上海城乡一体化发展研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：郭岚

出版社：上海社会科学院出版社

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上海城乡一体化发展研究试读：

1．田园城市理论

田园城市理论是英国城市学家埃比尼泽·霍华德（1898）在《明日：一条通向真正改革的和平道路》一书中提出的，他认为：“城市和乡村都各有其优点和相应缺点，而城市—乡村则避免了两者的缺点，城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望，新的生活，新的文明。”霍华德提出了田园城市的理论基础——“三磁铁”理论，即“城市”、“乡村”和“城市—乡村”三块磁铁，他认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。田园城市实质上是城和乡的结合体，将农业区、工业区、居住区相结合，将城市和乡村相结合，形成城乡一体化的都市。霍华德在晚年把全部的精力都投入莱奇沃思和韦林两座田园城市的建设上，他所倡导的用城乡一体的新社会结构取代城乡分离的旧社会结构的思想深刻影响了英国、法国、德国、比利时、澳大利亚和美国等国家，田园城市模式在20世纪前期一度为西方发达国家所推崇。

2．有机疏散理论

E.沙里宁为了消除城市过于集中而产生的弊端，提出了关于城市发展和布局结构的“有机疏散论”。他认为，为了缓解城市过于集中而出现的问题，需要把城市人口和部分产业分散到可供合理发展的外围地域。城市内部的重工业和制造业是有机疏散的重点，城市中心的日常生活供应部门将随着城市中心的疏散而离开中心地区；产业的扩散也将使许多家庭疏散到新区居住，以降低中心城区的人口密度，而一些服务性行业和行政管理部门则设置在城市中心地区；由于工业外迁而腾出的区域，应用来增加绿地和提供居住区。有机疏散的结果是将密集的城市地区分散为几个地域关联的镇区，各镇区之间既有隔离又有联系，形成一个城乡差距较小的城乡区域均质体。1918年，沙里宁按照有机疏散理论制定了芬兰大赫尔辛基方案。该理论将城市与外围乡村作为一个整体，通过规划和产业再布局实现了城乡分工协作和统筹发展，体现了城乡一体化的基本思路，对“第二次世界大战”之后欧美各国的新城建设产生了重要影响。

3．核心与边缘区模型

20世纪50年代，弗里德曼提出了“核心与边缘区模型”（也称为“中心—外围理论”），该理论将城市区域经济发展进程分为四个阶段：工业化初期之前低水平均衡阶段、工业化时期的核心区极化增长阶段、工业化后期经济活动向边缘部分地域扩散阶段和区域经济一体化时期。根据这一模型，随着工业化的发展，人口、资本、技术、创新以及权力都向一个或两个具有高生产力的城市集中，从而逐渐形成以最大的城市为中心区，小城镇和乡村为边缘区的二元空间结构。这种城乡区域差异在工业化过程中还会随着资源不断地从边缘区向中心区域转移而扩大，但当工业化进行到一定阶段而趋于成熟时，上述过程就会向边缘区扩散。通过实行引诱厂商选择区位公共投资政策，边缘区又有条件成为新的核心区，从而使边缘区也得以发展。“核心与边缘区模型”把城乡经济联系看成是以城市为中心的“自上而下”的一种联系，也就是强调以城市为中心、资源要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展，城市与农村两个经济区域要逐渐缩小差距，达到城乡经济一体化发展。

4．“Desodaka”理论

麦基（T．G．MeGee）在对亚洲一些国家的城乡发展进行长期研究后，于20世纪80年代末提出了颇具影响的“Desodaka”（在印尼语中，desa是村庄，kota是城市）理论。“Desodaka”指的是城乡一体化区域，它处于大城市之间的交通走廊地带，由于中心城市的扩散效应和城乡之间的互动作用，带动了这一区域的劳动密集工业、服务业和其他非农产业的迅速发展，实现了居民职业和生活方式的不同程度的转变。麦基用它来概括亚洲城市化的空间模式，其主要特征是高强度、高频率的城乡之间的相互作用，混合的农业和非农业活动淡化了的城乡差别。这一理论对城乡之间双向作用和交流的论述，削弱了传统西方国家以大城市为主导的单一城市化模式的影响，为亚洲许多国家的城市化研究提供了新思路，但在对于城乡一体化区域的分类、特征和动力机制等方面还存在局限性。（二）我国关于城乡一体化的主要理论探索

随着我国经济社会不断发展，城乡关系日趋紧密，城乡功能转型加速进行，城乡分割的二元结构逐渐显现出某些不适应，城乡如何协调发展成为理论界关注的热点问题。20世纪90年代之前，是城乡一体化的提出与探索阶段；90年代中期以后，研究领域从户籍管理、住房、食品供给、就业、教育、医疗、保险等具体的制度领域到构建城乡一体化的理论框架和理论体系，内容日趋丰富。

1．城乡一体化的涵义

城乡一体化是一个内涵丰富的概念，涉及经济、社会、文化、生态环境等各个方面。从城乡关系的角度出发，社会学和人类学学者把城乡一体化看作是相对发达的城市和相对落后的农村打破相互间的分割壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促进城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体的过程；经济学者认为城乡一体化的核心是消除城乡分割的弊端，改变城乡二元经济结构，实现一体化发展；规划学者是从空间的角度对城乡发展做出统一规划，在具有一定内在关联的城乡交融地域上，对物质与精神要素进行系统安排；生态、环境学者则认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康协调发展；还有学者认为城乡一体化是在生产力高度发达的条件下，城市与乡村实现结合，以城带乡，以乡补城，互为资源，互相服务，以达到城乡之间在经济、社会、文化、生态协调发展的过程。也有学者认为，城乡一体化是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内，谋求融合发展、协调共生的过程。在这里，城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，充分发挥城市与乡村各自的优势与作用。

2．城乡一体化的内容（1）体制一体化，其主要内容是着力发展农村经济，建立城乡一体的要素市场，创造包括农村市场主体在内的各类市场主体平等使用生产要素的环境，消除要素在城乡之间自由流动的各种体制和政策性障碍。（2）空间一体化，要使城市化在都市区、城镇乃至乡村同时推进，将城市功能向城镇扩散和转移，使城镇成为农村区域中的商贸中心、服务中心，基本形成现代城市化、城市郊区化与农村城市化相互融合的城乡一体化的空间形态格局。（3）产业结构一体化，要求城乡在产业结构上形成有机联系的整体，错位互补。中心城市以贸易中心、金融中心、信息中心、服务中心的功能为主，中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点，农村以规模化的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。（4）社会一体化，取消各种对农民的歧视性政策，使农民在就业、教育、卫生、医疗和社会保障等方面，逐渐与城市居民享受平等的政策和机会，基本形成城乡人民生活质量普遍提高，特别是城乡人民享受同等社会事业发展成果的格局。（5）生态一体化，基本形成城乡生态环境高度融合互补、经济社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。通过以上五个方面的建设，实现城乡规划布局的一体化、产业分工的一体化、服务功能的一体化、环境保护的一体化和社会保障的一体化。

3．城乡一体化的动力

多数学者认为城乡一体化是城市和农村两个动力系统相互促进、协同作用的结果。一方面，从城市的角度来看，由于城市化的升级和城市产业的发展，中心城市的经济辐射力和综合服务能力不断外溢，使城市对乡村的带动能力增强，对域内乡村的发展起到促进作用。另一方面，从农村的角度看，农业产业化、农村工业化和农民逐步市民化而使农村具有城市的一些功能，乡村地域中传统社区向城市现代社区逐步演变，留在乡村的居民也能逐渐享受到现代城市文明的成果，乡村的就业结构、居住方式、生活方式、价值观念都发生改变，乡村与城市协调发展。

4．城乡一体化存在的问题

在推进城乡一体化的过程中，尽管已经取得很大成绩，但是问题依然突出，主要表现在以下几方面。（1）农村土地城市化和农民市民化未能协调。首先是农村土地转化为城市土地，产业不断向城市集中，大量征占农村土地和级差地租收益分配不公等现象没有得到根本遏制，级差地租收益基本上留在城市；其次是农民市民化的进程相对滞后，农民在城市化过程中并没有完全享受市民的社会保障，未能充分发挥新城镇或新市镇有效集聚人口和产业的功能，社会负担基本上留在农村。（2）城乡公共服务未能实现均等化。农民市民化意味着农民生活方式、生产方式、管理方式等全方位的转变，不能仅以户籍城市化为标志，还需要从根本上解决农民进入城镇非农领域就业、在城镇地区居住、收入消费、医疗卫生、文化教育和社会保障等问题，加大公共产品供给的力度，逐步实现城乡公共服务均等化。（3）体制和政策的制约。我国长期受工农分割、城乡分割二元结构体制的影响，城乡经济社会一体化进程缓慢，城乡居民的收入虽然一直在增长，但差距依然存在，城乡二元结构成为新时期推进城乡一体化所面临的主要问题。长期以来，城乡政策的差异特别是户籍、粮食、就业、教育、社保、土地等政策的不同，使城乡经济社会结构被相对分割为两个不同的体系，种种有形和无形的限制阻碍了农民市民化的进程。（4）观念的制约。作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够。（5）如何正确处理政府与市场两者之间的关系。我国属于典型的政府主导模式的国家，在市场机制还不完善、市场主体需要进一步培育时期，政府在推进城乡一体化进程中应相对突出其作用，强化政府在城乡生产要素流动、公共产品供给等方面的作用。然而政府也不能包揽一切，超越“边界”，市场应作为资源配置、收入分配的主导机制，政府主要作用是保障市场公平竞争和社会公正；当市场力量逐步强大时，政府作用应适时弱化，最终建立起市场主导与政府支持相互结合的机制。二、城乡一体化的概念和特征（一）城乡一体化的概念

城乡一体化是指在城乡之间构建一种有效机制，实现资源和生产要素在城乡间的自由流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡间经济、社会、文化、生态等领域持续协调发展的状态。城乡一体化推进过程，称为统筹城乡，就是指要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村方针，逐步改变城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济发展可持续发展。城乡一体化的关键，在于改善城乡关系，缩小城乡差距和贫富差距，目的在于实现共同繁荣和发展，其具体含义可以从以下角度进行理解：城乡一体化，不是要求单纯地推进“变乡为城”或者“变城为乡”，从外部形态上看，城市更像城市，农村更像农村，但从城乡内涵及其相互关系上，通过“五位一体”的城乡一体化体系建设，有效克服城乡二元经济社会结构，克服工农行业隔离格局，城市和乡村互相依存、互相促进，优势互补，城乡经济、社会、文化全方位融合。从实现城乡一体化的途径来看，主要有两种导向：一是按照积聚辐射理论，由上而下推动的以城带乡模式；另一种是依据产业发展理论，自下而上推动的农业产业化、农村工业化、城镇化路径模式。究其内涵而言，两种模式又不能截然分开，存在着相互交叉，互相促进的关系。就目前中国而言，城乡一体化的关键在于协调推进农业现代化、城镇化和工业化（如图1.1所示）。图1.1　城乡一体化相关概念逻辑（二）城乡一体化的特征

1．长期性

城乡一体化的发展过程，从动态上来说就是统筹城乡，实际上是生产力在城乡空间地域之间重新布局的过程、城市文化和乡村文化相互融合的过程，它需要经历一个长期的过程，因此推进实施城乡一体化必须是一个长期战略，不可能在短时期内实现。

2．整体性

城乡一体化不是要单纯的“变乡为城”，更不是要“变城为乡”，尽管从地域形态上有差异，但按照发展定位，使城市和农村承担不同的职能，发挥不同的作用，并通过资源配置，统筹兼顾城市和乡村的经济与社会发展，通盘考虑城乡公共服务在城乡之间的均衡性，实现城市与乡村的经济发展协调、统一，城乡居民在享受公共服务上实现均等。

3．双向性

实现城乡一体化，实际上是通过构建和提高城乡经济、社会和文化之间的关联度，推进城乡要素在城乡之间实现双向互动，即城市经济的现代要素、现代理念和社会服务功能辐射乡村；乡村的经济要素也能通过市场途径自由顺畅地进城，乡村文化和观念进入城市积淀、交融，实现城乡互动，以城带乡、以城促乡并存。

4．地域性

城乡一体化的载体是以城市为中心的一个有限度的辐射区域。在这个地域范围内，城乡经济高度关联、城乡公共设施紧密结合、城乡社会生活相互依存，并且与外界形成良性互动。但是超过这个地域范畴，就谈不上城乡一体化了。

5．矛盾性

在城市化扩张期，由于城市所代表的工商经济投入回报率高，造成农村资金要素向城市逆向流动。在后城市化阶段，可能会在经济主体的带动下，相关要素向乡村流动，出现逆城市化的现象。这种不同阶段的矛盾性，不是对城市化的否定，从某种程度上讲是对城乡一体化的认同。

6．多重性

城乡关系涉及的内容十分广泛，不仅包括以城乡要素互动和城乡产业关联为主要内容的城乡经济一体化，还包括城乡发展规划一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡劳动力就业一体化和城乡社会管理一体化等多个层面。三、推进城乡一体化的意义（一）妥善处理城乡关系是实现国家长治久安的重大战略议题

改革开放30多年来，党和国家对农村工作和推动建立新型城乡关系进行了不懈的探索与实践。中共十一届三中全会以后，改革开放全面展开，农村家庭联产承包责任制的实行、城乡关联的乡镇企业的大力发展、计划经济体制向市场经济体制的转变，以农业为基础，工业为农业服务、城乡在互融互动中求发展的发展思路，都极大地解放了农村生产力，突破了长期以来的城乡社会壁垒，弱化了二元结构，为城乡间的要素流动和资源整合创造了条件，农业自1979年以后出现了连续6年的超常增长，城乡关系展现了新的局面。但由于改革重心从农村向城市渐次推进，体制转轨过程中深层次矛盾逐步显现，城乡发展战略尚未真正实现科学转型，从20世纪80年代后期起，城乡关系又陷入失衡状态，工农业增长落差加大，农村改革和发展明显滞后，城乡居民收入差距扩大，“三农”问题日益突出。因此，虽然通过改革，我国在消除城乡差别方面取得了一定成效，但是城乡二元结构的体制未能从根本上发生改变，成为解决“三农”问题的制度瓶颈。从经济学角度来看，我国的城乡二元结构体现出一种有中国特色的“双层二元经济结构”，即从总体上是城市与乡村的二元经济结构，而每一元中又分为两层：从城市来看是现代工业与传统工业并存，从农村来看是传统农业与乡镇企业为代表的现代农业并存，而且不同层次之间关联程度差。

中共十六大以来，中央提出了坚持以人为本，促进经济社会全面、协调、可持续发展的科学发展观，把统筹城乡发展列为科学发展观的“五个统筹”之首，把破解“三农”问题作为全党工作的重中之重。中共十七大进一步将“五个统筹”的内容扩大和丰富，明确要“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2008年，中共十七届三中全会做出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，推动城乡经济社会发展融合。2013年，党的十八届三中全会中提出了“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要完善城镇化健康发展体制”这一指导思想，在2014年4月的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出：“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这些举措都表明：将农村与城市经济社会发展作为一个整体来统筹谋划，把城市和农村存在的问题与相互间的因果关系综合统筹解决，通过深化体制改革，为平等开放、互通相融的城乡关系构建最关键的制度基础，以实现城乡一体化发展，这是落实科学发展观的重要内容，也是实现国家长治久安的重大战略举措。（二）实现城乡一体化是上海实现转型发展的重要任务

根据国家对上海的战略定位和发展要求，到2020年上海要基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成经济繁荣、社会和谐、环境优美的全球城市，为建设具有较强国际竞争力的长三角世界级城市群作出贡献。在“十三五”时期，上海要把统筹城乡发展作为转型发展的重大任务，优化市域空间布局，充分发挥郊区在新一轮发展中的战略作用，积极推进新城、新市镇和新农村建设，构建覆盖城乡的基础设施体系、公共服务体系和城市管理体制，进一步提升城市现代化管理水平，构筑城乡一体化发展新格局。

当前，上海已经具备了加大城乡一体化发展的有利条件：首先，上海郊区近年来经济快速发展，奠定了解决城乡二元结构问题的物质基础。三次产业结构从1991年的3.8％∶61.6％∶34.6％调整为2013年的0.9％∶46.1％∶53.1％。经济总量2013年为1.32万亿元，约为“十一五”末的1.3倍，按可比价格计算，年均增长11.1％。2013年，郊区财政收入达到1　378亿元，约占全市地方财政收入的1/3强，在城乡居民收入方面，2013年，上海城市居民家庭人均可支配收入达到3.9万元，扣除价格因素，“十二五”时期年均增长8.5％；农村居民家庭人均可支配收入达到1.95万元，扣除价格因素，年均增长7.7％。其次，上海郊区城市化和城市郊区化进程同步加速，在空间上为城乡一体化创造了条件。以非农业人口占户籍人口比重口径计算，2012年上海城市化率为89.3％，远高于全国44.9％的平均水平。近年来，上海中心城区迅速扩容，连续建成区面积不断扩大，人口和工业不断向郊区转移；郊区新城和城镇建设的框架基本搭就，小城镇改革试点工作稳步推进。以“三港三网”（海港、空港、信息港，轨道交通网、内河航道网、高速公路网）为骨架的现代化基础设施体系基本确立，从交通上为上海城乡一体化发展提供了保障。再次，城乡分割制度壁垒开始破冰，城乡平等发展体制初步形成，确立了上海城乡一体化新格局的制度基础。上海户籍制度初步解冻，城乡居民身份和社会地位渐趋平等。上海规定2001年以后出生的农民子女，均可登记为城镇常住户口。城乡社会保障制度正在趋向整合。上海养老保险、失业保险和医疗保险等基本保险的社会化，人寿保险等补充保险的市场化，残疾人、困难户保障等社会救助的制度化进程正在加快，城乡多层次社会保障体系逐步健全。

然而，上海城乡一体化发展也面临着严峻的挑战，突出表现在其中心城区“单核强中心”的特征。具体表现为上海中心城区600平方公里，聚集了近2/3的城市人口，集聚了全市大约80％的服务业，中心城区在城市功能、基础设施、城市面貌、产业能级等方面大大优于郊区，其强大的向心效应使得中心城区的集聚辐射功能不断增强，而郊区基本处于均质化发展态势，城市功能发育迟缓。与此同时，随着中心城区要素成本增大，对产业发展和人才集聚的吸引力有所下降，发展的潜力和后劲有限。另外，上海农村地区的发展水平已明显滞后于上海整体发展水平，甚至落后于江浙等周边改革先行地区的农村。如上海城镇居民与农村居民家庭人均可支配收入之比，1978年为1.4倍，2000年为2.1倍，2013年扩大到2.3倍；奉贤、金山与浙江嘉兴，青浦、嘉定与江苏昆山之间相比，在城镇建设、城乡居民生活水平等方面都较为落后，这显然与上海推进“四个率先”、建设“四个中心”与建设全球城市的目标和要求不相适应。

创新驱动发展、经济转型升级是上海未来发展的重大抉择和必由之路，而加大城乡一体化发展力度可以为上海的转型发展提供有效的动力和新的支撑。主要从以下几方面来看。（1）从城市建设角度来看，当前上海中心城区人口密度大、要素成本高、发展空间有限。通过新城建设和城乡一体化，可以实现发展空间拓展，在更大范围内满足经济规模、产业能级和城市吸引力提升的要求，集聚更多的人才和发展要素，以减轻中心城区的压力并推进郊区各项事业的发展。另外，通过一个中心城区、多个郊区新城组成的多元化、组团式城市发展新格局，加强与长三角地区的互动发展，从而形成新城与市区、新城与长三角地区的畅通联系，使上海更好地为长三角、长江流域乃至全国服务。（2）从人口布局的角度来看，当前上海的常住人口已经达到2　300万的规模，其中70％以上集中在中心城区及其周围。今后的发展方向是：郊区将成为上海人口布局优化的重要载体，城乡一体化将进一步发挥郊区新城、新市镇的人口集聚功能。统筹城乡发展，把城市建设的重点转移到郊区，加快新城、新市镇发展，构建现代化的新型城市群体系，将从根本上解决上海的人口布局问题。（3）从创新的角度来看，随着工业布局的全面郊区化和研发基地的郊区布局，无论是科研资源和创新型人才的集聚，还是科技成果的产业化，郊区的创新地位和功能更加凸显，并已呈现出巨大的集聚潜力。（4）从发展现代服务业的角度来看，今后现代服务业尤其是生产性服务业发展的增量空间将转移到郊区，另外郊区还可通过淘汰一批落后的产业项目，腾出建设用地资源，用于培育更具竞争力和高附加值的战略性新兴产业，使这些新兴产业成为上海经济发展的新引擎。（5）上海要在全国率先走出城乡一体化发展的新路也是国家对上海寄予的厚望。上海“四个中心”和全球城市建设目标的实现，必须靠城乡两方面相互促进、相互补充、相互依赖来共同完成，特别是在当前相较于中心城区而言，上海郊区总体发展还处于较低水平的情况下，郊区实力的提升将使上海全局的经济社会发展实力再上新台阶。

当前，上海总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期。上海具有较小的农村面积、较强的经济实力和较好的组织基础，上海有实力也有条件在破解城乡二元结构、实现城乡经济社会一体化方面走在全国前列。上海市委九届七次全会提出，要加快形成城乡经济社会一体化新格局是推进农村改革发展的根本要求，也是上海发展的治本之策。在新的历史时期，如何站在6　000平方公里的全局，统筹城乡发展，是农村发展的重大课题，也是全市经济社会发展的重大课题。要真正将郊区和农村的社会事业与基础设施安排好、发展好，产业才有可能更合理分布，人口才有可能更舒适居住，城乡才能更加和谐亲密。上海市委九届八次全会指出：“上海依然存在着城市化发展的巨大潜力。中心城区和郊区的差异孕育着郊区商业、卫生、教育、文化事业发展的巨大潜力，服务业和人民生活的需求，是城镇化发展的市场需求。”2014年上海市人民政府工作报告也提出要“加大城乡统筹发展力度，加快郊区新城镇和新农村建设，构建城乡一体化发展新格局。”为此，上海要实现新一轮的跨越式发展，必须要妥善处理好600平方公里的中心城区和近6　000平方公里的郊区之间的发展关系，从全局出发，统筹城乡产业布局和基础设施建设，推进农村改革发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，使郊区成为大都市的实力和潜力所在，成为上海经济社会取得新的巨大成就的重大支撑。

因此说，城乡一体化发展是上海实现创新驱动发展、经济转型升级的必由之路，是城市文明不断向郊区扩散和郊区被日益赋予城市功能的过程，是城市郊区化和郊区城市化两个过程合二为一的过程，也是缩小城乡差别，实现城乡融合，共享完善的基础设施和公共服务，共享改革开放成果的过程。第二章国内外城乡一体化经验借鉴和思考一、国外城乡一体化的实践与经验借鉴（一）发达国家城乡一体化之路——以城市发展为主

发达国家的城乡一体化是伴随着城市化和工业化进程同时实现的，这中间既有人口和生产要素由农村向城市的集聚，也有生产要素和文化由城市向农村的辐射，是城乡渐趋融合、双向互动，逐步走向一体化的过程。

1．美国

美国从19世纪中期开始经历了一个“城市化—郊区化—城乡一体化”的发展历程，19世纪中后期，美国农业生产率提高，农业高速发展，产生了大批农业剩余劳动力；而钢铁、汽车、电力等工业的发展，不仅使工业成为主导产业，也为农业剩余劳动力提供了就业机会。随着城市人口逐渐增多，人口分布呈现出向城市转移的过程。从20世纪20年代开始，美国城市化快速发展，随着道路基础设施的加快建设和汽车、石油业的发展，中心城市人口开始向郊区扩散，大量中小城市（镇）在基于自身主导产业发展的同时，围绕大城市周边进行布局，形成了大、中、小城市协调配合的城市带或城市群，尤其是小城镇的大量出现对于统筹城乡协调发展起到了重要作用。从20世纪50年代开始，第三产业发展迅速、制造业逐步衰落，产业活动和就业活动的郊区化导致人口由城市中心向城市外围、由大城市向中小城市迁移和扩散，郊区人口和小城市（镇）人口在总人口中的比例日益提高。在美国，产业结构中第二、第三产业的产值达95％左右，非农劳动力占87％左右，城市化水平达64％，10万以下人口的小城市（镇）占城市总数的99.3％。

2．英国

英国作为工业化最早的国家，从一开始就注重用市场的力量推动城市发展，政府则注重通过法规和土地规划进行调控。英国城市人口的比例在19世纪末已经达到72％，20世纪中叶达到80％以上，后来基本保持这一比例。英国城市化的类型属大城市主导型，伦敦、曼彻斯特、利物浦等都市带的人口占据了全国的1/3，城市膨胀带来了贫富不均、失业、疾病、住房紧张等城市病，从20世纪40年代开始，英国提出了“新城运动”和“绿带”的方案，对其他国家影响深远。“新城运动”实际上是发展小城镇，即在城市远郊建设新城或扩建原有的城镇，这一举措一方面有助于缓解中心城市过度集中的压力，优化城镇体系和布局，但同时也带来农业用地减少、失地农民增多以及新城建设雷同的弊端。新城享有的优惠政策使大城市内城人口流失，产业发展受阻，财政陷入困境，政府从20世纪80年代开始又将注意力转向了旧城改造。“绿带”是以农田和公园绿地来防止城市的无节制蔓延，以限制城市的扩张范围，1947年的《城市规划法》使绿带计划大规模实施，从而成为英国城市发展规划的关键性举措。

3．德国

德国在应对城市化、促进城乡一体化的进程中，将村镇建设和改造作为政府工作的重点之一。在保护农地和农产品价格的基础上，由国家、地方政府和农民共同分担村镇建设投资，优先考虑基础设施和社会服务设施建设，注重村镇单体设计和整体景观协调、环境建设和保护古建筑相统一，同时积极鼓励公众参与村镇建设。同时通过建立社会保障制度和健全公共服务来保障城市化的顺利进行，实现了劳动力就地城市化，也辅以严格的基础教育制度和职业培训制度，提升了劳动者的文化素质。

4．日本

日本自1955年结束战后恢复时期之后，工业生产和经济发展迅猛，城市化高速发展，大量农村人口汇集至东京、大阪、名古屋三大都市圈，到20世纪70年代，城市化率已达到72％。但同时城市病也随之出现，城乡居民混居于近郊，农田大量占用，农业生产下降，人口老龄化加剧。日本国土厅根据经济发展的特点，先后四次制定了“全国综合开发计划”，有计划地疏解城市人口，加快开发落后地区特别是农村地区，着力建设小城镇，提出“福利优先”战略，提升城乡空间融合水平，以保障全国经济快速、协调发展，使城市化进程顺利进行。（二）发展中国家的城乡一体化之路

1．韩国

韩国在20世纪60年代实施了优先推进工业发展的不平衡战略，城乡差距扩大，农民增收困难，农业发展受阻。为破解困局，韩国政府着手实施工农业均衡发展战略，通过工业扩散减轻工业在首都地区的集中程度，以农业和农村的发展来振兴国民经济。一是通过政府的有力推进，实行“新农村工厂计划”“农户副业企业计划”“农村工业园区计划”等，走扩散型的农村工业化道路，增加农民的非农收入。二是通过新乡村建设运动来改善农民的生产和生活环境，建设的重点涉及农村经济社会发展的各个方面，包括道路、电力、水利、住宅等。90年代以来，重点在文化和教育上实现城乡均衡发展。

2．印度

印度是一个发展中的大国，城乡差别促使其大力推进农村工业化政策。首先，实施农村工业项目计划，成立农村工业项目中心，培训农村工业企业家，对农村工业发展提供经济援助。其次，推行农村工业保留政策，规定一些产品只能由农村工厂生产，以避免农村工业与大工业竞争。再次，为农村工业发展提供资金支持和税收优惠减免，同时对农民进行技术培训。农村工业化的发展，不仅增加了农民收入，也改变了农村的就业结构，政府的保护和支持使印度的家庭手工业和传统技艺得以进一步发展。但是由于印度人口过多，工业化和城市化水平无力消化众多人口的就业，大量贫民无序涌入城市，使得城市的贫民窟增多，引发了一些社会问题。

3．巴西

巴西是经济较为发达的发展中国家，随着工业化和城市化的发展，人口快速向少数大城市集中，城市的过度扩张和人口膨胀致使城乡差距不断扩大。为缓解城乡二元结构的对立，巴西把小城市和小城镇作为开发重点，引导人口有序流动，同时也注重乡村经济的发展。巴西的城乡发展战略主要由以下部分组成：逐步消除贫困、合理利用能源、建立新的交通体系、建立生态平衡经济发展区、开发多样化生物产品、发展农业多品种种植和食品多样化、培养人才和发展教育等。（三）城乡一体化国际经验借鉴

1．发挥政府的主导作用

在以城带乡的过程中，仅仅依靠市场机制具有较大的局限性，其原因在于市场机制总是按照比较利益的原则，把社会资源配置到经济效益最大的部门和产业中，而农业生产周期长、农产品的需求供给弹性低，农业又具有较强的公益性和外部性。因此，单纯依靠市场分配机制的结果往往是与工业和城市相比，农业资金匮乏，农村人才不断流向城市，农业用地不断被城市侵蚀，从而导致城乡差距、工农差距日益拉大。在其他国家解决城乡差距问题的过程中，政府发挥着积极的主导作用，通过制定城乡协调发展规划、出台法律法规、加大公共资金对农业农村的支持等措施弥补了市场失灵的缺陷。如日本四次制定“全国综合开发计划”，英国推行“新城运动”和“绿带”的举措，韩国实行“新农村工厂计划”“农户副业企业计划”“农村工业园区计划”，印度实施农村工业项目计划等，均取得较大的成效。政府在城乡一体化的进程中，应当发挥宏观引领的作用，通过科学的规划和开发战略，提升城市化水平，另外要注重城乡协调发展，积极解决就业、社会保障和公共服务等民生问题，促进城乡均衡发展。

2．加大对农业的扶持力度

农业不仅是解决温饱问题的基础，也是可持续发展的重要保障。美国、欧盟等国家和地区均实施力度较大的农业补贴政策，以确保农产品的竞争优势和农民的收入。我国近年来虽然加大了对农业的支持，但支持水平仍然不高。我们一方面要增加公共财政支出中支农资金的总量，也要完善农业投资管理体制，提升支农资金的利用效率；另一方面要调整农业产业结构，专业化、规模化、集约化经营，积极发展现代农业，提升农业综合效益和水平。

3．大、中、小城市（镇）要协调发展

因地制宜，合理定位，使大、中、小城市（镇）协调发展。在统筹城乡经济社会发展、实现城乡一体化的过程中，必须重视以城带乡，坚持走大、中、小城市（镇）协调发展的路子。从国际经验看，城乡协调发展有助于城乡资源合理配置，为国家经济发展提供必要的支撑。美国并未将许多乡村发展成为传统的大城市，而是大力发展小城市（镇），这些市镇在保留乡村原始田园特色的同时，在生产、生活方式和条件方面已经和城市区别甚微，城乡进入了良性发展的轨道。而一些发展中国家，片面强调城市化的急速扩张却忽略了乡村的发展，城乡之间差距逐渐拉大乃至出现两极分化，引发诸多社会问题。因此，我们在推进城乡一体化的过程中必须注重改善农业生产条件和农村生活环境，提高农民收入和社会福利水平，消除城乡经济社会发展机会不均等，实现城乡可持续发展。各地应当因地制宜，走不同的发展路径，在发展大城市的同时，要更加注重小城市（镇）建设，以此来作为城乡之间经济社会发展的连接带，逐步缩小城乡差别。二、国内城市城乡一体化实践（一）成都的实践

2007年6月，国务院正式批准成都、重庆设立“全国统筹城乡综合配套改革实验区”，成都市在推进城乡一体化、建设世界级田园城市的过程中推行了“三三六四”战略，成效显著。这一战略的具体内容是：在科学发展观的指导下，以“三个坚持”为战略原则，以“三个地区”为战略重点，以“六个要素”为战略路径，实现“四最”的战略目标。具体而言，“三个坚持”就是坚持以经济建设为中心，坚持经济、政治、社会、文化四位一体，坚持城乡、区域、经济社会、人与自然、国内与国外五个方面的工作统筹兼顾、整体推进。“三个地区”是指在主城区实施环境优化战略，优化创新环境、人居环境和创业环境，提升城市的吸引力、创造力和竞争力；在乡村向城市转化地区实施三个集中战略，使产业向园区集中、耕地向规模经营集中、人口向居民点集中；在农村地区实施农业产业化工程，农村扶贫开发工程和农村发展环境建设工程。“六个要素”是指以县城和有条件的中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立市场化配置资源的机制为关键，以制定和完善相关配套政策为保证，以农民身份转变为出发点和落脚点。通过以上努力，实现“四最”的战略目标，即建成中西部地区人居环境最佳、创业环境最佳、城乡最和谐、综合竞争力最强的特大城市。成都通过实施城乡一体化的发展战略，努力形成城市与农村、工业与农业的互动，提升了成都的乡村都市化水平，使城乡经济社会发展日益均衡。（二）中山的实践

广东省中山市被《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》列为“统筹城乡发展综合改革试点”，该市以统筹城乡发展理念为指导，以内外源经济协调发展为基础，以农村三项改革，即农村股份制改革、村级统一核算和“村改居”为动力，实现了城乡发展权利平等化、产业建设平衡化和公共服务平均化，推动了全市范围内城乡规划、基础设施、产业布局、环境生态和公共服务五个方面的一体化，初步走出了一条颇有特色的城乡一体化道路。中山市在城乡一体化方面的做法可以总结为以下几方面。（1）把城乡发展、城乡建设和土地管理予以统筹规划，提出实施“一区一圈四组团”的发展战略，实现了城乡规划一体化。（2）以产业布局“三下乡”推动城乡利益共享。推动产业下乡，积极培育镇、村产业集聚园区，建立城乡产业共享机制；推动资金下乡，加大对农村的扶持力度；推动要素下乡，引导城市技术、人才、资金、管理等要素向农村集聚，实现资源合理配置。（3）以公共产品“三个覆盖”缩小城乡差距。实现设施覆盖城乡，把农村公益事业和基础设施建设纳入市、镇两级公共财政预算；实现服务覆盖城乡，2012年新增财力的69％用于提高教育、医疗、社保等城乡公共服务保障水平；实现文明覆盖城乡，该市24个镇区全部建成省级教育强镇，80％的镇区为国家和省级卫生镇。（4）以社会保障“三个衔接”，实现城乡利益均等，即在医疗保障制度、养老保险制度、社会救助体系和培训就业等方面实现了城乡覆盖衔接。（三）义乌的实践

改革开放30多年来，义乌市充分利用市场先发优势，以创业创新为动力，以小商品流通为载体，推进市场化，带动工业化，催生城市化，演进为国际化，将一个贫穷落后的小县城造就为全球最大的日用商品批发市场和实力雄厚的经济强市，城乡社会面貌发生了巨大变化。2008年，义乌市成为城镇化全国示范区和浙江省统筹城乡综合配套改革试点单位。义乌市城乡一体化的主体是民间力量，不管是20世纪80年代民营经济的起步和稳定增长阶段，还是90年代的逐步拓展和21世纪走向国际化阶段，义乌市的民营经济一直占据主体地位。在此期间，产业结构不断优化提升，从改革开放初期的农产品加工为主逐步发展到工业制造业为主，形成了纺织、服装、工艺品、印刷、文教体育用品制造、金属制品、塑料制品等特色优势行业。产业的发展和经济实力的增强为城乡一体化奠定了良好基础，义乌市逐步实现了城乡社会事业均衡发展，农民社会保障逐步完善，新农村建设成效明显。义乌市城乡一体化的另一特点是政府力量的强力自觉推进。20世纪80年代，义乌市就提出了“兴商建市”的发展战略；90年代，提出“以商促工，贸工联动”战略，自觉推动工业化进程，逐步培育出服装、袜业、毛纺、彩印等优势行业。进入新世纪后，出台了包括《旧村改造暂行办法》《城乡一体化纲要》《新农村建设二十条》等一系列推进城乡一体化的政策，内容涉及繁荣农村经济、建设农村新社区、推进农民就业、完善农村公共服务、培育新型农民等，提出到2020年要建成全国新农村建设先进市和示范区，农民和市民享受一体化待遇。（四）苏州的实践

从2008年起，苏州成为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点区，意在通过新一轮制度、政策、管理等方面的创新，建立“三农”与“三化”（工业化、城镇化、农业农村现代化）协调发展的互动机制，为统筹城乡发展、促进城乡一体化提供了鲜活的经验。苏州的实践主要体现为以下几方面：

1．优化城乡空间布局

将城市、乡镇和农村视为一个完整的体系，确定了城镇规划区、工业生产区、农业发展区、农民居住区和生态保护区，按照“定位、定量、定形”的要求，形成功能集聚、配套齐全的城市有机发展板块。目前，苏州75％的农村工业企业集中到工业园；近35万户农户搬迁住进860个集中居住点；农业适度规模经营面积127.3万亩，占苏州市承包土地面积的52.82％，大大拓展了城乡经济社会发展空间。

2．城乡社会保障全面并轨

苏州根据经济社会发展水平，采取先低后高、逐步提升，最终实现城乡同样水准的保障思路，构筑了被征地农民基本生活保障、农民最低生活保障、新型农村合作医疗和农村养老保险四道保障线，并且在“城保”“地保”“新农保”等各个保障子体系之间建立了相互衔接转换的通道：积极推进“社保”，加快扩大乡镇企业职工养老保险覆盖面，进入乡镇企业的农民和城镇企业一样实行企业职工养老保险；全面实施“地保”，落实被征地农民基本生活保障，将被征地农民全部纳入“城保”体系；加快建立“农保”，专门从事农业的“纯农民”采取“个人缴费、集体补贴、财政补贴”的办法，按月领取养老金；继续完善“医保”，逐步实现农村合作医疗保险向基本医疗保险过渡。

3．新型合作经济组织成为农民增收的新途径

新型合作经济组织突破了农村传统的组织形式，成为实现农业产业化升级和农民增收的平台。苏州综合配套改革坚持把深化农村“三大合作”改革作为农村改革发展的重要举措，作为增加农民财产性收入的有效途径：一是实行村级集体资产的股份化改革，使农村集体资产保值增值。率先探索农村社区股份合作，即以合作制为基础，把村组原经营性资产量化给每一位村民，让村民变成股东，风险共担、按股分红。现在苏州市每100户农民中，已经有73户成为社区股份合作社的股东，股金达113亿元。二是推进农民承包土地的股份合作改革，实现农业的规模经营。引导农民将承包集体土地的经营权入股经营，组建土地股份合作社，年终按股分红，以此获取长期稳定的土地收益。目前，苏州土地股份合作社改革取得突破性进展。累计入股面积4.2万公顷，占苏州全市农民承包土地面积的26.3％。三是探索富民合作制改革。富民合作制是由集体经济组织提供非农建设用地、由农民共同出资入股组建投资性合作社，建造打工楼、标准厂房和商铺、市场等物业设施对外出租，纯收益按股分红。通过以上探索，目前股份合作经济已成为苏州农村集体经济的基本实现形式，股份分红成为农民增加收入的基本途径。三、对城乡一体化的认识

综观国内外城乡一体化发展的理论与实践，有以下几点认识和思考。（1）在城乡一体化发展进程中，政府的强力推动起到非常重要的作用；要将政府的自觉推动与民众自发创业相结合，注重发挥农民的主体作用，培育制度创新的主体，发挥群众的创业精神，政府要在引导与服务的过程中，为民众创业提供平台支撑。（2）城乡一体化是一个渐进的动态发展过程，是城乡双向互动的发展过程。因而在城乡区域经济发展中，应当避免城市偏向，将城市与乡村有机结合起来，实施城乡平等发展战略，充分发挥乡村发展的内生推动力和城市现代化的外部推动力的作用。（3）城乡一体化是城乡社会现代化的系统演化过程，城乡一体化的目标是实现城乡融合、统筹、协调发展，包括经济、社会、文化、生态等各个方面，是一个综合的系统工程。城乡一体化并不意味着“城乡一样化”，而是要在城市发展布局的整体框架之下，使城区和农村依托不同的自然和社会禀赋，促进城乡均衡发展，城乡均享改革成果。（4）城乡一体化一般是生产力水平或现代水平发展到较高阶段的必然要求，城乡一体化本身是一个制度变迁和创新的过程。（5）城乡一体化本质上要消灭的是城乡对立，不是城乡差别。城乡一体化所要缩小和逐步消除的是社会形态上的城乡差别，尤其是歧视农村发展的制度约束和体制机制障碍，城乡差别尤其是自然形态上的城乡差别是一直存在的；从发展进程来看，城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互服务，逐步达到城乡之间均衡发展的过程。从系统论的角度来看，在城乡一体化发展这一综合系统中，相互关联的基本要素之间的关系是：以“三农”问题的解决为基础、以经济发展为动力、以城镇化为纽带、以社会事业为保障、以人力资源为依托、以基层政权巩固为支撑；城乡一体化就是通过制度变革和体制机制建设，把城市与农村作为一个整体统筹规划和发展，实施城乡资源合理科学配置和效益最大化，促进城乡在规划、产业、社会文化事业、生态保护等方面一体化发展，其中，城乡规划一体化是实现城乡一体化发展的基本前提，城乡产业一体化是实现城乡一体化发展的基本动力，城乡社会建设一体化是实现城乡一体化发展的根本环节，城乡生态环境一体化是实现城乡一体化战略目标的长远保障。第三章城乡一体化的动力机制

城乡一体化指通过在城市和乡村两大人地关系地域系统之间建立起互动和耦合机制，实现区域内城乡协调发展、工农公平平等、资源和要素自由流动的过程。城乡一体化的基础是空间正义和公平。实现城乡一体化的根本途径是城乡居民收入均衡增长，城乡居民享受公共服务、自然资源和社会资源的机会均等。城乡一体化的终极目标是城乡融合。城乡一体化既是区域社会经济发展的时序阶段，是人地关系、人居系统演化的必经过程。推动城市一体化发展的主要因素及其产生的推动力量传导并发生作用的过程与机理构成了城市一体化的动力机制。动力机制研究有助于深化对毗邻城市之间相互协作的原因、过程、内部规则的解析，也为进一步明确当前我国城市一体化战略如何调动毗邻城市空间资源的有效流动与协调发展梳理了基本脉络。一、城乡一体化的内在动力

推进城乡一体化的发展不是各个动力因素之间的机械组合或简单相加，而是取决于各动力要素和各种关系组合的整体性和有机性。因而在城乡一体化发展的过程中，必须将城乡一体化作为一个整体来把握。在整合城乡一体化发展的各种动力要素时，要重视各要素之间的相互影响、相互制约、相互作用的力量，使得动力机制的整体作用不仅仅是部分相互作用的简单叠加，而是一个超越部分作用相加的整体推动力量。城乡一体化发生发展的因素既包括直接生成空间的基质、支撑体系、在城市之间联动的功能体系，也包括激发这些要素联动能力的技术创新、国家和地方的新政策、城市规划以及越来越深刻的经济全球化。

城乡一体化的各动力要素之间的结构是动力机制系统内部各要素的组织形式，即各个要素之间相互联系、相互作用的方式。它反映的是动力机制系统内部的有机关联性，这种要素的结构决定了要素系统的作用机制和其整体功能。城乡一体化的各动力要素之间的结构决定了动力机制在发挥作用时表现出的复杂性、多样性、系统性等。各个单个因素对系统的作用既是不可或缺又是非单一决定，这就导致必须要多方位考虑各个要素的作用和要素之间的搭配，以达到更有效的结果。（一）市场经济发展的自发要求

按照区域经济发展规律，区域内具有特定资源禀赋、较高资源支配能力、良好区位条件的城市地区，率先聚集了强大的科技研发投入力量、便捷的交通通信系统、完备的基础设施、优越的生产协作条件、雄厚的资本和集中的消费市场、经济政策的偏向性、保证市场公平竞争的法律制度以及人才引进与培养等发展优势，这些优势极大地满足了技术创新、企业区位选择和产业区位集聚的要求，城市地区便逐渐成为区域内的增长极，这时，不同地区的人口、资金、技术等要素在追求收益最大化的内在驱动下自发地向该地区聚集，因此推动了经济的快速增长，形成极化效应。当中心城市增长到一定程度后，由于空间等因素限制，导致了城市土地租金高涨、基础设施超负荷、劳动力成本上升、生态环境恶化等问题。对于很多生产主体而言，发展先导区的区位扩散因子影响越来越大，并且在大于集聚因子影响之后，这部分生产主体开始逃离城市，向城市周边市场容量较大、交通等基础设施相对较好、政策环境相对完善的城镇和乡村地区扩散，并带去了资金、人才和技术等生产要素，提高了对农村劳动力和相关产品的市场需求，促进了农村劳动力的非农转移和农村产品市场的发展，进而带动了这些地区的经济发展。

另外，随着农业、农村自身经济实力的不断壮大及农村投资硬环境和软环境的不断提升改善，在农村地区进行投资的预期比较收益不断提高，也自发吸引城市地区优质资源投资农业。在这个过程中，市场中土地要素、人口与劳动力要素、生产资料与生活资料要素、资金要素、科技要素、信息与管理要素等在要素所有者追求利润最大化的自主选择和供求及价格等市场机制的调节下，在城乡之间往复流动，不断促进城乡之间产业结构的调整、功能结构的优化和经济一体化，城乡之间的联系也越来越复杂并且高度关联，不仅实现了地域上的交叉与渗透，而且在社会功能、三次产业发展等方面相互协同、相互促进，城乡依存关系越来越密切，并最终将实现高度的经济、社会、文化等方面的高度一体化。（二）制度因素的推动“制度空间”的培育，一系列具有区域针对性的指导意见、试点政策相继颁布，深化城市间分工协作和功能互补、加快一体化发展已成为国家推进新型城镇化的重要思路。在市场经济环境下，虽然城乡生产要素在市场机制的作用下具有互补协同的内在要求，但自由市场的力量并不一定必然促进城乡一体化，反而可能会因为城乡发展的初始条件等的不均衡，导致城市上升的循环累积过程和农村下降的循环累积过程，致使城乡不平衡发展的趋势不断加强。因此，要促进城乡一体化发展就需要政府通过规划、政策、制度对城乡经济发展予以统筹协调。

首先，发挥政府规划的统领作用。通过对城乡交通、通信、教育等基础设施建设规划，实现城乡基础设施衔接配套；通过对土地等资源的规划，实现城乡资源综合利用与环境的可持续化；通过对城乡产业布局的规划，促进农村比较优势工业的发展，实现城乡工业布局合理、功能优化。

其次，发挥政府政策导向作用。政府政策可以有效引导经济资源的流动方向。通过政策向农村地区的适度倾斜，可以有效增加公共财政、银行资本、民间资本加大对农村地区的资本投入，同时城市地区技术、人才等高端要素也要积极向农村地区的流动，这样将有利于促进农村地区农田水利等基础设施建设和公共服务的提升，促进农村地区先进技术的推广应用和资本不断深化，最终将会促进农村、农业、农民的现代化，为城乡一体化创造坚实有利的基础条件。

再次，发挥制度的保障作用。制度的制定和实施的无歧视性是城乡一体化的前提和保证。通过建立城乡统一的劳动就业制度，形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，保障农民工的合法权益，促进农村劳动力非农转移；通过建立城乡统一的公共服务制度，保障各级财政对农村基础设施建设及社会事业的投入，逐步实现城乡公共服务均等化；通过建立覆盖城乡的社会保障制度，加强农民的收入保障，消除农民扩大消费的后顾之忧，增强其消费动力；通过完善农民自组织制度，增强农民组织性及其在国家政治体系中的投票参政权，促进政府决策机制的均衡，自觉维护农民利益等。（三）流空间的推动

卡斯特尔认为信息技术的发展改变了社会形态。现代社会是由资本、信息、技术、组织互动、音像符号等各种流组成的，“流是支配我们经济、政治和象征性生活的过程表达”，所以卡斯特尔认为“流的空间”支配并塑造着网络社会。

卡斯特尔“流的空间”理论至少包括三个层面：第一层是包括微电子、通信、电脑、广播系统和高速交通等基于电子信息的“流的空间”的物质支持，它们构成了网络社会具有战略意义的过程的物质基础。信息技术的发展使得网络社会里功能的空间联结成为可能。

第二层是“流的空间”中的节点和中心。“流的空间”具有位置属性，“网络连接起来的是具有明确社会、文化、物理和功能特征的具体地点。一些地点是网络中承担协调功能的交换和通信中心，另一些地点则是围绕网络中具有战略意义的功能而从事相应活动并建立起相应组织的节点”，“中心和节点都根据它们在网络中的相应权重呈等级分布”。全球城市就是网络社会的中心和节点，所以说“全球城市不是一个地点而是一个过程”。社会的主要过程是在网络中进行的，网络连接起了不同的地点并赋予了每一个地点在等级体系中的角色和权重，这种角色和权重决定了每一个地点的命运。

第三层是支配性的管理精英形成的空间组织。卡斯特尔认为在社会中占据领导地位的技术、金融和管理精英出于兴趣和工作的需要也会对具体的空间格局有所要求。占据支配地位的精英组织构成了社会最基本的支配形式，群众的利益只能在满足精英支配性利益的框架内得到部分体现。卡斯特尔提出了一个全新的全球城市理论分析框架，他把全球城市抽象为一个存在于“流的空间”中的“过程”。城市虽然具有自己的特性，但却不能脱离网络而独立存在，城市的功能和地位由网络所决定。

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