地方治理中的“小组机制”研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：原超

出版社：中国文史出版社

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地方治理中的“小组机制”研究试读：

诺贝尔医学奖得主圣地亚哥·拉蒙·卡哈尔曾经对年轻学者建言:学者最重要的贡献是能发现多少原创性的“事实”,因为理论常被推翻,每隔几年就可能被抛弃,但精实的原始资料,却可以长久地被引用,免于时间的磨损。因此,走进田野,挖掘新的研究素材,借助具体的事例以及细腻的情境细节与因果论述来呈现事件的本质,本身即是一件非常伟大的学术工作。原超博士正在从事的就是这种力图还原中国政治“真实世界”的工作,其著作《地方治理中的“小组机制”研究》则是这种充满乐趣的学术探索过程中的阶段性成果。

长期以来,中国政治学和公共行政学界过分强调似是而非的宏大理论叙事,由于缺乏对经验世界的关注,使得构建在空中楼阁之上的理论建构陷于不切实际的演绎,缺少理论的想象和反思。因此,如果我们想要去了解和认知中国政治与公共行政的真实世界,就必须开展实证研究,进入经验世界去进行切实的观察和分析。“治大国,立小组”是党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法,是中国共产党在对国家治理经验不断总结和提升过程中形成的。虽然在中国话语体系中,“领导小组”逐步在媒体宣传和官僚运作中显现,并以“非常设机构”的形式表现出来,但是在官方的政治词汇中,关于“领导小组”的具体定义和运行机制等仍然呈现出一种隐匿性状态。在领导小组的研究方面,经验世界的广泛应用和理论界的语焉不详形成了鲜明的反差和不对等性。正如学者周望所言,研究者对于中国政治组织体系的关照偏重于党和政府中的正式序列机构等外在层次上,而缺乏在技术层面上就诸如领导小组等非正式性、非结构性政治权力要素等研究议题进行深层次的探索。领导小组作为存在于正式序列之外的亚正式治理机制,在国家和地方治理中发挥着重要作用,但是,这种特殊机制却长期未得到学界的充分关注,学者们总是停留在中共“务实主义治理的历史传统”中寻找理论对话点,缺少理论解释力,未能对领导小组进行科学的角色定位,更没有对小组机制的运作逻辑和治理逻辑进行深入的理论分析和经验总结。原超博士的著作《地方治理中的“小组机制”研究》基于详尽的田野调查和实证分析,对中国日常政治中以领导小组为典型的亚正式治理机制进行了深入研究。在广东省佛山市S区食品安全监管局挂职期间,原超博士对S区创建省级食品安全示范区这一专项工作断断续续进行了长达一年的追踪观察,在详实的研究文献和政策文件梳理的基础上,对创建省级食品安全示范区领导小组成员和相关负责人进行了深度访谈,形成了其同名博士论文。该书将地方领导小组界定为是一个亚正式的治理机制,分别从地方领导小组的产生、运作逻辑及对地方治理的影响等方面进行了具体阐述和分析。领导小组作为存在于正式序列之外的亚正式治理机制,以其“精巧的治理结构设计”、“高效的资源整合能力”和“广泛的共识决策框架”灵活机动地消解了日常治理结构的负荷和治理能力的匮乏,是一种深植于中国国家治理中的特殊机制。原超博士在其著作后强调并呼吁了研究者们在国家治理能力现代化的背景下,正视以“小组机制”为代表的亚正式治理机制在国家治理图谱中的位置和积极作用,寻找其与现有制度体系和体制弹性之间的平衡和治理结构的转型优化,可谓关涉重大、发人深省。

原超博士的学术研究一以贯之,硕士论文《世代政治、精英特质与精英流动》始于其对中国政治官僚制下政治精英的关注。他发现,在政治官僚制下,政治精英对于中国政治和政府治理起着至关重要的角色,政治精英的个人特质和治理逻辑深刻影响着国家和地方的治理途径和治理机制。在攻读博士学位期间,他从政治精英的治理场域——地方治理的视角切入,继续关注在政治官僚制下的运动式治理和常规治理之间的关系,发现并提炼出“运动式治理常规化”的现象和概念。在发表的系列论文中,他从地方治理的合法性逻辑和绩效逻辑等方面具体对运动式治理常规化现象进行了分析和论述。其对领导小组的关注同样始于政治官僚制下的运动式治理常规化问题。在地方治理实践中,他发现运动式治理和科层治理并不是以替代性关系存在,而是同时共存、相辅相成的。那么,科层治理是如何迅速被有效动员的,而运动式治理又是如何在地方治理中获得治理稳定性的?原超博士发现,“领导小组”即是链接运动式治理和科层治理的重要的中间机制。因而,其学术研究旨趣从对政治精英的治理场域转向了对政治精英的治理“抓手”——领导小组的关注和研究。可以说,原超博士对政治精英及其治理的系列研究有助于我们进一步增强对中国政治官僚制下的地方治理及其转型的理解。当前,中国地方政府行政体制运作和治理转型处于一个由总体性控制向技术治理发展的过渡阶段,在这一过程中,传统的克里斯玛权威日趋式微,而官僚体制权力逐渐扩张。与此同时,在“唯上负责制”的干部管理系统影响下,地方政府通过政绩锦标赛的形式进行合法性塑造和维持的运转机制并未改变,克里斯马权威并未完全消失而是逐渐附着于官僚组织中,并随着官僚体制权力的扩大显现出来,地方政府的治理转型愈来愈通过组织强大的动员和整合力量而非诉诸于制度的改进。地方领导小组的成立和运作即是一个有力的例证。“小组机制”不仅是部门摆脱困境的重要手段,也是地方政治精英重构地方政府人事和治理格局、扩大自身影响力和掌控力的重要平台,还是上级对下级官僚进行政治教化和权力维系的重要抓手。在地方治理中由于其契合于官僚体制的权力扩张,克里斯马权威组织化的制度逻辑而得到广泛应用。但是,“小组机制”的泛化应用消解了亚正式治理机制灵活性作用的同时,还由于对组织力量的追崇而压缩了制度化转型的发展空间。在这种治理过程的“棘轮效应”中,地方治理转型最终将逐步走向一种“内卷化”,而非制度化转型。原超博士的著作深刻地反映出这种地方治理转型的趋势,这一重大的理论和现实问题亟待学术界和实践界予以更多的思考和关注。

我与原超博士在康乐园结下的师生情谊,可以从2006年他选修我主讲的本科生课程《行政组织学》算起,直至他考取我的硕士生和博士生,弹指一挥间,十年的光阴已然过去。学术研究是一件辛苦之事,需要坚韧不拔之志和持之以恒之心。学术研究却也是一件愉悦之事,学者在探求真理的过程中充满了渴求和好奇之心。原超博士作为一个勤勉努力、积极上进的青年学者,在追求真理和享受生活方面做到了很好的平衡,学余之时喜好佛经典籍,钻研明史。能够在克服学术的琐屑与无味的同时,主动寻求生活中点点滴滴的乐趣,调素琴、阅金经,拥有浪漫主义情怀。作为他就读硕士和博士期间的指导老师,我见证了他的学术研究的起步过程和学习生活的成长历程,向之所欣、俯仰之间,已为陈迹,犹不能不以之兴怀。

最后,衷心祝贺原超博士的论文付梓出版。希望他能够永远铭记中山大学在他的九年学习生涯中刻写下的烙印——博学、审问、慎思、明辨、笃行,在未来的生活和工作中一切顺利,在漫漫的学术道路中走出属于自己的一片广阔天地。

是为序。倪星2017年4月17日夜于中山大学康乐园第一章导　论“组织是通向政治权力之路,也是政治稳定的基础,因而也就是政治自由的前提。……身处正在实现现代化当中的当今世界,谁能构造政治,谁就能把握将来。”

(亨廷顿,1996:427)第一节　研究问题的提出

正如20世纪末新公共管理和“政府再造”所带来的变革一样,整(1)体性治理是21世纪政府变革最明显的特征。传统的基于职能的政府结构面对信息化、复杂的社会问题时显得信心不足,政府的纵向过程(2)与横向问题之间的张力明显加大。学者对于整体性治理的研究莫衷一是,但均强调整体性政府最明显的特征是强调制度化的跨部门合作。整体性治理的概念“并不是一组协调一致的理念和方法,最好把它视为一簇概念集,是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎(3)片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。而成立基于项目和特殊任务运作的临时性组织就是这一系列旨在加强协调的重要措施之一。澳大利亚、新西兰等国政府,一方面建立了大量用于协调相关职能的临时性的协调委员会用于对跨部门的重要业务进行协调、组织开展调研等;另一方面也在信息沟通和服务生产环节上改变传统的基于“职能”的运作模式,开始采用“项目制”运作和管理方式,根据民众需求,政府建立了相应的临时性的项目小组,为他们提供完整的社会服务。

中国政治话语系统下的“领导小组”便是上述临时性组织的一种特殊形态。领导小组也常常以“委员会”“指挥部”等名称存在于中央到地方的各级党政系统内,这些领导小组数量众多,种类繁杂且变动频繁。但总体上来看,主要承担着重大决策的参谋议事、实施过程的沟通协调、专项工作的推进等功能。例如中央外事工作领导小组、中央反腐败协调小组等承担了重大决策具体落实和实施过程中的沟通协调功能;中央财经领导小组、中央扶贫开发领导小组等为党中央研究和制订相关领域政策和工作中重大事件进行参谋决策。近期,新一届的中共中央为了深入推动改革更是密集成立了各类领导小组。从2013年12月成立中央全面深化改革领导小组,到2014年2月设置中央网络安全和信息化领导小组,再到2014年3月设立中央军委深化国防和(4)军队改革领导小组,均由总书记挂帅组长,从而确保能够对从中央到地方以及对各部委的改革进程进行统一的部署、推进和监督。

通过成立跨部门领导小组来组织实施重大任务,解决突发事件和重点工作,是党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法,是中国共产党在对国家治理经验不断总结和提升过程中形成的。而“领导小组”正式进入中国政治话语体系是在1986年国务院出台《国务院关于清理非常设机构的通知》之后,这也是唯一一份目前官方公开定(6)论关于“领导小组”的专门性文件。《通知》指出“各级国家机关在常设机构之外设置的不少委员会、领导小组、办公室等统一更名为(5)‘非常设机构’。”《通知》从功能和性质方面对“领导小组”进行了重新定位。因此,我们可以发现,领导小组不再仅仅作为“务实主义治理模式的历史传统”,而是事实上以一种特殊的临时性组织身份出现在中国特色的政治话语体系中。

在中央层面,“领导小组”作为一种有中国特色的党政协调机制和国家治理动员机制被大规模的运用于中国这一历史悠久、超大规模③的政治共同体的党政领导、现代化建设和深化改革进程中。而在地方层面,“领导小组”不仅仅作为一种有中国特色的党政协调机制和国家治理动员机制而存在,更多的是结合了地方发展的经验与需要,由原来单纯的中央政治控制的工具转变为地方治理的工具,由中央较为单一经验层面的组织形态逐渐发展为多元的规范运作的组织形态。由于地方政府在领导小组的设立方面较为随意,灵活性更大,一般发个“通知”即可,因此数目和类型也更为繁杂。

从总体上来看,从中央到地方,无论是在政治、经济、文化、教育和意识形态领域等都能找到领导小组的身影。尤其是地方政府在推动地方行政事务和改革工作时,更是对“领导小组”的使用,偏爱有加。据媒体报道,2007年浙江省要求清理规范议事协调机构时发现,杭州市(7)萧山区委区政府议事协调机构和领导小组多达235个,各地地方领导小组的数量不断上升,愈演愈烈。由于对于领导小组设置的“关口”把握不严,导致现有地方领导小组数量过多,机构膨胀,运行随意,无法形成有效监督等。

因此,为了规范各类领导小组和协调机构的规模和运行,从中央到地方均出台了关于成立领导小组的结构、组成人员、运行机制和办公(8)室运行规则等条例,对领导小组的规范运行奠定了制度化基础。严格控制领导小组的设置,大规模地裁撤现有的地方领导小组的同时,却发现各地地方领导小组的数量变化趋势呈现出升降交替的趋势,在一轮大规模的领导小组裁撤潮后,总是会有更多的领导小组取而代之,往复交替,恶性循环。据报道,在中央和地方三令五申要规范领导小组设置的同时,2012年湖南省石门县所街乡竟然一次性突击成立38个专项(9)工作领导小组。

与此同时,从中央到地方规范各类领导小组等非正式序列机构的同时,中央政府和地方政府不断地推动以大部制为代表的行政机构改革,例如广东省S区、深圳市等城市和地区为了减少部门之间的沟通成本,加强部门联系,进行了大部制改革。同时,为了加强部门间的沟通与合作,建立了大量议事协调制度和联席会议制度。但是我们发现,大部制改革之后,随着部门的合并,并没有带来地方领导小组的显著减少,反而在相关专项工作领域的领导小组有增多的趋势。

因此,我们发现,“小组治大国,大事立小组”不仅是中央政府治国理政的方法和策略,同时也是众多地方政府推动地方事务有效运转进行地方治理的不可或缺的手段。在地方,正式序列机构的“常规治理”和非正式序列的“小组治理”双轨运行,其中,非正式序列的“小组治理”愈来愈表现出常态化的趋势。

一、问题的缘起(10)

从20世纪80年代中后期,广东省S区(县)是中国市场经济改革最前沿、最彻底的地方之一,也是中国经济发达程度最高的地方之一,曾经多年雄踞百强县第一名。2006年,S区(县)成为国内首个GDP达到千亿元的县,人均GDP也达到中等发达国家的水平。2009年实现地区生产总值1711.93亿元,增长14.1%;工业总产值4289.39亿元,增长13.3%;单位生产总能耗下降5.5%;全社会固定资产投资342.60亿元,增长13.5%;社会消费品零售总额473.49亿元,增长19.3%;地方财政一般预(11)算收入89.29亿元,增长12.5%。

市场经济发展到一定程度,既带来了经济形态的变化,也带来了社会的变化,必然要求政府管理体制做出响应变革。然而,“当前的政府管理体制不适应社会主义市场经济的要求,部门职权利益化的倾向,造成一些部门、地区、行业之间的分割,加剧了部门、行业和地区的保(12)护主义”。为了打破各部门在市场经济发展过程中的固化的利益(13)结构,减少由于“碎片化的权威主义”带来的国家权益和利益的部门化、部门之间的相互扯皮,进行统一和协调的部门体制改革和调整势在必行。

从1992年开始,S区领先于全国进行了机构改革方面的探索,随着同年国务院批准S撤县设市和S被确定为广东省综合改革试验市,S市抓住这一机遇实施了行政机构改革:S市的行政管理机构由过去的56个缩减为29个,部门内设机构减少了125个,内部工作人员由1200多人减(14)少到接近900人。这一改革被外界称为中国大部制改革的萌芽,也为17年后的大部制改革奠定了深厚的基础(见图1-1)。数据来源:根据S区区委办内部资料绘制图1-1　S区政府机构规模变迁图(1949—2009)

近年来,S区在城市发展、市场监管、社会管理、民生建设等领域,出现了许多越来越依靠单一部门难以解决的跨界问题,对政府协同治理的效率与能力提出了新的需求。2008年11月,在新一轮深化地方行政体制改革的启动之时,S区被列为广东省“科学发展、先行先试”的地区,又一次站到了改革开放的前沿。2009年6月和8月,中央政治局委员、广东省委书记汪洋两次听取S区机构改革方案的汇报。他指出,S区机构改革代表县级城市,深圳则代表大城市,“如果搞成功了,对(15)广东省下一步的改革有推动作用,对全国都有意义”。

2009年9月14日,《L市S区党政机构改革方案》获广东省委省政府批复,“大部制”正式出台。根据方案,全区原有41个党政机构,按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”,职能重叠、相近的党政部门合署办公,最终精简为16个,其中:设置纪委机关和党委工作部门6个,政府工作(16)部门10个,精简幅度接近2/3。在编人员由1200多人减至900多人,“小政府大社会”管理模式初步形成。

具体而言,S区在机构精简过程中采取了党政联动和机构重组的方式。一方面,综合设置党政机构,将党政部门中相近的职能部门合署办公;另一方面,进行了机构的大规模重组,在一定程度上合并了条块的同类项。如原来属垂直管理的工商、质检、药检等部门被合并到新成立的市场安全监管局,而市监局又将文化执法、旅游市场监管、食品安全、安全生产等职能囊括了进来,形成了“大监管”格局。经济促进局则将农业局、经济贸易局和科学技术局合并,“一二三产业全包(17)括”,形成了一个“大经济”部门。政务监察和审计局的成立能够集中行使纪检、监察、审计、信访等职能,整合监督资源和力量,形成“大监督”格局。区卫生和人口计划生育局的成立,整合了卫生、人口计生部门的职能,统筹卫生、药品监管、人口和计生方面的公共管理与公共事务,构成了“大卫生”服务体系等。

大部制改革最为重要的目标在于依托职能优化对于机构进行重新设置和调整,以改善部门之间的协调,防止职责的相互推诿。通过超常规的“大部门”的建立,S区构建了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局。整合和精简了政府机构,在一定程度上减少了机构和人员臃肿、部门分工过细、协调成本较高等问题,形(18)成了大行业、大系统的管理模式。

于此同时,S区还根据政府重点工作内容和需要协调领域,建立了大量的联席会议制度和各类专业协调委员会等,如区委区政府联席会议、部门之间的联席会议制度,城市发展协调委员会、社会治理协调委员会等。统筹协调部门力量和资源,对需上报综合协调委员会、区委区政府联系会议的政策动议进行审议讨论,对可由大部门出台的专业性政策进行决策前跨部门的协调,提高决策的效率与科学性,为政策执行奠定了基础。

总体来看,为了解决“碎片化的威权主义”下的部门权力碎片化和利益部门化等导致的部门扯皮严重、沟通协调不畅以及上级政策无法得以贯彻落实和有效实施,S区政府做出了很多制度化和规范化层面的努力,通过大部制改革进行机构精简和部门之间的有机整合将部门沟通成本“内部化”,从而较为有效地进行了部门之间的沟通协调;同时,大量常设的联席会议制度和专业协调委员会的建立对于部门之间资源的整合和统筹也起到了相当大的作用,有利于部门之间的沟通协调和政策落实。

在推动大部制等正式序列政府机构改革和大量制度化规范化的常设协调机构建立的同时,S区政府还成立了大量以“领导小组”为表现形式的非正式序列、非结构性的临时性组织,用于进行部门间的沟通协调和专项工作的落实。我们通过对S区现有非常设机构初步统计的数据进行分析发现,截至2013年4月,S区共有各类领导小组等跨部门协调类临时机构295个。经初步清理整顿后,保留下来的机构仍然多达107个,其中,平均每个区属部门牵头的跨部门机构数为5.9个,参与的跨部门机构数为38.7个。如果将计划撤销的跨部门机构计算在内,数目将更为庞大。同时,在295个跨部门临时机构中,仅有8个是在2006年以(19)前设置的,且其中5个已计划取消。这些领导小组存在于S区的政治、经济、文化等各个领域,数量众多,种类繁杂,这些领导小组的存在充分显示了在现行政府管理中,大量工作需要通过加强政府之间的合作才能完成,仅仅依靠单一部门,难以有效调动系统内各类资源,解决复杂繁多的社会问题。

但是,在S区正式序列的政府机构改革和非正式序列的临时性组织共同作用于S区的组织和社会事务的沟通协调,呈现出“双轨”运行的同时,我们发现了一些比较有意思的现象。

现象一:部门领导小组“清除—增设”循环往复

从总体上看,虽然从中央到地方三令五申要减少领导小组等临时性组织,更好地发挥现有的常设组织的作用,然而各种繁杂的临时性组织还是如雨后春笋般不断涌出,并且呈现出一边大量撤消、一边大量增设的趋势。

以S区为例(如图1-2),S区领导小组一直呈现出涨落起伏的趋势,除了由于2005年和2009年S区以区委区政府的名义清理了大量领导小组而使得当年的领导小组增量程度减少外,其他时期的涨落趋势比较平均,而且呈现出当年增量程度较小的话,第二年基本上会有相当大的增

(20)幅。如果我们将当年领导小组增量程度的减小和第二年领导小组的激增理解为基于当年S区领导小组的部分撤销和清理所致,那么我们会发现,尽管S区一直不停地撤销和清除领导小组等临时性组织,强调要更好发挥现有常设组织的作用,但是领导小组等临时性组织在撤销的同时,却又不停地大规模地增设和递补。

因此,我们常常会发现S区政府在对待领导小组时好似一个矛盾体:一方面不断地声称要严格规范领导小组的成立并亲手清理大量的领导小组;另一方面又比以前更甚地不断地设立大量的领导小组对“前任”进行递补,循环往复交织在一起。数据来源:根据S区区委办内部资料绘制图1-2　S区历年领导小组增量趋势图(1999—2013)

现象二:制度性协调机制的替代性失灵与选择性弃用

近年来,S区进行了相对制度化、规范化的正式序列的机构改革和协调机制设计,如大部制改革和常设性的联席会议制度和协调委员会的建立,但是这些正式序列机构的制度化改革并没有对同样起着沟通协调作用的非正式序列的临时性组织产生示范和替代效应。表现为:一方面,S区的政府进行大规模机构整合,建立了大量规范化制度化的常设性议事协调机构,有效地推动了部门之间的沟通协调,但是这些行为并没有使得领导小组的数量逐渐减少,反而呈现出增多的趋势。

根据S区历年领导小组增量趋势图(1999—2013)显示(如图1-2),从总体上看,近十年来S区领导小组的平均增量为33个,要远远高于之十年前的平均增量23个。尤其是在2009年之后,S区领导小组的平均增量为37个,不仅高于十年前的平均增量,甚至高于近十年来的平均增量。换句话说,S区领导小组的增量规模并没有如理论预想的那样会由于政府机构改革以及常设性的沟通协调机构和制度的建立而减小,甚至在大部制改革之后,S区领导小组的增量规模非但没有减小,反而要高于大部制改革之前的平均增量。

以S区市场安全监管局为例,作为大部制改革成立后的一个“大部门”,S区市场安全监管局首先通过机构合并的方式,整合了原质检局、安监局、工商局、食品药品监管局等单位的机构、职能和资源,有效地解决了组织间的沟通协调中存在的一些问题,其次,S区在市场安全监管局和环境运输和城市管理局、农业局等大部门之间建立了大量的沟通协调的常设性的联席会议,通过定期召开会议和部门交流的制度化机制,有效地对大部门之间的协调沟通进行了补充;第三,S区进一步完善了“食品安全委员会”的职能和运行机制,使得“食安委”在维护S区食品安全生产和监管领域的部门间沟通协调发挥更多地积极作用。

但是,我们却发现,S局作为牵头单位成立了大量的领导小组,仅仅2013年上半年,不计自上而下归口管理设置的领导小组,作为牵头部门就成立了商事登记制度改革领导小组、创建省级食品安全示范区领导小组、“个转企”改革领导小组等。作为参与者身份参加跨部门协调的领导小组就有42个之多。单就食品安全领域而言,近年来就成立了区供北京奥运会食品安全工作领导小组、区处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件领导小组、区产品质量和食品安全专项整治工作领导小组、创建省级食品安全示范区领导小组、区成品油市场专项整治工作领导小组等十多个领导小组。更有意思的是,原本可以起到部分沟通协调的“食安委”的平台却弃之不用,尽管人员配备等均是“食安委”的原班人马。

因此,我们会发现S区政府或部门作为另一个矛盾体而存在:一方面S区政府或部门不断地推进政府机构改革和常设性的沟通协调机制和制度的建立,希望不断整合现有资源和完善当前制度机制从而承接目前领导小组等临时性组织的一些沟通协调的任务;另一方面,却选择性地弃用制度化的协调机制,大量的领导小组等临时性组织被创造出来,其增量规模有增无减,甚至高于政府机构改革之前的平均增量。

如上所述,在地方领导小组的管理和运用方面,为什么S区一方面积极响应上级号召大量清理领导小组;另一方面却在清理的同时又成立了大量领导小组维系地方的部门协调和地方治理工作?为什么作为行政体制改革试点单位,S区一方面推进大部制等制度化、规范化的部门协调机制的建立和完善;另一方面却在地方治理中弃这些制度化的协调机制不用,另外又成立大量的地方领导小组来推行地方治理事务和部门工作?上述两种相互矛盾的举动十分清晰地存在于S区中,事实上,不仅是在S区,这两种矛盾深刻地存在于其他地方政府或部门的治理活动中。为什么会出现上述现象?上述现象背后又暗含着什么样的逻辑?这些是我们接下来要讨论和分析的问题。

二、研究问题与研究意义

(一)研究问题

随着经济社会的迅猛发展,社会事务的性质日益复杂,政府部门有限的治理边界无法有效地解决一些跨部门的行政事务和地方治理。地方政府通过大量地设立领导小组来进行部门沟通协调、推进地方的治理事务。但是,经验事实同时显示,地方领导小组的设立和运行似乎并不是为了解决部门之间的沟通协调,相反,有时甚至在影响到部门间沟通协调的前提下,仍然会设立大量的领导小组。这种怪象具体表现为:第一,地方领导小组的撤销与创立循环往复交织进行;第二,地方正式序列政府机构改革和协调机制的制度化规范化努力并不能给领导小组带来替代效应,从而减少其数量;相反,设立大量的领导小组,其中一些制度化的协调机构和协调机制却被选择性地放弃;第三,部门间领导小组呈现出“常态化”趋势,领导小组推动下的专项工作成为部门的“中心工作”,地方各部门大量日常的行政工作被纳入领导小组的专项工作之中。上述这些存在于地方领导小组的现象都反映了一个现实:大量地方领导小组等非正式序列、非结构性的临时性组织的设立,其结果并不一定是地方部门间的沟通协调,甚至选择性地弃用制度化协调机制以及部门间大量“各自为政”的领导小组的生产现实,都在某种意义上来说阻碍了部门之间的沟通协调,乃至加快了利益部门化和权力碎片化。

具体来说,为什么大量地方领导小组的撤销与增设如野草一般“野火烧不尽,春风吹又生”?为什么进行了政府机构和机制改革以后,仍然有大量领导小组的设立、原本期冀能够吸纳部分领导小组作用的制度化的协调机构和协调机制却被选择性地弃用?为什么常设性组织作用下的“常规治理”非但没有吸纳“小组治理”,反而使得领导小组的生产和运行呈现出“常态化”趋势,成为地方政府或部门的中心工作?为了回答上述问题,本研究选择“广东省L市S区创建省级食品安全示范区领导小组”作为个案,通过分析S区市场安全监管局作为牵头单位而成立的“S区创建省级食品安全示范区领导小组”的动机以及该领导小组的运作过程,从而探讨地方领导小组为何会被大量设立?地方领导小组具体的运作过程是怎样的?背后的逻辑是什么?

基于此,本研究的核心问题是:

在地方治理中,领导小组为什么会大量的被地方政府或部门创造和生产出来?在回答此问题的基础之上,本研究将进一步探讨:在如此机制下的地方领导小组具体是如何运作的?地方领导小组的运作又将产生哪些影响?地方领导小组等非正式序列临时性组织与正式序列的政府机构在地方治理中分别扮演着什么样的角色?“小组机制”是如何作用于中国地方的官僚组织运作过程?其背后的行为逻辑是怎样的?

(二)研究意义

1.理论意义

首先,本研究可以促使我们更好地解释在中国共产党政权所诞生(21)的“超级官僚社会”中,科层组织主导下的以领导小组为主要代表的亚正式制度通过何种机制来增强组织的竞争优势、客观上解决部门权力碎片化、推动改革创新,从而灵活机动地消解日常治理结构的负荷和治理能力的匮乏。“研究稳定的政治体系,往往从作为其政治基础的机制架构入手。政治结构是一个逻辑起点,因为它沟通了政治事务的流动,在大多数情况下,在试图分析政治过程之前,先理解机构的框架(22)和关系不无益处。”一直以来,研究者们对于中国政治组织体系的关照偏重在党和政府中的正式序列机构等外在层次上,而缺乏在技术层面上就诸如领导小组等非正式性、非结构性政治权力要素等研究议(23)题进行深层次的探索。研究者对领导小组等临时性组织研究的“忽视”有两个原因:第一,套用西方社会科学的概念模式对中国的官僚组织运作过程和具体机制进行分析,没有进入中国政府组织微观过程的真实世界,从而忽视了中国特色的领导小组等非正式机制和临时性组织对于政府内部运作和治理实践的影响。然而“许多西方社会科学的概念模式并不适用于中国的经验,所以了解中国就更具有挑战性,这个空前巨大和多样的国家,正不可避免地发展出自己独特的态度和条(24)件的混合体”。第二,长期以来,我国政治研究理论界对实际政治问题的研究,不是囿于似是而非的宏大理论叙事层面难以前行,就是在经验研究层面缺乏足够的理论建构,因此,往往陷入宏大理论叙事不切实(25)际的演绎和归纳,而经验分析成为缺少理论想象和琐碎的反思。因此如果我们希望能够理解国家权威的实质的话,就应该对实践(行政实践)做切实的研究。我们必须区别政府的正式结构和治理的运作实(26)际、政策制订和行政实践。通过对领导小组设立的原因、运作机制以及治理实践的描述,从而从探求科层组织在处理组织间协调、推动政策执行时采用的正式机制和非正式机制的真实世界中搭建由“实践增量”向“理论增量”转化的桥梁。

其次,本研究对地方政府或部门成立领导小组的动机和运作情况的真实世界进行较为深入的分析,为该领域的进一步研究提供了丰富的原始资料。根据诺贝尔奖得主卡哈尔对年轻学者的建议,学者最重要的贡献是能发现多少原创性的“事实”,因为理论常被推翻,每隔几年就可能被抛弃,但真实的原始资料,却可以长久地被引用,免于时间的磨损。因此,走进田野,挖掘新的研究素材,借着展示具体的事例以及细腻的情境细节与因果论述来呈现事件的本质,本身就是一件非常伟大(27)的工作。因此,虽然在经验层面,地方领导小组在地方治理中得到了广泛的甚至于狂热的应用,但是学术界对地方领导小组的“井喷”似的成立热潮、神秘的运行机制以及“常态化”的存在并没有给予应有的关注,现有研究尚停留在对于中央层面的领导小组成立和运行的规范层面的探讨,极少有学者分析涉足地方领导小组“真实世界”的探索,事实上,地方领导小组等非正式序列组织的“常态化”运作极大地影响到地方政府的治理活动。本文采用个案研究,生动细致地“深描”了一个地方领导小组——S区创建省级食品安全示范区领导小组——的成立动机和运作机制的全过程,从而为进一步地研究提供了丰富的原创性“事实”。

2.现实意义

关于非正式序列的政府机构或临时性组织的研究基于研究对象的重要性而方兴未艾。随着地方政府事务的复杂性与日俱增,正式序列的政府机构在解决一些跨组织区域和制度性障碍等复杂问题和处理不确定性问题方面显得愈来愈力不从心,诸如地方领导小组等非正式序列的、非结构性的临时性组织和政治权力要素在地方治理中的作用越来越凸显。如何能够充分发挥“小组机制”在地方治理中的作用?如何能够正视常设机构与非常设机构在地方双规治理中的地位和功能?这些都是地方政府的实践者所关注的问题。本研究希冀能够为地方政府的管理者和领导小组的管理与规范方面提供借鉴。第二节　核心概念的界定

一、地方领导小组

领导小组究竟在中国国家和地方治理中扮演着怎样的角色呢?换句话说,领导小组究竟是什么组织或者机构?对于如此重要的组织机制的角色和功用,官方却鲜有正式说法,目前可见的公开定论是1999年7月时任中央政治局常委的胡锦涛提出,领导小组是“谋划决策、指导(28)工作的参谋助手,是各方面情况上传下达的中心枢纽”。但是,事实上,“领导小组”之于现代中国,却有着悠久历史。从中央到地方各级领导小组的性质、功能及组织形态的演变逻辑与中国当时所处时代历史状况、社会经济发展情况紧密相关。“领导小组”可以追溯到中共在革命战争时期军事指挥和领导中的积极探索,“领导小组”历经建国后的社会主义建设、“文革”十年动乱和改革开放新时期等不同历史阶段的洗礼后,被大规模地运用于中国这一历史悠久、超大规模的政治共同体的党政领导、现代化建设和深化改革之中。在这一过程之中,一方面,中央及各级地方领导小组由“以党代政”的协调机制发展为“党政分离”的协调机制,由“政治控制”的工具发展为“国家治理”的手段,由一元的经验意义上的组织形态发展为多元的规范化的组织形态;另一方面,由于高度的政治嵌入性下的行政体制在资源整合、组织协调和政治动员方面具有高度的组织能力,对于推动中国的现代化进程和“现代国家”的转型具有重要意义,因此,虽然领导小组在历史演变过程之中,其性质、功能、形态等发生了巨大的变化,但是领导小组所拥有的高度的政治嵌入性却一直存在,尽管其表现形式发生了巨大的变化。领导小组作为存在于正式制度外的“亚正式”的治理机制,以其“精巧的治理结构设计”“高效的资源整合能力”和“广泛的共识决策框架”灵活机动地消解了日常治理结构的负荷和治理能力的匮乏,因而成为深植于中国国家治理中的一个特殊机制。

与此同时,“领导小组”在改革开放后尤其是本世纪初的发展与中共在新时期大规模的机构改革密不可分,其性质、结构、运作制度和章程也逐步呈现出规范化和制度化的趋势。1986年国务院出台《国务院关于清理非常设机构的通知》,这是第一个关于“领导小组”的专门性文件,“领导小组”第一次正式进入中国特色的官方话语体系之中。《通知》指出,“各级国家机关在常设机构之外设置的不少委(29)员会、领导小组、办公室等统一更名为‘非常设机构’”。随着机构改革由改革初期“党政分离”的思路向市场经济背景下“理顺关系”的逻辑转变,对“领导小组”也出现了整合、废除和合并的不同思路。1993年4月,国务院出台《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》(国发〔1993〕27号),将国务院的“非常设机构”更名为“议事协调机构和临时机构”。政治话语体系中对“领导小组”的功能和性质进行了重新定位。进入新世纪以后,随着社会主义现代化建设的推进,“领导小组”等议事协调机构进一步得到了广泛关注和重视。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次做出了“规范各类领导小组和协调机构,一般不设实(30)体性办事机构”的表述。随后,国务院出台《关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号),指出了议事协调机构的改革发展方向:“严格控制议事协调机构的设置,凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调可以解决的,不另设议事协调机构。一般不单(31)设实体性办事机构,不单独核定人员编制和领导职数。”

虽然在中国政治话语体系中,“领导小组”逐步在媒体宣传和官僚运作中显现,并以“非常设机构”的形式表现出来,但是在官方的政治词汇中,关于“领导小组”的具体定义和构成情况等仍然呈现出一种隐匿性状态。基于中国官方对于领导小组的语焉不详的定义,这就导致在中国学界对于领导小组的一种神秘主义的认识,相关的研究总是集中于从中共“务实主义治理的历史传统”中寻找理论对话点,忽视了其作为等级协调式临时性组织的特殊组织形态。对于领导小组的定义具体而言,主要呈现出以下两种观点:

大部分学者视“领导小组”为一种非正式的组织或议事协调机构。在李侃如看来,“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织”(32),领导小组就是这样一种尚未发展成为制度且具有高度隐匿性的组织,在中国的政治生活中发挥着巨大的甚至是决定性的作用。赖静萍将领导小组视为是一种广泛存在于中国政治话语体系中的“亚正式制

(33)度”,以其独特的组织和权力机构推动了政府部门间的沟通协调和有效治理。凯利和马丁等学者认为,领导小组是一种“超部级”机构(34),因此,它们拥有正式的组织机构所难以达成的功能。童宁、程同顺等学者将领导小组视为非常设机构的一种,常常以议事协调机构和临(35)时机构的面目出现。持有这种观点的学者所针对的不仅仅是中央范畴下的领导小组,地方领导小组同样包含在内。

还有一部分学者将领导小组视为是一种党政协调机制。邵宗海将(36)中共中央领导小组视为“党的行政担当机构”,认为领导小组是行政机关中党的角色定位。各个历史时期的中央领导小组事实上都可以体现为中共党政关系的一部分,是党对政府运作控制的一个重要手段和机制。在政策规划和制定上,党抓所谓的整体方向及原则,而由政府部门加以执行其细节部分,党主控及领导着政府部门。在运作上,整合党与政府部门之间的共识,并在党中央的主导下对政府各部门的执行政策进行协调。持有这种观点的学者主要针对的是中央范畴内的领导小组,基本不包括地方领导小组。

从经验中我们可以发现,领导小组在地方扮演着不同的角色,在不同领域发挥着不同的作用。有的领导小组专门承担着议事研究的功能,作为一种长期存在的定编定岗的机构存在,譬如地方的深化体制改革领导小组等;有的领导小组承担着推动地方专项任务的工作,如“个转企”专项工作领导小组等。有的领导小组并非由地方部门主动牵头,而是由于上级成立,因而地方归口管理成立的领导小组,主要承担完成上级指派任务的工作,如“扫黄打非”工作领导小组;也包括为了处理突发事件或上级检查而临时成立的领导小组,如一些专项整治工作领导小组等。如果按照牵头部门的自主性和需要处理的任务性质两个维度进行分类,我们可以将现有地方领导小组分为以下四种类型(如表1-1):表1-1　地方领导小组类型表

综上所述,本研究认为领导小组是指一种旨在通过其独特的组织程序和权力结构从而有效地进行党政协调、议事咨询、推动部门间沟通协调和有效治理的特殊的组织形式。这种组织大多数以临时性组织形式而存在,同时也有相当一部分领导小组表现为常设的议事协调机构形式。其中,中央领导小组的表现形式和功能比较丰富,既有旨在党政协调和议事咨询的常设性的组织,也包括大量旨在部门间沟通协调的议事协调机构,还包括一些任务型的临时性组织,而地方领导小组的表现形式和功能均比较单一。地方领导小组中,少数是为了同中央及上级政府“上下对齐”的归口管理领导小组,这些领导小组是根据上级的要求和文件的安排而成立,目的是为了完成上级对地方政府或所属各部门的绩效考核。其他大部分地方领导小组为等级协调式临时性组织的一种特殊的组织形态,旨在推动地方性的专项工作、突发事件的处理和部门间的沟通协调。由于本研究主要是为了探讨地方政府或部门“争先恐后”地设立大量领导小组的动机以及地方领导小组的运用“常态化”现象的产生原因,因此,那些根据上级要求而成立的常设归口管理领导小组并非本文的研究对象。本研究中所指的地方领导小组指的是旨在推动地方性的专项工作和部门间沟通协调的一种特殊的临时性组织。

二、专项治理

虽然我们经常听到类似于“专项治理”“专项活动”“专项执法”和“专项整治”等词语,但是理论界和实践领域对于“专项治理”并没有一个明确的定义。就目前研究而言,学术界对于“专项治理”的内涵主要有两种观点:

一种观点认为,专项治理是运动式治理的另一种表述,是中国传统(37)的动员政治在建国后的延续,是一种新型的制度化的动员机制。这种新型的制度化动员机制不再仅仅是一种总体性社会下国家通过强大(38)专制权力组织社会资源,进行秩序建构的一种方式,更多的表现为一(39)种行政治理手段,一种对传统“运动”资源的简化利用,一种基于国(40)家治理资源匮乏的理性选择和权宜之计。因此,这种观点事实上就是将专项治理等同于运动式治理。

另一种观点认为,专项治理是中国非正式政治影响下的非正式官僚治理实践,这种治理形式主要存在于发展中国家中,与西方语义下的(41)“治理”不同,更加突出治理内涵的内生性和非正式性。这种观点点明了专项治理的特殊性和非正式性,是一种不同于西方语义的治理模式,其治理机制和治理效果受到了其所在国家和地区的传统文化和政治体制的影响。

臧雷振通过对党的历届代表大会的文献进行梳理,发现“专项治理”首次提出是在党的十三大上,随后一直到党的十八大,使用频率和强调力度不断增加。但是综合来看,“专项治理”可以被定义为中共公共政策实践中非常规化治理手段和政策工具,具有本土化政治实践的特征,继承了中国共产党在革命战争时期动员机制,蕴含着国家建设(42)早期“短平快”的追赶激进的心态。

综上所述,“专项治理”被视为一种制度化的动员式治理模式,一方面,和运动式治理一样,是地方政府常备的政策工具和治理手段;另一方面,继承了中共的动员策略的同时,将其包装为一种常态化和制度化的治理手段和治理机制,“运动”的特征减弱,“治理”的特征增强,由一种政治机制转变为一种动员性质明显的治理机制。本研究中,“专项治理”指的是地方政府为了推动地方和部门事务发展而采取的专项的、动员性质的政策手段和治理实践。第三节　研究方法

一、研究方法选择——定性研究

如何选择合适的研究方法,克雷斯威尔建议审视三大要素:一是评估研究的知识观(包括理论视角);二是考量将会用到的策略;三是将是用什么样的资料收集和分析方法。一旦审视清楚了这三大要素,自然(43)会明确其方法是定量研究、质性研究还是混合研究。本研究所要关注的是在纷繁复杂的地方治理中,作为临时性组织的地方领导小组的产生动因、运行机制以及对于部门间协调影响问题,通过描述地方政府各部门是如何通过“领导小组”作为工具重构组织规则和运行程序,从而获得部门竞争优势的,并最终在此基础上,试图寻找作为一种协调机制的地方领导小组的组织学定位,以及为领导小组等非正式序列和非结构性的政治权力要素寻找在地方政府治理图景中的位置。因此,正如施特劳斯所说,质性研究的真实目的在于描述和探索真实的经验世界。因此,质性研究十分重视研究中的经验主义成分,强调以深入、细致、系统的调查资料作为基础,从研究者自己收集的资料中寻找意(44)义解释或理论的根据,进而对研究结果做出深入的诠释。因此,基于研究背景、研究问题以及理论建构的需要,本文将主要采用质性研究方法来对领导小组的真实世界进行探究。具体如下。

第一,从研究的基本思路来看,质性研究主要采用的是归纳的方法。“研究者将进入实地事务中,通过寻访本土人的地方性知识,对相关人和事进行深描和诠释,拓展自身对研究问题理解的基础上,创造性地(45)将本土人的日常经历和意义诠释组合成一个完整的故事。”在本研究中,作者以挂职的身份进入研究对象内部,在长达半年的时间里观察“创建省级食品安全示范区领导小组”的成立和运作过程。然而,对照现有的理论解释我们发现学术界对于领导小组的研究尤其是运作机制研究关照不够,缺少对于领导小组运作机制和治理机制的探索,并不能充分解释经验世界中领导小组“井喷”成立和“常态化”运作过程等现象。基于此,通过深度访谈和参与式观察的方法积累材料,自上而下分析和搜集资料的同时,提出并不断修正研究假设,最终对地方领导小组常态化运作现象进行了解释。因此,本研究在资料搜集和研究论证上面都遵循了归纳法的思路,适用于质性研究的方法。

第二,从研究目的来看,质性研究主要是通过研究者和被研究者之间的互动对事物进行深刻、详尽、持久的体验,然后对事物的“质”有一个比较全面的解释性理解。其目的是为了全面深入理解研究对象及其背后的发生逻辑。因此,质性研究强调关注社会现象和整体性和相关性,对所发生的事情进行整体的关联式的考察。学术界的研究大多数还停留在对领导小组的功能的宏观和规范研究,并没有对其微观运作过程意义进行深入探讨,而本研究旨在对地方领导小组的成立和运作机制进行长时间的体验和探究,从而寻求对地方领导小组“真实世界”的全面的解释性理解。因此,本研究适合采用质性研究方法进行探索。

第三,从资料呈现来看,质性研究主要是通过“深描”的手法,通过缜密的细节表现被研究者的价值观念、行为规范、兴趣、利益和动机。(46)在质性研究中,问题是在对于细节的“深描”过程中,一步步地剥离呈现出来的。“深描”过程中呈现出来的故事的生动性、真实性和丰富性,以及是否得到被研究者的共鸣等将直接决定了质性研究作品质量的成功与否。本研究沿着地方领导小组从成立到运作机制的顺序搭建故事的框架,通过较为生动的故事描述来解释研究对象,从而建构理论。

二、研究工具选择——案例研究

(一)案例对象的选取

本研究以案例研究作为研究工具。案例研究被视为“研究设计”层次上的一种途径(approach),这一途径以聚焦于特殊事件、相对完整地呈现其风貌来达成理解现象、命题概化、理论建构与知识创新的目

(47)的。案例研究的问题类型常常是“怎么样”和“为什么”,研究对象是目前正在发生的事件,研究者对于当前正在发生的事件不能控制(48)或者极少能够控制。在此基础上,林肯等学者将个案研究分为三种类型:本质性的个案研究、集合性的个案研究和工具性的个案研究。其中运用工具性的个案研究其目的并不仅仅因为本身的内在意义,而(49)是“给人们提供对一个问题的认识或重新得出一个推论”。本研究属于其中的工具性的个案研究,因为主要是为了帮助我们回答本文提出的研究问题,从而更深入了解地方领导小组等非正式和非结构化的组织和政治权力要素的运行和影响机制。

本研究将选取S区“创建省级食品安全示范区”领导小组的成立和运作的过程作为个案进行研究,个案的选择主要是基于案例研究的代表性以及研究的可行性与便利性。首先,地方领导小组常常产生于需要进行大量的组织间沟通协调的场域。大量的组织间沟通协调因组织与环境的不适应以及制度性的不协调而导致。处于边界交接位置的组织由于长期与其他专业领域相结合,使得它们在不同的制度逻辑之下,产生制度性的不协调,从而产生一定的组织协调问题。本研究中,S区“创建省级食品安全示范区”专项工作是由S区区长挂帅,在与食品安全监管相关的各大部门首长作为组员的领导小组的指导监督下,由S区市场安全监督管理局作为牵头部门,开展的一个旨在创新食品安全监管机制、推进食品安全安全工作的一项为期三年的专项活动。之所以称区市监局处于“边界交界”的位置,是因为食品安全工作本身就是一项涉及部门较广的较复杂的工作,涉及与农业部门、环境部门以及相关执法部门的工作协调等;同时,L市也在“创建省级食品安全示范市”,作为L市的一个行政区,S区市监局在两种逻辑下开展工作:一种是任务完成模式,根据分解下来的指标顺利完成上级交代的工作,即工作绩效;另一种是政策创新模式,根据域内经验和需求,要有一定的机制创新和政策创新。创新过程体现在对创建工作进行调研、政策议程的设定、实施方案的设计、绩效考核设计以及具体的监督执行之中。因此,在“创建省级食品安全示范区”过程中,S区市监局处于“边界交界”的组织位置上,面临着不同的制度逻辑,需要有效应对制度性的不协调。因此,S区“创建省级食品安全示范区领导小组”的成立与运行为作者的研究提供了相当丰富的经验材料。

(二)案例资料的搜集

个案研究的资料来源主要有以下六种,分别是:直接观察、参与式(50)观察、访谈法、文献法、档案记录和实物证据等。在本研究中,作者主要采用了以下几种方法来搜集研究资料。

1.参与式观察

2014年2月以来,研究者以挂职的身份进入S区市场安全监管局问题场域进行了较为深入的田野观察和为期半年的挂职调研。挂职职务为S区市场安全监管局办公室主任助理,这一“参与式观察者”的身份为之后的调研提供了极大的便利。后来由于调研内容的需要,以实习借调的名义进入区委办体改科进行进一步的实地调研。在此过程中,研究者亲身参与观察了各类型领导小组及其办公室和下属专项小组等在实际运行过程中的调研咨询、会议讨论、沟通协调以及在领导小组推动下的包括食品安全整治、政策试点改革推进、突发问题联合治理等各项专项工作。

2.深度访谈法

深度访谈法是通过非结构化的访谈方式与被访者进行深入沟通和交谈,从而挖掘能够解释既有问题的材料或者发现新的问题的一种资料搜集的方式。深度访谈法是建立在这样一种信念之上的,即通过语言交流,人可以表达自己的思想,不同的人之间可以达到一定的相互“理解”,通过提问和交谈,人可以超越自己,接近主体之间视域的融合,(51)建构新的、对双方都有意义的社会现实。因此,深度访谈法事实上不是一个简单的聊天式的信息交换,而是一种更深层次的“灵魂交流”。因此,为了能够保证深度访谈的质量,作者通过文献研究和参与式观察等方式对被访者的工作环境和工作经历进行了一定程度的了解,对所要研究的现象进行了一定的比较深入的观察,同时在挂职期间花费一定的时间同被访者建立了良好的人际关系的基础之上,在问题意识的指引下设计了深访提纲,并且通过初试环节不断地调整深访提纲的问题提出方式和内容安排,最终通过深度访谈使得对之前通过其他方式了解的资料进行串联,获得了一个较为广阔和整体性的观察和理解。

具体来说,作者主要访谈了以S区委相关政府官员、S区市监局为主的大部门领导等约二十余位。访谈的政府部门覆盖面主要包括区委办、市场安全监管局、环境运输与城市管理局、区行政服务中心、公安局、容桂街道办等6个部门。访谈对象主要包括三个群体:(1)专项工作领导小组(主要是S区创建省级食品安全示范区领导小组、美城行动领导小组、个体工商户转型升级领导小组等)组长和副组长。这些研究对象往往都是党政“条”“块”的一把手或二把手,也是所在领导小组的主要设计者和决策者,通过访谈能够了解他们设计不同类型领导小组的动机和意图,以及他们是如何充分利用领导小组的运行规则和逻辑来推动专项工作开展的。(2)专项工作领导小组办公室主任。这些研究对象主要负责在领导小组会议结束后对各部门各项具体工作的分工、协调和监督工作。对其进行访谈主要为了了解地方领导小组办公室在专项工作具体推进执行过程中的博弈、互动和变通过程。(3)领导小组成员单位主要负责人。包括各部门在某领导小组的成员(主要是该部门或科室一把手或二把手)、领导小组下设的各专项小组的负责人及所在办公室成员等。这些访谈对象是领导小组专项工作推进过程中的决策参与者和执行者。对其进行访谈主要是为了了解领导小组各成员单位在决策和具体执行环节是如何进行协调达成共识的,以及领导小组通过怎样的运行手段和协调机制整合各部门的碎片化的信息和资源,从而形成整体性的有效治理的。

(三)研究的效度和信度

质性研究关注的是社会事实的建构过程以及人们在特定社会文化情境中的经验与解释这种过程性、发生在人际互动之中的对意义的探(52)索,因此很难用“信度”“效度”这类规则进行判断。在案例研究中,使用多种来源的资料有利于研究者全方位地考察问题——历史的、态度的、行为的,但其最大的优点在于相互印证。因此,如果把案例研究建立在几个不同但相互确证的证据来源上,研究结果或结论将(53)会更准确,更有说服力和解释力。因此,本文将不断地在参与式观察、深度访谈、文献研究之间进行循环论证;重视被研究对象的积极反馈,及时调整研究的论证方向和思路;在进行访谈前充分了解被访谈对象的背景材料,增强深度访谈的效果,扩大访谈对象和范围;对同一事物进行不同方面的证据补充,进行多重证明,以求能够尽可能地提高本研究的效度。

质性研究者经常面临的一个令人头疼的问题是:“这种研究的结果如何进行推论?”由于质性研究需要与其具体发生的情境相联系才会具有一定的说服力,因此,质性研究的推广性成为学者们所争议的话

(54)题。大部分质性研究者都希望自己的研究成果能够对社会实践提供“普遍性”的指导作用。而一个好的研究作品,无论定量研究还是质性研究都理应对其可推广程度进行说明。因此,基于本研究而言,作

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