作者：刘越男
出版社：中国人民大学出版社
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地方政府数字档案集中管理模式研究(国家社会科学基金项目成果)试读：
前言
从1997年翻译特里·库克的《电子文件与纸质文件观念：后保管及后现代主义社会里信息与档案管理中面临的一场革命》开始，我走上了电子文件管理、档案信息化的研究之路，并有幸加入冯惠玲教授带领的电子文件管理研究团队。我们从机构层面电子文件管理的方法变革研究开始，逐渐转向国家层面的电子文件管理战略研究。位于机构层面和国家层面中间地带的地方档案信息化，也逐渐引起我们的关注和思考。在我国，地方政府向下贯彻国家意志，向上传递地方情况，既是上传下达的关键层次，也是创新实验的重要基地。多个国家政策的背后，是地方经验的支撑。跨越单个政府机关开展的数字档案集中管理，是信息化领域中观层面典型的研究问题，我将这个问题作为一个新的研究起点。
21世纪之后，我国各地档案信息化的实践发展异常迅速，以电子文件中心、数字档案馆为代表的数字档案集中管理项目不断推陈出新，“苏南模式”“安徽模式”“青岛模式”“杭州模式”“萧山模式”等经验总结也令人耳目一新。相比而言，我们所跟踪观察的一些发达国家地方政府开展的档案信息化工作，则基本上依靠法规政策的引领、标准的完善来逐步引导项目建设，鲜有模式的归纳和总结，当然，其法规、政策、标准、项目的侧重点也各不相同。那么，我们要研究的数字档案集中管理模式又是什么呢？在纷繁复杂、变化多端的实践世界面前，研究小组陷入研究的困局。
一片混沌之中，科学研究最基本的法则——问题导向忽至脑海。对于本研究而言，最关键的研究问题到底是什么？我们研究的是地方层面跨机构的数字档案集中管理，那么哪些档案管理工作是可以跨机构开展的呢？念及此，顿有柳暗花明之感。很快，我们调整了研究思路，不再一味被实践现象牵着向前，所有实践现象背后都有它要回答和解决的问题。抓住了问题，才是抓住了研究的根本。因此，在接下来的研究中，我们坚持“以问题为导向，以模式引领策略”。所谓“以问题为导向”，就是紧紧抓住在地方层面可以集中开展的政府数字档案管理的工作（即问题），所有的研究都是为了发现并回答这些问题而展开。所谓“以模式引领策略”，即模式识别在前，策略研究紧随其后。本书将“模式”定义为“遇到反复出现的同一问题时所固定使用的解决方案”，地方政府数字档案集中管理模式即地方政府在开展跨机构数字档案集中管理的过程中，针对遇到的反复出现的问题所固定使用的解决方案。每一种数字档案集中管理模式都要有配套的策略支持。策略服务于模式的构建与完善，策略是模式的组成部分。只有寻找出可能反复出现在地方层面的政府数字档案集中管理问题，我们总结的模式才更有稳定性，所归纳的解决方案才更具针对性，所推荐的策略才可能落地有声，我们的研究才更具实践价值。
全书一共包括9章。
第1章为导论，界定了本研究涉及的几大核心概念——档案、文件、数字档案、电子文件、地方政府、数字档案集中管理、模式、策略，并阐述了研究背景、研究问题、研究思路、研究内容、研究方法，总结了可能存在的创新和不足。
第2章是原理篇，通过纸质环境下和数字环境下档案集中管理的对比，构建了数字档案集中管理的内容框架，包括资源、业务、系统、组织、制度5个层次，分析了档案集中管理的动力机制——成本机制、分工机制、控制机制、服务机制及其在数字环境下的发展。上述5层框架为数字档案集中管理模式的识别和策略建议提供了坐标体系，为比较不同地方政府的举措提供了观测维度。
第3章的核心是模式识别，在明确申明研究思路和系统梳理现有成果的基础上，按照基于功能的原则，识别出同质性较强，方法相对成熟、明确，有较大的资源投入，责任切分相对清晰的5种数字档案管理业务——存储、处置、利用、系统建设、长期保存，作为数字档案集中管理模式的标识；并通过进一步的归纳、分类，总结出5种典型的地方政府数字档案集中管理模式——集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式。本章同时指出在实际应用中，存在多模式并用、单模式多样的情况。
第4章到第8章分别就集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式5种模式的含义、特点、适用性、关键内容和方法、国内外现状、问题和策略展开阐述，并对各模式的典型案例予以剖析和评价。
第4章阐述了地方政府数字档案集中托管模式，该模式是指本应由多个地方政府机关各自存储维护的数字档案，由一个机构代为存储维护。国外商业文件中心和部分政府文件中心已经推出大量相关业务，包括数字化加工、在线存储、脱机存储、载体转换、销毁、备份、灾难恢复、检索利用等，并呈现出在线化、集成化的发展趋势。我国“中转站型”电子文件中心有一定程度的发展，商业文件中心的数字档案代管业务则刚刚开始起步，存在政府部门档案托管意识不足、数字档案代管服务供给不足、缺乏质量监控、标准规范有待完善和整合等问题，我们建议地方政府采取倡导购买托管服务、完善行业标准规范、建立第三方监管与服务机制、适当发展政府文件（档案）中心等发展策略。本章分析了绍兴市电子文件中心这个数字档案集中托管的典型案例，并指出数字档案集中托管模式将逐渐走向和电子文件（档案）系统集中建设模式的融合发展。
第5章阐述了地方政府数字档案集中保存模式，该模式是指政府机关将属于进馆范围内的数字档案交由档案馆长期保存和提供利用，这是一种法定的集中管理模式，其核心业务是移交接收和包括格式管理、元数据管理、迁移、仿真、留存原始技术等多项工作在内的长期保存。发达国家中国家层面数字档案集中保存工作的发展先于地方层面，近年来地方政府也加强了数字保存工作。我国地方层面的数字档案移交接收已经普遍展开，尚存在集中保存制度操作性和执行程度不足、长久保存方法实施不足、系统开发模式相对单一、原生性电子文件管控不力等问题，我们建议地方政府采取规范政府机关的电子文件管理、细化电子档案移交接收和长期保存的制度规范、推行科学的数字档案长久保存方法、加强档案馆自身建设和外部合作等发展策略。本章分析了澳大利亚维多利亚州数字档案馆、江西省电子档案接收管理系统平台两个典型案例。
第6章阐述了地方政府数字档案集中利用模式，该模式是指多个政府机关和（或）档案馆将数字档案资源交由某一个机构或多个机构进行统一组织，并提供查询利用服务，其核心工作包括著录信息交换、检索、利用、系统建设等。发达国家出现了以历史文化资源服务为主要类型的、多文化机构参与的档案集中利用项目。我国档案集中利用的行动从档案目录中心的建设起步，先后开展了民生档案馆际共享远程服务、开放档案信息资源共享平台、城市记忆工程等地方层面的实践探索。尚存在档案馆藏开放程度低、档案著录的规范化程度有待提高、缺乏对外合作机制、历史文化型在线服务不足等问题。我们建议地方政府采取逐步推动构建档案开放的社会环境，立足本土实践、借鉴国际经验、提高数字档案资源的标准化，建立广泛合作机制，加强历史文化型数字档案资源的在线服务等发展策略。本章分析了加州在线档案馆、天津市档案信息资源共享工程两个典型案例。
第7章阐述了政府机关电子文件（档案）管理系统（ERMS）集中建设模式，该模式是指通过统一采购和（或）统一部署实施、统一维护的方式集中建设各政府机关的ERMS，其核心工作包括系统规划、分析、设计、采购、实施、维护，以及数据存储等。本章根据GB/T 29194-2012，详细分析了集中建设的ERMS的功能模块。在标准的引领下，发达国家ERMS商业通用软件发展日益成熟，部分地方政府统一采购ERMS，商业文件中心也推出ERMS服务。20世纪90年代起，我国一些地方档案局统一推荐、开发档案管理软件和ERMS，近年来ERMS集中部署模式逐渐出现，尚存在地方档案局（馆）对立档单位服务机制尚需完善、ERMS服务能力尚需加强、ERMS标准符合性有待提高、政府机关系统建设参与程度较低等问题。我们建议地方政府采取完善系统建设和服务机制，推动地方档案局（馆）和政府机关的组织变革、提高ERMS建设的规范化水平、试点先行等发展策略。本章分析了杭州市电子文件中心的典型案例。
第8章阐述了地方政府数字档案馆系统集中建设模式，该模式是指将由一个地方综合档案馆（通常是上级档案馆）建设统一的数字档案馆系统，并向其他多个地方综合档案馆提供使用，其核心工作包括系统规划、分析、设计、采购、实施、维护，以及数据存储等。本章根据OAIS参考模型，详细分析了集中建设的数字档案馆系统的功能模块。发达国家数字档案馆系统大多分头建设，少见集中建设的情况，但开源软件的盛行提供了软件分享的经验。我国部分行业领域启动数字档案馆系统集中建设，部分地方档案馆以指定、派发软件的方式推动数字档案馆系统的统一，北京、江西等地开始探索数字档案馆系统的集中部署维护。该模式有助于数字档案管理科学方法的普及，有助于解决下级档案馆信息化资源短缺的问题。我们建议地方政府抓住技术机遇，探索数字档案馆系统集中建设的可行性，完善系统建设和服务机制，通过试行可信数字仓储认证体系提升上级档案馆的可信度，并加强合作，通力建设数字档案馆系统。本章分析了青岛市数字档案馆系统集中建设的典型案例。
第9章是总结和展望篇。本章从对象、业务、系统、组织、制度5个层面总结了上述5种模式的区别和联系。我们发现数字档案集中管理是由成本效益机制驱动的，地方政府档案主管部门是集中管理的主导者，服务商正承担越来越重要的角色，合作协议是重要的制度规范。我们认为地方政府数字档案集中管理将呈现融合发展、前后衔接、共同治理和系统突破的发展趋势。
全书内容由刘越男设计并统稿。第1、2、3、7、9章由刘越男执笔，第4章由刘越男、梁芙蓉、曹玲执笔，第5章由刘芳、刘越男执笔，第6章由刘越男、祁天娇、吴云鹏执笔，第8章由杨建梁、刘越男、徐弋加执笔。此外，庞萍、康晶晶、唐沁、孙宇、赵丽、施倩、马林青、章燕华等参加了资料收集和整理工作。
本书从酝酿到交付出版花了6年的时间。在这6年的时间里，全球的数据量从2010年的1.2ZB增长到2016年的12ZB，这个增长量约相当于有史以来所有书籍数字信息量的200亿倍。按照3~5年的信息系统生命周期来看，信息系统在6年间已经历了两次升级。我们所跟踪的很多案例在此期间也发生了巨大的变化，比如，美国联邦档案与文件署（NARA）在其电子文件档案馆（ERA）项目设计阶段确定了同时覆盖NARA和联邦文件中心业务的功能目标，但是到了系统实施阶段，ERA却只支持NARA的业务；澳大利亚的6个州2个领地中，在2010年我们着手调查的时候只有维多利亚州建有数字档案馆系统，而2014年新南威尔士州也建成了数字档案馆系统；我国地方政府档案信息化的情况变更则更加迅速，一些原来的项目无疾而终，新的项目又不时出现。如何在零碎、变化的信息中寻找事物之间的关联，并把它清晰地描摹在读者面前，成为研究小组最大的挑战，乃至于我们需要不断修改、更新材料和认知。在如此巨大的冲击下，我们被信息的迅速老化不断碾压，以至于到了最后一稿，数据更新、文字修改的体量仍然高达近三分之一。
感谢全国社科规划办对本书创作的孕育和支撑，感谢研究小组年轻的成员们对项目持续的参与和热情的投入，感谢中国人民大学出版社潘宇老师多年来的支持，感谢宋义平老师、骆骁老师及其他同仁专业、细致、高效的工作。
出于主客观的局限性，本书一定存在不少疏漏甚至错误，恳望专家和广大读者批评指正。刘越男2016年7月21日第1章 导论1.1 概念界定1.档案与文件
根据档案行业标准《档案工作基本术语》（DA/T 1-2000），档案是指“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”。数字档案，就是数字形式的档案。从研究范围来看，本书所研究的数字档案仅包含国家机构和社会组织形成的档案，不包括个人档案。
在“档案”之外，本书还会并行使用“文件”的概念。根据档案行业标准《档案工作基本术语》（DA/T 1-2000），文件是指“国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的各种形式的信息记录”。本书会在多处用“业务活动”来指代“履行其法定职责或处理事务”。从文件、档案两个概念的定义来看，文件包含档案，档案是指文件中“有价值的”“历史的”信息记录，档案也称归档文件。“有价值”说明能够成为档案的文件不仅对形成文件的活动有用，对其他活动、后续活动也有用，所以有必要继续留存。“历史”的界定和“有价值”互相呼应，进一步说明正在为形成文件的业务活动所使用的文件还不能称为“档案”，只有形成文件的业务活动结束了，成为“历史”了，其文件继续保存下来才成为档案。
当然，我们不应忽略，档案界关于文件、档案的定义和范围尚存在争议，主要集中在文件仅指归档之前的管理对象，还是指整个生命周期的管理对象，由此也引发了狭义文件和广义文件两种理解。本书采用广义的大文件概念，在这些文件中，具有归档价值的文件是本书主要的研究对象。为了兼顾一些习惯用法，本书会同时使用文件、档案两个概念，有时也会用“文件（档案）”来指代在不同国家、地区或单位称呼不同的业务信息记录。2.数字档案与电子文件
随着信息化进程的持续深入，越来越多的档案以数字形式形成、维护和应用。所谓数字形式，是指档案信息以“0”和“1”的代码方式存储在计算机设备中。数字档案的来源主要有两个：一是由直接产生于计算机系统的文件经鉴定归档而成；二是传统载体档案经过数字化加工转化而成。两者特点有异，管理难度有别，但长期保存和开发利用的目标则相同，需要统一管理、集成服务。这两种数字档案均在本书研究范围之内。
在数字档案两种来源中，在管理上更具挑战性的是直接产生于计算机系统中的文件。按照严格的学术概念来讲，这种文件应被称为“数字文件”（digital records），因其信息以数字信号的方式存在。不过，在文件（档案）管理理论和实践长期演变的过程中，人们还会使用另一个同义的术语：电子文件（electronic records，亦称电子记录）。虽然从字面上理解，电子文件除了包含以数字信号的方式存在的数字文件之外，还包含以模拟电子信号方式存在的文件，如记录在传统的录音录像磁带上的文件等，但是档案界一般会按照约定俗成的习惯将电子文件限定在数字文件的范畴内。本书也将电子文件、数字文件视为同义词。相应地，数字档案与电子档案亦为同义词。3.档案集中管理《中华人民共和国档案法》（1996）第十条规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。”第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”由此可以看出，档案的集中管理主要表现在两个层面：单机构的档案集中管理，即立档单位内部各业务处室形成的档案集中到本单位内部档案机构管理；跨机构的档案集中管理，其典型的表现方式是各立档单位的档案集中到中央和县级以上地方各级各类档案馆管理。当然，也存在将多机关的档案集中到联合档案室、文档中心保管的现象。[1]本书所研究的档案集中管理，仅指跨机构的档案集中管理，不包括一个机构内部的档案集中管理。集中管理，意味着档案信息资源的集中以及档案管理业务的集中。4.地方政府数字档案集中管理
政府有广义和狭义两种理解，其中，广义的政府是各类国家机关的统称，包括权力机关、行政机关、司法机关等。狭义的政府则是国家机关中执掌行政权力、履行行政职能的机关，即行政机关。[2]相应地，地方政府也有广义和狭义两种理解，广义的地方政府是指按照地方行政区划设立的地方政府机关体系，包括地方立法机关、地方行政机关和地方司法机关，狭义的地方政府则专指各级地方行政机关。[3]本书采用的是广义的政府、地方政府的概念，地方政府一般有省、市、县、乡四个级别。
本书所研究的地方政府数字档案集中管理，是指一个地方行政区划内的政府机关在履行法定职责或处理事务的过程中形成的数字档案，交由某一个单位加以管理。比较典型的集中管理，是由地方综合档案馆集中管理地方政府机关的永久档案。5.模式
模式是本书研究的另一个关键字眼，其定义直接关系到本书的研究主旨。《新华字典》对“模式”的解释是“某种事物的标准式样”[4]。《辞海》称模式“一般指可以作为范本、模本、变本的式样。作为术语时，在不同学科有不同的含义”[5]。因此，很多领域都有对模式的研究，也有其对模式概念的界定。本书第3章对该概念有仔细的辨析。本书所说的“模式”，是指遇到反复出现的同一问题时所固定使用的解决方案。这意味着：模式所解决的问题是可能反复出现的相同问题，模式是可以重复应用的，模式是由多个相互作用、相互关联的要素组成的。基于这样的认识，本书所总结出来的地方政府数字档案集中管理模式，理论上是可以在多个地方重复使用的。6.策略
根据《新华字典》第3版，“策略”的含义主要有两个，第一个含义是“在政治斗争中，为实现一定的战略任务，根据形势的发展而制定的行动准则和斗争方式。它是战略的一部分，并服从和服务于战略”。第二个含义是“泛指善于灵活运用适合当时情况的斗争方式和方法”[6]。到了《新华字典》第11版，策略则被解释为“根据形势发展而制定的行动方针和方法”[7]。可以看出，策略的使用场景已从政治斗争转变为一般的工作。本书的研究场景是地方政府的档案工作，故而在较为常规的意义上理解策略，我们认为策略是达成目标的手段。地方政府数字档案集中管理策略是指为了集中管理档案而采取的必要手段。注释
[1]参见方燕：《建立深圳市“文件中心”的思考》，载《档案学通讯》，2002（3）。
[2]参见夏海：《中国政府架构》，3页，北京，清华大学出版社，2001。
[3]参见朱惠福主编：《宪法学原理》，149页，北京，中信出版社，2005。
[4]《新华词典》，3版，693页，北京，商务印书馆，2009。
[5]《辞海》，6版缩印本，1322页，上海，上海辞书出版社，2010。
[6]《新华词典》，3版，99页，北京，商务印书馆，2009。
[7]《新华词典》，11版，45页，北京，商务印书馆，2011。1.2 研究背景
我国档案信息化实践起步于20世纪70年代，主要应用是建立机读档案目录，方便实体查询。20世纪90年代信息技术快速普及，网络应用高速推进，电子文件大量出现，我国档案信息化也进入了快速成长阶段。21世纪，信息化被提升到国家战略的高度，档案信息化也从个别单位的实验性探索变为所有单位档案管理的必由之路。电子文件管理、馆藏数字化、档案信息网络服务成为三大发展主线。[1]在这三条主线不断发展、彼此交融的过程中，地方档案主管部门始终是一股积极的力量。2004年起，江苏、安徽等地陆续开展了电子文件中心建设，开启了地方政府集中管理电子文件的实践。然而，其功能定位并不一致，从电子文件的集中利用[2]，到半现行电子文件的集中保管[3]，到数字遗产的长久保存[4]，再到电子文件管理系统的集中建设[5]，呈现出较为明显的多元的特征。这些多元的特征说明数字档案的集中管理可能存在多种模式。
自20世纪末开始，电子文件管理、档案数字化成为我国档案界的一个研究热点。中国期刊网（www.cnki.net）的数据表明，1998—2015年间发表的、题名严格包含电子文件或电子档案或数字文件或数字档案的文章就达到7011篇，且非常明显地呈现出逐年递增的趋势。这些研究对于数字信息记录管理的基础理论和技术方法进行了广泛和较为深入的探讨，不过其中大多数研究的视角乃基于基层单位或档案馆的内部管理。国家层面的研究自2006年之后开始出现，相关成果指出，我国电子文件管理普遍存在失真、失存、失控现象，需要从国家层面上进行全面规划、整体设计。[6]而中观层面的研究，则在“十五”期间深圳、杭州、青岛等5家数字档案馆示范项目的带动下，以及2007年4月全国电子文件中心经验交流会的推动下，围绕着地方综合档案馆档案信息化项目（如电子文件中心或数字档案馆等）的功能、定位、建设内容等方面进行了积极有益的探索，有很多不同的声音。[7]这些研究大多针对某一个具体问题，如电子文件中心、数字档案馆或是一个地方的具体项目或举措展开，鲜有研究立足于数字档案集中管理的基本原理，去全面思考在一个地方政府的层面上，哪些档案管理业务可以集中去做，哪些业务集中做比由各政府机关分头去做效果可能更好，从而去勾勒地方政府数字档案集中管理的模式，更未揭示地方政府数字档案集中管理的发展路径。
与此同时，信息系统建设历程中涌现出来的数据大集中、主机托管等多种信息集中管理模式也展现出数字世界里信息管理从分散走向集中的图景，云计算的出现代表着信息技术的发展由各单位自行建设到由云服务商集中建设信息技术基础设施、按需提供服务的根本性突破，以邦联式搜索（federate search）、知识发现系统（knowledge discovery system）为代表的多资源共享利用工具也在很多领域应用普及。这些资源整合的技术、工具、方法、管理、服务的推陈出新，也为我们超越“各单位的档案集中到中央和县级以上地方各级各类档案馆”的单一路径，从更多层次、更广维度思考数字档案资源管理工作及其集中的可能性，从而以相对较少的专业技能、管理资源满足普遍的档案管理需求，拓展档案工作的范围、空间和能力。这样的思考如果定位在地方层次，对于中国档案事业的发展就会显得特别具有现实意义。因为在我国，地方政府向上传递地方情况，向下传达国家意志，既是上传下达的关键层次，也是创新实验的重要基地。注释
[1]参见陈智为、邓绍兴、刘越男主编：《档案管理学》，512~513页，北京，中国人民大学出版社，2009。
[2]参见张照余：《电子文件中心引论》，载《档案学研究》，2005（4）。
[3]参见曹书芝：《电子政务环境下电子文件中心归属及角色定位的思考》，载《档案》，2006（2）。
[4]参见黄玉明：《电子文件中心的定位与核心取向》，载《档案学研究》，2010（2）。
[5]参见梁凯：《杭州市电子文件中心建设思路与实现》，载《电子政务》，2012（1）。
[6]参见冯惠玲等：《电子文件管理国家战略刍议》，载《档案学通讯》，2006（3）。
[7]参见刘越男：《数字时代地方政府档案集中管理内容和方式的探索——我国电子文件中心问题的实质》，载《档案学通讯》，2013（4）。1.3 研究问题
本书核心的研究问题是：地方政府如何开展跨机构的数字档案集中管理工作？
要回答上述问题，主要应从如下几个方面展开研究：（1）什么是地方政府档案集中管理？地方政府档案集中管理包含哪些内容？数字环境下的档案集中管理和纸质环境下的档案集中管理相比，内容是否有变化？（2）为什么要开展地方政府数字档案集中管理？集中管理的意义在哪里？（3）哪些数字档案管理工作可以在地方层次通过集中的方式来开展？可以总结为哪几种模式？（4）每种模式的地方政府数字档案集中管理模式的特点是什么？有哪些关键工作内容和方法？现状如何？应如何发展？1.4 研究目标
集中管理是社会专业分工的产物，也是成本效益机制产生作用的结果。集中管理的程度可以从一个侧面体现一项工作专业化的水平，而跨机构的集中管理还折射了这项工作的开展机制。数字环境下，由于档案管理工作的内容发生变化，集中管理的方式方法也随之变化。本书旨在通过地方政府这个比较典型的管理场景，揭示数字环境下档案集中管理的原理和方法，探索跨机构档案集中管理的现实可能性。本书的研究受限于当下的技术条件和研究小组的能力，我们希望尽可能得到比较稳定的概念框架，以及符合我国地方实际情况的管理策略。1.5 研究意义1.为我国多元化的数字档案中观管理之路奠定理论基础
我国各地信息化建设极不平衡，管理环境也千差万别，没有放之四海而皆准的集中管理所有门类数字档案的一元化方案，但是从逻辑上来讲，应该存在统一的基础理论架构。本书将对这样的基础理论架构进行探索，建立中观层面数字档案管理的统一的概念框架。2.为地方电子文件管理、数字档案馆等项目提供智力支持“十一五”之后我国各地在数字档案管理上出现了集中投资的浪潮，少则几十万多则成百上千万的项目不断涌现，这些项目普遍存在理论研究不足、总体规划不足的现象。[1]随着信息化的推进，档案信息化的投入尚需持续追加，系统研究地方政府数字档案集中管理模式和策略，提供可重复使用的解决方案，可以为地方政府高效、科学管理本地数字信息资源提供政策参考和方法指导。3.为中文信息资源集约化管理路径的发现提供依据
发达国家的国家档案馆实力远远高于地方档案馆，在档案信息化道路上也走在前面。但是中国档案界的很多试点，都是从地方开始的。地方是连接国家和基层单位的中间层次，是推进数字档案管理工作的中坚力量。档案是有价值的政府信息资源，是原生性中文信息资源。在地方层次先行探索数字档案信息资源的保存方式，将为更为科学规范、合理高效地推动整个国家中文信息资源的合理分布和有效积累提供支撑。注释
[1]参见刘越男：《巨大的空间，复杂的变数：对我国档案信息化市场的初步分析》，载《中国档案》，2009（5）。1.6 研究思路
本书的研究思路可以用一句话来概括：“以问题为导向，以模式引领策略。”所谓“以问题为导向”，那就是紧紧抓住在地方层面可以集中开展而非单独开展的政府数字档案管理的工作（即问题），所有的研究都是为了发现并回答这些问题。所谓“以模式引领策略”，即模式识别在前，策略研究紧随模式的识别，并服务于模式的构建与完善，策略是模式的组成部分。只有寻找出可能反复出现在地方层面的政府数字档案集中管理问题，我们所推荐的策略才有针对性，才更具实践价值。1.7 研究内容
遵循“以问题为导向，以模式引领策略”的基本思路，本书侧重研究以下5个方面的内容。1.地方政府数字档案集中管理的基本原理
首先，我们要回答地方政府数字档案集中管理“是什么”、“为什么”等基本问题，这些问题及其答案是本书后续内容展开的理论基础，也直接关系到本研究的必要性。其中，集中管理的基本动力、价值取向，是决定其基本原理的核心。研究小组通过纸质、电子两种管理环境和管理对象的比较，分析地方政府数字档案集中管理的特点。2.国内外数字档案集中管理案例分析
本研究小组采取集中调研、亲身参与、持续收集相结合的方式开展国内外数字档案集中管理案例研究。2010—2011年间，研究小组选择了包括6个州2个领地在内的澳大利亚所有地方政府、加拿大代表性地方政府以及美国、英国、加拿大国家档案馆的数字文件、数字档案管理情况展开集中调研。[1]2011—2012年，研究小组负责人承担了杭州市电子文件管理中心的方案咨询，因而得以参与地方政府电子文件管理系统建设这个新模式的发展，为本书的完成提供了直接的支持。在为期5年的持续研究中，研究小组一直注重跟踪国内外数字档案集中管理的案例的收集和分析，我们也欣喜地看到，很多地方政府的档案主管部门正在通过自己的努力，将优质资源集中，去完成原来由多机构分头开展的工作。作为整个研究的实践基础，案例分析贯穿于研究始终，并与其他四块内容保持互动，研究结论的获取、验证、修正都需要实际案例的支撑。3.地方政府数字档案集中管理模式的识别
研究小组以问题为导向，根据数字环境下档案集中管理的内容框架，按照基于功能的原则，识别出同质性较强，方法相对成熟、明确，有较大的资源投入，责任切分相对清晰的5种数字档案管理业务——存储、处置、利用、系统建设、长期保存，作为数字档案集中管理模式的标识；在此基础上，通过进一步的归纳、分类，总结出5种典型的数字档案集中管理模式：集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式。4.地方政府数字档案集中管理的方法
每一种地方政府数字档案集中管理的模式，都有其独特的集中开展的数字档案管理工作，而这些工作的完成，尤其是集中地完成，都需要科学方法的支撑。研究小组系统梳理了集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式这5种模式中需要使用的关键方法，涉及扫描、载体销毁、档案著录和检索、移交、封装、格式管理、电子文件（档案）管理系统功能和数字档案馆系统功能等多个方面。5.地方政府数字档案集中管理的策略
不同的地方政府数字档案集中管理模式所处的发展阶段不同，面临的困难和挑战也不同，因而其发展策略也有所区别。研究小组根据国内外发展现状和面临问题的调研，按照地方政府数字档案集中管理的内容框架，分别阐述集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式这5种模式在系统、业务、组织、制度等多个层面的发展策略。图1—1 本书主要研究内容及其相互关系注释
[1]相关研究成果参见马林青：《加拿大联邦政府电子文件管理策略分析》，载《档案学研究》，2010（6）；庞萍：《澳大利亚昆士兰州数字文件管理策略》，载《北京档案》，2010（5）；刘芳：《两权分立，责任分担——西澳大利亚州数字文件管理策略研究》，载《北京档案》，2010（8）；康晶晶：《统一框架，细化指导——南澳大利亚州数字文件管理策略研究》，载《北京档案》，2010（9）；刘芳：《西澳大利亚州机构文件保管计划管理的特点与启示》，载《兰台世界》，2010（20）。1.8 研究方法
本书主要采用定性研究的方法展开地方政府数字档案集中管理的研究。研究小组根据研究问题的需要，综合应用如下具体的研究方法。1.建模法
模型是对现实世界的抽象和模拟，比现实世界中的原型简单，但反映了原型的本质。建立模型是认识现实世界的主要方法之一。本书旨在构建地方政府数字档案集中管理的概念模型，描述其内容框架，分层次揭示集中管理的工作内容，并依次展开后续的模式识别和策略建议。2.文献研究法
文献研究是社会科学研究的常规方法，研究小组开展的所有研究内容均需要文献的支撑。为此，我们多渠道收集国内外地方政府数字档案管理方面的规划、方案及科研成果等文献资料，展开比较研究和历史分析。3.案例研究法
案例研究是本研究中的支撑性内容，案例研究方法也是本书写作的基本方法之一。在每一种模式的深入研究（第4章至第8章）中，除了将案例用作研究的论据之外，我们还单独设立“典型案例”的小节，介绍案例的背景、进展、举措，并对案例简单评价。4.风险分析法
虽然研究小组在研究的过程中并未展开完整的风险分析，未对风险要素进行量化评估，但还是本着风险管理的理念，按照风险识别、风险应对的思路，分析地方政府数字档案集中管理模式发展过程中可能面对的各种风险，提出相关对策。1.9 创新和不足1.9.1 创新
本书聚焦于数字环境下政府机关档案集中管理的基本原理和模式创新，从中观层面系统研究数字档案集中管理的理论和实践问题。如果说本书对于我国文件、档案信息化进程能有微薄的贡献，那么在我们看来，这些可能的研究贡献包括如下几个方面。1.夯实了数字环境下档案集中管理的概念基础
本书不仅提出了数字档案集中管理的基本概念，而且构建了数字环境下档案集中管理的内容框架，包括资源、业务、系统、组织、制度5个层次（如图2—3所示，在第2章2.5节详细展开）。该框架为数字档案集中管理模式的识别和策略建议提供了坐标体系，为不同地方政府的举措提供了比较的维度。要明确一个地方政府数字档案集中管理的解决方案，需要从集中管控哪些档案信息资源、集中开展哪些业务、利用何种系统、由哪些组织机构承担、需要哪些制度规范支撑等方面一一回答。通过这个内容框架，我们发现系统建设是数字环境下档案集中管理新增的内容，这个新增点可能催生出新的集中管理模式和方法。2.全面识别了地方政府数字档案集中管理的模式
本书仔细辨析了“模式”的概念，将档案管理工作领域的“模式”定义为“遇到反复出现的同一问题时所固定使用的解决方案”。研究小组从中观层面的档案管理问题出发，而不是基于特定项目或是地方的名称来识别模式，也就是以“何种数字档案管理业务工作可以在地方层面集中”为标准，来识别地方政府数字档案集中管理模式。这样的模式识别既区别于“电子文件中心”项目和（或）“数字档案馆”项目应该是“窗口式”“归档式”还是“永久保管式”的争论，也摆脱了“苏南模式”“安徽模式”“青岛模式”“杭州模式”等以地域标识模式的形式判断，从而得出相对稳定、全面、有稳定内涵的数字档案管理工作模式总结，具体包括集中托管式、集中保存式、集中利用式、电子文件（档案）管理系统集中建设式、数字档案馆系统集中建设式等，有助于全面思考地方层面的档案管理发展之路。3.对数字档案管理系统集中建设模式进行了探索性构建
系统建设是数字环境下档案管理新增的内容，系统建设所需要的人力、物力、财力较大，且需要持续地更新和维护，越来越多的机构以购买服务的方式使用其所需的软硬件。本书指出，系统集中建设模式是数字环境下档案管理集中的新模式。从理论上来讲，分别面向立档单位档案室的电子文件（档案）管理系统和档案馆的数字档案馆系统的建设任务也存在集中开展的可能性。研究小组较为全面地构建了电子文件（档案）管理系统建设模式和数字档案馆系统集中建设模式，并首次系统地阐述了数字档案馆系统的通用功能要求。4.拓展了对文件档案托管业务及方法的研究
现有的关于商业文件中心、政府文件中心等的若干研究，主要着眼于纸质文件、档案的集中托管，而对于电子文件、数字档案的托管则缺乏研究。研究小组对美国联邦政府文件中心以及英国、澳大利亚、美国、加拿大等国家的6个最大规模的商业性文件中心展开文献调研，梳理了这些文件中心面向电子文件、数字档案开展的新业务，包括数字化加工、脱机存储、销毁、数据备份、数据恢复与迁移等，在此基础上阐述了开展这些业务的内容和方法，如数字档案载体销毁的方法包括电子载体销毁、电子载体消磁等，销毁时要遵守闭环销毁、合规销毁的要求。5.加深了数字档案长期保存的关键业务方法的研究
研究小组综合国内外前沿的理念、标准和实践，深化了数字档案长期保存的方法研究，包括移交、元数据管理、格式管理等多个方面。如细化了数字档案移交接收的流程和方法，将移交流程分解为准备移交数据、选择移交结构和格式、选择移交方式、校验、实际移交数据等步骤；将接收流程分解为提交信息包、质量检验、办理交接手续、接收档案、补充元数据等环节。再如对电子文件长期保存格式的阐述，也不再停留在判断何种格式更加适合长期保存上，而是提倡开展格式全生命周期管理，涵盖推荐移交格式、识别转换、登记注册、技术监测与预警、格式迁移整个过程。1.9.2 不足
一次研究不足以回答地方政府数字档案集中管理的所有问题。囿于研究小组的能力和研究资源的局限，本书不可避免地存在这样或那样的不足，其中包括但不一定仅限于如下两处不足。1.对国内外地方政府数字档案集中管理的整体情况和关键行动的把握可能存在缺漏
首先，研究小组调研的外文文献都是英语文献，这意味着我们没有掌握非英语地方政府数字档案管理的情况，有可能遗漏很多创新性想法和行动。其次，在研究过程中，我国档案管理的宏观管理环境发生了巨大变化，2009年12月8日，中共中央办公厅下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈电子文件管理暂行办法〉的通知》（厅字〔2009〕39号），国家电子文件管理部际联席会议制度建立，全国电子文件管理工作进入统筹规划阶段，地方政府数字档案管理的内外压力都在集聚，呼唤着更多策略和模式的创新，这加大了实践的动态性、变化性，研究小组调研的复杂度和难度加大。上述情况的存在，导致研究小组对国内外地方政府数字档案集中管理的整体情况和关键行动的把握可能存在这样或那样的缺漏。2.对于新技术发展及其影响的把握有一定的不足
以云计算、大数据为代表的新技术及其服务方式在政府管理和社会服务的领域中正在拓展应用。2013年9月12日，工信部确定首批基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点示范地区名单[1]，2015年8月，国务院印发《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号），要求大力推动部门数据共享，统筹规划大数据基础设施建设。[2]这些举措将进一步改变我国地方现有电子政务系统建设、部署和服务的方式。档案管理如何在这样的潮流中提出自己的需求，走出适合自身发展需要的技术之路，是摆在我们面前的迫切任务。各地电子政务建设发展迅速，研究小组对实际情况的掌握可能挂一漏万，这种不足可能导致我们对档案工作未来发展趋势把握的不足。注释
[1]参见工信部：《工信部确定首批基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点示范地区名单》，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n12845605/n13916973/15624469.html，发布日期：2013-09-12，访问日期：2016-03-03。
[2]参见国务院：《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm，发布日期：2015-09-05，访问日期：2016-03-03。第2章 数字环境下档案集中管理的基本原理
档案管理的集中和分散是相对的。档案在一个机构范围内集中，对于地区而言却可能是分散的；在一个行业范围内集中，对于国家而言却可能是分散的。因此，只有在一定的范围内讨论档案的集中管理，才能超越分散的、个体的管理层面而显得有意义。本书的讨论范围是地方行政区划内。不过在具体落脚于这个范围之前，本章将就数字环境下档案集中管理的基本问题进行探讨。2.1 档案集中管理的初始含义
档案的集中管理，其原意是将分散在不同物理地点的档案集中在一起，予以统一管理，这里的管理业务主要围绕着保管和利用展开。而档案资源的物理集中，往往要求由一个相对独立的部门或机构对这些档案实施管理，按照管理对象范围的不同，这个部门或机构可能是一个立档单位（也称文件形成单位）内的档案室，也可能是一个相对独立于立档单位的联合档案室或档案馆。在实体档案管理环境中，档案集中管理有两个最重要的标识：档案资源的物理集中、档案管理业务的集中。而伴随着这样的集中管理，需要有一定的组织和制度保障。
据此，我们可以归纳出纸质环境中档案集中管理工作的内容框架，如图2—1所示，共包括资源、业务、组织、制度这四个层次。其中资源特指档案信息资源，即集中管理的对象，按照其价值所处的生命阶段，被集中管理的档案有可能处于现行期、半现行期或非现行期。[1]业务是指以档案为管理对象所开展的各项工作，如分类、鉴定、利用、保管等。组织是指开展档案管理活动的机构或部门，包括档案室、档案馆。制度则泛指所有保障档案集中管理规范化开展的成文规则，包括法律法规、规章制度、标准规范等。图2—1 纸质环境中档案集中管理的层次
按照实施范围，档案集中管理包括单机构、跨机构两种具体类型。2.1.1 单机构的档案集中管理
这种类型的档案集中管理，其对象主要是本机构自身形成的现行文件（档案）和半现行文件（档案）。没有移交进馆责任的机构，还需要承担非现行文件（档案）的管理职责。当然，立档单位的档案集中管理也是相对的。目前，还有单位按照文书档案、会计档案、人事档案、核心业务档案分块分部门集中管理，没有实行大集中。本书不直接研究单机构的档案集中管理，对于档案集中管理基本原理的阐述以跨机构档案集中管理为主。原则上，跨机构档案集中管理的一些理念和方法经过变通之后也可应用于机构。2.1.2 跨机构的档案集中管理
按照机构的分布范围，跨机构的档案集中管理又分为行政区划范围内的集中管理和行业范围内的集中管理两种情况。1.行政区划范围内的档案集中管理
行政区划范围内的档案集中管理，是横向的档案集中管理，即集中某行政区划范围内若干立档单位的部分或全部档案予以管理。按照管理对象，具体分为如下两种情况：（1）集中管理立档单位的现行文件、半现行文件。履行相应管理职责的机构有联合档案室、文档中心、文件中心等。这样的机构可能是原立档单位联合组建而成，如联合档案室；也可能是归属当地档案主管部门的事业单位，如文件中心。近年来也有一些商业性的文件中心开展此项业务。这种形式的横向集中管理并非国家法律法规的硬性规定，而是各地根据自身情况开展的自由探索。根据邵华的研究，我国最早建立联合档案室的地方政府是重庆市长寿县（2001年12月25日经国务院批准撤县设区，现为长寿区——作者注），该县于1963年正式成立联合档案室，把原来分属若干县机关的“小而全”的机关档案室联合起来，组织成一个综合性的档案管理机构。[2]20世纪80年代以来，我国陆续出现了甘肃省永靖县、河北省张家口地区、四川省长寿县县直机关、吉林市船营区区直机关联合档案室等带有文件中心色彩的文件管理机构。20世纪90年代之后，成立文件中心性质机构的地方越来越多，且其级别由区县级向市级拓展。[3]（2）集中管理立档单位的非现行文件。履行相应管理职责的机构为当地的综合档案馆或专门档案馆，前者的进馆范围通常为行政管理档案，后者的进馆范围则通常为专门业务档案，如城建档案馆。这是最为普遍的一种档案集中管理模式，国家有明确的法律法规要求，县级以上的地方政府均设综合档案馆，收集本行政区划范围内的应由国家掌控的档案。2.行业范围内的档案集中管理
行业范围内的档案集中管理，是纵向的档案集中管理，即集中某个行业范围内若干机构的部分或全部档案予以管理。根据笔者对中国知网期刊数据库的检索，最早介绍联合档案室的期刊文章发表在1958年，该文章介绍了天津市第二商业局的情况，该局下有专业公司12个及国营零售/批发商店、公私合营总店119个，为精简管理，该局在每个包含隶属商店的市公司成立一个联合档案室，管理本公司及隶属商店的档案，共有11个联合档案室。这可以被视作行业范围内档案集中管理的最早案例。[4]时过境迁，如今行业系统中再难寻觅联合档案室的影踪。如今承担行业范围内档案集中管理职责的主体包括专门档案馆、部门档案馆、企业集团档案馆等，这些档案馆保存的档案既包含行业主管部门、企业集团的现行文件，也包括其下属单位移交进馆的档案文件。各类档案馆收集范围不同，其中专门档案馆、部门档案馆的馆藏以行业业务档案为主，而企业集团档案馆则还包括各下属单位的其他类型的档案。在这些保管机构中，只有专门档案馆是独立的文化事业单位，部门档案馆、企业集团档案馆则隶属于相应的主管部门和企业集团。
行政区划和行业并非处于同一层次的划分标准，所以上述两种形式的跨机构档案集中管理类型也存在交叉，表现在行业范围内的档案集中管理可能同时会受到行政区划的制约，如城建档案馆、测绘成果档案馆等专门档案馆，以及税务、工商等部门档案馆。
本书主要研究行政区划范围内的档案集中管理。某个行政区域行业系统的档案集中管理的情况也在本书的考察范围之内。注释
[1]本书采取国际通用的划分标准，将文件对其形成单位价值的高低（即文件对原单位业务的活跃状态）作为衡量文件现行程度的尺度，对原单位价值高的文件是现行文件（档案），对原单位价值一般的是半现行文件（档案），对原单位价值较低但是对全社会有用的是非现行文件（档案）。上述分类标准和分类结果有可能不同于另一种对文件现行程度的划分，后者会采用“文件的处理状态＋文件对原单位价值高低”的双重标准。文件一旦处理完毕，现行阶段就告结束，进入档案室的都是半现行文件（档案），进入档案馆的则是非现行文件（档案）。我们认为这样的划分固然简单，却不能反映文件（档案）价值规律，容易导致对档案价值的错误判断，也不利于管理任务的合
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