作者：公益财团法人兵库震灾纪念21世纪研究机构
出版社：四川人民出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
灾害对策全书试读：
前言
五百旗头真近年，在世界各地接连发生了巨大的地震灾害。同时，人类活动的频繁和对环境的影响，导致了热浪、干旱、暴雨、洪水、飓风和霜冻等极端异常气象的多发。
而且，环境污染、新型流行性感冒、巨大（交通、核能）事故等造成的“新灾害”亦层出不穷，增大了人类社会的风险，使得在全球化进程中，灾害带来的损失规模呈现出巨大化和复杂化的特点。
为使阪神·淡路大地震的经验和教训能够传承给下一代人，由兵库县地方政府首次设立了防灾减灾与探索21世纪社会问题的智库——公益财团法人兵库震灾纪念21世纪研究机构。该机构为预防未来灾害的发生提出科学性与前瞻性对策建议的同时，将其研究成果向世界广泛传播，服务于社会。
作为此项工作的一环，公益财团法人兵库震灾纪念21世纪研究机构邀请了活跃在日本全国灾害危机管理、防灾减灾领域的著名专家，第一线的科研人员和政府相关部门的负责人，从事灾害医疗抢救与心理康复工作的医护人员，以及社会公益服务、文化人等执笔著述，编辑整理成《灾害对策全书》（全四卷），并于2011年6月在日本国内出版发行。该书内容以阪神大地震、汶川大地震发生为契机，以世界各地所发生的自然灾害、人为灾难事故为案例，从发生时刻的危机管理的各个环节，到开展灾后重建复兴的全过程，具体地说明和阐述了所需对策方针、各种应对手段和工作流程，所以该书是一部结合了理论与实践的综合性的灾害对策指南。
本书的中文版是在四川省社会科学院与兵库震灾纪念21世纪研究机构共同设立的翻译编辑委员会的指导下，结合中国的灾害特点与行之有效的防灾对策，从《灾害对策全书（日语版）》全四卷中精选了39篇翻译成中文，集成一册。
本书不仅是从事防灾减灾工作人员和研究者的参考指南，也是历史上发生灾害的史料教材，更是对未来变幻莫测的灾害发生的防备实用手册。衷心地期望该书不仅是增强灾害对策的能力，更能为构建安全与和谐社会发挥巨大的作用。
最后，借本书出版之际，感谢四川省社会科学院的鼎力合作，感谢一般社团法人东京俱乐部的赞助，特别对该书执笔者、翻译者和校对的中日双方人员及四川人民出版社相关人员表示深深的感谢。（秋原雅人/译）（五百旗头真 公益财团法人兵库震灾纪念21世纪研究机构理事长）自然灾害关西大学社会安全学部教授 河田惠昭关键词：自然灾害；地震；洪水；风暴潮；海啸
我们在这里所说的自然灾害，是指物理上的外力破坏性作用，也就是英语里的Natural Hazard（自然灾害）。对于自然灾害虽然有好几种分类方法，但现阶段还没有一个统一的标准。因此，本书将自然灾害分为三类来进行阐述：气象灾害、地壳变动所产生的灾害以及地基变动所产生的灾害。每一种灾害现象，虽然只要通过阅读各领域专家的记述就能够了解大概，但需要注意的是，随着灾害特征的变化自然灾害的产生方式也会出现变化。究其原因，是因为自然灾害(Natural Disaster)是由于灾害危险性和表示社会防灾能力的灾害承受力(Vulnerability)之间的相互关系所发生的。因此，我们把自然灾害（Natural Disaster）作为巨大灾害发生的前提条件。
近年来人们所担心的巨大灾害，主要存在以下三个特征：广域灾害、复合灾害、长期化灾害。其中“广域灾害”也称大规模灾害，是指受灾面积广泛且受灾程度严重的自然灾害。比如，如果日本列岛太平洋一侧的东海、东南海、南海同时发生地震，直接受灾的都府县将达到近30个；如果首都东京发生城市直下型地震也会直接影响到近10个都县，间接危害甚至会从整个日本波及全世界。不仅如此，抗震救灾、恢复重建还会经历一个漫长的过程。如果采取的措施不当，日本甚至有可能从先进国家落后为发展中国家。例如在2007年7月发生的新泻县中越地震中，因为生产汽车配件的公司“RIKEN”受灾，从而导致日本汽车制造业的所有生产线都被迫停工。“复合灾害（Complex Disaster）”是指由于强烈地震及其余震的时间差导致的受害面积扩大，同时由于地震引发的海啸、洪水、风暴潮等不同种类灾害的组合导致的受害程度加重。受到地球温室效应的影响，各种极端的天气现象变得更容易出现，这使得我们在决策灾后重建及复兴事业的先后顺序时，有必要综合下一次灾害发生的危险性来进行全面的考虑。“长期化灾害”是指如电力、通信、互联网这样的“生命线”一旦受到中断，经过长期发展而形成的高度发达的信息社会将面临崩溃。在2007年新泻县中越地震中，世界最大的柏崎·刈羽核电站严重受灾，导致首都圈电力不得不通过跨地区电网供应。如果东京再发生一场直下型地震的话，首都圈全域将可能面临长期停电的危险。
那么，究竟是什么使城市的机能变得如此脆弱呢？首先，日本虽然于1960年就开始了大规模城市化发展，但是土地政策却无法与之相应对。应当说，以当时政府方面的国土厅为首，掌握开发许可权的市町村当局犯有相当大的过失：在改造列岛，实现高度经济增长的口号下，却没有制订出合理的土地利用计划和开发限制。一方面，认可民间企业的开发先行的建筑规划、区域规划，另一方面个人责任的防灾投资不足，仍旧延续了防灾依靠公共事业的窘境。例如，在2004年新泻县中越地震中，小千谷市的大型超市受灾，包括附近餐厅等在内的核心综合设施面临几乎瘫痪的局面。因传统市场日渐衰退加之社会老年化，人们的日常购物越来越依赖于居住周边的大型综合服务设施，一旦这些设施受灾，人们的日常生活将陷入困境。
使灾害损失加重主要有以下几个社会原因。首先，大城市的旧城区里人口过度集中，人口密度过高，再加上老年人的集中这本身就成为了加深危害的原因。同时，在老城区还补丁状或甜甜圈状地存在着大量太平洋战争遗留下的老式木造建筑群，也加大了危害因素。现在，首都直下型地震—东京湾北部地震的发生成为了一个紧迫的问题。无论如何，从灾害发生的概率来看，这场地震处于随时可能发生的状态。根据政府的灾害预测，如果地震发生，死者将达到1.1万人，灾害造成的瓦砾将达到9600万吨。但是，根据最近的研究发现，如果大阪市内纵贯南北的上町断层发生地震，死者将达到4.2万人，产生的瓦砾将达到1.2亿吨，远远超过了东京湾北部地震。
其次，还由于东京、大阪居民的“市中心回归”使得郊外高层住宅中老龄化成为一种普遍现象，再加上同一地区公营住宅的居民老年化，都可能造成地区社区完全崩溃。如果老年人有活动能力障碍的话，地方行政机关对受灾者的支援几乎是强弩之末。虽然采取了将护理保险制度的适用范围扩大以及设置灾害紧急福利避难所等措施，但是由于老年人口的大量增长，现有的条件已经无法匹配这种大量需求。地方行政机关在有关个人信息保护法上官僚主义更加剧了灾害应对的迟缓。所以，目前为止并没有特别好的解决方法。
最后，由于同社会环境恶化相互影响，自然环境的恶化也在加深。其中最典型的例子当属地球温室效应。受到温室效应的影响，大雨与旱灾相继发生的极端天气现象也变得更容易发生。比如2000年发生的东海暴雨，名古屋市降雨量约4000万吨，导致全市域的37%被水淹没。由于是350年不遇的暴雨，现有防洪措施均无法应对。另外阪神·淡路大地震之后发现的新泻-神户变形集中带的存在，东海、东南海、南海地震发生的可能性增大，这些因素都增大了地震风险。
其结果，无论是城市还是山区，日本的灾害承受能力都十分脆弱。打个比方：日本的国土好似患上了糖尿病。在老龄化背景下灾害应对力长期处于低下状态。当考虑一切都以成本性能为中心，运行城市基础设施成为了生活中过度便利的前提。当这一前提出现问题时，可以想象它所带来的复杂而巨大的危害。由此一来，作为基础能力的地区减灾能力会变得更为低下。在这样的条件之下，即使地震强度并不是那么大，同样会在时间及空间上造成连锁反应及空间扩大的危害。
在把握了大致背景的基础上，有必要了解一下灾害的特征。之所以要先知道背景情况，是因为只把注意力放在灾害物理现象的特征上，就容易忽视关键的防灾和减灾工作。
接下来，简单地总结一下今后可能会发生的自然灾害外力变化的特征。地震：就板块边界积压碰撞产生地震而言，日本的东海、东南海、南海地震以及宫城县太平洋海底地震随时都有发生的危险。而内陆城市直下型地震，在近畿地区以及长野县及其周边，可能会发生7级大地震。虽然首都直下型地震发生的危险性也很大，但在地震发生之前不能确定它是属于板块边缘地震还是板块内地震。
洪水：根据强雷阵雨、集中暴雨、大范围暴雨性质的不同，从市区有发生雨水泛滥，到中小河流乃至大江大河都有发生泛滥的危险。特别是北海道的河流，由于观测到历史最大的河流流量的概率变高，所以有必要重新制定计划流量。
风暴潮、巨浪：由于受到地球温室效应的影响，小型台风的数量减少，而发展为大型台风的危险性增大，这导致发生大规模风暴潮的可能性增加。在这种情况下，风暴潮往往伴随着巨浪。
海啸：由于板块边界地震持续呈多发趋势，无论是近地海啸还是像2010年智利洋面海啸那样的远地海啸发生的危险性都较以前增大。
泥石流：受到地球温室效应的影响，大雨的次数增加。这使得越是从前没有发生过泥石流的地区发生的危险性越大。日本全国性的多发趋势仍在持续增长。
龙卷风：由于龙卷风的发生具有地区性，所以以前发生过龙卷风的地区仍需注意。在日本，龙卷风发生时只要处在室内就不会有生命危险，所以关键是不要慌忙地逃到室外。
暴雪：受到温室效应的影响，各种极端的天气现象变得更容易出现，暴雪发生的危险性也较从前增大。
火山喷发：在日本的活火山中，大约有1/3处于活动期或者呈现出喷发的征兆，所以有必要继续保持警惕。（胡杨/译）阪神·淡路大地震关西大学社会安全学部副教授 越山健治关键词：房屋受损；城市功能；行政应对；志愿者；房屋重建
一、从历史角度看阪神·淡路大地震的地位
1995年发生的震源位于淡路岛北部的里氏7.3级地震，被命名为兵库县南部地震，阪神及淡路岛地区受灾严重。因这次强烈地震刚好在城市正下方发生，大量建筑物受损，社会功能瘫痪，对受灾地区的人们的生活造成了巨大的影响，故后来被命名为阪神·淡路大地震。这次灾害的最大特征在于，首先此次地震为城市直下型地震，破坏程度大，受灾范围广，囊括了包含大城市在内的城市圈；其次，受灾人数巨大；最后本次地震还在城市灾后抢修、重建的过程中持续暴露出各种各样的问题。
需要进行分析才能正确评价本次灾害的受灾情况。然而分析的手段和方法是多种多样的，人们从理学、工学、经济学、社会学、医学等各种学术体系中解读了阪神·淡路大地震，要在这里将所有的分析方法都罗列出来，是力所不能及的。
社会上一般的看法是，以这次灾害为契机日本确实在灾害对策方面发生了范式转换（Paradigm Shift）。以前的灾害对策正如“防灾”这个词语所表述的一样，感觉上是一直将重点放在了“防止灾害”上。实际上，整个日本在经历了经济高速增长期后，通过以科学技术为支撑的、以物理性对策为核心的“遏制受灾的能力”确有减少自然灾害的作用。因此可以说很多人的意识中形成了这样一种概念，即“灾害是可以通过科学技术来防止的”。因此，以这次阪神·淡路大地震为契机，人们提出一种设想，即不仅仅要“防止”，还要“减轻”受灾程度。“减灾”这个词语便越来越多地被广泛使用。尽一切努力遏制灾害，但是由灾害带来的损失还是会发生。这样的话，需要有对策、准备和计划使灾害发生时的损失降到最低限度。即与遏制受灾投入同样的精力，通过灾害对策或抢修、重建等手段使受灾程度降到最小化。
其结果是，现在整个社会逐步具备了包括从防灾到减灾在内的一系列灾害对策，使一直以来从某种意义上来讲依赖于专业机构和行政机关的灾害对策，向着更加个人化的层次扩展。
二、阪神·淡路大地震的主要特征
关于这次地震所带来的损失，受害形式多种多样，给日本社会带来巨大影响。这里，就其中最主要的几点特征进行说明。（一）房屋受损与人员伤亡之间的强相关性
这次地震夺去了很多人的生命，其主要原因在于房屋倒塌（表1）。注1：警察厅调查数据注2：“其他”指代坠落物导致的脑部挫伤、骨折，车辆坠落引起的全身撞伤等。注3：此表不包含地震间接引发的死亡出处：国土厅.防灾白皮书（平成七年版）. 1995:11出处：消防科学综合中心.地区防灾数据总览：阪神·淡路大地震基础资料篇：1997.3:8
上野易弘亦就人员受灾情况从医学的角度进行了分析，指出建筑物受损与人员伤亡之间的相关性很强。这次地震发生在清晨，这个时间段人们在家的概率很高，这一点也使建筑物受损特别是住宅受损与人员伤亡之间的关系更加明显。事实上，阪神·淡路大地震的人员伤亡中一大半是由于住宅受损所造成的。可以说在历史定位上，这是阪神·淡路大地震最为明显的特征。
为了展示建筑物受损与人员伤亡之间的强相关性，列举以下两点。第一，建筑物受损的分析结果指出，“木造结构住宅的受损率很大”，“1981年以前的旧建筑基准法颁布之前建造的建筑物受损情况严重”。换言之，无论从科学技术上还是经济方面都处于世界领先地位的日本的发达城市，也还是存在不少“地震一震就会倒塌的住宅”，这些都是夺去人们生命的隐患。地震的摇晃使得建筑物倒塌，造成大量人员死伤，这种地震受灾的模式一直以来主要存在于发展中国家。与之相比，日本地震受灾规模往往较小，这一点可以视为是日本的技术、经济实力先进的表现。但是，阪神·淡路大地震的结果明确告诉世人，这种房屋倒塌的地震受灾模式在日本也同样成立。第二，人员伤亡的结果显示出社会各阶层的住宅质量不同。一般来讲，在城市中建筑年代久远的“长屋住宅”或者是在建筑结构上地震受损率较高的木造结构出租屋里，所居住的大多是低收入阶层或者是学生、靠养老金生活的老年人等。居住环境大致上是与每个人所处的社会阶层成正比，这次地震中的住宅受灾结果也与城中村（Inner City）问题有密切的关系，其结果体现在每个年龄层的死亡人数分布中。其中显示出这样一种现象，即“在建筑结构上存在问题的住宅发生倒塌造成人员伤亡”这一点从社会学的角度上表现为“人员伤亡集中发生在居住于建筑结构上有问题的住宅中的阶层”。换言之不仅仅是建筑结构上的问题，还有一个受灾人员结构的问题，这暴露出一个以居住者的社会特性为背景的城市问题、住宅政策问题。
受此结果影响，作为与日本地震减灾相关的重要课题而被提出的“住宅的抗震性”问题一直持续至今。但是尽管如此，由于住宅本身所具备的个人财产属性、住宅原有的落后性以及昂贵的抗震化施工费用等，强制性的实施政策一直无法出台，现状是这些不合格的房屋大多只能是任其自然淘汰。（二）维生管线受灾所造成的城市生活功能瘫痪
上下水道、天然气等普通人生活上所必需的维生管线在地震中受到物理性的破坏，受灾地区居住的很多人陷入无法正常生活的状态。可以说这凸显了现代城市生活的脆弱性，即高度依赖科学技术和高度发达的公共服务网络这一点。
尽管维生管线的瘫痪对住宅所造成的物理性损害比较轻微，但给受灾地区的众多居民的日常生活带来诸多困难。因此人们大量集中到公共设施、学校等避难场所，结果造就了艰苦的暂住环境。特别具有代表性的是上厕所问题，厕所数量远远供不应求这一点自不必说，对于习惯了上下水道基础设施完备、水净化设施先进的大城市居民而言，避难所的厕所的使用环境、卫生状况、使用方法等方面都与平时生活有着巨大的差距，这会给不少受灾者带来精神上的压力。
尽管电力系统可以较快恢复，但是在供电恢复过程中因来电所引发的“通电火灾”也是本次地震灾害的一个特点。此外，震后为进行道路埋设物（天然气、自来水管等）的修复工作，经常需要阻断交通，进行交通管制等，这使得受灾地区的交通网的恢复耗时数月。居住在受灾地区的人们在城市生活功能方面遭受了非常大的损失。
受此结果影响，人们吸取了生活用水也应确保在非常时期正常供应的教训。一直以来人们的认识主要集中于保障饮用水和消防用水，但在阪神·淡路大地震之后，人们意识到了生活上所必需的杂用水的价值。比如在日本各地具备游泳池的设施里广泛设置能够在非常时期加以利用的设备等。可以说具备这些特点的“水”问题，正是城市型灾害的一个特征。（三）地方自治体行政灾害应对功能的局限《灾害对策基本法》以“伊势湾台风”为契机应运而生，作为灾害对策的主要内容，日本政府通过制定法律赋予地方自治体相应的责任。此后的阪神·淡路大地震则是这一法律出台后经历的首次大规模灾害。
阪神·淡路大地震时行政应对上暴露出的主要问题是：由于地震发生于假期后的早晨，从而造成地方政府职员未能及时就位，地震应急管理体系因此延迟启动；地区防灾计划中制定的灾害对策没有充分发挥作用；政府办公楼的物理损伤以及网络中断使得受灾信息的收集速度明显滞后；实施救灾措施时由于国家、县、市町各自的利害关系而引发的问题；除此之外还有许多问题被指出。换言之，通过这一灾害我们可以发现，在经常发生的小规模灾害应对事例中无法得以体现的本质性问题，正是国家和地方行政机关所面临的重大课题。产生这些本质性问题的原因在于：由于灾害事故的规模之大，致使很多地方基层自治体同时受灾；法律规定应当获得援助的受灾者也因数目过于庞大而暴露出应对系统的诸多不完善；以及预计此类事态的、国家层面的应急框架并不存在等。
阪神·淡路大地震后，日本对国家防灾基本计划进行了大幅度的修改，全国各自治体的地区防灾计划也在此基础上实现修正。负责防灾的政府部门从国土厅转移至内阁府，确立了形式上统一的拥有综合协调功能的体制。此外地方自治体也实行了诸多对策，比如，大多数自治体都对地震发生时的职员参与标准进行了明文规定，且普遍都要求职员自主参与；为了确保信息收集，越来越多的自治体导入了防灾信息体系。就至今为止还未具体制订的地区防灾计划的应急对策，有关人员对政府内各部门的职责和工作进行了详细的记述。事实上，阪神·淡路大地震促使日本地方自治体的防灾体系实现了巨大的转变。（四）城市结构中尚存的脆弱性
阪神·淡路大地震中，交通网络受损和地震后火灾蔓延的严重程度等超乎一般人的想象。
交通网络受损，最具代表性的是高架高速公路的倒塌，多处高速公路的桥墩位置都遭到了毁灭性损坏。这样的高规格道路遭到破坏，使得之后的救援行动与紧急输送计划瞬间陷入瘫痪，加剧了灾区的混乱情况并带来长期影响。此外，铁路网以及高架车站也受到了巨大的破坏，往往需要耗费几个月时间进行修复。结果，在几个月内人员和物资的输送只能勉强通过一般道路网来进行，无可否认，受灾区域的恢复速度因此受到极大的限制。
另外，地震后引发的火灾在神户市长田区等多个地区大规模蔓延，大火足足持续了三天之久。这一情况表明：地震将会使消防功能受到很大程度的影响；伴随地震将可能频频引发火灾，建筑物密集的城区即使在现代发生火灾蔓延的可能性也很大。
以上两者都是城市基础设施的受灾事例，同时也成为引发其他灾情的原因。城市结构在灾害来临时的脆弱性显露无遗。在经济高速增长的阪神地区，大型城市的物理空间结构中潜藏的灾害危险，便正是这样一种脆弱性。
当然，阪神·淡路大地震以后也进行了强化建筑结构、削减密集街区等防灾减灾措施，可却并不意味着交通网络与道路物流机构的阻塞以及火灾蔓延的问题就此得到了解决。在尽可能减少受害程度的同时，也有必要在提升避难性能等以减灾为目标的措施上下功夫。（五）灾区内外产生新的救援体系
灾区内外的人们所进行的“志愿者活动”，对于灾区的混乱局面，既是缓和剂，又是催化剂。根据兵库县的统计，当年共有137万人参与了志愿者活动。来自受灾地以外的人们前往灾区进行援助，而在受灾地内，轻微受灾的人们帮助更加困难的人，此类活动的主体不尽相同，并都是自发性的行为。想为那些受灾的人作点贡献——这种极为自然的想法化为了一般市民的行动，并且成为了全社会的共识，阪神·淡路大地震也因此被喻为“志愿者元年”。可以说，以这次地震中涌现的志愿者活动为契机，在此之前往往是由专职人员或是少部分人所组成的志愿者队伍，如今已扩展到一般市民并存在于社会各个角落。志愿者活动成为很多人希望参加，并且能够参加的活动，他们在灾害发生时成为了一个新生的强有力的救灾主体。国家机关所制定的防灾基本计划和地区防灾计划中也出现了“志愿者”的相关文字描述，并且指出有必要对这种自发性活动的支援和调整制定新的框架结构。
阪神·淡路大地震后所展现出的“自助、共助、公助”这三大支柱作为救援体系的一部分得到充分利用。其中使“共助”的力量融入普通社会防灾、减灾之力量中的正是志愿者活动，即普通市民中相互之间的救助活动。可以说志愿者活动给社会灾害的救助体系本身带来了巨大的变化。（六）关于住宅重建的诸多困难
尽管不是阪神·淡路大地震时才出现的新课题，但帮助失去房屋者进行房屋重建理所当然成为了灾后首要课题。这一课题与迄今为止同类课题所呈现出的不同之处在于，首先必须要在极为有限的生活空间中解决大量人员的居住问题。从灾民临时居住的避难所和临时房屋中我们可以发现，至今为止的灾害中也同样出现过的物理、人员环境等问题变得更为深刻，并产生了许多二次灾害。从分析后得出的结论来看，最终面临的还是一个数量问题。我们再次发现，难以对最低限度的必要空间、生活环境、支援结构框架进行全面规划的状况都将是城市型灾害中可能产生的问题。
此外，由于缺乏能够利用的应急空间，致使原有的地区网络和社区被彻底摧毁。确实存在许多受灾者在受灾后的数年时间里，甚至至今都不得不居住在一个陌生的地方，被迫接受一种陌生的生活。
此外，阪神·淡路大地震与迄今为止的灾害在支援住宅重建方面最大差异就是经济上遇到的巨大困难。虽然据相关报告称，在阪神·淡路大地震后的几年中，救济金在很大程度上帮助失去房屋者完成了住宅再建，然而，当时因受灾人数过多，每个家庭所分配到的救济金根本无力支付房屋再建所需的费用。此后，生活再建资金应当纳入国家政策的议题受到关注并且进行了相关讨论，在经历一番波折后，受灾者生活再支援法的相关政策终于出台。通过阪神·淡路大地震，政府资金在住宅重建和生活重建上所发挥的作用及地位都产生了巨大的变化。
三、总结
阪神·淡路大地震以后也发生过各类地震灾害，在吸取每一次灾害所带来的教训后，相关制度也得以改进，今后恐怕也会依然如此。阪神·淡路大地震对日本社会造成了深远的影响，甚至可以说从本质上改变了日本社会。正是在20世纪末发生的这次灾害，使得日本在21世纪将会构筑一个全新的防灾、减灾社会体系。
地震之后，灾害本身也会产生新的变化，对每一个人而言，身边可能发生的危机事件也变得不确定。我们不能被过去的框架所束缚，只有不断构建新的体系，才能不断孕育新的对策。所以，不要拘泥于过去的先例，切实抓住现实问题，事前做好充分的准备，未雨绸缪，这才是阪神·淡路大地震给我们带来的最大启示。（蒋杰翔/译）表1 阪神·淡路大地震受灾情况确认信息（一）表2 阪神·淡路大震灾受灾情况确认信息（二）图1 阪神·淡路大地震中维生管线的恢复情况出处：日本液化石油气团体协议会：建设防灾城市的提议引用：（Inter Risk Research Institute）：灾害风险信息21号图2 死者年龄资料由兵库县医师会提供表3 行政上初期应对面临的问题示例出处1：阪神·淡路大地震兵库县灾害对策总部.阪神·淡路大地震——兵库县一个月的记录. 1996.1：9出处2：神户市.阪神·淡路大震灾——神户市的记录. 1996.1：469表3根据（出处1）（出处2）制成引用：地区防灾数据总览：阪神·淡路大地震基础数据篇：54表4 灾后志愿者活动需求统计注：（ ）内为经介绍数阪神·淡路大地震中的神户市长田地区：躺倒的公路阪神·淡路大地震中的神户市长田地区：地震引发的火灾图3 应急临时房屋入住人数变化图人为灾害帝京大学法学部教授 志方俊之关键词：自然灾害和人为灾害；故意灾害和事故灾害；武力攻击事件和紧急应对事件；利用交通工具事件和针对公共交通工具事件；国民保护计划
在日本的历史中，没有哪个时期比进入21世纪的现在，更加充满威胁。就当今的威胁而言，主要有严重的自然灾害和大规模的恐怖活动两个方面。越是民主的国家对恐怖活动的完全封杀越是困难。即使是由于自然灾害所造成的原因，也有可能像福岛第一核电站一样，一旦出现管理不当，就会导致受灾的长期化和巨大化。
虽然《灾害对策全书》以《灾害对策基本法（第二条）》中所定义的自然灾害（如：暴雨、豪雨、洪水、涨潮、地震、海啸、火山爆发和其他一些异常自然现象或者是大规模火灾及爆炸）为主要研究对象，但是我们也不容忽视在各种层面（如：国家、地方行政机关、地区社会、企业、家庭、个人）的危机管理中，存在着不仅仅由自然灾害造成的而是由人为因素造成的危机，即所谓“人为灾害”。
即便是人为灾害，由于种类繁杂难以区分。本章为了便于理解，将人为灾害分为有意加害对方的“故意灾害”和无意加害对方的“事故灾害”两种类型。接下来让我们按照“故意灾害”、“事故灾害”的角度进行分析研究。
一、故意灾害《国民保护法》中所定义的这个类型的灾害，大致可区分为“武力攻击事件”和“紧急应对事件”两个类别。（一）武力攻击事件“武力攻击事件”指的是日本国家领土受到外国武力攻击时引发的纷争或战争。作为典型事例，如下所述。
航空攻击事件：国家领土受到航空器的空中轰炸。
弹道导弹攻击事件：国家领土受到弹道导弹的攻击。
特种部队攻击事件：国家领土受到外国特种武装部队潜入或者强行攻击。
登陆侵略事件：国家领土受到来自外国军队的正面攻击。（二）紧急应对事件“紧急应对事件”一般被称为恐怖袭击事件，根据实施手段和目标来划分，有如下几个典型事例。
利用交通工具攻击事件：比如“9·11”事件中利用了正常运行中的交通工具对目标进行恐怖袭击。
利用NBCRE攻击事件：N（Nuclear）即非常规性核装置造成的恐怖袭击（尚无先例）；B（Biological）即生物制剂造成的恐怖袭击，例如美国炭疽热菌恐怖袭击事件；C（Chemical）即化学制剂造成的恐怖袭击，例如日本东京地铁沙林毒气恐怖袭击事件；R（Radioactive）即放射性物质造成的恐怖袭击（尚无先例）；E（High Explosive）即炸药造成的恐怖袭击，在世界各地多有发生，是一种较为普遍的恐怖袭击方式，例如美国俄州政府大楼恐怖袭击事件。
攻击公共交通工具事件：以公共交通工具为目标的恐怖袭击，例如伦敦地铁恐怖袭击事件。
攻击核反应堆事件（尚无先例）：以核反应堆等为目标的恐怖袭击。
二、事故灾害
作为事故灾害的典型事例，如下所述。
列车事故：例如JR西日本福知山线事故。
坠机事故：例如御巢鹰山JAL坠机事故。
核反应堆事故：例如原苏联切尔诺贝利核电站事故、日本福岛第一核电站事故。
大规模环境污染事故：例如BP墨西哥湾原油泄漏事故、日本海域娜霍德卡号原油泄漏事故。
传染病爆发流行：例如O－157.新型肺炎（SARS）、新型流感、日本宫崎县口蹄疫等的爆发传播。
大规模系统故障：例如航空公司、金融机关等发生的系统故障。
三、人为灾害的范围
在自治体（国家指定行政机关、国家指定公共机关、都道府县、市区村镇）以及企业中同时设置自然灾害应对小组和人为灾害应对小组是非常罕见的，从而导致了在人为灾害发生时，自然灾害应对小组要被迫立即应对。
因此，灾害不仅包括自然灾害，也应包含《国民保护法》（日本国内法律）所定义的人为灾害。然而，将《国民保护法》所规定的人为灾害一一罗列的话，不仅篇幅太长，而且凸显不出重点。所以本书仅以“紧急应对事件”为中心展开叙述，不包含“武力攻击事态（战争、纷争）”，例如防御弹道导弹等内容。
另外，本文既不包含网络恐怖活动（导致行政机能、经济机能的瘫痪）和网络犯罪（数据的篡改泄露）所造成的系统故障，也不包含因政治、外交的原因所造成的时事形势的改变，比如：接受大量的难民、侨居国外本国公民的紧急避难，或高犯罪性的事件。
相反我们把重点放在自治体（指定行政机关、指定公共机关、都道府县以及区市村镇）和企业所关心的或者不得不关心的事件上，例如为了管理和执行国民保护计划所必需的专业知识。
另一方面，我们还需考虑到核电站灾害中，即使没有核反应堆的行政地区也有可能受到巨大的灾害，不管是恐怖袭击还是事故灾害，对于这些事件的处理具有共同点，本章将对这些共同点进行阐述。另外，虽然使用生物制剂的恐怖袭击和传染病爆发，在发生现象和应对策略上有很多相似点，但是传染病爆发也有可能在大规模的自然灾害后发生，因此本章将对这两部分内容分别进行阐述。
可以说，“9·11”恐怖袭击事件拉开了21世纪的序幕。自“9·11”事件后，世界各地的恐怖袭击相继发生，而且没有一点平息的迹象，迫使国际社会为了以应对恐怖袭击为代表的人为灾害而不得不构筑危机管理体制。（程浩/译）日本《灾害对策基本法》全貌京都大学跨学科教育研究推进中心 极端气象适应社会教育讲座特任教授 武田文男关键词：《灾害对策基本法》的意义；防灾责任的明确化；综合与计划性的防灾行政建设；对特大灾害等的财政支援；灾害紧急状态的应对措施
一、制定《灾害对策基本法》的意义
目前有关灾害、防灾的法律数量极多，但因这些法律大都是在特定的重大自然灾害发生之后为做出必要的应对措施而制定，所以它们的目的和内容又都各不相同。
特别是在《灾害对策基本法》出台之前，各法律往往对与其他法律的关系考虑得不够充分，因此，当灾害发生时，对策总是比较混乱，防灾工作总是难以发挥作用。对于防灾机构而言，系统推进防灾工作的体制并形成，国家、都道府县及市町村等各级的防灾责任也没有明确。另外，防灾行动总是缺乏规划，即便在某些特定领域已制订计划，也往往缺乏全局观念。而且，在灾后重建方面，每次灾害发生时总是仓促制定临时的特例法规，灾后仍然执拗于这些临时性法规勉强实施重建政策。《灾害对策基本法》是以伊势湾台风为契机，补充、纠正原有防灾体制中的根本性漏洞和缺陷，为实现灾害对策的体系化、增强灾害对策的系统性和规划性而制定的法律。《灾害对策基本法》制定时，原则上保留了相关旧法律，对既有法律中不足的部分进行了补充，并对这些法律进行了有机整合。
对于其他的灾害相关法律而言，《灾害对策基本法》更具有一般法的性质。
二、《灾害对策基本法》的要点《灾害对策基本法》的主要内容：第一，防灾责任的明确化；第二，系统防灾工作的推进；第三，有计划性的防灾工作的推进；第四，对特大自然灾害的财政支援；第五，灾害紧急状态的应对措施。即使在以阪神·淡路大地震的教训等为依据的法律修改版中，也基本上保持了《灾害对策基本法》的基本框架。（一）防灾责任的明确化
关于防灾责任的明确化，第1章总则中的第3条至第7条，分别对国家、都道府县、指定公共机关、指定地方公共机关及居民的责任作出了规定。并且，关于国家与地方行政机关制定政策中对防灾的考虑（第8条）、政府的措施及向国会的汇报（第9条）、与其他法律的关系（第10条）等均有明确规定。
该法将防灾工作分为灾前预防、灾害应急对策和灾后重建措施，分别在第4章、第5章和第6章中作出了规定，并明确了国家、地方行政机关等的权限和责任。由于防灾工作与居民的生活密切相关，所以格外重视市町村等基层行政单位的作用。
另外，都道府县除本职工作以外，还有责任综合协调及完善市町村等相关机构的业务；国家机关除本职工作以外，还有责任综合协调地方政府机关等相关机构的工作，并对其进行经费负担的规范化。（二）系统化防灾工作的推进
关于系统化防灾工作的推进，本法第2章第1节、第2节中规定，为开展有组织性、计划性的防灾工作，特设立综合调整机构。在中央的内阁府，设立以内阁总理大臣为组长，以防灾相关省厅大臣（指定机关的长官）为成员的中央防灾小组；在地方上，设立以都道府县知事为组长，以都道府县、中央直属机关（指定地方行政机关）、市町村、消防机关以及国家指定的公共机关和指定的地方公共机关的长官为成员的都道府县防灾小组；同样，在市町村也设立对口的市町村防灾小组。
本章第3节规定，为了在灾害发生时能实施系统而有效的紧急应对措施，在中央特设立突发灾害对策总部和紧急灾害对策总部制度；第23条规定，在都道府县与市町村设立灾害对策总部的制度。实际上，这些机构在《灾害对策基本法》制定之前就已存在，后来写入法律，作为一种制度被固定下来。并且吸取阪神·淡路大地震时的教训，该法放宽了紧急灾害对策总部的设立条件，规定即便还未公布紧急灾害事态，内阁总理大臣也可经内阁会议后直接设立。该规定从原先的第8章位置移到了第2章中。
另外，针对灾害发生时所需的专业技术人员不足的问题，本章第4节中对都道府县与市町村派遣人员作出了规定。（三）计划性防灾工作的推进
关于计划性防灾工作的推进，第3章防灾规划中规定中央防灾小组应制定系统而长期的防灾基本规划，并明确防灾业务规划与地区防灾规划中的重点事项（第34条与第35条）。并且指定行政机关与指定公共机关必须在防灾基本规划的基础上，制订出所掌管事务的防灾业务规划（第36条与第39条）。
都道府县防灾小组必须制订本都道府县辖区的都道府县地区防灾规划，该计划必须在防灾基本规划的基础上制订，而且不得与防灾业务规划内容相抵触（第40条）。
同样，市町村防灾小组必须制订本市町村辖区的市町村地区防灾规划，该规划必须在防灾基本规划的基础上制订，而且不得与防灾业务规划及都道府县地区防灾规划相抵触（第42条）。（四）对特大自然灾害的财政支援
第7章财政金融措施中规定，关于防灾的相关费用原则上应由实施责任人负担，并可以根据其他法令规定，对特殊情况可由中央负担和给予补助。尤其是对于特大灾害，根据有关专门法令规定国家对地方政府实行特别财政援助、对受灾人实施补助（第97条与第99条）。根据这一规定，出台了特别财政援助等相关法（昭和三十七年1962年9月6日第150号法律），以应对特大灾害。由此，从前当灾害发生时才仓促立法的弊端得以改善。（五）灾害紧急状态的应对措施
关于灾害紧急状态的应对措施，第8章规定，当对国家正常的经济和社会秩序造成严重影响的异常、特大灾害发生时，内阁总理大臣可以发布灾害紧急事态的公告（第105条）。
同时，当对国家正常经济和社会秩序的维持、公共福利的确保有迫切需要时，如果国会处于闭会状态或众议院处于解散状态，且来不及召开临时会议和参议院的紧急集会时，内阁可以颁布政令，采取暂缓金钱债务的支付期限等必要措施（第109条）。
另外，在灾害紧急状态下，如果按照法律规定无法使海外援助迅速、顺利救助受灾者，那么可以颁布政令，采取特别措施（第109条之2）。
三、总结《灾害对策基本法》在昭和34年（1959年）伊势湾台风灾害的基础上，于昭和36年（1961年）制定，昭和37年（1962年）开始施行，从此奠定了日本防灾体制的基本框架。《灾害对策基本法》作为日本灾害对策相关的一般法，是一部规定了国家和地方行政机关等的责任、组织、各种防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后重建、财政金融措施、灾害紧急状态等灾害对策基本框架的法律。
其目的在于保护国土与国民的生命、身体及财产安全，国家、地方行政机关及其他公共机关通过建立必要的机制、明确各自的责任，推进系统的、计划性防灾工作的开展，以维持正常的社会秩序，并确保公共福利。
以《灾害对策基本法》为中心，与灾害对策有关的法律数量很多，它们共同发挥作用，保证了防灾政策的全面性。
本文对《灾害对策基本法》的框架、全貌作了简单描述，至于该法制定、修正的经过，以及各章的概要，将在后面的各章中进行说明，请大家参阅。（窦新光/译）阪神·淡路大地震后灾害防治相关法律的修订京都大学跨学科教育研究推进中心 极端气象适应社会教育讲座特任教授 武田文男关键词：作为转折点的阪神·淡路大地震；阪神·淡路大地震发生之后短期内（1995年2月、3月）；阪神·淡路大地震发生之后几年（1995年6月～1998年）；1999年以后的灾害法律的制定与修订
一、阪神·淡路大地震发生之后短期内（1995年2月、3月）相关法律的修订
1995年1月17日发生的阪神·淡路大地震死亡人数超过6400人，作为一次巨大灾害，它对日本的社会和经济造成了巨大的影响。
同时，在国家与地方政府的努力下，实现了日本防灾对策的一次转折。以下则是回顾阪神·淡路大地震刚刚发生过后的1995年2月和3月间，针对地震灾害制定或修订的灾害、防灾相关法律。（一）《阪神·淡路大地震灾后重建基本方针及组织法》（1995年2月24日法律第12号）
阪神·淡路大地震中的重灾区，其受灾程度前所未有。因此，在明确灾后重建基本理念的同时，设立为期5年的以内阁总理大臣为部长、全体内阁成员为成员的“阪神·淡路灾后重建对策总部”，对阪神·淡路地区的灾后重建措施进行综合性调整。（二）《阪神·淡路大地震相关有效期延长许可的紧急措施法》（1995年3月1日法律第19号）
阪神·淡路大地震中的受灾者，在1995年1月17日（地震发生日）以前获得的行政机关的许可且在该日以后到期者，可根据各省厅大臣以地区为单位指定的对象，对其有效期作一定期限的延长。（三）《阪神·淡路大地震特别财政援助及补贴相关法律》（1995年3月1日法律第16号）
为了做好阪神·淡路大地震恢复重建工作，灾区的地方行政机关等在公共设施修复和土木施工之际，国家给予特别的财政援助，同时对中小企业和失去住宅者提供特别财政补贴，以减轻社会保险加入者的负担。（四）《阪神·淡路大地震民事调停法申请调停手续费的相关法律》（1995年3月17日法律第31号）
为了能够迅速并顺利地解决因阪神·淡路大地震而引起的有关民事纠纷问题，1995年1月17日阪神·淡路大地震的灾区域内拥有住宅者，由于地震而引发的纠纷，自当日起至1997年3月31日期间申请民事调停，给予免除申诉手续费。（五）《阪神·淡路大地震法人宣告破产及企业最低注册资金限额特例的相关法律》（1995年3月24日法律第42号）
为帮助阪神·淡路大地震中遭受损失的企业和其他法人的生存，特规定：由于所受灾害严重而负债超负荷的法人，在一定期间可延缓其宣告破产。（六）《受灾地区所有建筑物重建的特别措施法》（1995年3月24日发表第43号）
首先区分阪神·淡路大地震中建筑物损害的程度，为加快建筑物的重建、保证灾区正常的恢复，如果建筑物在大规模火灾、地震或其他灾害中完全毁坏，该地基共同持有者的价格比例和4/5以上多数决议的基础上，可以在该地基上重建，并在一定期间内限制共同持有人的共同财产分割要求。（七）受灾者租税减免、延缓征收等相关法律的部分修订（1995年2月20日法律第10号）
为减轻受灾者负担，上调减免或缓缴个人所得税的对象的收入额度至1000万日元（修订前为600万日元）。（八）《阪神·淡路大地震受灾者国税临时特别法》（1995年2月20日法律第11号，修订后1995年3月27日法律第48号）对阪神·淡路大地震的受害者，采取意外损失扣除、企业法人的亏损退税、关税特例等措施。（九）《应对阪神·淡路大地震的1994年度公债发行的特别法》（1995年3月1日法律第17号）
为确保应对阪神·淡路大地震资金的充足，1994年度颁布公债发行特别条例，同时根据财政法第4条第1项规定，确定同年度公债追加发行的时间和会计年度所属区分。（十）《阪神·淡路大地震灾区失业人员建设行业就业促进特别措施法》（1995年3月1日法律第20号）
为应对阪神·淡路大地震中大量人员失业的问题，该地区计划实施的建设行业尽可能多地雇佣失业者，使他们生活安定。（十一）《灾区城市街道重建特别措施法》（1995年2月26日法律第14号）
灾区城市街道重建特别措施法出台，其内容包括：可以在城市规划中划定城市街道重建促进区域；对城市街道重建促进区域内的土地区划调整和城市用地再开发工程作出特别规定；为失去住宅者提供必要的公营住宅并对入住资格作出特别规定等。另外，本法制定的同时，对城市开发资金贷款相关法律进行相应的修订，设立低息融资制度，为便于灾区城市街道重建促进区域内的土地收购。（十二）地方税法的部分修订（1995年2月20日法律第9号，1995年3月27日法律第44号）
为减轻阪神·淡路大地震受灾者的负担，采取调整个人居民税特别措施，购置不动产税的非课税措施，固定资产税以及城市规划税的特别措施。（十三）《关于1994年度地方交付税总额的特例法律》（1995年3月1日法律第18号）
为应对阪神·淡路大地震，国家采取向地方转移支付税收增额等特别措施。（十四）《关于阪神·淡路大地震地方议会议员及议长竞选日期等临时特别法》（1995年3月13日法律第25号）
在阪神·淡路大地震的重灾区采取推迟原定1995年4月展开的统一地方选举特别措施。
二、阪神·淡路大地震之后几年内（1995年6月～1998年）相关法律的修订
由于吸取了阪神·淡路大地震的教训，以下简要介绍自1995年6月至1998年制定、修订的灾害防灾相关法律。（一）《灾害对策基本法》的部分修订（1995年6月16日法律第110号）
鉴于阪神·淡路大地震中，灾害应急车辆遇到严重的交通阻塞，特此规定：1.灾害发生时，由都道府县公安委员会实施交通管制的相关措施；2.车辆驾驶员有义务遵守通行禁止的指示；3.交警等应确保紧急车辆的通行；4.国家公安委员会有权指示都道府县公安委员会实行交通管制；5.警察在紧急情况下可强制损毁车辆和其他物品，但对其损失应进行补偿。（二）《地震防灾对策特别措施法》（1995年6月16日法律第111号）
鉴于阪神·淡路大地震中损失极为严重，为保护人民的生命财产免受地震灾害，制定了地震防灾对策特别措施法以强化地震防灾对策的力度，将规定：在全国范围内，都道府县拟定地震防灾恢复重建五年规划，并在此基础上中央采取特别措施提供财政支援；同时，进行体制建设以促进地震的相关调查研究。（三）《消防组织法》的修订（1995年10月27日法律第121号）
鉴于灾害规模等事态的突发性，在无法及时获得灾区当地都道府县知事求援的情况下，或者为了紧急救助生命，确认远程消防机关人员的消防支援可达到及时和准确地救助灾害的情况下，可以启动消防支援的有关特别措施。（四）《关于加强建筑物抗震加固工作的法律》（1995年10月27日法律第123号）
鉴于阪神·淡路大地震的教训，为推进不符合现行抗震标准的建筑物的抗震诊断和加固、确保地震时建筑物的安全，特制定相关法律，以推进建筑物的抗震加固，其中规定：1.大众广泛利用的特定建筑物的所有者有义务尽自己最大努力；2.建设大臣应制定方针，主管行政厅应给予指导、建议和指示；3.主管行政部门应确定抗震加固计划；4.建筑基准法特例对抗震加固计划进行认定，并采取措施进行财政支援。（五）《灾害对策基本法》及《大规模地震对策特别措施法》的修订（1995年12月8日法律第132号）
在上述1995年6月修订《灾害对策基本法》基础上，并根据内阁总理大臣主持的防灾问题研讨会上的建议，为强化灾害对策，于1995年12月进一步进行了修订。
主要内容包括：1.放宽紧急灾害对策总部的设立条件及对该组织进行强化；2.增强紧急灾害对策总部部长的权限；3.在灾区当地设立对策总部；4.赋予受命派遣到灾区的部队自卫官必要的权限；5.市町村长官应向都道府县知事请求派遣自卫队；6.对防灾最新课题的应对；7.地方行政机关间的相互支援等。（六）《特定灾害受灾者权益保护的特别措施法》（1996年6月14日法律第85号）
将针对阪神·淡路大地震的各种立法措施及对将来发生特重大灾害时可能需要的特别措施制度化。其主要内容有：1.延长与权利和利益相关的行政有效期，对期间未履行的义务免责；2.法人宣告破产的特别条例；3.依据民事调停法申请调停手续费的特别条例；4.关于《建筑基准法》中应急临时安置住宅的存在期间，政令判定为特定非常灾害；并认为是适用于应对特定非常灾害的措施。（七）《关于促进城市中人口密集地区防灾工作的法律》（1997年5月9日法律第49号）
1997年，为推动人口密集地区合理再开发、促进防灾街区的整顿而采取必要措施，以确保人口密集地区的防灾功能和土地合理完善的利用、促进公共福利，制定了《促进城市人口密集地区防灾工作的法律》。（八）《受灾者生活重建支援法》（1998年5月22日法律第66号）
1998年，针对灾害中生活受到严重影响、难以自立恢复生活的受灾者，为帮助受灾者重新自立生活，特制定《灾民生活重建支援法》，其中规定：都道府县应有效使用相互扶助基金，向灾民提供生活重建补助金。
三、1999年以后相关法律的修订
鉴于1999年以后至今，为应对各种灾害状况而制定、修订的法律。（一）《核能灾害对策的特别措施法》（1999年12月17日法律第156号）
1999年9月在茨城县东海村铀加工厂发生了日本第一次临界事故。为加强核能安全管制、强化中央与地方间合作与紧急应对体制，12月制定了《核灾害对策特别措施法》。（二）《关于加强泥石流灾害警戒区域防灾工作的法律》（2000年5月8日法律第57号）
1999年6月的强暴雨，使广岛等地方发生了严重的泥石流灾害。吸取本次教训，与其他相关制度相配合，制定了关于推进泥石流灾害警戒区域防灾工作的法律，对泥石流灾害高危区域的公告和避难体制进行整顿，对该区域内新建住宅用地的批准进行控制，对该区域内的现有住宅进行转移。（三）《地震防灾对策特别措施法》的修订（2001年3月31日法律第20号）《地震防灾对策特别措施法》于1995年6月制定，7月实施。该法是为了保护本国人民生命财产安全免受地震侵害，根据该法，都道府县知事应调查人口、产业等经济状况和地势等自然状况，对地震时可能遭受严重损失的地区，可制定地震防灾快速恢复五年规划。另外，在同规划的基础上所实行的事业中，特别是居民的生命、人身的保护、灾害应急对策的完善以及帮助灾民的生活早日安定化，虽然关于补助率低的问题已经在第一次计划中设置为财政上的条例措施，但是从现状的整备状况或对策的重要性来看，更加有必要强力地推进这一系列事业发展，因此直到2005年末才修订了特别措施的这一项法律。（四）《水灾防治法》的部分修订（2001年6月13日法律第46号）
鉴于2000年东海暴雨的教训，对水灾防治法中，河流洪水预报系统的完善、划定和公布水位上涨预测区域，在区域放在规划中明文规定确保避难行动顺利而及时的措施对策等内容进行了修订。（五）《关于推进东南海、南海地震防灾工作的特别措施法》（2002年7月26日法律第92号）《关于推进东南海、南海地震防灾工作的特别措施法》于2002年7月制定。其中规定，鉴于东南海、南海地震发生地震，并有可能对国民生命、人身及财产安全造成严重威胁，为实施地震防灾对策，采取指定实施区域、拟定防灾规划、完善地震观测设施及地震防灾应急设施等措施。（六）《特定城市河流洪涝灾害对策法》（2003年6月11日法律第77号）
鉴于2000年的东海暴雨的教训，为综合推进水灾防治工作，2003年6月制定了《特定城市河流洪涝灾害的对策法》，采取措施，划定特定城市河流与流域，制定水灾对策规划，由河流管理者负责完善雨水储存设施，准予实施防止雨水浸透的相关措施。（七）《消防组织法》的修订（2003年6月18日法律第84号）
鉴于近年来消防需要的复杂化、高度化、多样化的状况，于2003年6月对《消防法》进行了部分修订。其内容规定：在出现大规模灾害或特殊灾害、仅靠地方消防机关难以作出及时而准确对策的情况下，中央与都道府县有责任充实和强化全国性的消防紧急体制应对机制，建立紧急消防援救队并具有法律地位。（八）《受灾者生活重建支援法》的修订（2004年3月31日法律第13号）
为帮助受灾者重新开始稳定、自立的生活，在提高了受灾者生活重建补助金的支付额度的同时创立新的居住安定支援制度。（九）《关于加强日本海沟、千岛海沟及周边海沟型地震防灾工作的特别措施法》（2004年4月2日法律第27号）
为保护日本海沟、千岛海沟及周边海沟型地震发生时国民生命及财产安全，制定了《加强日本海沟、千岛海沟及周边海沟型地震防灾工作的特别措施法》。采取制定防灾强化促进区域、拟定防灾基本规划、完善地震观测设施、完善地震防灾急用设施等措施。（十）《水灾防治法与泥石流灾害警戒区域的泥石流灾害防治工作相关法律》的修订（2005年5月2日法律第37号）
为提高地区水灾以及泥石流灾害的防御能力，对部分内容进行了修订，如对河流水灾泛滥预想区域范围的扩大、中小河流洪水信息的充分掌握、水灾防治协作团体制度的设立、泥石流灾害警戒区域避难体制的完善等。（十一）关于加强建筑物抗震加固的法律修订（2005年11月7日法律第120号）
为进一步促进建筑物的抗震加固，采取了制定基本方针及都道府县抗震加固促进计划、扩大特定建筑物的范围、实施抗震加固所需资金的贷款的债务保证等措施。（十二）《地震防灾对策的特别措施法》的修订（2006年3月31日法律第16号）
鉴于近年来地震多发的状况，为进一步促进地震防灾对策，将公立中小学校等非木造校舍加固所需资金的国家财政负担比例上调措施的有效期延长五年；为提高公立中小学校舍非木造室内运动场（体育馆）的抗震性，采取其加固费用中国家负担费用比例上调等措施。（十三）《平整住宅用地规范法》的修订（2006年4月1日法律第30号）
为了确保住房用地的安全，都道府县知事应划定住宅用地防灾区域，并在区域内实行住宅用地灾害防止制度等措施。（十四）《消防组织法》的部分修订（2006年6月14日法律第64号）
为完善并确立应对灾害多样化的市町村消防体制、采取必要的措施，促进市町村消防工作的自主化和广域化。（十五）《消防法》的部分修订（2007年6月22日法律第93号）
为了防止在大型建筑物里发生火灾以及其他灾害，设置自卫消防组织以及减轻除火灾以外的受灾程度，有义务完善自卫消防组织和管理体制。（十六）《受灾者生活重建支援法》的部分修订（2007年11月16日法律第114号）
为保障受灾者的生活安定，完善生活重建支援制度，不限定受灾者生活重建补助金的用途，废除对灾民户主的年龄和收入等条件的限制要求。（十七）《气象业务法》的部分修订（2007年11月21日法律第115号）
为降低地震、火山灾害造成的损失，规定气象厅有义务将地质断层运动引发的地震和火山现象向公众进行预报和警报。（十八）《消防法》及《消防组织法》的部分修订（2008年5月28日法律第41号）
为应对重大地震及其以外的灾害，应充分完善危险物质流失等事故调查程序，同时完善对其他都道府县派遣机动紧急消防救援队制度。（十九）《港湾法》的部分修订（2008年6月13日法律第66号）
为确保安全管理好港湾，发生严重灾害时，国土交通大臣有权管理港湾设施，发挥港湾作为灾害紧急物资输送据点的作用。（二十）《地震防灾害对策特别措施法》的部分修订（2008年6月18日法律第72号）
为保证地震发生时公立中小学校建筑物的安全性，市町村有义务对辖区内公立中小学校建筑实施耐震检测，并公布其检测结果。作为地震防灾紧急事业五年计划中的一项内容，对倒塌危险较大的公立中小学校建筑设立国家特殊补助，对私立中小学校等建筑物的地震防灾进行必要的考虑。（二十一）《消防法》的部分修订（2009年5月1日法律第34号）
为保证灾害中受伤者得以迅速移送至医院，都道府县应制定移送伤者行动的实施基准，实行消防机关、医疗机关等相互协助等措施。（二十二）《针对地震防灾强化地区应急对策的国家财政特别措施法》的部分修订（2010年3月31日法律第12号）
该法的有效期限延长五年，至2015年3月31日止。
取消该法制定地震对策紧急应对规划的义务，在加固公立中小学校非木造校舍中，对于符合文部科学大臣所定标准的高危校舍的整修，将原先国家财政所负担比例由1/2提高至2/3。（王飞/译）
按照公布日期先后顺序整理的阪神·淡路大地震发生之后（1995年2月、3月）制定、修订的法律（16条）如表1所示，以及阪神·淡路大地震发生以后制定、修订的法律如表2所示。表1 阪神·淡路大地震发生之后制定、修订法律一览表表2 阪神·淡路大地震以后制定、修订的法律（例）自主防灾组织京都大学跨学科教育研究推进中心 极端气象适应社会教育讲座特任教授 武田文男关键词：地区的自主防灾活动；自力更生守护家园；自主防灾组织的常态化；防火；消防俱乐部；企业的自主防灾体制
一、社区的自主防灾活动
在防灾体制强化方面，首先应当完善以消防机构为首的相关防灾体制，除此之外，开展社区自主防灾活动，构建地区整体的防灾体制也非常重要。特别是当大规模灾害发生时，道路、桥梁等基础设施受损，通信、电力、水利、天然气等被切断，阻碍了常备消防等防灾机构对灾害的防御，而外地应援力量无法及时奏效。在这种情况下，每一个居民都有同一个信念——我们自己来守护我们的家园。有组织地进行防火、救火，搜集传递信息，引导避难疏散，抢救救护受伤者等，各种应急处理的自主防灾活动不可或缺。
在阪神·淡路大地震时，居民们同心协力防止了火势的蔓延，通过救助行动挽救了很多人生命的例子不胜枚举，这让人们重新认识到地区自主防灾的重要性（图1）。
要做到高效有组织的自主防灾，必须完善全地区的自主防灾组织机构，从平时就开始训练受灾时对信息的搜集传递、完善警戒避难体制、防灾资金和器材的储备等内容，同时有必要反复开展针对模拟大规模灾害时的防灾训练。
为了提高地区的防火防灾意识，在培育地区自主防灾组织的同时，也要重视培养强化妇女防火俱乐部、少年消防俱乐部、幼儿消防俱乐部等组织的建设。在这当中，应该以防灾机构为首，使消防团、自主防灾组织、妇女防火俱乐部、事业所、各种社会团体等地区防灾力量相互合作，不断提高防灾能力。
二、自主防灾组织
自主防灾组织是以地区居民的从属意识为基础，进行自主防灾活动的组织。平时进行防灾训练、普及防灾知识、防灾巡视、购入防灾器材等，当遇到灾害发生时，会进行灭火、引导避难疏散、抢救、救护、信息搜集传递、提供食品和饮用水、巡视灾害危险隐患等工作。
到2009年4月1日为止，日本全国市区町村中的1658个市区町村共设立了13万9316个自主防灾组织，活动覆盖率达到73.5%（图2）。图1 被掩埋、被困时的救助（来源）社团法人 日本火灾学会《兵库县南部地震火灾的相关调查报告书》（调查对象：神户市内）图2 自主防灾组织的推移备注：根据《消防防灾、震灾对策现况调查》做成
为了加强自主防灾组织的常态化，各自主防灾组织之间应加强协调交流，行政、企业、教育等领域给予的协助非常重要。当然，如果要让各自主防灾组织之间互通信息，一个行之有效的办法就是以都道府县或市町村为单位设置联络协议会。
除此之外，对于在防灾训练中发生的事故，可以通过制定防火防灾训练灾害补偿等制度的处理方式，让居民安心参加训练。日本的自立防灾组织有：（一）妇女防火俱乐部
妇女防火俱乐部是以家庭主妇为主的自主防灾组织，到2009年4月1日为止，日本妇女防火俱乐部已拥有11196个团队，约178万人。俱乐部以学习家庭防火知识，提高地区整体防火意识为目的开展活动。为了完备在突发情况下也能保证相互协力的体制，打造安心安全的地区环境，根据各地的实际情况和特性，开展家庭防火安全检查、灭火训练、防火防灾教育等。（二）少年消防俱乐部
少年消防俱乐部的目的是从身边的日常生活中学习防火、防灾的方法，开展研究发表会、制作海报、走街串巷、制作防灾地图等活动。少年消防俱乐部主要由10岁到15岁的青少年组成，到2009年5月1日为止，日本已拥有5095个团队，约43万人。（三）幼儿消防俱乐部
以幼儿和儿童为中心的幼儿消防俱乐部的目的是通过教导幼儿正确的用火方法，对消防工作的理解，减少由于玩火引发的火灾，为将来参加以青少年为中心的防灾活动打下坚实的基础。俱乐部由9岁以下的幼儿园、托儿所的小孩组成，并在消防机关的指导下培养团队精神。到2009年5月1日为止，已拥有14281个团队，约119万人。
三、企业的自主防灾体制
根据《消防法》和石油联盟等《灾害防止法》规定，持有一定数量以上危险品的企业具有设置防灾组织的义务。而对于在法律上无此义务规定的企业，大多数设置了自主防灾组织，到2009年4月1日为止，日本已有2304个自主防灾组织。
在这其中，为了强化企业的消防防灾体制，确保自卫消防能力，自2009年6月开始实施的《消防法》中，规定了具有一定的大规模及高层建筑物的企业有设置自卫消防组织的义务。
企业的防灾组织原本是为了保护自己的设施而设置的机构，但如果当大规模的地震等灾害发生时，也能作为地区社会的一员参加、支援地区防灾救助体制建设的话，将会对地区防灾能力的充实强化带来巨大的效果。（张媛/译）防灾志愿者与城市防灾建设京都大学学际融合教育研究推进中心 极端气象适应社会教育讲座特任教授 武田文男关键词：防灾志愿者活动；阪神·淡路大地震；《灾害对策基本法》的修订；防灾与志愿者纪念日及活动周；城市防灾建设的开展
一、日本防灾志愿者活动的现状
近年来，在灾害应急救援、受灾者避难生活支援、灾后房屋除淤清扫重建、灾区和受灾者恢复活力以及防灾教育宣传活动等各项工作中，日本的志愿者自发、自律地与当地各主要主管部门协同合作，起到重要作用。
在日本早期的关东大地震中，在1990年发生的云仙普贤岳火山喷发和1993年发生的北海道西南海底地震中，我们都可以看到志愿者的身影。在1995年1月17日发生的阪神·淡路大地震中，各种志愿者活动总计超过130万人次以上，籍此，防灾志愿者活动的重要性得到了广泛的认识。
1995年7月，在作为日本《防灾总体规划》中增设了“防灾志愿者活动环境管理”以及“志愿者接洽”的相关条款，并于同年12月修订了《灾害对策基本法》，从法律上明文规定了国家及地方政府必须致力于“志愿者从事防灾活动环境管理有关事项”的实施，在法律上首次明文记载了“志愿者”一词。
另一方面，随着日本民众对于灾害志愿者活动及自主性防灾活动理解的加深，为实现强化防灾能力的目的，同年12月日本内阁会议通过了设立“防灾与志愿者纪念日”（每年1月17日）和“防灾与志愿者活动周”（每年1月15日～21日）。籍此，内阁府主办召开了“防灾与志愿者集会”，国家及地方政府等也在全国范围内开展了各种形式的防灾志愿者活动的普及宣传活动。在此次东日本大地震中，许多志愿者以灾区临时设置的灾害志愿者中心为基地，与当地政府和社会福利协会等合作，参加了避难所的物资分配与房屋除淤等活动，给予灾区极大的帮助。
从近年来灾害发生的多样化看，日本全国无论在何时何地发生灾害都并不稀奇。基于这种观点，创造条件使防灾志愿者活动安全并且有效地开展活动至关重要。1999年开始，日本地方政府为促进志愿者活动召开了由消防厅、都道府县、直辖市等组成的“灾害志愿者活动联络协议会”。该协议会每年对地方政府的灾害志愿者相关政策进行信息沟通、调研讨论，并通过事例介绍、举办灾害志愿者团体的活动演讲报告等形式，促进都道府县、直辖市有关部门之间的信息共享。
另外，日本内阁政府自2005年3月开始，召开了由各地防灾志愿者有关人员等构成的“防灾志愿者活动研讨会”，在探讨规范整治志愿者活动环境的同时，将其讨论的过程及成果通过网站公开，并提供防灾志愿者活动的相关信息。
防灾志愿者活动是基于个人自由意愿的自主性、自发性活动，其内容与形式多种多样。防灾志愿者活动不仅仅是提供一部分救灾人力，同时也对受灾者的心理安抚发挥了巨大的作用，并能够从更细微的层面弥补政府在灾区救援工作中的不足。然而，如果志愿者过于大量或无序地进入灾区，不仅无法有效地开展活动，还有可能增加灾区接待工作的负担。
因此，重要的是在确实掌握灾区时刻变化的需求的同时在不增加灾区负担的情况下，建立组织保障安全与可持续的活动。值得注意的是某些志愿者与潜在的支援需求间的统筹安排方面在区域或时间条件上可能具有局限性，因此保障与衔接管理人才、促进与地方政府及有关方面的协调合作等课题及制定行之有效的防灾志愿者活动的工作程序正受到越来越多的重视。
近年来为顺利地开展志愿者应征与信息传播工作、协调灾区的援助需求等，日本在灾区设置了“灾害志愿者服务中心”，以此作为志愿者活动及信息传递的基地。同时，为减轻灾区负担，保障志愿者顺利、安全的参加志愿者活动，各地还在灾区周边设置“义务巴士”运送志愿者。
各项措施发挥作用，实现了尊重应征者意愿、确保活动自发性和自律性、减轻了灾区接待工作的负担、建立安全有效的志愿者活动机制的目的。
二、城市社区防灾建设的开展
所谓“社区防灾建设”，是指自治防灾组织和商会、NPO等地区组织开展与防灾有关的训练及普及宣传等活动，通过这些活动期望能够提升地区防灾能力。
问题在于，爆发一次大灾害后会出现一段较长的平静期，随着时间的流逝，人们的防灾意识会逐渐变得淡薄。维持高度防灾意识的工作使相关工作人员煞费苦心。针对此类情况，为发挥民间与市场的力量，提高防灾能力，日本中央防灾会议设置的专家调查会在《发挥民间与市场力量的防灾战略的原则提案》中指出：从过去到现在，以防灾为根本目的开展活动的重要性不能改变，但从维持日常民间对防灾的关心角度出发，不仅仅只是单纯地做些防灾活动，也可以防灾目的之外的内容为题开展活动，或者与其他活动内容相结合地开展，其目的就是通过各种活动使防灾工作进入人们的视野，以期防灾工作扎根于基层，提高地区的防灾能力。
由于引进这种与过去不同的观点，开展广泛和多样化的活动，并可从中发现与防灾工作的共同点，以此为契机，我们可以期待地看到防灾活动的日常化、广泛化，以及与其相关联的防灾能力的不断提高。在城市社区防灾建设中日本主要采取了以下措施。（一）召开全国城市防灾建设论坛
全国城市防灾建设论坛于2000年度召开，其目的为实现支援城市防灾建设相关联的地区内及地区之间的交流，促进城市防灾建设活动常态化，培养市民及相关团体的持续性活力。该论坛作为“防灾博览会”的一环，由来自全国致力于城市防灾建设活动的团体在论坛期间演讲报告其活动状况，交流经验，寻求合作。（二）城市防灾建设活动的普及与宣传教育
为促进城市防灾建设活动的普及与宣传教育工作的开展，除了在内阁府宣传刊物进行相关宣传报道外，还开设了城市防灾建设门户网站（http∶//www.bousai.go.jp/minna），在《防灾城市建设旅游指南》中介绍全国先进事例和经验、活动援助制度等有价值的信息。（三）设立“城市防灾建设奖”
以阪神·淡路大地震等为经验教训，表彰地方政府、防灾相关机构、地区民间团体和市民组织企业中广泛致力于防灾以及具有突出贡献的优秀团体和个人。通过向其他地区广泛宣传，以推动“城市防灾建设”的开展。在消防厅等相关机构的协助下，1996年日本设立了“城市防灾建设奖”。此后，每年举行一次颁奖，在城市整治及居民日常生活中深化防灾认识，切实有效地加强防灾对策和提高防灾意识。（阎立春/译）灾害初期应对的要点东京经济大学教授 吉井博明关键词：灾害初期应对；掌握受害的整体情况；计算救援需求量和设定救援目标；积极主动的原则；ICS（世界标准危机应对系统）
一、灾害初期应对的重要性
灾害初期应对为什么重要，主要有两个理由：一是因为迅速、准确、统一的初期应对行动能保护人们的生命，尽可能将财产损失降到最低限度。比如通过避难通告、避难引导，或者是救助、灭火、医疗急救等从危机中抢救生命。反之，初期应对迟缓，可能导致更多的人陷入危险境地以及大量的财产损失。二是灾害初期应对的迟缓，以及危机应对指挥总部的混乱，没有对灾害的预见做出应对计划，而不得不被动地应付各种求救。一旦落后，处处被动，想要夺回主动权谈何容易，灾害应对现场的重复行动、救援遗漏、救援队伍不能转战等问题就会相继出现并导致局面的混乱。其结果，降低了救援行动的效率，拖延了救援时间，使得本来可以得到救助的生命无法得到救援。
二、灾害初期对策总部的主要任务
随着时间的推移，灾害初期应对的内容会发生很大变化。灾害初期的应急行动基本上是由两个部门负责：一个是对全局进行指挥的灾害对策总部，另一个是在受灾现场实施救援工作的执行部门。当然，细分的话，执行部门中也分为指挥总部与现场工作部队。进行指挥的灾害对策总部与在现场救援、灭火、急救医疗、避难引导、避难所开设与运营、发送救援物资、交通管制等工作的实际工作部门不仅业务内容不同，业务处理方式也有很大差别。灾害对策总部需要完成的工作内容，如图1所示，大致可以分为五个部分：（一）对灾情的预测及掌握图1 灾害对策总部初期应对的主要业务
计算救援需求量和制定救援方针，首要的工作是尽早掌握或预测灾情。灾害具有同时多发性的特点，受灾区域内各处同时发生的情况较多，所以若不及时掌握受灾区域的整体情况，就会造成救助资源的分配不当。值得注意的是，灾害的规模越大，掌握实际受灾情况就越困难，信息搜集所需时间就越久，所以为了迅速应对灾害，需要对受灾情况进行推测。重要的是边推测哪里或许发生怎样的灾害，边与实际发生的灾害进行对照，如果没有接收到有可能发生重大灾害的区域的信息（信息空白区域），要积极地去当地进行信息采集。
另外，为了准确地推测受灾情况，平时需要对该地区进行土地勘察之余还应该制作地区灾害地图。并且将观测网（震度、降水、水位信息的搜集）尽可能地做得精细整齐而符合理想标准。如果建成受害推测与预测的电脑系统的话，更有利于对受害损失的判断。风灾、水灾害、海啸、火山喷发，或者像地震火灾那样的灾害发生之前一般有前兆现象，对可能发生的受害整体情况的预测把握，有助于避难等灾害应对工作的开展。（二）灾害发生和扩大的防止措施
洪水、泥石流、海啸、火山爆发、火灾蔓延等灾害基本上能够预测的时候，应立即向危险地区发布避难劝告、指示或避难疏导。应根据事先掌握的情况，设置禁止进入的警戒区域。为避免洪水、山体滑坡等灾害造成伤害，应迅速地施行交通管制。（三）资源动员、管理和救援工作指挥
根据已发生的灾情和灾情预测，调动必要的人力物力资源，指挥实施救援活动。很多情况下仅依靠受灾地区内的资源不足以应对灾害，还需要动员非受灾地区的资源。根据防灾规划，即刻启动自卫队、消防队派遣救援机制，请求所在都道府县实施广域支援机制和派遣紧急消防队的支援。如果事先与某地签订了互相支援的协定，可直接向对方求援。为能够使广域支援迅速地进行资源动员，需要事先掌握哪个机关有哪些资源，有多少资源。
接下来，应将区域内外动员得到的资源调动到受灾现场。当然，区域外来的资源到达现场需要一定时间，所以在灾害发生不久的一段时间内，只有依靠区域内的资源。如果是那样，当然不可能所有的受灾现场都能同时派遣人员进行救援。这样就不可避免地出现救灾的先后顺序，这时候就应按照第一步的预测或掌握的受灾整体情况来决定优先顺序。要做好这项工作非常困难，需要事先对预想的同时多发性灾害进行反复沙盘演练，掌握技术知识与要领。（四）组织间的协调
外地的增援部队到达后，来自不同地方的队伍共同承担同一项工作，组织间的协调配合变得极其重要。组织间的协调配合如果没有做好，现场便会因出现重复、缺漏等问题而变得混乱。如果是救援活动的话，需要当地的消防总部、外地支援消防总部、当地警察、外地支援警察、自卫队甚至当地市街村的技术部门、拥有重机械等特殊机器和资材的事务所等各负其责，互相协作。救援工作多以按片划分的情况居多，在这种情况下，救助地点的救援状况的信息共享，并应该给支援部队配备当地向导。另外，必须对重型机械等紧缺器材进行及时调配。交通管制和直升机的航天管制等也需要组织间的互相协调。
这时候的主要问题是协调的方法。在美国，危机管理的一元化系统ICS （Incident Command System）成为主流，但是消防、警察、自卫队、海上保安厅等不同的组织体系很难用一元化指挥系统进行统一调配，各组织的领导进行磋商达成共识的方法比较实际。（五）信息发布
在防止受灾的发生与扩大的有效措施中，关键是及时地向居民发布避难劝告和指示信息。受灾者最为关心的是灾情（震度、雨量等）以及救援情况、今后的出路，提供这些信息给居民会减轻不安和尽早承受适应受灾的现状。关于这些信息，不但总部的成员需要知道，而且各部门的全体职员都必须清楚了解。领导对受灾群众的鼓励发言也是非常有效的做法。手机、网络等新媒介的出现使得信息传递手段变得多元化，要根据目的需要而灵活地发挥各类媒体的作用。
面向区域外人群的信息发布也很重要。受灾后，马上就会有大量的媒体涌来追问应对措施，不可缺少的是面对媒体，而更重要的是对媒体背后的人们（受灾者的亲友、全国人民）说明受灾情况与救援的必要性。这时候在不影响总部的救援工作的情况下，向媒体定期举行记者招待会发布信息，原则上对灾害对策总部会议的内容公开，尽量做到使灾后状况一目了然（比如用纸板或白色板揭示灾情的发展与应对工作进展的时间表）。另外，及时通过网络提供对受灾与应急应对信息和求助也是很有效的方法。
除上述以外，应急活动（应援和受援）需要多少经费，谁来负担等财政方面的问题也是重要的信息。灾害救助法适用于一定程度的灾害，但对于大规模的灾害而言，依靠初期应急活动根本无法制约灾害，只有国家优厚的财政支援才是救灾的关键。
三、灾害对策总部完成工作的必备条件
灾害对策总部基本的工作为灾情搜集与分析、决策实施、传达各种指示和协调组织间关系。为了迅速并准确无误地进行情报信息处理传递活动，需要决策者、执行支援任务的成员汇聚一堂交换和处理信息。为此，需要做到以下四个方面（参照表1所示）。表1 灾害对策总部完成工作的四个必要条件（一）确立保障指挥中心
首先必须做到的是确保灾害对策总部的活动基地，为了完成任务，决策者与参谋助手的集合空间不能缺少。如果决策者与参谋助手处在分隔的场所，无法就瞬间多变的初期阶段信息作出迅速并准确的决策。
在最初应对期间，因为无法确保基地空间而导致出现很多失败的事例。例如阪神·淡路大地震期间，兵库县厅灾害对策总部受损，指挥所不得不迁设他处。兵库县警察总部也因地震出现的液化以及增设通信线路受阻，总部不得不两次转移。新泻县中越地震时候，也因灾害对策总部所在的受灾中心地区川口町建筑物损坏，只得将指挥部设在室外的帐篷里。小千谷市和长冈市也未能在预定的场所立即设置总部。（二）保障电力通信
为了进行信息搜集、处理、传达，以确保信息通信手段为前提的同时，总部室内的照明、信息通信系统的运转都需要必要的电力支持。设置应急电源是理所当然的事情，但需要留意应急电源本身是否受损。阪神·淡路大地震期间，最先进的卫星通信系统在关键时刻却没有发挥其作用，原因是水冷的应急电源的配管受损导致无法使用。气冷的应急电源的配管受损将导致有害气体充斥建筑物内。信息通信系统分为有线、电磁波、卫星三种线路，并且有线线路最好使用不同的通信服务公司的线路会更安全可靠。
暴雨灾害时居民的报警与求援纷纷而至，使市町村公务所的电话线路爆满，导致防灾机构之间得不到通信的情况非常多。有必要在灾害时将优先线路作为拨出专用线路，使其作为与防灾机关之间的交涉专用线路，这需要一定的功夫进行研究。现在应该做的是事前将通信线路多重化、多途径化，做好灾害时将优先线路有效利用对策等。（三）保证领导与成员到位
即使做到确保空间与电力、信息通信，但不召集完成灾害对策总部工作的领导与成员的话就没有意义。灾害发生之后，尽早尽快地确保领导与成员到位并非易事。
首长需要有警车的引导，尽快赶到指挥岗位。首长不在的时候决定出代理人是不可避免的情况。搭建紧急参与者的宿舍，并在值夜班时希望能具备灾害发生时最低标准的工作能力。同时，要注意确保指挥部成员是否到位。不能因为分管工作人员缺欠而造成工作无法顺利开展。由于灾害初期总部的人员不够，不得不连续数日24小时工作的情况不在少数，有些地方在灾害初期应急期间缺乏详细的业务分工。为了减少工作分配不均的情况，应事先建设预备队进行交接训练。（四）信息技术知识与领导能力
要做到掌握灾害的整体局势，不仅要吸收灾害方的信息，还要积极地去主动搜集信息，为此必须要掌握方法才可以。例如，将日常有灾害危险的地方制表并巡回做土地勘测，整理信息搜集的地点及联系方式。另外，暴雨时，居民的信息通报与要求纷至沓来的时候，将居民电话应对窗口与灾害对策总部中枢分离，根据信息的重要度进行区分处理，同时避免总部功能上的瘫痪。
另一方面，首长做出避难劝告、指示通知等与居民生命息息相关的重要决策时需要非常强的领导才能。在只有不确定的信息，又需要马上做出避难劝告、通知等重要决策的时候，只有首长才能进行决策判断。灾害初期的重要决定是首长的专权工作项目，他人很难代替。像那样艰难的决策，应该秉承积极主动的原则：1.有疑问的时候应主动出击，不能靠等待灾害报告；2.预想最坏情况下的应对，不要抱有侥幸心理；3.能容忍徒劳，不原谅看漏，有做徒劳的思想准备，积极地去应对。（五）执行部门的救援行动与ICS
由灾害对策总部策划行动目标，由执行部门实地实施救援工作。执行部门涉及到救助、灭火、医疗救护、避难引导、开设并运营避难所、救援物资的调配与运输、交通管制、确保通信、垃圾废物处理、临时住宅搭建、卫生保健、防疫、遗体处理、警备治安等工作范围，根据工作本身的特征和负责的组织、部门的性质，有着不同的目标管理方法。要注意：1.目标是否明确；2.时间是否充裕；3.组织管理系统是否上传下达；4.承担同一项工作的不同组织、部门的同一性质的程度。
负责像救援、灭火这样目标明确并没有充足时间的工作，进行层次构造型组织的时候，基本以ICS模式最为有效，即，由一个指挥者负责对事件进行信息处理，战术部署，请求后方支援的一元化金字塔形领导模式。像医疗救护这样目标明确，且没有充足时间的工作，不同的医院派遣来的医生和护士临时组织的DMAT（Disaster Medical Assistance Team），实施ICS标准管理非常困难。此外，目标有着一定的模糊性，有充裕时间的避难所运营工作，由市街村职员、教职员、地区自主防灾组织、志愿者等多样的不同性质成员参加下，进行ICS式管理是几乎不可能的，事先制作运用指南与积累训练经验，有必要以运营规则、手续的标准化和事前双方意见统一为目标进行努力。
另外，很多的组织分担同样工作的情况下，协调会变得更困难，就算有着ICS的组织构造的几个组织分配同样任务时，工作整体的指挥命令交由一个人来执行是基本不可能的。因为每个组织的指挥者去指挥别的组织的时候既没有其他组织的相关信息，也没有在其他组织中的威信。这样的情况中的决策必须是各组织的领导之间达成协议与共识。（六）事先准备决定灾害初期应对的成功与否
通过对以往灾害的调查分析发现，做好灾害初期应对是很困难的事情。这是因为大多数情况下，灾害是预想不到的，过去没有经历过的。像警戒山体滑坡时却发生了潮水漫堤，进行防震训练却发生洪水灾害的情况。灾害是对轻率的嘲弄，灾害具有多样性，很多情况发生与人们的设想不同。在灾害发生后没有立即掌握情况，而需要马上作出决策，应对资源会瞬间严重不足。灾害初期应对是如此的困难，所以成败与否取决于事前的准备程度。不去假设多种多样的灾害状况并做好准备的话，失败是无法避免的。（王茜/译）灾害预报与警报传播东洋大学社会学部教授 中村功关键词：不要错过危险信息；落实防灾媒体的停电应对措施；对于警报的忽视（正常化偏见）比恐慌更为严重；警惕受灾地区经验的反作用
一、灾害预警报
灾害警报（Disaster Warning）是为了劝告人们警戒或避难而事前发布的关于灾害迫近的消息。具体形式多种多样，如气象厅发布的预报和警报、气象厅发布的其他信息、气象厅以外的政府部门发布的信息、市町村发布的避难劝告或避难指示等。（一）气象厅发布的预报和警报
根据《气象业务法》，预报是指基于观测成果而发布的对现象的预测，因此需要日常的天气预报和警报，预报所包含的范围十分宽广。其中，预报是在有可能发生灾害时提请人们注意，警报则是警告人们有发生重大灾害的危险。
气象厅发布的警报具体又包括：气象警报（大雨、大雪、暴风、暴风雪），洪水警报，潮水警报，波浪警报，海上警报，海啸警报，火山喷发警报，地震警报（紧急地震速报）等。无论何种警报都是各级防灾部门必须迅速传达的重要信息。（二）气象厅发布的其他信息
例如创纪录短时大雨信息，泥石流灾害警戒信息，东海地震相关信息等，这些信息有时甚至比一般的警报更为危急。或者也会发布其他一些面向各防灾部门的诸如“××县气象信息”的解说性的信息。这其中又有可能使用“堪比××年××灾害”、“观测史上最大规模的”、“相当于全年降水量的几分之一”等措词用以传达强于警报的危急感。（三）气象厅外的政府部门发布的信息
包括由都道府县和气象台共同发布的泥石流灾害警戒信息，由国土交通省与气象台共同发布的指定河川洪水预报等。此外也有由水坝管理者发布的表示有洪水危险的“水库泄洪”预告等。
可见，灾害警报多种多样，对于防灾部门和居民而言，重视其危险性，并将之运用于防灾活动中是十分重要的。灾害预警报的具体步骤为：
1. 整理信息
随着技术的进步，预警报变得更加多样化（新信息的增加）、详细化（地区区分的细化）、实时化。这些变化本身当然是有利的，但另一方面却也使得人们愈发难以判断各条信息的重要程度。换言之，至今为止只分为警戒度较高和警戒度较低两个等级，但为了使之更为完善，在此基础上还要增添其他信息。其中既包括需要高度警戒的信息，也包括危险程度较低的补充性说明（如沙尘指数或紫外线指数等）。因此有必要对各种信息的危急程度进行整理和分类。
例如，比较有关大雨的信息的发布频度后得出：大雨警报＞泥石流灾害警戒信息＞创纪录短时大雨信息。笔者整理了2008年数县的数据发现，大体上一个市町村一年会发布10次左右大雨警报，而泥石流灾害警戒是大约一年一次的频率，创纪录短时大雨信息则几乎是数年才发布一次（表1）。表1 每市町村平均发布气象信息的频度（2008年）数据来源：气象厅资料
相比大雨警报，泥石流灾害警戒信息与创纪录短时大雨信息的发布频度更低，但其危急程度更甚。表2对照了各种灾害中的警戒程度及与其应对的防灾行动间的关系。虽然发布的防灾信息和应对行动间的关系有时难以确定，但至少在警报以上级别的信息中按危急程度排序是十分必要的。表2 大雨、洪水警报等的级别及其应对措施根据岐阜县《在大雨时能够利用的主要信息》（岐阜县主页）制作
2. 多级表示
另一方面，如何使信息的危急程度一目了然，其表现方式也是十分重要的。例如，可以设置比警报更高级别的“超级警报”，或在现有的预报警报两个级别的基础上以颜色或数字区分更多级别的危险度。日本现阶段已经将海啸警报区分为“海啸警报（大海啸）”、“海啸警报（海啸）”、“海啸预报”、“无海啸”4个等级，指定河川洪水预报和火山喷发警戒等也各自分为了5个不同的危险等级。
在此也简单介绍一下国外的气象警报系统。美国将警报分为与日本类似的警报（Warning）、监视（Watch）、注意（Advisory）三个等级；而欧洲则以颜色分为红、橙、黄、绿四个级别；中国大陆则将警报分为Ｉ到Ⅳ级，并辅以颜色区分；台湾地区把降水分为超大暴雨、大暴雨、暴雨、大雨。（表3）表3 各国对于气象警报（大雨）的多种表示根据各国气象部门的主页制作
二、传播方法（一）行政途径
向居民传达预报和警报的途径主要有行政传达与广播电视播送，除此之外还有通过气象信息公司的途径（图1）。对于重要的危急信息，使用多种传播途径并动员媒体共同确保信息快速准确地传达是十分重要的。图1 注意报、警报的传播途径
向市町村传达预警报的方法如下：气象台通过防灾信息提供装置传达预警报至都道府县，而都道府县又通过防灾无线电通信系统及综合防灾信息系统等向各市町村传达。这里所提到的防灾信息提供装置指的是使用专线的网络系统，具有自动播放提示音、自动弹出显示框、自动打印等功能。防灾无线电通信系统则使用的是地面无线电波以及卫星线路。综合防灾信息系统是一套使用光纤的有线网络系统，其负责传达预警报的同时还可用于搜集和反馈受灾信息。但有时大量的信息同时涌来，以至于会超过市町村防灾负责人的辨识能力的极限，这就需要先甄选出针对某市町村的必要的一部分信息再进行发送，抑或者直接向相关负责人打电话传达预警报信息及相应对策。除此之外，海啸警报的传播还可通过NTT（日本电信电话株式会社）和警方等其他途径传播。
另一方面，从市町村直接向居民传达时所使用的最基本的媒体是同报无线电通信系统（防灾行政无线电同报系）。但同样也存在很多问题，如全国同报无线电通信系统安装率只有75%左右，下大雨时室外扩音器的声音很难听清，室内型的家用收信装置又尚未普及等等。因此，通过社区短波（FM）广播及有线电视播送紧急通告，群发手机短信，发放能够直接接收同报无线电波的防灾收音机等都成为了有效的补充手段。
最近手机上一种叫作CBS（Cell Broadcast Senice，区域短信服务）的功能引起了人们的关注。CBS可以像手机短信一样发送文字，和短信不同的是它不需要事先登记电话号码，而是能向特定区域内的所有手机用户同时发送避难劝告等防灾信息。只是目前NTT Docomo（日本第一大手机运营商译者注）以外的用户尚只能接收紧急地震速报，而且发送这样的防灾信息的自治体本身还很少。这些都是亟待解决的课题。
此外，还有一套叫作全国瞬时警报系统（J-ALERT）的装置（表4）。它能将各种警报通过卫星由国家总务省消防厅直接发送至市町村，再通过自动启动的同报无线电通信系统将之传达给居民。表4 通过J-ALERT能够传达的信息图1 注意报、警报的传播途径来源：总务省消防厅《全国瞬时警报系统业务规程》
在此需要注意的是，受灾信息的传达有时会遇到停电或网络阻塞等状况。迄今为止已发生过诸如防灾无线电通信系统没有接发电机，发电机没有自动启动，或是家用收信装置电池没电导致灾害信息无法传达的例子。此外，因手机机站的备用电池只能支撑2小时左右，手机也可能因停电陷入无法使用的状态。因此，平时防灾部门的停电应急训练，对手机机站的后备措施的强化以及落实媒体的停电应对措施都是十分重要的。（二）放送途径
根据《灾害对策基本法》的规定，广播电视台被指定为“指定公共机关”，《气象业务法》亦规定其有传播警报的义务。因此广播电视台在预警报的传播中起到重要的作用。
由气象台发布的预警报，首先通过防灾信息提供装置（根据广播电视台的不同，也可能经由气象预报公司或主要电视台中转，紧急地震速报亦或由气象业务支援中心中转）在线传送至各广播电视台，再由广播电视台通过广播电视信号向公众播送。
播送阶段的首要课题是追求高速化。1985年日本海中部地震发生后第14分钟时发布了海啸警报，然而又过了5分钟后才进行播送。1995年北海道南西冲地震时海啸警报在5分钟后发布，播送则是再2分钟之后。这是由于装置的切换以及警报确认工作需要一定的时间。而到了现在使用的都是在线发布系统，放送前只需经过最简单的处理即可，因此海啸警报几乎是在发表的同时就能对外播送。
其次是防灾信息要实现数字化。每个市区町村的预警报和避难劝告都需要发布（地区不同预警报级别及内容也可能不同），如果使用一般的模拟信号播送的话信息量过大因而很难向居民播送。但是，若使用数字化方式播送的话则能灵活处理大量数据。例如只要在设置数字电视时输入地区邮政编码就可以只显示所设定区域的预警报。此外不需要用户使用遥控器搜寻，电视台也能在电视上强制显示防灾信息。气象厅也从2010年起使用更具有扩展性的泛用格式XML（Extensible Markup Language）作为发布信息时的标准语言。
最后是要保证信息切实传达到人。播放设备或许经久耐用，但播出本身其实是一种居民不主动收听观看就无法传达信息的Pull型被动传播方式。为解决此问题，1985年紧急警报播送开始实施时，能让电视或收音机自行启动的装置也随之问世，但却未在一般家庭普及。
三、应对预警报（一）避难与警报
一般而言避难时心理过程如下所示（见图2）。首先考虑避难的理由，一种是当人们感受到危险将近时的因“认知到危险”的避难；另一种是本人并未真正感到危险，但却迫于周围的情况而进行的“社会因素”的避难。虽然“因为认知到危险所以避难”是最一般的想法，但事实是有人可能觉得消防员或警察所说的话是命令所以照做；有人是因为亲朋好友是消防队员而碍于面子才行动；有人为了让家人安心而避难；也有人试图从避难所回家却被警察成功制止等等。因此，各种社会性的因素同样可以促成避难行为。图2 避难时心理过程
因“认知到危险”而避难的具体原因又可分为以下几种：1.感受到了地震的强烈摇晃或是看到了大潮逼近而感到了海啸的危险，或者看到河流水位上涨而感到了洪水将至的可能性等，因为灾害的前兆现象而避难；2.因为听到或看到了警报或避难劝告而避难；3.直接遭遇海啸或是洪水涌进家中等灾害袭击而进行避难。
进一步分析对于危险的认知，又包含有认知到危险事物本身是存在的以及认知到其逐渐逼近自己这两个层次。从认知到危险到实际的避难行为，其中重要的因素是本人切实感受到危险将近。
当这些对于“认知到危险”以及“社会因素”的级别不断升高时，就能够促成避难的决定以及实际的避难行为。两个重要因素中只要有一个达到一定程度就能促使人们避难，而两者的级别同时升高时也具有累积效果。这和“溢水理论”相似：从“认知到危险”和“社会因素”两个水箱中往水桶里注水，水桶中的水超过一定水位并溢出时避难的决定及行为便会发生。“认知到危险”、“社会因素”以及决定并实行避难行为都分别受到各种因素的影响，有的因素起促进作用，有的则相反起到抑制作用。其中，是否看到或听到灾害警报就是能影响“认知到危险”的程度的重要因素之一。例如表5对灾害发生时得知避难劝告和未得知避难劝告者的避难率进行了比较，结果十分明确，得知避难劝告者的避难率显著提高。表5 是否得知避难劝告与避难率（单位：%）根据东京大学、东洋大学的调查结果制作（二）警报与实际行动相结合
然而并非是灾害警报传达到位后居民们就一定会选择避难。为了让居民在听到警报后能采取实际行动，必须要事先决定好一旦收到预警报时应该采取哪些具体的措施。
例如海啸警报，有的市町村（如根室市）明确规定当海啸警报或大海啸警报中预测的浪高达到2米时发布避难指示，而高度为1米时发布避难劝告。又如火山喷发警报，气象厅推荐的应对措施为5级警报时居民进行避难，4级警报做避难准备，3级警报则实行进山管制。同样，对于河川洪水警报也有相应的对策为3级（河水泛滥警戒信息）时开始避难，4级（河水泛滥危险信息）时要求避难完成，5级（泛滥发生信息）时则开始救援未及时逃离的居民。
但这里存在的问题是，首先，预警报的预测精度未必足够高，这使得仅凭预警报很难作出适当的应对。例如仅凭大雨警报无法作出是否需要避难的判断，即便是比大雨警报级别更高的泥石流灾害警戒也无法达到能够发布避难劝告的精度。2008年爱知县冈崎市发生水害时，市政府收到泥石流灾害警戒信息后向全市范围发出了避难劝告，这只是十分罕有的个例。
我们期望市町村能够做到的应对措施是，当收到大雨警报或泥石流灾害时应立即查看“县气象信息”或“泥石流灾害网格区域警戒判定信息表”（泥石流灾害信息表按地区单位划分为5公里见方的网格）。而大雨警报（淹水）时则应对照“雨量解析、短时间降水预报”，“降水现报”，“标准化流域降雨量指数”（以每5平方公里为单位并根据解析雨量与降水预测决定区域洪水危险等级）等信息与资料。此外，各市还应根据市内的河流水位及降雨量制定具体的避难劝告发布标准，并对照实际观测数据，结合河川洼地斜坡等具体情况，综合作出避难劝告的判断。
其次，判断避难行动的时机、避难对象地区及避难场所等都必须事先作出更为具体的规定。例如，根据海啸警报的级别以及预测的浪高，需要详细划分出各种情况下需要避难的具体区域。事实上，以富士山的广域防灾计划为例，已经根据火山喷发危险度划分出了需要应对的区域以及应对级别（内阁府《富士山火山广域防灾研讨会报告书》）。
这种应对方案也可用于收到紧急地震速报时，紧急地震速报本身传达了大地震即将来临需要立即避难的信息，但具体的避难场所各地则仍需要事先确定。如人员高度集中的公共场所应设定“地震退避区域”等，使人们在避难时能够采取具体的行动是尤为重要的。（三）需要警惕对警报的忽视
为了使灾害警报发挥其作用，还需要警惕对警报本身的忽视。
很多人担心灾害时可能出现的恐慌，然而事实上在人为二次灾害发生前出现恐慌的例子并不多见。恐慌的出现是因为同时具备了迫在眉睫的危险，有限的逃生手段以及社会秩序被完全破坏几个要素，而这几个要素同时出现本身就是十分罕见的。与其说恐慌造成危害，不如说居民听到灾害警报也不避难所造成的危害更大。尤其是大雨警报等气象警报发布时，实际选择避难的人少之又少。相比之下，海啸警报或避难劝告更容易促使人们避难，但即便如此仍有许多居民不避难。例如2004年的第23号台风来袭时，丰冈市通过事先发放到所有家庭的同报无线装置发出了避难劝告，但最后实际避难率只有32.9%。又例如2006年11月北海道发布的海啸警报，避难率从11.7%（钏路市）到90.4%（网走市）不等，也有个别地方完全没有避难。表6为迄今为止海啸的避难率，可以看出，避难率低的地区不在少数。表6 海啸的避难率（参考文献3）
避难率低下的首要原因在于，人们通常具有曲解危险的强烈倾向，即使收到了危险的信息，也将之放在平时的思维框架中去考量，认为无甚大碍。这是一种被称为“正常化偏见”的心理现象。例如，火灾警报器作响时，人们通常会自然而然地作出“反正又是出故障了吧”的判断。火灾警报器的报警音已经是再清楚不过的危险信号了，但人们却往往在根本不确定原因的情况下就认定“应该不是火灾吧”。正常化偏见是结合了对危险信息的不信任，盲目乐观以及事不关己心态的一系列心理活动。
为了防止这种心理作祟，作为事前教育，应该详细告知居民本地区易发灾害的可怕之处以及居民的房屋处于怎样的危险地区中，并具体确认一旦发生灾害应该去哪里避难。平时也要进行必要的避难训练。而灾害真正发生时，在避难劝告的初期起就要充分传达其危险性，同时无线电的播送要有强烈的紧迫感，另外消防队员，公务人员及周围邻居等要直接上门呼喊，要排查没有前往避难所避难的人员等等，需要做各种各样细致的工作。
其次是“狼来了”效应。这是指，预告的灾害实际却没有发生，如此反复数次后，即使再发布警报人们也不再相信了。例如1982年长崎水灾之前，虽然发布了大雨洪水警报，但听到警报的人中仅有不到三成认为真的会下大雨。本来不发布危险信息就谈不上防灾，即原则上应该是不惧混乱积极发布防灾信息的。但像大雨警报这样一年发布多次后，其效果也变得十分有限，因此需要设法使更高级别的警报以更低的频率发布。此外当警报内容落空时，重要的是要充分说明理由，并让民众相信下次警报不会再落空。
最后需要警惕的是经验的反作用。这是指某人过去或许经历过某种灾害，但由于所经历灾害的规模较小或来势较缓，其所积累的灾害经验反而阻碍了其采取适当的避难措施。例如北海道南西冲地震时，奥尻岛的居民因10年前经历过日本海中部地震，且当时海啸过了较长时间才到达，因此许多人认为这次也没有关系于是不慌不忙地避难，甚至还有人回家取东西，却不幸遭遇了海啸。为了防止这样的问题，有必要通过科学模拟的演示，介绍过去的受灾状况以及其他地区的严重受灾情况等，让居民能够充分认识并理解与过去不同形式的灾害同样很容易发生。（蒋杰翔/译）救助和保护生命总务省消防厅国民保护·防灾部参事官 深泽良信关键词：救助队、特别救助队、高级救助队、特别高级救助队，紧急消防援助队、指挥支援队、消防援助活动协调本部，警察厅广域紧急援助队、自卫队灾害派遣、海上保安厅特殊救难队，DMAT（灾害派遣医疗小组）、接受海外救助队的援助，消防团、自主防灾组织
一、消防的救助体制（一）救助队的概要
日本的消防救助队（即《消防法》规定的为了救助人的性命而装备了必要的、特别的救助设备的消防队）是综合考虑市町村人口以及其他条件后设立的一支队伍。同时以《消防法》和《消防组织法》为基准决定救助队的组成、装备和配置的标准。
消防救助队所执行的救助活动具有多样性，包括火灾、交通事故、水难事故、自然灾害以及由器械或建筑物所造成的事故等。2008年的救助活动为53295件（次），被救助的人数为54231人。2008年度因为救助活动而出勤的消防职员共计为1314968人（次），由于这其中参与到实际救助活动中的人数约为560636人，因此一次救助活动大约有10名消防职员参与。而值得注意的是其中自然灾害的救助活动为102件（次），1次救助活动的平均参与人员为28人。（二）救助队的类型、装备和配置
日本消防救助体制的基础是建立在1986年对《消防法》和《消防组织法》的修订之上的，而后救助队和特别救助队创立，并在吸取了之后发生的灾害和事故的教训后依次进行扩展和延伸。特别是以2004年的新泻县中越地震、2005年JR西日本福知山线列车事故等为契机，提高了强化全国性的救助体制必要性的认识，并于2006年新设立了高级救助队和特别高级救助队。
救助队由五名接受过人命救助等相关专业教育的队员组成，按照所在市町村的人口规模设立于消防本部。在设备方面，除了配置移除重物工具、切割破坏用工具、探知测定用工具、搜索用工具等基本救助设备外，还配置了能够装载这些设备的救助工作车辆。2009年，全国779个消防本部共配置了1521支队伍，救助队员合计24926人。人口10万以上的城市中，在救助队的基础上还适当另设了特别救助队，并为之配备了诸如大型油压切割机等高级救助设备。在全国共有654支救助队。
政府指定城市及中心城市在特别救助队之中至少设立1支高级救助队。这支队伍由五名接受过与人命救助相关的高度专业教育的队员组成。高级救助队在特别救助队装备的基础上还增添了可伸缩棍式微型摄像机、热成像仪、地震警报器等更为高级的救助设备。其涵盖全国51个消防本部。而在每个政令指定城市的高级救助队中还至少配备了一支特别高级救助队，其设备在高级救助队的基础上又增加了特殊灾害应对车、高压水切割机和大型鼓风机等能够应对特殊灾害生化及核事故或恐怖袭击等的强力设备。2010年6月，在东京消防厅以及全国19个政令指定城市中的18个城市合计19个消防本部中设立了特别高级救助队。各市都分别为特别高级救助队起了诸如“超级救援队”（Super rescue）、“超级雄鹰”（Super eagle）等更为通俗的名字在市民中进行宣传。
2004年《武力攻击事态等情况下有关保护国民措施之法律》实施以来，消防救助队增加了核、化学、生物等灾害源物质的探知及排除、为受灾者除污等任务。与此应对，增配了正压式人体化学防护服、化学药剂检测器、生物药剂检测器、大型除污染帐篷等设备。而根据救助队的级别，还会进一步提供反恐装备，加强队员的教育以及训练等。（三）消防防灾直升机
在大规模灾害发生时，特别是路上交通和海上交通被截断的情况下，大量的消防防灾直升机将会跨越市町村和都道府县出动，其高速性和机动性会大大增加人命救助及急救搬运的灵活性，并且在救援物资和人员的运送、紧急消防援助队的指挥支援、信息搜集等方面也发挥了功效。截至2009年11月，日本所拥有的消防防灾直升机数量为：以东京消防厅以及政令指定城市为中心的消防机构共有29架，道县共有41架，总务省消防厅有1架，总计71架，配备到了45个都道府县。
未配备消防防灾直升机的市町村请求消防防灾直升机支援时，可向与市町村有消防援助协定的消防机关提出申请，也可以向道县的航空消防队提出支援请求。跨越都道府县的出动申请则需要依照总务省的规定，经由相关都道府县的知事向相应的机关提交出动申请。消防防灾直升机在2008年共出动了6496件次且在逐年增加。这其中，3276件次为急救出动，1671件次为救助出动。
二、广域消防支援和紧急消防援助队（一）消防的广域援助体制
在日本消防组织法中，为了促进市町村之间必要的消防（包含人命救助）相关的相互支援行动，市町村相互缔结了援助协议以应对大规模灾害的发生。2009年4月，在全国主要以同一都道府县的市町村间为中心共缔结了2312个协定。同时所有的都道府县下的全部市町村都参加缔结了消防相互支援协定。以此为基础，在某一市町村需要支援时，通常首先是先进行都道府县内的支援申请。（二）紧急消防援助队制度
紧急消防援助队是在总结1995年阪神·淡路大地震的经验教训之上，在全国消防总部的协助之下于1995年6月设立的。救援队的构建超越了都道府县，形成了全国范围的消防机构支援体制，以便在国内发生地震等大规模灾害时能够更加迅速并高效地开展人命救助等活动。这个制度是指在国内发生大规模灾害的情况下，平常在原地进行消防任务的各地消防机关在消防厅长官的请求或者指示下向受灾地区集中出动，实施人命救助等消防活动。2004年《消防组织法》修订后，这项制度在法律层面得到了明确的规定。
各地的市町村作为紧急消防援助队的派遣部队，首先要由该市町村向消防厅进行申请的基础上由消防厅长官进行登录，而在实际派遣时再从这些登记在册的部队中选择与灾害规模相应数量的部队进行派遣。至2010年4月，全国785个总部（占全国消防总部的98%）共有4264个队伍进行了登录，大约有5万人的规模。在这其中，特别是具有人命救助相关专业知识和技术的救援队共登录了388支队伍，约6000人规模。根据2009年3月变更的《紧急消防援助队的编制和设施的整备等相关基本事项的计划》，计划在2013年末达到4500支登记在册的队伍。参见图1紧急消防队的部队编成。图1 紧急消防援助队的部队编成（三）紧急消防援助队的出动和部队的运用
大规模灾害发生时，紧急消防援助队的申请和出动的程序如图2所示。属于受灾地都道府县的知事依据灾害状况及本都道府县的消防能力，判断需要紧急消防援助队出动时，向消防厅长官申请出动紧急消防援助队。此外，受灾地的市町村在判断仅仅依靠本市町村的消防能力以及都道府县的消防支援难以为继的情况下，要对知事提出出动紧急消防援助队的申请。图2 紧急消防援助队的出动请求及出动流程
消防厅长官在大规模灾害发生时要立即设置灾害对策总部，在谋求迅速搜集信息以及联络协调受灾地相关部门的同时，在收到受灾地都道府县知事等发来的紧急消防援助队的派遣申请，或者事态紧急无暇等待申请的情况下会“要求”受灾地以外的都道府县的知事作好派遣援助的一切准备措施（如要求市町村长派遣当地的紧急消防援助队）。在特别紧急的情况下甚至可以直接对市町村长提出派遣“要求”。如2008年岩手·宫城内陆地震时，来自北海道、青森县、宫城县等1都15县的27支救援部队、71支后方支援部队等共计211支救援队1025人被派遣到了受灾地。
在发生诸如波及数县的东海地震等大规模的灾害以及毒性物质扩散等特殊灾害时，消防厅长官能够对受灾地以外的都道府县的知事下达其所在区域出动消防援助的“指示”（至2010年6月现今还没有过实例）。
在接受消防厅长官的“要求”或者“指示”后，来自各都道府县的队伍在受灾地集结并在当地市町村长的指挥下活动。为了协助指挥工作，使紧急消防援助队的行动更为顺利，还会向受灾地派遣“指挥援助部队”（参照图2），并在受灾地的市町村设立“指挥支援总部”。在派遣援助队的同时，直升机等迅速奔赴受灾地，进行灾害信息的搜集以及和消防厅的联络协调工作。指挥支援部队亦属于紧急消防援助队的一种，在东京消防厅以及全国各政令指定城市的消防总部中共计登录了38支队伍。
都道府县区域内发生灾害的市町村超过两个时，都道府县知事根据需要可指挥该区域内紧急消防援助队进行部队转移。为此，知事要设立“消防援助活动协调总部”（总部长为该都道府县的知事）以进行部队转移等综合协调工作。为保证工作顺利进行，知事也要负责处理与自卫队、警察等相关部门间的联络事务。此外，也寄希望于该协调总部能够高效地统筹安排直升机的飞行线路等工作。
再者，考虑到来自全国各地的部队离开各自的管辖区域，并将与其他地区部队联合行动的特殊性，为保证在大规模灾害发生时救援行动亦能迅速且准确地进行，在全国的6个大区（Block）中每年都会举行“紧急消防援助队大区联合演练”并且每5年都会在全国实施一次“全国联合演练”。（四）紧急援助队的相关经费
紧急消防援助队的派遣费用由申请方承担。但若是在接受消防厅长官的指示而出动的情况下，出动的经费则由国家全额负担。在消防厅长官的要求下出动的情况，通常适用于特别交付税措施和全国市町村振兴协会（财团法人）的消防广域支援交付金措施。
关于紧急消防援助队的装备，则是在总务大臣制订紧急消防援助队的编制及设施的整备等相关基本事项的计划的同时，通过寻求紧急消防援助队整备费补助金以及地方交付税等资金来采购诸如灾害应对特殊消防泵车、救助工程车、灾害应对特殊救护车等车辆以及内窥镜等高级救助用器材。同时，化学药剂探测器、生物药剂探测器、除染淋浴等用于应对恐怖袭击的器材则主要无偿配备给高级救助队和特别高级救助队。（五）紧急援助队的出动计划
为了确保在大规模灾害发生时紧急消防援助队能够迅速出动并高效地通过灭火、救助、急救活动等进行人员救助，消防厅长官事先制订基本的出动计划。即以每一个可能发生灾害的都道府县的接壤的都道府县为中心，预先指定最初出动的都道府县队以及随时准备出动的都道府县队等。
特别是在大规模地震发生时，因通信基础设施发生故障等使得整体的受灾情况需要相当长的时间才能够掌握的情况下针对受灾地最大震度的部队出动规模、陆地部队先遣队的编制和任务，支援方都道府县的陆地部队的编制和航空部队的任务等都已预先制定。
有关东海地震、东南海地震、首都直下地震，以中央防灾会议制定的对策方针为基础，制订了在各种灾害发生时的紧急消防援助队的使用方针以及行动计划。例如，在东海地震发生的情况下，在预先制订了除强化区域内的8个都县以外的39个道府县的陆地部队的出动顺序、援助对象、出动路线的同时，还确定了在全国范围内使用航空部队的方针。
在接受援助方面，各都道府县设想自己作为受灾地的情况，在平时就消防援助活动协调总部的管理方法、紧急援助队出入的驻地、燃料补给基地等在接受紧急援助队时必要的事项在与消防部门进行协商讨论的基础之上确立各自的“受援计划”。
三、消防以外的公共救助体制（一）警察救助体制
除消防系统之外，还有许多其他的公共救助体制。据警察厅官方宣传册的说明，警察厅所管辖的“广域紧急援助队”是在吸取了阪神·淡路大地震的教训之上，作为在大规模灾害发生时能够迅速准确地进行灾害警备活动的专门部队，于1995年6月在全国都道府县警察中设立。由执行搜救救助任务的警备部队、执行紧急交通保障的交通部队、尸检及向死者家属提供信息的刑事部队组成。其队员由全国约4700名警察、警务人员组成。其派遣的程序为：在国内大规模灾害发生时，以受灾地的都道府县公安委员会的援助申请为基础进行派遣，并与受灾地都道府县警察合作执行受灾地的灾害警备任务。而在2005年的新泻中越地震的教训的基础上，又在全国12个都道府县警察的广域紧急援助队中成立了能够执行极高难度的搜救救助任务的专门部队——特别救助班（P-REX），全国约有200名警察是该部队的队员。（二）自卫队救助体制
自卫队的灾害派遣原则上是由都道府县的知事等申请后进行的。市町村长能够要求知事向自卫队提出灾害派遣申请，若无法满足要求时，则市町村长可将其意思和灾害情况直接传达至防卫大臣或各地司令官等。防卫大臣等依据这些信息可以决定是否向受灾地派遣自卫队。在事态紧急无暇等待申请的情况下，防卫大臣等无需申请亦可破例直接向受灾地派遣部队（自主派遣）。
灾害派遣的初期应对措施是在吸取了阪神·淡路大地震的教训之上制定的。陆上自卫队能够在两小时内向全国任意地区派遣约2700名人员和410辆车辆以及30架直升机的战力。而海上自卫队和航空自卫队也有同样的应对措施。（三）海上保安厅救助体制——特殊救难队
日本海上保安厅的海难救助体系，至2010年3月止共拥有具备高度的知识、技术能够执行特殊海难时的人命和财产救助的特殊救难队队员36名，拥有配合直升机快速实施起吊救助等的机动救难队员43名、潜水员129名。此外，至2010年4月共配备有船艇459艘、飞机27架、直升机46架。
除海难救助以外，在发生大规模灾害时，若仅依靠警察和消防部门难以应对，则海上保安厅也会根据需要或者是基于申请，实施对伤病员、医生、避难者等以及救援物资的紧急运送工作。另外，为保证相关部门以及地方公共团体能够顺利实施灾害应急措施，基于申请，在不对海上灾害应急措施的实施造成影响的范围内，海上保安厅可通过直升机参与人员、物资的紧急搬运以及协助陆地上有关部门开展救助急救等相关工作。（四）灾害派遣医疗队（DMAT）
在此，从与救援活动的联系角度简单介绍一下灾害派遣医疗队（DMAT）。DMAT是防灾基本计划的一部分，是由经过独立行政法人、国立医院机构、灾害医疗中心等培训的医生、护士、协调员共5人组成的小组。在灾害发生时，到收治了大量重症患者的受灾地医院开展医疗支援活动，也进行伤者搬运途中的诊疗，还负责危急病人的县外转移工作。依据情况还可进行现场医疗活动。至2009年8月，全国356处设施共有671支队伍3751名经过培训的队员登记在册。
都道府县事先与管区内的医院就动用DMAT的事宜缔结相关协议，灾害发生时基于此协议在都道府县的要求下派遣DMAT。这时，DMAT在都道府县的指挥下行动。受灾都道府县的灾害对策总部下设DMAT协调总部，开展与DMAT的指挥相关的协调工作。而各DMAT小组在此系统的指挥和协调下开展工作。（五）海外救助队的援助
基于阪神·淡路大地震的经验教训，在受灾地接受来自海外的支援问题上，1995年7月修订的政府防灾基本计划中作出了大量的相关规定。在大规模灾害发生时海外通过外交渠道提出申请进行支援时，接受来自外务省通报的政府“紧急灾害对策总部”（在显著异常以及非常剧烈的灾害发生的情况下，依据《灾害对策基本法》，内阁总理大臣作为总长并将总部设于内阁）等通过照会相关省厅、当地对策总部去联络受灾地公共团体并了解其需求以判断是否接受海外支援。与人命救助紧密联系的搜索救助（包含搜救犬）以及和医疗领域相关的省厅主要有警察厅、消防厅、农林水产省（检疫相关）、法务省（入国手续相关）、厚生劳动省。
紧急灾害对策总部等综合各种信息后决定是否接受援助，以及接受时具体由哪个省厅负责相关事宜。在接受援助的情况下，负责的省厅根据预先确定的应对方针，制定包括活动内容、投入场所、交通手段、营地等具体内容的接受计划，并将此计划向援助国、受灾地的公共团体以及相关省厅进行通报。之后再依据计划正式接受海外援助。
四、地区防灾能力（一）地区居民自救活动
在大规模灾害发生后，特别是初期，只依靠消防以及其他专业组织应对全部的救助现场几乎是不可能的。在火灾发生的情况下，包括救助队在内，有时也不得不优先消防活动。因此，一方面尽可能让专业的救助队负责那些非专业组织不能应付的困难局面的同时，受灾地居民以及志愿者们自己也要积极地进行救助活动。在阪神·淡路大地震中也有不少因当地居民协助救助工作而最终拯救了许多生命的事例。此外，也对定位于常备的消防机构以及普通居民之间的消防团以及由居民自发创立且在具有很高参与率的自主防灾组织能够在大规模灾难发生时发挥重要作用寄予厚望。（二）消防团的作用
消防团是基于《消防组织法》设立的消防机构，在消防署署长的管辖范围内行动。消防团员是外聘的地方公务员，至2009年4月其总数共有885394人，他们在平时也接受一定的训练。在全国约有超过6万处的消防团岗亭和器具库等设施中配备了包括电锯、千斤顶和撬棍等最低限度的救助工具。此外，同时也是当地居民的消防团员熟悉当地情况，在灾害现场也更容易管理和保护为数众多的街坊邻居。
因此，消防团在大规模灾害发生时大致具有以下几个作用：辅助诸如在山地进行搜救活动等的专业救助队开展工作；引导居民避难以及和居民合作开展简单的救助活动；确认需要救助者所在位置以及向居民转达救助队活动状况；充当救助队和居民之间的联络协调人等。在平时也负责对地区居民进行防火指导以及防灾训练等与救人相关的知识、技术的普及指导工作。
但是由于就业结构的变化和消防常备化的进一步发展，消防团员的人数从长期来看仍处于持续减少的情况。为了维持和提高地区防灾能力，今后还必须进一步促进包括在职者、女性、年轻人在内的社会各层次居民的广泛加入。（三）自主防灾组织的作用
自主防灾组织是本着地区居民的邻里互助的精神而设立的开展自发性防灾活动的组织。根据《灾害对策基本法》，市町村长有责任不断充实和发展防灾相关公共团体等以及自主防灾组织。至2009年4月全国市区町村中的1658个市区町村中共有139316个自主防灾组织。若从家庭数方面统计，自主防灾组织活动范围涵盖地区内的家庭约为总家庭数的73.5%。此外，873个市区町村对采购器材和运营费用进行补助，360个市区町村则直接向自主防灾组织发放救灾物资和器材等。
自主防灾组织在灾害发生时与消防团合作共同进行初期灭火，引导居民避难，开展救援保护以及巡视灾害危险地段等工作，而平时在进行防灾演练、普及防灾知识以及共同购入器材等方面所能发挥的重要作用也为世人所期待。（参见图3地区防灾体系）图3 地区防灾体系
五、结语
在日本发生一般灾害时消防部门负责开展援救工作的体系已颇为完善。但是在大规模灾害发生时为了最大限度地利用消防部门的高级救助能力，公共救助组织和体制的力量自然是必不可少，但同时还要广泛依靠地区居民的自发活动。此外，依照各种组织和团体各自的特性适当分配任务亦十分重要。为在大规模灾害发生时各救援相关的部门和组织间亦能够有效合作开展工作，平时多开展普通居民也能参与的共同训练活动等，相互加深彼此的了解极为重要。（蒋杰翔/译）国宝、重要文化遗产等的抢救与保护兵库县教育委员会文化财室主任 村上裕道关键词：文化遗产是基本的公共遗产；指定文化遗产；地区历史文化遗产的抢救与保护；培养地方民众领导人是文化遗产防灾的基本；出示历史文化遗产一览表；标识地图的库存系统的重要性；根据广域援助协定确立准备体制和援助调查方法
一、前言
阪神·淡路大地震复兴十年经验总结中确认了“文化遗产是社会和居民生活不能缺少的基本公共遗产”。文化遗产的缺失，会对历史环境造成长期的影响。具有社会关系资本性质的文化遗产的遗失，是形成全部世代共同拥有的地区自豪感的催化剂的缺失。
学者和居民们对修理和保存阪神·淡路大地震中（国家、县、市街）指定的文化遗产及身边的地区历史、文化遗产（所谓的未被指定的文化遗产）给予了厚望。目前正以阪神·淡路大地震复兴基金等补助事业为开端进行各种临时支援。此后在各种震灾中进行了同样的应对手段，即在发生大规模灾害时除了保护救出指定、登录的国宝和重要文化遗产外，还必须考虑到未指定文化遗产的临时应对手段。由于受害调查件数的增多，所以需要动员全国的专家、支援者共同进行调查。
阪神·淡路大地震后，中央防灾计划将文化遗产也列入其中。在2008年2月中央防灾会议中指出了近畿府县文化遗产建筑物的防震对策迟缓等不足，并对相关制度处理进行了改革。
另外，文化遗产的损害不只是建筑物、美术工艺品等有形文化遗产，还必须考虑地震受灾地区在进行再开发时，如何二次回应埋藏文化遗产的发掘调查。
二、实情（一）文化遗产的受害调查与修复
在阪神·淡路大地震中兵库县内受损的指定文化遗产包括国家指定文化遗产26件、县指定文化遗产54件、市街指定文化遗产43件，其中70%都是建筑物，未指定文化遗产建筑物更是超过了1000件。因此，在建筑物领域中由以下阶层负责执行调查：1.由文化厅派遣的国家指定文化遗产调查团；2.由近畿府县文化遗产负责人派遣的县指定文化遗产调查团；3.由日本建筑学会编成的市街指定、未指定文化遗产建筑物调查团；4.由各种NPO组织进行未指定文化遗产建筑物的调查。
另外，关于美术工艺品等动产文化遗产，通过美术馆等相关机关组织的阪神·淡路大地震受灾文化遗产等救援委员会，实施文化遗产抢险等社会性工作。
这是日本发生灾害时首次对文化遗产进行救援工作。救援对象不仅局限于指定文化遗产，地区附近的历史、文化遗产也被列为其中。我们可以看到很多个人、团体志愿者参加到救援活动中来，这些工作都具有划时期的意义。同时文化厅防灾业务计划中将这次活动经验作为《文化遗产等救援委员会设置纲要》进行了总结，并考虑将其作为以后灾害应对的基本手段。
灾害修复工作以公共支援为开端，通过各个领域协助共同进行。由于未指定文化遗产进行的是临时支援，所以由国家、地方公共团体、民间团体共同协力进行募捐活动等，以便减轻所有者的负担。例如，由（财团）阪神·淡路大地震复兴基金与日本建筑学会共同对价值颇高的历史建筑物进行调查，设定了以500万日元为上线的助成制度，由文化遗产保护振兴财团进行抢救并对被救的美术工艺品进行扶助修理。这些活动推进了之后的文化遗产登录制度的创立——平成八年《文化遗产保护法》的修改。（二）埋藏文化遗产的受损调查和应对
以神户市为中心，埋藏的文化遗产有280处遗迹，由于伴随着复兴等建设工作，所以希望对埋藏文化遗产的发掘调查在可能的范围内进行应对。但是，为了顺利推进恢复、重建事业和有计划地调整对埋藏文化遗产的保护，想出了如下的特别措施。
关于恢复生命线等紧急工作，不需要文化遗产保护法上的呈报、通知，记录保存的发掘调查只限于在恢复、复兴工作时对地下遗留的古建筑物造成损毁的情况下进行等，所以要提高临机应变的能力。另外，费用负担是根据确认调查来决定是由企业人负担还是全额公费负担。根据全面调查，个人住宅之外、个人和中小企业举行的调查等也全部成为国库补助的对象。（苏彦聪/译）图1 文化遗产营救组织图表1 各种重建支援工作表
另外，由于专业人员的严重不足，从全国1都2府33个县4个政令市中只派遣了50名专业人员进行震灾的发掘调查。并且当时设定的运用基准对策也发展成为全国的运用基准。制定后的运用基准将埋藏文化遗产的发掘调查归为自治体的工作。
三、震灾的课题
从大地震的经验来看，应急对策（紧急对策）、恢复、重建的各阶段存在的课题如下文所述。（一）应急对策
在阪神·淡路大地震中，指定文化遗产的调查从灾难发生次日后开始进行，由国家、近畿府县等综合性组织用两周的时间正式开始调查。然而，未被指定的文化遗产则是由文化厅于1995年2月13日委托日本建筑学会首次开始进行受害调查。调查时间需要两个半月，不得不说受灾建筑物的工作进度过于缓慢。另外“文化遗产抢救工作”从地震开始正好需要一个月。紧急对策中如何迅速开始工作、如何同时进行指定文化遗产和未指定文化遗产的调查等事前计划十分重要。
日本建筑学会进行了大量的文化遗产调查，虽然受害额度等调查内容并不是政府所关注的，但这对培养所有者的文化遗产保护意识起到了一定的效果。可以看到发生大规模灾害时组织临时的合作体制、统一调查内容、做好事前计划都是十分必要的。（二）修复
给生命带来影响的文化遗产建筑物是一项特别的课题。截至1998年，受灾的指定文化遗产建筑物完成了修缮工作。但是关于建筑物固有的耐震性能减弱这点，有必要通过受灾状况的观察，破坏装置的分析、试验等，提出防震保存手段。因此，文化厅防灾业务计划规定了“为了生命安全，应该提高建筑物的强度”的方针，并于平成十三年（2001年）文化厅总结了“重要文化遗产（建筑物）耐震诊断指针”，“同参考资料集”等，坚决制定了灾害恢复事业的方针。
历史建筑物中，修理费补助工作的对象有322件，截至2005年1月末，完成修理工作的有295件（91.6%）。历史建筑物所有者作为建筑物处理的协商对象来看，901件问卷调查的552件回复调查中（见表2），67%的调查认为应该由承担恢复计划的建筑家设计事务所进行修复、修理工作，其次认为该由住宅建筑商进行修复工作。然而本该作为修复工作主体的建筑家设计事务所对于地区历史文化继承的责任感还很淡薄。因此，关于如何理解修复、修理工作已成为建筑家设计事务所的紧要课题。表2 修理历史建筑物所有者的协议对象调查（三）从文化遗产保存到培养活用文化遗产人才
像滩酒藏群（图2）那样，占地相当大的历史建筑物瞬间消失的情况需要花费长时间进行历史环境的修复工作。一方面，构成地区历史环境的大量历史建筑物的消失给精神氛围带来了很大的影响；另一方面，历史建筑物等需要大量资产来维护，地区内考虑用活人才是十分紧要的课题，同时培养有能力修复指定文化遗产建筑物以实现继续使用目的的建筑家也非常必要。图2 滩酒藏损失情况（黑色部分表示酒藏的损失情况）
四、对策
为应对下次大规模自然灾害，除了法律制度、防震对策的技术开发外，还有其他对策需要落实，以下列举三项重要对策：一是为了解决人员不足的问题，培养能够在社会上活用身边大量历史文化遗产的人才；二是从地区资产管理的观点出发导入资产账簿，也可以被称为库存系统；三是为应对在各地区难以单独应对大规模灾害的问题，通过广域合作开发相应对的运用手段。（一）文化遗产防灾的基本是人才培养
根据应对灾害的经验，文化遗产防灾的基本是人才培养。2001年度地方民间领导者开始了着手进行相关人才的培养工作。截至2009年，建筑部门、美术工艺部门、天然纪念物部门和庭园部门的听讲人数共计357名。
讲座的目的不只是提高个人素质，而是以结业生为中心构筑了网22络组织（被称为兵库县文化遗产组织HO［HO:Hyogo Heritage Organization］），从而展开活动。此外，在以树木为对象的天然纪念物部门的“绿色遗产继承者”中设立了（社）日本树木医会兵库支部，美术工艺品部门在兵库县立历史博物馆内设置了兵库历史文化论坛，神户大学地区合作支援中心还设立了灾害发生时以抢救历史资料为目的的资料网等，都是通过与相关机关合作进而设立各个活动的主体。
2004年兵库县遭到台风23号的侵袭，根据适用于严重灾害的指定措施的相关政令，兵库县丰冈市、洲本市等成为指定对象。这是阪神·淡路大地震后首次被指定的严重灾害，也是初步尝试应对受灾文化遗产。关于历史建筑物，根据遗产继承管理者的调查、同年12月举行的调查报告会等，确认了人才培养工作的有效实施；关于历史资料，通过与资料网的合作在地区内进行了全面调查，对灾害进行了及时的应对。特别是资料网以西部地震（2000年）为开端，各个地震区域实施了地区间合作，现在形成了全国地震经验地区网。
遗产继承管理者等有文化遗产专业技能的人才向各个地区的输入，可以在紧急情况时自发的工作，目前也成为综合减灾机构的重要机能。（二）确立库存系统
灾害时根据兵库县内显示的大多数历史文化遗产的所在地信息以及地区固有的历史文化遗产，从而全面应对，则显得十分重要。因此，包括指定文化遗产在内，在活用维护文化遗产登录制度的同时导入了《文化遗产保护法》。在面对大地震时地方居民的愿望不仅仅是保护指定、登录的文化遗产，也包括地区所在地的所有历史文化遗产，因此根据《文化遗产保护法》、条例、地区计划等，开发临时保护手段是十分必要的。
兵库县教育委员会为了推进上述方法，制定了“历史文化遗产活用构想”和“历史文化遗产活用指针”，即活用历史文化遗产的同时在平日生活中对文化遗产进行保护的方法。指针中以出示历史文化遗产一览表及其特性、地图坐标等，方便知晓县内多数的历史文化遗产，有助于推动城市建设。
2008年国家制定了《关于维护和提高地区历史风致法》，是综合掌握地区历史文化，活用地区计划的法律。文化厅根据《文化艺术振兴基本法》中“关于文化艺术振兴的基本方针”的第三次修订，提出了“历史文化基本构想的制定支援等、地区文化遗产的综合保存·活用、文化遗产和周边环境的一体保存·活用”计划。今后，在各市街中根据制订的“历史文化遗产拥有者计划”等，来确立历史文化遗产的库存系统。（三）灾害时的广域性（根据近畿府县为例）援助体制
近畿府县，为预防地震等大规模灾害，根据《灾害对策基本法》第8条规定签订了《关于近畿2府7县震灾时的相互援助协定》。在文化遗产领域中，根据该协定制定了各府县事前应该准备的内容，援助请求的方法以及出示各领域不同文化遗产的援助调查方法的纲要。
1. 事前准备（1）事前资料的交换：实施文化遗产建筑物的受灾调查的相关必要资料。如下文举出的资料每年都要重新研究、汇总，提交到所在府县，并在各府县之间进行相互交换。· 各府县担当主管课及负责人等名簿;· 由于要相互保管，因此需要共有指定文化遗产目录、受害状况调查票等基本数据。（2）受害状况调查表的制作：计划统一调查项目，制定受害状况调查，发放到各府县作为备用。
2. 援助请求（1）根据协定中的第4条规定，受援助府县根据《关于近畿2府7县震灾时的相互援助基本协定》实施细节的援助请求书，向援助主管府县等提出援助请求。收到援助请求的援助主管府县，通过和其他援助府县协议制订援助计划，并将援助内容通知到受灾府县。（2）援助计划书的制作完成是通过对国宝·重要文化遗产·重要传统建筑地区·国家登录文化遗产以及重要美术品的受灾调查，并和文化厅进行商议决定完成；根据其他条例对府县指定文化遗产等的调查，则是通过市街村负责人以及相关外部学术团体等协商后进行的。（3）受灾府县和援助主管府县等协议是通过综合考虑灾害的发生场所、类别、
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]