理对象有较大的检查、监督、管理权，根据需要，设置一些与领导职务相对应的非领导职务是必要
[29]的。
其中的“领导成员”或“机关的领导人员”，即指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门，县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委及其工作部门，乡镇党委和政府，以及各级人民法院、各级人民检察院等机关领导班子的组成人员。如国务院各部委的部长、副部长和秘书长等，省级人民政府各委办局的正职领导人、副职领导人等，即属于领导成员[30]的范围。对于领导成员，《公务员法》的适用有例外规定或特别规[31][32][33]定，包括领导成员的产生、考核、任免、交流、辞职辞退[34][35]、竞业限制等。
其中的“机关的内设机构”，是指上述机关内部的职能机构。以人力资源和社会保障部为例，该部门为国务院组成部门，根据国务院办公厅2008年印发的《人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定》，人力资源和社会保障部设23个内设机构，这23个司局级单位即人力资源和社会保障部的内设机构。所谓“机关内设机构担任领导职务的人员”，就是指机关内设机构中，按照职数和《公务员法》的相关规定承担领导职务的实行委任制的公务员。
需要注意的是，所谓“上级”的身份是相对而言的。从整体上看，正如法国作家巴尔扎克所言，行政体制内部人员的职责分工呈现金字塔形结构：处于底边上的是普通公务员，他们人数众多，负责听从命令、执行具体的行政事务；处于两边的是不同等级的领导人，他们的工作并不限于贯彻上级的指令，还包括对自己管辖范围内的行政人员发号施令。由此可见，在行政机关系统内，除了最高首长总理外，其他所谓领导人员的“上级”身份都是相对的：在一定组织内的“上级”可能是另一组织中的非领导人员，反之亦然。如在市政府担任正职与副职的领导人员，在市政府中是“上级”或领导人员，但在省政府中，相对于省政府的正职与副职领导人员而言，就是非领导人员；市政府各职能部门或内设机构的领导人员，对该职能部门或内设机构的其他公务员而言是“上级”或领导人员，相对于市政府的正职与副职领导人员以及其直属上级职能部门的正职与副职领导人员，就成为非领导人员。由此，“上级”的身份只能根据具体事实作出认定。五 “决定和命令”“决定和命令”在中国是一个“连体婴儿”式的法律概念。在现行法律层面，除了《公务员法》有使用这一概念外，主要还有《宪
[36][37][38]法》、《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组[39]织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》[40][41][42]、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《刑法》、《国防
[43][44][45]法》、《人民警察法》、《人民武装警察法》、《行政监察法》[46][47]、《行政诉讼法》等。根据以上这些法律，除了中央军事委员会以外，制定和执行“决定和命令”的主体仅限于行政机关，范围上至国务院及其各部委，下至乡镇人民政府等地方各级人民政府。事实上，省级以下各级人民政府的工作部门都在制定、发布“决定和命令”，但其制定权在组织法上不具有合法性。然而，《行政复议法》间接认可了县级以上地方各级人民政府及其工作部门的“决定和命令”制定
[48]权。由此可见，本书将公务员的范围主要限于行政机关的工作人员是符合《公务员法》第五十四条规范内容的。
就形式而言，决定、命令是应用写作实践中的两种重要文体，且是法定的行政公文文种。《国家行政机关公文处理办法》第九条规定了十三种公文种类，包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。就内容而言，“决定和命令”一般是就某一专门事项或具体问题而作出的。决定是对重要事项或重大行动作出决策或安排，并要求行政机关各部门和下级机关或有关单位贯彻执行的指令性公文。决定适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。决定一般有知照性决定和指挥性决定两类。而命令基本是针对某个具体问题作出的，适用于依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员。[49]命令可以分为公布令、嘉奖令、任免令、通缉令、赦免令等。本书是在内容的意义上使用“决定和命令”这一集合概念。
如果作为集合概念，“决定和命令”的外延既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。而抽象行政行为包括了行政立法（行政法规和行政规章）在内。在所有的抽象行政行为中，有权发布具有普遍约束力的“决定和命令”的主体最为广泛。中央人民政府到地方各级人民政府均有权发布具有普遍约束力的“决定和命令”。国务院在领导和管理国家的经济、文化等建设事业和各项行政工作中，经常需要根据实际情况，采取行政措施，发布决定、命令以及通知等文件。这些“决定和命令”，甚至是国务院有关部门制定规章的依据。实践中，国务院各部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的[50]具有普遍约束力的行政决定、命令可能与规章具有同等效力。《公务员法》中使用的上级的“决定和命令”要求是“依法”作出的，而“法”的范围包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。因此，《公务员法》第五十四条规范语境下的“决定和命令”是指上级依据法律、法规、规章的规定，基于行政职权（领导权、指挥权和监督权），就某一专门事项或具体问题作出的，需要下级公务员必须作出一定行为或者不得作出某种行为的指令。
不论何时，只要我们说“贯彻一项法律”，那么其中所谓的“法律”，就不是意指一项内部规则，而是一项外部规则，亦即指定某人做特定事情的外部规则。因此，颁布必须加以“执行”的法律的“立法者”与那些必须执行这些法律的人之间的关系，完全不同于那种规定正当行为规则的立法者与那些必须遵守这些规则的人之间的关系；上述第一种规则只对我们称之为政府的组织的成员有约束力，而第二[51]种规则会限定所有社会成员的许可行动范围。结合对“公务（行为）”的界定，本书所讨论的“决定和命令”是会对行政相对人产生影响的外部规则。
为了表述的简洁，下文将上级的“决定和命令”简称为上级命[52]令，如此既符合学术习惯，也便于比较法上的参考。六 “错误”与“明显违法”《公务员法》第五十四条中的“错误”，涉及法律与事实、合法性与合理性等多个方面。凡是上级命令超越权限范围、认定事实不清、解释与适用法律错误、程序违法、行政裁量权的行使不合理或者不适当等，都属于“错误”的范围。第五十四条欲将“错误”分为两类，[53]一类是明显违法，另一类是不构成明显违法的一般错误。根据立法解释，所称“明显违法”，是指具有普通理智和法律知识的公务员，都可以判断出上级命令的违法性。例如，如果执行上级命令将导致犯罪，或者上级命令严重违反善良风俗，则构成明显违法。在《公务员法》制定过程中，有人建议写作“重大明显违法”，也有人建议写作“重大或明显违法”。但这些提法的实际区别不是很大，一方面，对于重大违法，依据公务员的普通理智和法律知识，一般均可认为已构成明显违法；另一方面，对于明显违法的上级命令，如果只是程序上的细微瑕疵而不涉及重大的实体问题，执行后不会导致严重的后果，从而即使公务员予以执行，一般也不会带来追究相关责任的问题。[54]明确“明显违法”的内涵，对明确公务员的责任和保障公务员的合法权益具有重大意义。根据现行法律规定，是否属于“明显违法”全靠公务员自己的判断，但个人标准不具有普遍性和一致性，在具体的操作上也比较困难。因此，“明显违法”是实施《公务员法》第五十四条不可回避的一个不确定法律概念，本书将在以下各章相关内容中予以阐释。第三节研究综述一 法学领域关于公务员对上级命令的服从、执行的研究
在《公务员法》颁布之前，虽《国家公务员暂行条例》在“纪律”一章中规定“不得对抗上级决议和命令”，但在学界，对此问题[55]至少有以下几种观点。
一是绝对服从说。这是比较法上最早的见解。此说认为，公务员不可怀疑上级决定与命令的合法性，应该绝对服从，其目的在于避免因下级公务员人见人殊的见解而影响行政效率，这是由行政机关以上率下、层层节制的特点决定的。在现在各国的公务员法中，只有武职[56]公务员才在相当程度上维持这种机械性服从的义务。1991年修订的《日本国家公务员法》第九十八条第一款规定：“公务员在履行其[57]职务时，必须服从法令，并且忠实地服从上司在职务上的命令。”而日本学者盐野宏主张，应当对上级命令作出区分之后再确定是否应当绝对服从。在他看来，上级命令有两种类型：一种是训令性的职务命令，这种命令作用于外部相对人。另外一种则不具有行政机关的训令意思，只是对公务员本身的命令（如对服装的指定、出差命令、对论文执笔的限制等）。对于前者，公务员不具有合法性审查权，否则将导致行政统一性的破坏。而且，不赋予公务员合法性审查权并不意味着对法治行政原则的破坏，理由很简单，职务命令针对的是外部相对人，如果相对人认为其违法，可以根据行政合法性原则进行纠正。对于后者，则完全不同于前者，因为该种命令只针对公务员本人，并不具有外部效果。因此，在该命令违法的时候，适合纠正其违法的，只有公务员本人。也就是说，公务员对于后一种违法命令，有权进行[58]合法性审查，从而确定是否服从。
二是绝对不服从说。此说认为，公务员对于上级所作的违法决定或命令，不应执行。因为法治原则相对于行政目的或效果的实现，具有绝对的优先性。在法治国家，依法行政是公务人员执行公务的基本原则。如果上级的命令违反法律，依照宪法的规定，任何命令与法律相抵触则无效，则该命令已经超越指挥监督的权限，自属无效，下级当然不应服从。如果公务员对于上级违法决定或命令仍有义务执行，则事实上导致公务员成为违法执行的工具。如在英国，行政人员不能主张服从上级命令而免除自己的责任，因为对于违法的命令，行政人员没有服从的义务。但由于上级命令是否违法有时不易判断，所以英国法院认为，如果上级命令不是明显违法时，行政人员不服从上级命令可以免除或最低限度减轻责任。
三是相对服从说。相对服从说也就是所谓的折中主义。这种观点认为，公务员在行政体制内，对于上级的命令原则上应当服从。但是，如果命令显然违反法律，公务员则没有服从的义务。该观点的宗旨在于，公务员执行上级命令，既要考虑行政组织体制中上令下从的特点，又要兼顾维护法律的统一。法国、澳大利亚的规则属于相对服从说。[59]法国行政法院的判例采取折中主义态度：公务员原则上必须服从上级命令，如果上级命令明显地严重违法时，不应当服从。例如上级命令违反刑法规定或造成严重损害后果时，属于严重违法，但这个违法必须显而易见时才不应当被服从。法国行政法院的观点为其公务员地位法所接受。法国1983年的《国家和地方公务员一般地位法》第二十八条规定“公务员不论地位高低，必须对规定的任务负责执行。他必须遵守上级的命令。如果上级的命令明显地违法而且可能严重地危害公共利益时不在此限”。公务员地位法的规定也与刑事法院的判例相符合。刑事法院认为下级公务员的行为违反刑法时，不能援引服从上级命令而免除责任。澳大利亚1999年12月15日公布的《澳大利亚公务员法》第十条第一款第六项规定：“在贯彻执行政府的政策与计划时，公务员将负责向政府提出坦率、诚实、全面、准确、及时的建议。”第十三条关于公务员行为准则中的第五项规定：“公务员必[60]须执行所在机构中有权下达指示的个人的合法合理指示。”这意味着公务员对明显违法的“决定和命令”有拒绝执行的权利。对于公务员服从上级职务命令的界限，在德国学者奥托·迈耶看来，包括以下内容：必须是对其有管辖和领导关系的上级所发的命令；所命令的内容必须在上级的法定职务范围内，超过职务范围以及属于私人事务范围内的事项，皆不可作为命令的内容；命令不得违反刑法的规定，所[61]以构成犯罪的事项，不得作为命令的内容。
四是意见陈述说。此说认为，公务员认为上级的决定或命令违法时，应当向上级提出自己的意见，如果上级认为仍应维持决定，公务员应当执行。中国台湾地区“公务员服务法”第二条规定：“长官就其监督范围以内，所发命令，属官有服从之义务，但属官对长官所发命令，如有意见，得随时陈述。”同时，该地区“刑法”第二十一条规定：“依所属上级公务员命令之职务上行为不罚，但明知命令违法，不在此限。”从上述台湾地区有关法律的规定看，它是意见陈述说和相对服从说结合的体现。但在支配台湾地区学界之“意见陈述说”（实质上等于“绝对服从”说）下，公务员（尤其是基层公务员）仍可能沦为无法抗拒违法命令的执行工具，而陷入服从义务与刑事责任之两难局面。
1997年12月修改的《墨西哥联邦公务员责任追究条例》第四十七条第八款规定：“如有公务员对接到的命令有不满或有不同意见，[62]则可以书面向所在机构或者单位负责人汇报。”1992年3月29日颁布的《泰国公共服务条例》第八十八条规定：“普通公务员应该遵守上级领导依据法律和行政法规作出的合法指令，但是，如果该公务员发现执行该指令有可能损害政府公共利益的，应将其意见以书面形式报告给上级领导，提请重新考虑。如果上级领导仍然坚持原来的意见，[63]下级官员应该遵守。”1993年12月16日公布的《乌克兰国家公务员法》第十条规定：“国家公务员不得越权行事，如得到与现行法律相悖的授权时，应立即以书面形式将此向发出授权的领导汇报，如该领[64]导坚持己见，则应通知更高一级领导。”从以上规定可以看出，墨西哥、泰国、乌克兰也都采纳了意见陈述说。
中国《公务员法》在立法过程中几易其稿，最后选择了意见陈述说。但是由于《公务员法》第五十四条包含的“不确定”因素以及体系支撑的缺失，上级命令服从问题又具有了新的、更深层次的争议点。行政法学和公共行政学关注的程度可谓不相上下，但是两者考查的视角和评价有所不同。
当今法治国家中，对于上级命令的执行，已经摒弃绝对服从说，而是转变为相对服从说或意见陈述说。下级公务员对于明显违法的上级命令，自然没有服从的义务。但这种违法的命令范围为何？无论中国大陆地区的《公务员法》（第五十四条）还是台湾地区的“刑法”（第二十一条）、“行政处罚法”（第十一条第二项）以及“公务人员保障法”（第十七条），都以概括的方式，称之为“违法”或者“明显违法”以及“违反刑法”。由此，公务员审查命令的基准，或者说服从义务的界限以及责任承担的范围，都局限在实证法的层次，在具体适用过程中，存在语义模糊、不具可操作性的弊端。
关于《公务员法》第五十四条及其相关服从义务问题的研究，目前形成了以下几种改进方案：一是针对“向上级提出改正或者撤销命令的意见”程序的方案。如杜祥平提出，要首先明确公务员提出意见的期限，同时还要明确规定上级对公务员意见给予答复的期限；上级作出决定或者命令，应当采用书面形式，公务员认为上级决定或者命[65]令有错误的，应当提出书面的改正或者撤销意见。又如姜裕富认为，下级的提请程序可以用口头或书面形式，而上级不予变更或指令[66]马上执行的，必须用书面形式下达。二是针对“命令”“明显违法”等不确定法律概念的方案。如郭庆珠认为，《公务员法》第五十四条所涉及的“决定和命令”不仅指具体行政行为，而且包括抽象行政行为，甚至建议把规章纳入第五十四条“违法命令”的范围，避免行政机关（包括公务员）处于规章制定机关和法院的夹缝中而代人受过的[67]困境。如张艳认为，对明显违法的标准应采取列举式和排除式的[68]规定。这些方案主要还是遵循法律文本主义的研究进路。而在比较法上，这样的研究已经相当成熟。
在德国，不论是公务员法还是军人法，都对服从命令的合法性作了更多的规定，如不得违反职务范围、违反法令（包括法律、命令、国际法原则）、违反人性尊严、违反目的性原则及构成犯罪、惩戒及[69]其他行政处罚等。将这些没有形之于实证法规范的标准用于对抗违法的命令甚至是用于拒绝出自实证法规范的命令，前提是某个法律及命令必须实质上符合宪法的规定。这便涉及所谓的实质意义的法治国家理论，该理论最重要的代表学者是德国的赖特布鲁赫教授。赖特布鲁赫认为一个法律，如纳粹法，若已经达到“不可容忍”的不法程度，就形同“非法”，而没有法的拘束力。所以这种不法的法律及命令自始便无拘束力，从而公务员（特别是法官与军人）及人民都没有服从的义务。公法学上称之为“赖特布鲁赫定律”。这一定律主要基[70]于法律哲学及刑法学而产生。但于司法实践，此定律超越了刑事诉讼及刑法的界限，而及于公务员法等领域。德国联邦宪法法院援引“赖特布鲁赫定律”作为论证的理由之一，但并没有将之作为判断一个法律是否违宪的主要依据。正如考夫曼所称的“赖特布鲁赫定律”，并没有提供“超实证法”来作为解决此类案件的依据。“赖特布鲁赫定律”在留给我们思考军人及公务员如何抗拒不法法令的问题时，也让我们了解到部属们（包括公务员）不可避免地会遭遇到如何判断不法性的困境。而唯一能够妥善消除及预防此困境的，只有将先进的理念纳入明确的实证法体系来确认之。二 其他学科领域关于公务员对上级命令的服从、执行的研究
在法学领域，对上级命令的服从问题始终围绕着法规范展开。即使是在提倡所谓的实质法治国家理论的德国，相关的法律原则或定律仍是基于宪法规范、刑法规范论证、演绎而得。然而，对上级命令的服从问题不仅仅在法学界被讨论，还成为其他学科的研究命题。这些学科从不同的视角，运用不同的方法，提出富有启发性的见解。
在哲学、伦理学、政治学领域，接受违背良心、道德的命令时，是否服从是一个哲学问题。索福克勒斯的悲剧《安提戈涅》和柏拉图的对话篇《克里托》为人们提供了两种截然不同的解读。之后，几乎所有的时代都曾对此有过哲学分析。霍布斯认为这种场合下的行为在任何意义上不是实施者的责任，仅仅是发生命令的权威负有责任。汉娜·阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中，摒弃了其在成名作《极权主义的起源》中提出的“绝对的恶”概念，转而提出“平庸的恶”这个政治伦理概念，强调要区分法律上的犯罪和政治、道德上的责任问题。也就是说，汉娜·阿伦特不仅要从政治体制的社会结构功能层面来追究历史的罪责，还要从人性的层面考虑政治、道德领域的集体与个人[71]的责任。《耶路撒冷的艾希曼》问世后，遭到来自各方面的攻击和批评，特别是在对犹太人种族灭绝负有重大责任的艾希曼审判中提出这一概念，使得大多数犹太人难以理解、接受，认为她的这种说法是为艾希曼开脱罪责。至今，汉娜·阿伦特的观点仍具争议性。
关于服从的法的、哲学的思考是非常重要的，但社会学者想在结论的最后把方法从抽象的论述转移到通过具体的、仔细的观察来考察的方向。米尔格兰姆实验就用这种科学方法的视角，观察了所谓的服从的行为。同行评价米尔格兰姆发现了藏在普通人心中的“潜在的艾[72]希曼”，因此其实验也叫“艾希曼实验”。实验的要点是：实验者（权威）向被实验者不断发出对“被害人”施以电击的命令，且要求逐渐增加电击的强度，并把这一命令的发布设定为一个能够测定的具体场景，从而观察人类对他人的加害能达到何种程度，到什么程度被实验者才反抗实验者的命令。实验的结果是令人震惊的，其中相当比例的人把电击调到最高水平，被实验者大多数服从了实验者的命令。这项实验验证了阿伦特“平庸的恶”的观点比人们想象的还要接近真理。
米尔格兰姆在设计的不同场景的实验中发现：第一，与受害者的身体或心理距离越远，加害者越可能泰然处之，变得越残酷。第二，如果加害者有了同伙，那么群体情感会带来相互团结及共同责任，也会加剧行为的残酷程度。第三，一旦权威以外的所有的影响消失，行为者就会进入一种代理状态，把自己看作执行别人的意志者——责任的转移，并在被追问责任时，把责任推诿给他人。第四，当多元权威存在的时候，盲目服从会消失得无影无踪。他的结论是多元主义是防止正常的人出现盲从的反常行为的最好良药。可是，最可怕的也是人类最大的悲剧却是实验证明了一旦盲目服从权威，行为者会成为过去行为的奴隶，很难修正或摒弃过去的行为。因为这种修正，将会被认为是否定自己的道德纯洁而变得异常困难。第五，其中有些个别的行动者在发现命令与自己的理念冲突时，有勇气去抵制、拒绝命令，优先考虑自己的良心，但这只是极少的个别的行为，不能从社会、政[73]治或宗教的决定因素去探索他们的独特性。
由此，这项研究也告诉我们，即使只是从事自己本职工作、对任何人都没有敌意的普通人，也会实施可怕的加害活动。而且在明知自己的行为产生的影响情况下，当被要求实施与自己最基本的道德规范相悖的行为时，站在抵抗权威的立场不服从的人相较是少数。抵抗权威的各种禁忌在起作用，最后也就不抵抗了。米尔格兰姆进一步认为，注意力只侧重于狭隘的技术层面也是一个重要因素。在该实验中，被实验者只注意到实验的顺序以及“学生”的单词发音是否正确，由此按下了点击的按钮。被实验者表现出出色的工作态度，但由此带来的是对道德关心的逐步淡薄。他们将设定目标、判断善恶的高级工作，全都交给自己服务的权威——实验者了。而行政机关的公务员也往往会处于这种情形之下。他们更多关心的是如何顺利地实施权威（上级）对自己期待的任务，他们只是对能否完成上级交给自己的任务感到自豪或羞耻。三 关于公务员责任的研究
服从的问题不仅与心理学有关，与社会的形态及其发展过程也有很大关系。在公共行政学、公共管理学者看来，随着社会分工的精细化，公共行政人员承担着不同的角色；在某些时候，他们也认为自己不得不采取违背职责的行为。在探讨公共行政人员的角色和义务问题时，公共管理学者用“责任”这一核心词语来表称角色问题。
传统模式中的官僚责任机制建立在政治与行政两分法的理论假设之上，任何行政行为都可归因于政治领导人，公务员仅仅是执行政治领导人制定的政策指令的工具；如果出了什么问题，那就是政治领导人的过错，官僚可以通过匿名的方式躲避责任。传统公共行政需要明确区分下达命令者和执行命令者，后者不对其行为结果负任何责任。但公共行政多年的实践证明，把政治和行政、政治领导人和行政官员截然分开是不可能的。早期管理主义运动的一个具体目标是改进责任机制，强调公务员应经常对自己的行动及结果的实现负个人责任，而不管他们是政治官员还是管理者。近期，责任机制相关学说更为丰富，比较具有代表性的是罗姆泽克的责任四分法学说、贝恩的责任三分法学说和库珀的责任两分法学说。
罗姆泽克认为，责任关系包括四种不同的类型——等级责任、法律责任、政治责任和职业责任——前两种责任强调严格的监督和较少的自由。等级责任依靠监督和组织指令，包括规则和标准的运作程序；在此基础上，雇员必须对其绩效负责，其行为预期是服从。这种责任类型强调命令，通过规则、标准的运作程序、监督和组织指令告诉员工应该做什么。法律责任强调对外在预期或绩效标准的服从，严格审查和小心谨慎是雇员对其绩效负责的方式。政治责任和职业责任依赖于更高水平的自主性。这里，为了让雇员完成他们的既定任务，就只能对他们的行为进行比较粗略的审查并赋予其更大的自由裁量权。政治责任强调对诸如民选官员、顾客及其他机构等外部团体的期望进行回应的能力。这种类型强调，责任机制必须建立在行政人员已经对顾客（或消费者）的期望作出充分回应的基础之上。职业责任强调对专业技能的服从和责任。绩效指标是根据职业要求和同行或工作团队的通行做法而制定的。
罗姆泽克的责任四分法很有价值，尤其是其关于公共管理改革的争论涉及以下两个方面：一方面是要降低等级责任或法律责任中的服从责任，另一方面是要强调政治责任和职业责任。罗姆泽克警告说，责任模式和政府改革的不协调将会降低改革成功实施的可能性。
贝恩把责任分为三种：财务责任、公平责任和绩效责任。财务责任是指所有公共部门的管理者和工作人员都有责任合法合理使用公共财政；公平责任是指所有公共部门的管理者和工作人员有职责绝对公平地对待所有公民，还包括不滥用权力；绩效责任的目的是实现公共目标。同时，贝恩指出，在实践中，要同时履行这三种责任是不可能
[74]的。
库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中讨论了现代社会行政责任的双重属性——客观责任（必须对上级、公众和法律负责）属性和主观责任（行政人员自己感到并相信必须为之负责的事）属性，以及主、客观责任之间的冲突问题，并考察了权威冲突、角色冲突和利益冲突。库珀从管理的角度出发，提供了两种能使行政人员在公共组织中保持负责任行为的一般途径：外部控制和内部控制。外部控制是指外在于个体的、强加在个体身上的制度体系，如伦理规范和伦理立法等；内部控制则指的是职业价值和职业标准，公务员在社会化过程中已经将这些价值和标准内化了。库珀还讨论了负责人行为的四大组成要素：个体道德品质、组织结构、组织文化和社会
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