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作者：读书堂

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世纪西部大开发试读：

内容提要：

本书从以下内容阐述，分别为：

一、西部民族经济可持续发展

1.民族经济体制改革

（1）民族经济特性

西部民族地区社会主义市场经济具有特殊性，与民族区域自治紧密结合。民族区域自治作为解决中国民族问题的唯一正确道路，既是政治制度、文化制度，又是经济制度，要求民族地区逐步建立具有中国特色的、与民族区域自治制度配套的社会主义市场经济体制。

民族性。西部少数民族地区民族成份多样，在经济结构、地理环境、文化程度、生活习惯、宗教信仰等方面均有自己的特点，因此，商品市场的商品品种、规格、供需质量方面，均与一般地区不同，带有显著的民族特色。

不平衡性。在西部民族地区，高级形式的市场经济、初级的商品经济、自给自足的自然经济并存。有些地方，自给自足的自然经济占有相当比重。

区域性。由于各少数民族居住的地域不同，因而在各民族地区形成的各类市场，如牧区的市场、农区的市场、贫困山区的市场、沿边开放区的市场，在组织管理方法、流通渠道、价格政策方面，都带有鲜明的区域性特征。

落后性。主要表现为：要素市场发展滞后，商品市场与要素市场的发展不对称、不协调；市场半径短、小，具有封闭性的市场占较大比重；市场网络不健全，流通设施原始简陋，仓储能力不足，交易方式和手段落后；市场组织管理松散，法规建设和制度建设不健全，市场秩序混乱。

十一届三中全会以来，我们党认真总结以往在所有制问题上的经验教训，制定以公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针，逐步消除所有制结构不合理对生产力的羁绊，出现了公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面。继续调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力，是经济体制改革的重大任务。

农村经济体制改革是以建立和健全农牧业生产责任制为中心不断展开的，其过程是自下而上，从单项到全面，从经济基础到上层建筑逐步进行。经过22年实践，农村牧区的改革取得了三大突破：实行了以“包”字为核心的联产承包责任制。在坚持土地等基本生产资料公有制的基础上，以农户或小组为承包单位，扩大了农民的自主权，使公有制的优越性与农民自主的灵活性、主动性同时得到发挥。多种形式的新的经济联合陆续形成和迅速发展。多种经营的开展使大量专业户涌现出来，他们以商品生产者的面貌出现，讲究经济效益，充分利用零散资金和劳力，发挥农村各种能手的作用，促进了生产的专业分工和多样化。变“政社合一”为政社分设。由于政社分设，集体经济组织作为独立的经济实体的自主权得到保障。农村牧区所有制改革，打破了民族地区农（牧）业生产长期停滞不前的局面，促进农（牧）业从自给半自给经济向商品生产转化，从传统农业向着现代化农业转化。现在，民族地区经济的发展，开始进入以调整结构、提高效益为主要特征的新阶段，进一步深化农村牧区的改革，应采取下列措施：

首先，稳定联产承包制和牧区草畜双承包制，并延长耕地、草场的承包期，加强土地、草场的基层管理。其次，发展多种形式的服务组织，形成乡村集体经济组织、国家经济技术部门和各种专业技术协会等相结合的社会化服务网络，通过服务体系将分散的以家庭为主的小规模经营与日益发育的市场紧密结合起来。再次，大力发展乡镇企业和其他非农产业。完善乡镇企业经营机制，进行制度创新，在明晰企业产权的基础上，逐步实行股份合作制和股份制。采取合股、参股、扩股等形式，促进企业间、行业间、地区间的联合。

城市经济体制改革的展开，首先表现在所有制形式和经营形式的重大变化，出现多种所有制形式和经营形式长期并存共同发展的局面。所有制形式主要有：全民所有制经济；集体所有制经济；个体经济；私营经济；合作经济；股份制经济；国家资本主义经济；资本主义经济等。多种经营方式主要有：承包经营责任制。它是以承包经营合同的形式，确定国家与企业的责权利关系，促进企业自主经营、自负盈亏的经营形式。承包经营主要面向大中型工业企业，承包者承担风险，欠收自补。企业对上实行利润递增包干或减亏包干，对内实行工效挂钩，不仅有效地保证了国家财政的增收，而且企业和职工的积极性提高，促进生产的发展和职工收入的增加。租赁经营制。它是指国家授权机构将企业资产出租给承租者，承租者交付租金，对企业进行自主经营。承租者有的是个人，有的是合伙或企业全体成员。祖赁经营的对象是国营小型企业，是对所有权和经营权相分离形式的探索。租赁的企业一般都属于亏损或微利企业，租赁经营能给企业带来生机。资产经营责任制。它是以对企业资产的盈利和增值能力的评估为基础来确定国家与企业之间责权利关系的经营形式。这种经营形式的实施较复杂，目前只在少数企业中试行。股份制。股份制就是按一定的法规程序，通过发行股票筹集资本，创立法人企业（公司）对生产要素实行社会占有联合使用，企业拥有独立的法人资产，是一个独立的自主经营、自负盈亏的经济实体，从事生产和经营，投资者按投资入股的份额参与企业的管理和分配，同时承担有限的经济责任的一种企业组织形式和财产制度。股份制有通过企业相互参股和企业内外招股发展的股份制企业，有打破所有制界限的联合投资形式的股份制企业，有吸收企业内部职工或向社会招股形式的股份制企业。

国企改革是经济体制改革的中心环节。建设有中国特色的社会主义，关键在于搞好国有大中型企业；加快建立社会主义市场经济体制，关键在于国有大中型企业改革实质性进展；在21世纪国际经济激烈竞争中占据有利地位，关键也在于提高国有大中型企业的竞争能力。

西部民族地区同全国一样，国有企业的改革，已从过去扩权让利为主，转变到制度创新；从单项改革为主，转变到综合配套改革，实行重点突破与整体推进相结合；从着眼于单个企业转到着力于搞好整个国有经济，将企业改革、改造和改组与国有经济结构的战略性们整相结合。

首先，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。现代企业制度适应社会主义市场经济和社会化大生产的要求。只有建立现代企业制度，才能使公有制同市场经济很好结合，使国有企业焕发生机和活力。现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开，管理科学”。要按照上述要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。

其次，国有企业改革同发展紧密结合。着眼于从整体上搞好国有经济，对国有企业实施战略性改组。随着社会主义市场经济的发展，国有经济要从过于广泛的竞争性行业逐步退出，集中力量控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。它们主要包括资源垄断性行业和提供最重要公共产品的行业，同时也包括一些竞争性行业，如化工行业、钢铁行业、粮食特别是商品粮流通、金融外贸等领域，这些行业中的大型骨干企业，少数仍需保留国有，大部分需国家控股。在对国有企业进行战略性改组的过程中，“抓大放小”是一条重要措施。抓大就是抓好一批大型企业和一批跨地区、跨行业的大型企业集团，使之成为国民经济的支柱。对于国有小型企业，可以采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式放开搞活。

再次，加强国有资产管理，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系。

国民收入分配是社会收入分配的基础，是国民经济发展和运行中的重要环节。在社会主义市场经济条件下，经济利益是衡量不同利益主体之间相互关系的一个重要准则。因此，辩证分析不同利益主体之间的相互关系，正确处理国家、企业、个人之间的利益，理顺分配关系，调整分配结构，完善分配方式，是关系到建立和完善社会主义市场经济体制，经济持续、快速、健康发展和社会稳定的重大问题。党的第十五次代表大会的报告中指出：完善分配结构和分配方式。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先，兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。

在社会主义市场经济中，个人收入分配主要有以下几种形式：

第一，劳动收入。这是按照投入劳动的多少而获得的收入，它是社会对劳动创造使用价值和价值的承认而给予劳动者的报酬。具体包括：社会主义公有制中的劳动收入，即按劳分配的收入。个体经济中的劳动收入，即个体生产者和经营者在占有少量生产资料的基础上依靠自己的劳动取得的收入。私营经济中的劳动收入，这是在以生产资料私有制为基础，主要靠雇工经营的企业中，劳动者作为资本占有者的雇工，通过自己的劳动取得的收入。

第二，资本收入。这是凭资本所有权参与他人劳动成果分配取得的收入，是资本所有权在分配领域中的实现。具体包括：投资收入，指资金所有者将其资金投入经济活动而取得的收入。资产收入，指资产所有者和占有者把自己拥有或占有的资产租赁给他人使用而取得的收入。雇工收入，即私营企业主和外商独资经营或合资、合作经营的经营者，凭借资本的占有，通过雇工无偿占有他们的剩余劳动而取得的收入。这种收入具有剥削性质。

第三，经营收入。这是指各种所有制中的商品生产者和经营者按照经营效果和收益所取得的收入。具体包括：经营性的劳动收入、风险收入、投机收入。

第四，社会保障收入。这是国家为了维护社会公平、保障劳动者的健康和发展而采取的一种分配形式。具体包括：福利性收入、扶持性收入、救济性收入。

所有制结构决定分配结构，所有制实现形式决定分配方式。所有制形式和经营方式的多样化决定收入分配机制和分配方式的多样化。这是社会主义市场经济的客观要求。我国是社会主义国家，必须把坚持公有制和按劳分配作为社会经济制度的基础。同时，我国又处于社会主义初级阶段，特别需要在坚持公有制为主体和按劳分配为主体的条件下，发展多种所有制经济，保持多种分配方式。在我国社会主义市场经济条件下，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，既能够坚持社会主义的基本分配原则，有效地防止两极分化，最终实现共同富裕，又可以为多种所有制的共同发展提供动力机制和市场机制，增强经济活力和提高经济效率。只有坚持按劳分配的主体地位。其他分配方式才能得到应有的发展，只有发展其他分配形式，才能促进按劳分配方式的完善和发展。

随着所有制结构的调整和完善，混合所有制经济的出现和发展，各种分配方式混合组合的分配结构和分配方式已成为新的分配形式。如，股份制经济，它的所有者和投资主体是多元化的，收入分配方式必然是多样化的，按劳分配和按生产要素分配是并存的。目前城乡大量出现的多种多样的股份合作经济，劳动者既可以取得按劳分配的收入，又可以取得按资分红的收入。因此，把按劳分配和按生产要素分配结合起来，是社会主义市场经济发展的必然要求，也是分配理论上新的突破。同时，按生产要素分配对促进我国经济的发展具有重要的现实意义。因为生产要素是创造社会财富过程中必不可缺的，只有实行有偿使用，才能尽可能地将它们聚集起来发展经济，允许和鼓励生产要素参与收益分配，必将刺激私人企业家和外商积极地扩大再生产，股民踊跃投资，个体劳动者以及技术人员走进市场，从而使我国市场生机勃勃。效率一般是指劳动消耗与劳动成果的比率，就是要努力降低劳动消耗，包括物化劳动和活劳动的消耗，取得最大成果。因此，效率就是指社会资源的有效配置和使用，即尽量节省资源的消耗，减少资源的占用，从一个既定的投入量中取得最大的产出。可见，效率是属于生产力范畴的概念。

分配中的效率原则，是指个人收入的分配不仅要和劳动数量和质量挂钩，而且要和劳动效率挂钩，个人收入的多少与劳动效率的高低成正比。市场就是根据效率向投入资金、劳力、技术等生产要素的生产者和经营者提供报酬。如果投入的生产要素效率高，就能获得较高的收入；反之，就只能得到较低的收入。

在社会主义市场经济中的个人收入分配，坚持效率优先的原因是：效率原则是市场经济的普遍原则，建立社会主义市场经济体制的一个主要目的，就是为了取得最大效率。发展社会生产力是各项经济工作的重点，要加快生产力发展，就要把提高效率放在第一位。社会主义市场经济运行的目的就是不断增加社会财富，提高效率是增加社会财富的重要途径。效率优先有利于调动劳动者的积极性、主动性和创造性。

公平是一个历史范畴。它随着社会制度的变化而变化，不同社会具有不同的公平标准。分配中的公平是经济范畴，它的标准是由社会经济基础决定的。所谓公平，是指人们之间利益和权利分配的合理化。在社会主义市场经济中公平分配的标准是：等量的投入获得同等的报酬；创造收入的机会均等；既承认差别，又反对两极分化。

社会主义市场经济由于是市场经济，必然要讲求效率。社会主义市场经济又和社会主义基本制度结合在一起，这就决定社会主义能在社会的更大范围内实现公平，通过发展市场经济，使全国各民族人民实现共同富裕。在社会主义市场经济中，效率决定公平，公平以效率为基础；公平激发效率，效率保障公平。效率的增进可以为公平分配提供物质前提，只有效率的不断提高，社会财富日益丰富，公平分配的实现才具有坚实的物质基础，否则，效率低下，物质产品匮乏，公平分配难以实现。另一方面，公平分配可以稳定劳动者的生活，调动劳动者的积极性，刺激效率的提高。提高效率必须依靠全体劳动者积极性的充分发挥，而劳动者的积极性能否充分发挥，在于劳动者对自身经济利益的公平分配，才能激发人的劳动热情，提高效率。所以，社会主义市场经济要按照效率与公平相结合的原则进行分配。同时，在不同的分配层次，效率和公平应有所不同。初次分配时，应当坚持效率优先的原则，更多地讲究效率为主，引导人们不断提高效率，增加社会财富。再分配，应当坚持兼顾公平的原则，更多地提倡公平，使收入分配趋向合理，防止两极分化，逐步实现共同富裕。

社会主义市场经济体制的建立，需要健全社会保障制度，如养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、企业工伤保险制度以及生育保险、社会救济、扶助贫困等，使年老、患病、工伤、失业者的基本生活和权益得到保障。民族地区贫困人口所占比重较大，党、政府和社会对此一直非常关注，经过长期大量的扶贫和社会救济，使贫困问题得到了一定程度的改善。目前，扶贫目标要由生活救济型向经济开发型转变，扶持任务要由政府包办型向社会型转变，扶持方式要由人力集中型向科教扶贫、智力扶贫型转变，有效地运用好国家扶贫资金和扶贫贷款，健全扶贫机制，增强贫困地区人民的自我发展能力，逐步缩小与富裕地区的经济差距，走上共同富裕的道路。

（2）完善市场，健全调控

发展和完善商品市场巩固和完善主要由市场形成价格的机制。市场经济的核心是市场，市场的核心是价格。市场配置资源的基础性作用，主要是借助于市场的价格形成机制和运行机制来实现的。必须进一步完善价格形成机制，除极少数垄断性产品和不宜参与竞争经营的商品和服务的价格，仍由政府进行管理外，其它产品和服务价格全部放开，由市场调节。

以批发市场为重点，积极发展现代流通组织形式。社会主义市场经济条件下，流通业已成为反映消费需求、引导生产、促进经济全面发展的主导产业。搞好流通业，一是要继续发展批发市场。现货批发市场是商品市场体系的基础，要充分利用和改造现有设施和渠道，进一步完善日用工业品和生产资料批发市场，特别是要在重要商品产地、销售地或集散地，形成大宗农产品等大型批发市场。区域性的骨干批发市场，要引进现代批发机制，成为辐射面广、凝聚力强的商品集散中心和信息反馈中心。二是积极发展新兴的流通组织形式。发展配送中心、产需间的直达供货、代理制、连锁经营等现代流通组织形式，实现市场组织的现代化，更好地为生产和生活服务。

培育农工商、产供销一体化的大型商贸集团。发展以组织商品购销活动为主要职能，兼具生产、营运、服务、科研等多种功能的企业经济联合体。这种商贸集团能在更大的空间范围内实现产供销一体化，可以为民族地区流通组织从封闭式向开放式过渡开辟广阔的道路。同时，积极发展多种经济成分、多种经营形式的流通企业，活跃市场。

要素市场的发展，必须根据经济发展和改革进程，突出重点，循序渐进；坚持先试点后推广，逐步规范；发挥国家政策的引导作用，尽快建立市场中介组织的自律机制；与企业改革和财政、金融等改革配套推进。

发展完善以银行融资为主的金融市场。金融市场是市场体系的重要组成部分。经过十几年的经济体制改革，金融市场从无到有，初具规模，对经济发展起到了积极的作用。但从总体上说，金融市场还处于初级阶段，还需要进一步强化中央银行的地位和作用，依法维护金融秩序；建立统一的、有透明度的货币市场；深化利率改革；完善汇率形成机制，结汇体制；积极稳妥地发展债券和股票融资，完善证券市场；建立有序、适度竞争的保险市场。银行要与其所投资的保险业、信托业和证券业在人、财、物等方面脱钩，实行分业经营，依法管理。

西部民族地区经济改革试验区是经国务院批准，在地理位置、自然资源和社会发育等方面有一定代表性，选择部分条件具备的地方，借鉴国际上设立内陆开发区和边境贸易区的做法，采用我国沿海对外开放地区特殊改革措施，探索加快发展的经验，以推动经济改革开放的试点地区。它与沿海经济特区、沿海对外开放港口城市、沿海对外经济开发区一样，是我国经济改革对外开放试验区体系中的一个组成部分。

西部民族地区经济改革试验区发展迅速，大致有以下类型：

综合改革试验区。按一定范围的区域经济类型划分为城市综合改革试验区、城乡综合改革试验区、山区综合改革试验区。

扶贫开发试验区。目前，已建立的以扶贫开发为主要内容的西部民族地区经济改革试验区，有黄河上游多民族经济开发区，贵州省毕节地区开发扶贫、生态建设试验区。其中扶贫、生态建设试验区最具代表性：在治理环境方面，正确处理扶贫开发和生态建设的关系，寓生态建设于经济开发之中，把经济开发与生态建设有机地结合起来，把恢复和维护环境与开发利用资源结合起来，通过经济开发解决温饱问题，支持生态建设；通过改善生态环境促进经济发展，巩固扶贫成果，脱贫致富。在开发建设方面，由救济扶贫向开发扶贫转变，通过对本地优势资源的开发，逐步形成一些骨干产业，使商品经济发展起来，走出了一条适合贫困地区实际的自我积累、自我发展、积极积累、稳妥的经济发展道路。在抑制人口过速增长方面，实行超生人口不再分配土地，把计划生育和保护国土两项政策融汇在一起落实，使经济贫困、人口膨胀和生态恶化这三大难题开始出现转机，试验区的发展逐步走上良性循环的轨道。

边境经济贸易试验区。它在民族地区经济改革试验区中最具特色，比重大，分布广，发展快，成效也最为明显。目前，这一类型的改革试验区，大多都已超越了单纯的边境阶段，朝着以边境为龙头，运用试验区的各种优惠政策，实施综合性的改革方向发展，而且在改善投资环境方面做出了很大努力，为较大规模地开展对外经贸和投资兴建企业准备了良好的基础条件。国务院1988年批准建立的内蒙古自治区呼伦贝尔盟内陆边疆改革开放试验区，与前苏联和蒙古的边境贸易伙伴建立了业务往来关系。对外合资合作从以独联体为主，扩展到美国、新加坡、西班牙、韩国、香港、台湾等22个国家和地区。呼伦贝尔盟已从原来的边境贸易热点发展成为国内国际企业界、商界、金融界汇集的地方。

沿海开放城市和开放区。广西壮族自治区，是五个民族自治区中唯一拥有海岸线的自治区。该自治区的北海市（含防城港口）是我国于1984年批准对外开放的14个沿海港口城市之一，也是民族地区唯一的沿海开放城市。因北海市、防城港区面向北部湾，依托大西南，是我国西南和中南民族地区最近的出海口，在少数民族经济中占有重要的地位，对广西乃至全国少数民族地区的对外开放都起着重要的作用。“九五”期间，广西壮族自治区充分发挥沿海、沿边、沿江的“三位一体”优势，以“三沿”开放为突破口，以联合促开放，开放促开发，促进全区经济的发展，初步形成了沿海开放城市、沿海经济开发区、边境开放城镇相结合，由沿海、沿边、沿江中心城市向桂西北山区推进的全方位、多领域、多层次的开放格局，对外贸易迅猛发展。

2.正确处理西部民族经济关系

（1）西部民族经济各环节

发展西部民族经济是在社会发展总过程中进行的。因此，西部民族经济不是一个孤立环节，必然涉及到社会发展总过程特征及其它环节，需要协调社会发展总过程各环节与社会发展总过程状态特征的联系。

西部民族经济必须正确处理与社会发展总过程的关系。社会发展总过程是指以共同物质生产活动为基础而相互联系的人类生活共同体演变的总体状态。民族经济发展是社会发展总过程的一个环节，必须与社会发展总过程的状态特征相协调，妥善处理各种关系。

开放与封闭的概念被引用于描述经济发展的状态，其含义比一般字义的解除限制与堵塞通口更广泛。开放与封闭本质上是两种不同的观念和思想方法。开放意味着经济发展过程资源要素及配置的流动、变化、创新；封闭则意味着经济发展过程资源要素及配置缺乏流动、变化、创新。

开放与封闭又是相对的。经济发展过程资源要素的流动与否，资源配置的结构状态，并不存在绝对的开放或封闭标准，而是相对于这一过程资源要素及配置的流动、变化、创新的需要和可能性及社会发展总过程所形成的环境而言的。当经济发展过程对资源要素及配置的流动、变化、创新提出要求和存在可能，社会发展总过程所形成的环境倾向于资源要素及配置的流动、变化、创新时，顺应了这种态势的行为便具有开放特征；反之，则表现为封闭倾向。

开放是当今社会经济发展的潮流，世界经济趋向一体化，区域间的经贸关系日益密切，经济发展过程资源要素及配置过程的流动、变化、创新成为该过程提高经济效率的基本方法。开放度与经济发展质量状态呈正相关，开放度高，意味着经济发展过程资源要素及配置过程的流动、变化、创新活跃，经济发展的质量状态也相对好。因此，开放度成为了经济发展质量状态的一个重耍标志。相反，封闭则约束了资源要素的流动，导致社会经济生活缺少活力，影响了资源要素及配置过程通过流动、变化、创新提高效率的可能性。显然，发展西部民族经济必须顾应经济发展的开放潮流，坚定地走开放之路。

发展西部民族经济所面临的开放与封闭的关系，主要是如何走出封闭，扩大开放的问题。

民族经济的发展要走出封闭，扩大开放，首先要摆脱思想的封闭状态，放眼看世界，转变传统观念，辨识经济发展的趋势和民族经济的利益实现方式。没有观念的转变和开放意识的觉醒，就不可能形成自觉的开放行为。转变观念，确立开放意识，就是转变封闭思维定式下的资源配置和利益得失观，跳出狭小的经济发展利益实现的封闭目标，从更广阔的空间去考虑民族经济的发展利益及利益实现途径。其次，要走出环境的封闭状态，重新审视、分析所处地理环境和资源结构对发展西部民族经济的影响。我国的少数民族多分布在内陆高原、山区和边境地带，这种状态虽然在向东开放的过程中相对不利，但在向西开放、利用周边国家地缘关系方面，却存有优势；同时，山区资源的特点在吸引外部资源要素的配置方面，也存有潜力，这也有利于化封闭环境为开放要素。

西部民族经济从封闭状态向开放状态转变，是通过具体的资源配置过程和市场关系实现的，表现为资源配置和市场关系形成的开放性，表现为资源要素和产品在市场间的流动。因此，伴随着开放过程的市场关系变动，必然使传统的封闭市场受到冲击，要求民族经济的发展超越传统的封闭市场，积极进入开放的外部市场，在开放市场中寻求发展空间。另外，也要求国家在扩大对外开放的政策安排方面给予应有的支持。

市场与计划都是经济调节、资源配置手段。市场与计划的关系是经济发展过程由市场配置资源调节经济活动与由计划配置资源调节经济活动的关系。

我国经济体制正处于由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，但市场经济体制还有待完善，而计划的作用也没有完全消失，西部民族经济的发展客观上承受着市场与计划两种经济调节、资源配置方式的影响，发展西部民族经济需要正确处理市场与计划的关系。

在发展西部民族经济的过程中正确处理市场与计划的关系，首先要正确认识当前社会经济发展的整体特征。市场经济是当前经济运行的基本特征，也是我国经济体制改革的取向。市场经济以市场为基础性调节手段，由市场配置资源。发展西部民族经济必须确立与市场经济相适应的观念，熟悉和自觉运用市场经济调节方式。

其次，要正确认识计划调节方式的变化。在我国经济运行中，市场调节并不是唯一的调节手段，计划调节仍发挥一定的作用。但计划调节的内容、形式正在发生变化，传统的指令性计划调节方式已经转变为指导性、协调性的调节方式，采取宏观经济调控的形式。宏观经济调控是政府根据国民经济协调发展的需要，通过有关政策手段对国民经济总量和结构进行调节。在社会主义市场经济条件下，宏观经济调控仍然以国家计划为主要依据，但宏观经济调控不是抵制市场机制，而是弥补市场机制的不足，为完善市场经济秩序服务。

其三，要正确认识竞争与保护的关系。由市场配置资源、调节经济活动，必然认同、倡导竞争，市场希望通过竞争促进资源要素的动员、流动、配置结构的优化和费用的节省；而由计划配置资源，调节经济活动的方式，则存在对资源要素的动员、流动、配置予以政策性限制、安排的倾向。因此，市场与计划的关系实际上蕴含着竞争与保护的关系。由市场配置资源并引致的竞争关系，有利于对资源要素的充分动员和优化配置结构，提高配置效率，但对于目前市场发育相对滞后，市场竞争力相对弱的少数民族地区则可能产生较强的市场竞争冲击，即在市场况争中处于不处地位，市场空间被进一步压缩。这就要求国家宏观经济政策充分考虑西部民族地区市场发育和竞争能力的实际状况，对其经济发展予以必要的政策支持，促进该地区的市场发育，提高该地区进入市场、参与竞争的能力。

其四，要正确理解市场经济关系。市场经济通过市场配置资源，本质上是一种客观的、透明度较高的法治经济。市场倡导竞争，但不是非法侵吞他人财产。在市场经济中存在信息不对称情况下的不完全竞争所导致的不平等交换现象，但这不是市场经济关系的本质，市场经济的完善是趋向市场信息分布对称、交换平等的。市场经济体制并没有构成对民族经济发展的威胁，计划经济体制也不存在保障民族经济利益的必然性。事实上，正是传统计划经济体制不合理的价格机制导致了西部民族地区在低价销售资源品和高价购买工业品过程中的双重利益受损。

西部民族地区经济是国民经济的有机组成部分。西部民族地区经济与国民经济的关系是局部与全局的关系。

西部民族地区经济作为国民经济的局部，其经济发展既自主又统一在国民经济全局的进程中。其自主性表现在局部区域的经济基础、产业结构、市场竞争能力在发展过程中逐渐积累形成，当地居民的生活质量与该区域经济的发展状况息息相关。谋求局部区域经济利益的最大化是局部区域经济发展的必然倾向。但西部民族地区经济发展的自主性必须统一在国民经济的整体中，局部区域的经济发展和利益实现方式必须接受国家宏观经济调控的规范，必须与国民经济整体的其它环节相协调。而且从现实看，西部民族地区经济发展与国民经济全局的发展表现出较强的依存关系，需要国民经济全局及经济发达地区给予帮助支持。国民经济整体素质的提高，全局的发展，将有利于国家加大对西部民族地区经济发展的扶持力度以及对局部区域经济利益的尊重。因此，正确处理民族经济发展过程中局部与全局的关系，既要尊重、保障西部民族地区经济发展过程的权益，在国民经济的发展过程中高度重视西部民族地区经济的发展需要，在宏观政策的实施上结合西部民族地区经济发展的实际，不搞一刀切，更加重视和积极帮助西部民族地区发展经济。同时，也应当关注全局的整体利益，客观地评介国民经济发展过程的不平衡现象和东西部地区经济的发展差距问题，既要看到促进西部民族地区经济加速发展的重要性和迫切性，也要看到缩小区域发展差距的艰巨性和长期性。

西部民族地区经济与国民经济的关系也蕴含着特殊与一般的关系。西部民族地区经济既是特殊的，又是一般的。特殊性表现在西部民族地区经济发展面对的是具有内陆边疆地带国际性的特殊的区域环境，多民族大杂居小聚居的特殊的民族结构，社会发育不平衡的特殊的社会背景，高原、山区错综复杂的生态环境和鲜明的地域特点。经济发展过程的政策安排必须充分考虑到这些特殊性，采取相应的特殊措施。一般性表现在西部民族地区经济发展也具有一般的经济属性，必须遵循一般的经济规律。正是一般经济规律与西部民族地区特殊性的结合及在具体经济活动中的作用，才产生表现出西部民族地区经济发展的内在规定性。因此，西部民族地区经济并不是依民族分布作平面划分的结果，而是由其蕴含的特殊与一般的关系及内在规定性所决定的。

传统文化是传统社会留存下来的历史遗产。包括历史遗留下来的镶嵌着当时社会风貌的物质遗产，也包括留存着传统社会痕迹的价值观念、行为方式、风俗习惯、心理特征、审美情趣等精神遗产。现代化是传统社会向现代社会转变的过程，伴随这一过程的是科学技术的发明和在生产领域的运用，并引起的社会生产组织、生活方式、思想方法的创新、变化。

每一个有其历史渊源和社会文化传统的民族，都承受了该民族的传统文化。当代每一个民族都面临着现代化问题，现代化是当代社会发展的基本特征。传统文化的存在和现代化过程都是不可避免的，传统文化与现代化的关系就是在传统社会向现代社会转变的过程中，客观存在着的历史遗产对该过程所产生的作用与该过程对这笔历史遗产的需求状态的关系。

发展西部民族经济必须正确处理传统文化与现代化的关系，是因为现代化是社会发展的必然趋势，发展西部民族经济是现代化的组成部分，在西部民族经济的发展过程中，民族的传统文化是无法回避并产生作用的因素，作为源自传统社会的历史文化遗产对现实生活的影响具有二重性：一方面传统文化是一咱历史基础，发展总是在历史基础之上起步的；另一方面传统文化是对称于传统社会的，在传统社会向现代社会转变的过程中，对称于传统社会的传统文化必然存在对该转变过程的不对称现象，某些方面成为了向现代社会转变的障碍。这种二重性决定了在西部民族经济的发展过程中对民族传统文化必须采取扬弃的态度，通过对传统文化的扬弃，使之成长、发展为对称于现代社会的现代文化。

实际上，社会发展过程的文化演进很难断然分开，社会发展总是一步步朝前走的，文化演进的历史环节环环紧扣，虽然某些历史事件可以成为这一进程划分的标志，但民族文化涌动之流是连续的。这就表明，对称于现代社会的现代文化也是由传统文化发展而来的，传统文化虽然对称于传统社会，但在社会发展进程中，它是发展变化的。西部民族都有着悠久的民族文化传统，西部民族经济的发展始终是以民族文化传统为背景的。同时，西部民族的传统文化也构成了发展西部民族经济的重要资源，奠定了民族经济的发展基础和特色。如历史文化古迹、传统的民族工艺、古朴的民风民俗、宗教文化等等，都可成为发展西部民族经济的条件，成为现代产业发展的资源要素。当然，每一个民族的传统文化在成长为现代文化的过程中会存在许多矛盾，必须对民族文化的传统结构和内容进行调整更新、变革扬弃，既丢弃其不适应现代社会发展需要的糟粕，又发扬其有利于现代社会发展的优秀传统，当这些优秀传统与现代社会的发展脉博取得和谐时，民族的传统文化便获得新的生命力。

（2）结构关系

经济发展过程也是一个经济结构变迁的过程，涉及到复杂的结构关系，发展西部民族经济必须正确处理、协调发展过程自身的结构关系。

经济发展是发展速度与经济效益的统一，发展速度是手段，经济效益是目的。没有一定的发展速度，就难以形成经济效益；没有形成经济效益，发展速度就失去意义和难以为继。而从本质看，实现经济效益是根本，争取发展速度的目的也是为了争取经济效益，速度与效益是统一的。但是，高速度并不等于高效益，高速度只有在结构功能的高质量保障下，才可能达到高效益。因此，发展民族经济所面对的速度与效益的关系，实际上是如何提高发展速度的质量，以争取更充分的经济效益的问题。

我国迄今仍是一个经济不发达国家，要缩小与经济发达国家的发展差距，唯一的途径就是靠持续的高质量、高水平的发展速度去形戌较高的经济效益，促进国民经济的整体进步。我国西部民族地区经济是经济结构中的薄弱环节，要改变西部民族地区经济发展的落后状态，也必须有高质量高水平的发展速度的保障。只有加快发展速度，跟上并超过一般的发展水平，才可能逐步缩小与经济发达地区的发展差距。争取较高的发展速度是符合少数民族地区经济发展的利益的，只有持续地形成较高的发展速度，才能迅速增进西部民族地区的经济效益，增强经济发展实力。

加快西部民族地区经济发展速度，当然不可能不顾经济效益形成的实际结果，片面追求经济规模的膨胀，而是应当把高速度建立在集约型的经济增长方式基础上，即高速度必须有投入过程高质量的技术结构、科学管理的保障。只有建立在集约型经济增长方式基础上的高速度才可能有效地促进西部民族地区经济的持续健康快速发展。

可见，正确处理民族经济发展中速度与效益的关系，需要结合民族经济发展的具体情况，符合民族经济发展的实际和利益实现的可能性。首先，要看到高速度是加快西部民族地区经济发展，逐步缩小与发达地区之间发展差距的必要措施，发展速度是少数民族地区经济发展的基本形式和效益实现的保障，当西部民族地区经济还处在较低的发展水平时，客观上需要有较高的发展速度。其次，争取西部民族地区经济的高速度发展，必须有科技进步和劳动力素质的支持，发展速度只有建立在科技进步和良好劳动力素质及科学管理的基础上，才是可持续的。其三，加快西部民族地区经济发展的速度，必须与当地的实际条件和国家支持的力度相结合。一方面要求国家考虑到加快西部民族地区经济发展的需要，加大扶持力度；另一方面也要求加快西部民族地区经济发展必须实事求是，量力而行，遵循经济发展的基本规律，避免浪费和损失，提高经济效益。

我国社会主义初级阶段的所有制结构特征是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。正确处理经济发展中的所有制关系，就是要正确认识、处理公有制经济与其他经济成份的关系，特别是要结合西部民族地区经济发展的实际，调整、完善所有制结构。

我国西部民族地区的实际是，经过近半个世纪的社会主义经济建设，社会主义公有制经济已经奠定了一定的基础。但由于社会发育的历史基础薄弱，社会环境与自然环境相对闭塞，生产力的发展比较缓慢，现阶段事实上处于我国社会主义初级阶段的低层次状态。这种状态决定了西部民族地区所有制结构的调整必须与当地生产力的发展水平和发展要求相适应，不宜照套其他地区的结构模式。

由于社会主义公有制是与较高的生产社会化程度相联系的，是建立在较发达的生产力基础之上的，在西部民族地区的生产力发展水平还比较落后的倩况下，公有制经济的发展便不可能达到较高的水平，适应西部民族地区生产力发展的所有制结构，必然要求非公有制经济有较充分的发展，在所有制结构中占有较大的比重。

实际上，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，这是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别。这种差别包括，公有制经济与非公有制经济比重的差别，公有制经济内部结构中国有经济与集体所有制经济比重的差别，公有制经济实现形式的差别。这些差别具体反映到西部民族地区经济中，主要表现为：所有制结构虽然以公有制为主体，但多种所有制经济有更充分的发展，非公有制经济占有较大比重，某些地方、某些产业也允许存在公有制经济不占主体地位的情况；在公有制经济中集体所有制经济是其主要形式，公有制经济的主体地位主要是通过集体所有制经济的主体作用去体现的；公有制经济的数量和对经济发展的主导作用，是通过更广泛更灵活更多样化的经营方式和组织方式去实现的。

正确处理西部民族地区经济发展中的所有制关系，必须以“三个有利于”为标准。所有制结构的调整、完善和形式选择，要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。一切符合“三个有利于”的所有制形式都应该得到鼓励和发展。现阶段西部民族地区经济发展过程的所有制结构问题，主要是国有经济占有的比重较大，其他所有制经济的发展不充分，所有制形式和结构比较单一僵化，因而影响了生产力的发展，影响了对社会经济发展因素的充分动员，影响了经济发展的速度和效益。从少数民族地区生产力发展的要求出发，所有制结构的调整应侧重于积极倡导和鼓励劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济的发展，积极鼓励和引导个体经济、私营经济等非公有制经济的发展。

经济发展从空间秩序看，必然表现为城镇经济建设和乡村经济发展的辩证统一形式。城镇经济建设，必须有乡村经济发展基础的支持，乡村经济的充分发展是实现由农村、农业社会向城市、工业社会转变的前提条件。这也是经济发展空间结构和秩序的自然演进过程。但在经济发展资源有限，资源配置的空间格局面临次序安徘的情况下，有限资源在城镇经济建设与乡村经济发展之间的配置便可能发生矛盾。因此，正确处理、协调城镇经济建设与乡村经济发展的关系，是调整、完善西部民族地区经济发展结构，促进经济发展的合理布局和产业结构升级的重要内容。

城镇经济建设与乡村经济发展的关系从空间形式看，是点与面的关系，经济发展过程点与面的资源配置本质上是互相支持的，点的建设可以带动面的发展，面的发展有利于支持点的增长。但西部民族地区经济发展的空间结构面对的现实是，促进城镇经济建设与加快乡村经济发展同样具有迫切要求。在资源有限的情况下，西部民族地区经济发展过程有限资源的空间配置，不可能同时满足点和面的需要。在这种倩况下，协调点与面的关系，既要考虑到现实的基本利益，又要考虑到经济发展空间格局演进的基本趋势和长远利益，既要尽快解决温饱和贫困问题，又要努力提高有限资源的配置效率和增长潜力。有限资源在城镇经济建设与多村经济发展之间的配置，应立足于加强点与面的经济联系，促进城镇经济建设与乡村经济发展的沟通，以点带面，通过对乡村市场的培育和乡镇增长点的建设。为乡村经济发展提供服务，为乡村农业人口的流动和从农业中解放出来提供途径和新的就业机会。因此，有限资源在配置格局上对城镇经济建设的支持不宜集中于个别大中城市，而是应当侧重干与乡村经济联系更紧密的小城镇，应有利于加强城乡经济发展的一体化。

城镇经济建设与乡村经济发展的关系，从产业形式看，也表现在第一、第二、第三产业的发展关系上。城镇经济建设以第二、第三产业的发展为主，乡村经济发展以第一产业为主。第一、第二、第三产业的结构关系是在社会生产力的发展过程中逐渐演进、调整的，产业结构的优化升级是社会生产力发展的结果。从经济发展的一般趋势看，第一、第二、第三产业的结构变动是由第一产业向第二、第三产业渐次发展、转移的过程。目前西部民族地区经济发展过程的产业结构特征，主要表现为第一产业虽然占有较大比重，但基础薄弱，农业还处在单一平面垦殖的阶段，耕作粗放，劳动生产率较低，第二、第三产业发展落后，产业素质较低，在国内生产总值中所占比重与经济发达地区相比存在较大差距。西部民族地区经济发展面临的产业结构调整和建立合理的产业结构要求，既需要加强农业基础，提高农业生产水平，又需要加快第二、第三产业的发展，提高第二产业在产业结构中的比重和第三产业的服务能力。协调第一、第二、第三产业的发展关系，应着眼于强化产业结构的内在联系，必须看到，只有稳固的农业基础，才可能有力地支持工业和第三产业的发展。农业发展所形成的粮食和其它农产品的供给，既是解决西部民族地区温饱和贫困问题最基本的途径，也是形成西部民族地区第二、第三产业发展所需要的资源和市场基础。因此，西部民族地区产业结构的优化升级，必须循序渐进，第二、第三产业的发展必须与加强农业基础相协调，第二、第三产业的发展应为农业进步提供科技和市场服务，通过增加农业投入并积极引导、加强第二、第三产业对农业的支持，形成以农兴工，以工带农，加快第一、第二、第三产业结构升级的机制。

（3）西部民族经济与社会发展

经济发展是社会发展的一个方面，是社会运行的一个环节。经济健康发展是在与社会各方面发展相协调、与社会各环节运行相衔接的过程中得以实现。发展西部民族经济必须正确处理、协调发展过程中与其他社会环节的关系。

实施科教兴国战略，促进科技、教育与经济紧密结合，是我国21世纪经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一。这一方针在西部民族地区的贯彻落实，要求协调经济发展与民族教育、科技进步的关系，把民族经济的发展建立在提高民族教育发展水平和科技进步的基础上，加强经济与教育、科技之间的结合和相互促进。通过民族教育对民族素质的提高和科技进步推动民族经济的发展，提高民族经济的发展效率；通过民族经济的发展为民族教育和科技进步提供良好的物质条件。

民族教育以科学文化技术的传授、民族素质的提高、西部民族人才的培养为中心。民族教育发展是民族经济发展的重要基础。没有科学文化技术对社会经济过程的投入，没有一大批具有科学文化素质的劳动者去组织经济活动，民族经济的发展便难以健康进行。实际上，民族教育并不是游移于民族经济发展过程之外，民族教育通过传授知识的功能，提高劳动者在劳动过程的劳动生产率，与经济发展建立了紧密联系。

民族经济与民族教育之间互相制约、相互依存的关系，主要表现在：从历史发展顺序看，民族经济的发展是民族教育发展的基础，民族教育是在经济发展的总进程中得到发展的。这主要表现在经济发展能力决定了民族教育的发展能力，民族经济的结构规模决定了民族教育的结构规模，民族经济的发展方式和水平决定着民族教育的质量，民族经济的发展构成了民族教育发展的物质基础和需求导向，民族教育是在一定的经济基础之上得到发展并沿着经济运行所推进的方向不断走向繁荣。但民族教育的发展和产生的影响并不是被动和消极的。在西部民族地区的现实生活中，教育落后已经严重限制了经济的发展，文盲和劳动力的低素质，成了经济发展首先必须克服的障碍，“治贫必先治愚”的呼声正是反映了民族教育对民族经济的制约作用和深刻影响，民族经济的发展同时也是以民族教育的发展为条件的。这主要表现在民族教育所造就的具有一定科学文化素质的劳动者是现实物质资料生产过程顾利进行，提高经济运行效率，协调生产力与生产关系的前提条件。民族教育对西部民族地区劳动力再生产、生产力系统的完善，就业结构的状态，经济成长阶段的转变，社会生活方式的科学化和自然经济观念的改造等方面都具有深刻影响。

发展西部民族教育与促进西部民族地区的科技进步是相关的，教育发展是科技进步的重要前提和基础。教育发展也通过科技进步影响经济发展过程。科学技术作为生产力的基本因素，随着经济发展过程科技含量的提高而日显突出。科技进步是经济发展最重要的推动力，经济发展的程虔与科技进步的程度呈正相关，科技进步对经济发展的贡献程度一定程度上反映了经济发展的水平。

当前西部民族地区经济发展的相对落后，实际上正是以教育发展和科技进步的相对落后为背景的。经济发展一方面要求教育发展和科技进步给予资源配置过程更多的支持，另一方面也面临着由于经济的缺乏发展而对教育发屐和科技进步的投入不足的矛盾。正确处理发展过程中经济建设与教育、科技投入的矛盾，必须加强发展环节之间的协调，促进经济发展与教育发展、科技进步之间的街接。根据西部民族地区经济发展的空间结构、产业结构、结构演进的次序和发展形式来安排教育、科技结构和教育、科技发展形式，建立教育发展、科技进步与西部民族地区经济发展相衔接的动态平衡。

建立教育发展、科技进步与西部民族地区经济发展的动态平衡，一方面要求随着经济的发展，增加对教育发展、科技进步的投入；另一方面也要求增强教育和科技对西部民族地区经济发展的针对性，既考虑到在经济长期发展过程中教育和科技因素的基础性、持久性影响，又要关照到教育和科技因素进入现实经济发展过程的适用性，通过适用性的教育和科学技术提高其在经济发展过程的实效性，从而提高经济效率。

协调经济发展与人口增长、资源开发、环境保护的关系是实现可持续续发展的基本内容。可持续发展是时代的潮流，也是正在实施的一项战略。可持续发展概而言之，就是既满足当代人生存发展的需要，又不危害后代人生存发展的需要。可持续发展的核心问题是经济可持续发展，而经济是否可持续发展则取决于经济利益的实现是否建立在适应人口规模所提出的需求，资源消耗及可替代能力，环境变迁的状态及社会争端的妥协等方面所构造的背景上，即经济利益的实现是否获得人口、资源、环境、社会等变量的配合和持续支撑。正确处理、协调西部民族地区经济发展过程与人口增长、资源开发、环境保护的关系，是争取少数民族地区可持续发展的客观要求，也是实施我国可持续发展战略的重要组成部分和基本保障。

协调西部民族地区经济发展与人口增长、资源开发、环境保护的关系，必须根据西部民族地区人口增长的实际状况，从提高人口素质，改善人口结构的角度加强计划生育管理，控制人口增长速度和规模。必须理性地认识西部民族地区的所谓“地广人稀”实际蕴含着国土单位面积人口承载力相对弱的区情。少数民族地区社会经济发展的现实以及可持续发展所面临的人口问题，并不是数量短缺，而是低素质并强化的人口压力，导致一些地方出现的“越穷越生”，贫困与人口增长恶性推动的现象。低素质的人口增长对经济发展产生巨大压力，一方面增长了对生活资料的需求，一方面却未能提高效率发展经济，未能形成与自身生活资料需求相适应的产出。同时还极易造成经济发展过程中的资源和环境破坏。

西部民族地区经济发展的相对落后，客观上要求加快资源开发，加快潜在资源向现实利益的转化，这一过程不可避免地对资源和环境保护构成巨大压力。这种压力主要来自两方面，一方面是经济发展落后的背后涉及到人口增长对资源消耗的强烈欲望和人口科学文化素质较低本身所导致的资源开发利用过程中的浪费和环境破坏；另一方面是源自西部民族地区生态环境自身的脆弱性，即民族地区荒漠化、水土流失等现象比较严重。因此，在面临着加快经济发展速度的强烈要求的形势下，更需要加强对经济行为的约束，合理地开发利用资源，善待生态环境。应当结合少数民族地区的资源和环境特征，从有利于民族生存、发展的角度来考虑、安排经济结构和自然资源的开发利用方式，加强对经济发展过程的生态设计和环境保护教育，逐步培养全民族自觉的环境保护意识。

正确处理、协调西部民族地区经济发展与人口增长、资源开发、环境保护的关系，需要从国家制度安排的角度加强区域利益的协调，应看到西部民族地区在我国生态环境演进过程中的“江河源”、“生态源”地位，区域间的资源配置、利益实现和分配，应有利于维护“江河源”、“生态源”的生态平衡，不仅要关照到少数民族地区贫困面较大、贫困人口相对集中的事实，加大对该地区资源配置和扶贫开发的力度，而且要关照到加强“江河源”、“生态源”环境保护的代价，在利益分配和环境保护的物质技术方面给予必要的支持。

发展西部民族经济与社会稳定、民族团结的关系，主要表现为在西部民族地区的社会经济发展过程中，经济发展与社会稳定的内在联系及对民族团结构成的影响。

经济发展一般指资源配置过程投入产出结构的变化和产出量的扩大。经济发展状况直接体现在国民经济的投入产出结构、规模、以及居民物质生活质量等方面，通过生产供给、消费需求、利益分配、收入水平等一系列经济指标加以表述。经济发展是资源有效配置和投入产出规模不断扩大的结果。

社会稳定一般指各种社会力量之间的妥协，从而形成一种相对和谐的秩序，社会成员安居乐业，形成具有向心力的亲和关系。从政治角度看，表现为各种社会力量对比、相处的协调状态；从经济的角度看，表现为各利益阶层之间力量对比和利益再分配结构的协调状态；从文化的角度看，表现为各种社会角色和价值观念的认同状态。

经济发展与社会稳定是相互促进的。经济发展为社会稳定奠定了物质基础。通过物质利益社会福利的增长，社区公共设施建设的改善，社会成员生活水平的提高，社会就业机会的增加，促进社会成员的安居乐业，为良好社会秩序的形成提供了可能和必要的物质条件。而社会稳定则为经济发展创造良好的社会环境，减少经济发展过程的利益冲突，避免不必要的资源浪费。经济的较快发展一般都是发生在社会相对稳定的背景下。社会稳定是经济发展的重要保障。

正确处理、协调发展西部民族经济与社会稳定、民族团结的关系，要充分认识到我国是一个统一的多民族国家，西部民族地区的经济发展与社会稳定的状态及影响，事实上超越局部区域，具有保障民族团结，维护国家统一的重大意义。

在西部民族地区的社会发展过程中，要正确认识、协调经济发展与社会稳定、民族团结的关系，建立经济发展与社会稳定、民族团结互相促进的机制。应看到维护西部民族地区的社会稳定，促进民族团结，既是西部民族地区社会发展，民族繁荣的需要，也是中国现代化建设、中华民族昌盛的需要。维护少数民族地区的稳定团结，是促进全国安定团结，争取社会经济发展的重要前提。但西部民族地区的社会稳定、民族团结，必须有经济发展的支持，必须有经济发展为其奠定物质基础。在经济发展落后的情况下，经济缺乏发展实际上是影响社会稳定和民族团结最主要的因素。维护西部民族地区的社会稳定，促进民族团结，必须从发展西部民族经济着手，在经济发展的过程中奠定社会稳定、民族团结的经济基础，维护社会稳定和民族团结，通过创造一个稳定、团结的环境，促进经济的加快发展。

还应从中华民族整体利益的角度来考虑西部民族地区经济发展、社会稳定、民族团结的关系，在国家经济实力增强的情况下，更加重视和积极促进西部民族地区经济发展和社会稳定，并在具体的资源配置过程中予以落实，从全国尤其是东部沿海经济发达地区的经济发展中得到必要支持，既协调区域经济发展的关系，又为维护西部民族地区的社会稳定，促进民族团结。

3.西部民族贫困人口

（1）世界超级难题

贫困问题是世界著名的“三P”问题之一。不仅存在由于分配不公而引起的相对贫困，而且也存在缺乏人的基本生存条件的绝对贫困。这里所说的绝对贫困是就那些还没有解决温饱问题的贫困人口的生活状况而言。他们食不果腹、缺衣少穿、居难避风雨、收入低、寿命短，是人类社会中生活最艰苦的那一部分人。绝对贫困人口在旧中国约占全国人口总数的60%～70%，新中国建立后人们安居乐业、生活逐步得到改善，但到1978年仍有占全国农村人口总数31%的约2.5亿人口处于贫困状态。随着改革开放的深入，农村生产承包责任制的推行，贫困人口急剧减少，到1984年仅剩1.25亿人。在这个时期（1978～1984年），平均每年有1785万人脱贫，这个速度在中外历史上实属罕见。为了进一步做好扶贫工作，1985年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责组织领导、协调全国的扶贫工作，投入大量人力、物力和财力，调动各部门、各地区的积极性，极大地推动全国扶贫工作的进展。1985～1992年这七年中又有4500万贫困人口脱贫，他们的年人均纯收入从不足200元人民币提高到450元以上，人均粮食从不足300公斤提高到350公斤以上。到2000年全国还有4000贫困人口没有解决温饱问题，约占全国农村人口总数的6%，主要集中在西部400个贫困县中。就分布来说，大多在西部的定西干旱地区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区等。其地貌特征有的是深山区、石山区、荒漠区、干旱区，有的是高寒山区、黄土高原、地方病高发区和水库库区。就贫困程度来说，2000年这些县的人均财政收入只有100元，相当于当年全国人均财政收入600元的17%，其中有37个极贫困县人均财政收入在20元以下，全靠国家财政拨款支撑；人均占有粮食在300公斤以下的缺粮县很多，仅国家重点扶持的331个贫困县中就有138个，人均粮食低于200公斤的还有73个。2000年全国贫困县共吃返销粮50亿公斤，除其他用粮外，人均吃返销粮54.3%公斤，每人每年缺三个月的口粮；吃水也十分困难，全国约有4000万人口、6000多万头大牲畜常年饮水困难，一般缺水都在半年以上；路也难行，还有约占全国总乡数2%的1000个乡不通公路，有约占行政村总数11%的8万个行政村不通公路；还有约占全国总乡数2%的1000个乡不通电，占总乡数1.2%的560个乡不通邮，信息十分闭塞；库区移民为全国和下游地区人民做出了巨大贡献，但是1500万库区移民中还有950万人处于绝对贫困状态，其中104万人生产条件极差，人均耕地不足半亩；在贫困县中，由于自然条件太差，还有500万人口处于一方水土难养活一方人的恶劣环境之中；贫困县的医疗卫生条件也差，约有占乡镇总数4.4%的2123个乡没有卫生院，人口死亡率和孕妇死亡率都比较高，仅就10万人孕产妇死亡率来说，贫困县是全国平均数的两倍多，是北京和上海的10倍多；受教育程度也低，在全国贫困县中，有121个县7～12岁儿童入学率在90%以下，平均每个县约有7000名适龄儿童由于贫困而无法接受正规教育，平均每个县教师缺编高达360人，基础教育甚至义务教育都受到严重影响。

目前还未脱贫的西部民族地区3000万人口（全国总计4000万贫困人口），生存的恶劣自然条件和落后的经济基础决定了脱贫的艰巨性。然而，他们所处的时代、社会性质和发展趋势等各方面条件决定了他们又必须尽快脱贫，走出绝对贫困泥潭，与全国人民共同过上小康生活。这既是西部贫困地区人民的强烈愿望，也是总设计师邓小平“三步走”规划中的第二步棋；既是21世纪经济发展和人民生活改善的起码要求，也是时代赋予的义不容辞的责任。因此，中国政府十分重视西部贫困县发展问题，包括科技问题、人口问题和教育问题等。

我国西部400个贫困县，原因是多方面的，有自然的，也有社会的；有资源短缺的，也有人口过多的；有经济底子薄弱的，也有人口素质低下的。在导致贫困的许多原因中，人口素质和人力资源是首要问题，影响面既宽又广，时间持续也相当长。在脱贫致富中，调节人口状态，提高人口素质也将起着重要作用。

分母作用巨大而久远。民族地区的贫富程度只看总量水平不够，还必须看人均水平，后者才是测量贫富程度尺子，而人口的多少，增长速度的快慢，在人均水平的各项指标中起着巨大作用。民族地区贫困县的特点是，人口相对生产要素显得过多，人口增长较快，这正是导致贫困的重要原因之一。在对比分析中发现，具有相同社会财富存量和增量的两个不同的县，只因人口总量和新增人口数量不同就会导致人均水平的极大差异。在这里，降低出生率、减少新增人口将直接为贫困县提高各项人均指标作出贡献，否则，巨大的社会财富增量也会被迅速增长的人口拉平，甚至使人均水平降低，在贫困深渊中挣扎而不能自拔。所以，人口数量过多的致贫因素及其分母效应不可低估，必须引起足够重视。

分母对分子具有反作用。分母是指人口及其增长速度，分子是指各项经济指标。如果一个地区（例如一个贫困县）计划生育工作抓得很好，生育率较低，新增人口较少，就会节省一大笔新增人口投资，同时也节省了部分夫妇本应用于抚养孩子的宝贵时间，二者通过多种渠道转化成加速经济发展的因素，加大投资，增多劳动时间，必然提高作为分子的各项经济指标的增长速度。相对减少新增人口的作用是双重的：一方面缩小了分母，有利于提高人均水平；另一方面又加大了分子，也有利于提高人均水平。否则，计划生育工作搞得不好，生育率较高，新增人口较多，既增大分母，又缩小分子，本可以用作投资的积累基金也只能用作新增加人口的消费基金，降低了各项经济指标的增长速度。贫困县新增人口的过快增长是他们长期以来没能脱贫的重要原因之一。新增人口过快增长的作用也是双重的，从扩大分母和缩小分子两个方面降低人均水平，对贫困地区的脱贫致富工作极为不利。

低素质人口比人口膨胀对经济发展的制约作用更大。人口素质低是民族地区贫困县的特征，文盲率高，教育层次低，科技人员少，思想陈旧保守的人多。低素质人口必然使科技知识存量少，缺乏革新意识和开创精神，劳动生产率低，提供的剩余产品少，每个劳动力为各项经济指标增长的贡献小，整个国民经济发展速度缓慢，不利于尽快脱贫致富。低素质的人口对经济发展起着双重制约作用，既不能促使各项经济指标的迅速增大，又不能节制生育，往往加大分母的存量，降低各项经济指标的人均水平。西部贫困县欲摆脱贫困，必须改变这种局面，全力以赴提高人口素质，从而使分子迅速增大，分母相对缩小。

民族地区人口结构对社会经济发展也起很大的制约作用。人口产业结构、人口职业结构、人口技术结构、人口城乡结构、人口地域结构、人口文化结构、人口社会结构、人口年龄结构都处于较优状态时，就会推动经济社会迅速发展，增加分子各项经济指标的总量；反之，人口产业结构单一，人口职业结构是体力主导型，人口技术结构层次低，人口城乡结构失衡，人口地域结构畸型，人口文化结构落后，人口社会结构缺乏活力，人口年龄结构处于年轻型，那么这些人口结构作用的结果将阻碍社会经济发展。

民族地区人口相对过剩的负效应，增加了人们摆脱贫困的艰巨性。一个地区人口数量过多，使一部分人成为与劳动就业岗位比较而言的多余人口。这种相对过剩人口的存在，是贫困县的共同特征。它的存在使社会造成双重浪费，既是劳动资源的浪费，又是消费基金的浪费；同时又堵截了人口增长对经济发展的正效应；就测量社会经济发展的指标来说，相对过剩人口的存在既阻碍分子各项经济指标的增长，又加大了分母的数量，使人均水平随其增加而逐步下降，增大了贫困地区摆脱贫困的难度。相对过剩人口引起的负面效应是不能忽视的，这个问题不解决，脱贫致富是不可能的。

民族地区贫困县的自然条件本来恶劣，由于人口过速增加，致使贫困地区的人口生态环境更趋恶化，这是贫困县难于脱贫的重要因素。在许多贫困县：人们为了生存和发展，到处毁林开荒，坡田超过45.仍在耕种，水土流失严重，土地日渐沙化，施用化肥过量，土壤贫瘠板结，涵养水层减少，下雨洪灾，无雨旱灾，河床日高，流断水少，人畜缺水，风沙飞扬，结果是人均产量下降，为了生存不得不再去开荒，造成恶性循环；乡镇企业刚有发展，由于技术低、资金少，只能拼资源，造成自然资源的破坏和浪费，乡镇企业的废水、废气、废渣横行乡里，严重污染了环境，威胁着人的健康和动植物的生存。这些破坏生态环境的行为，逼着人们走进了死胡同，越走下去越无法摆脱贫困，而只能在人们贫穷、自然环境遭到破坏的恶性循环中辗转挣扎。

深化改革和扩大开放对西部民族地区人口发展无论从宏观还是从微观上都提供许多新的机遇，也提出了新的挑战。

诸如，人口问题是西部民族地区贫困县致贫诸多因素中重要的因素之一，从多方面制约脱贫致富进程。“越穷越生”不是一种客观必然性，而只是部分民族贫困地区人们增加劳动力来摆脱贫困的一种欲望，其结果只能使绝大多数人仍然处在“越生越穷”的境遇之中。发展教育，提高人口素质是贫困县脱贫致富的基础工程，而发展职业技术教育则是民族地区贫困县摆脱贫困的根本手段；贫困地区的人口流动有利于劳务输出和脱贫致富，但人口流动需要具备一定的文化教育条件；人口与生态环境失衡使贫困地区生存条件更趋恶化，而要扭转这种状态，首先必须提高认识，抛弃传统发展观而树立可持续发展观念；民族贫困地区人们生育观念具有自己的特点，只要对症下药，多方引导，转变工作可以见到成效；控制贫困地区人口过速增长，不仅要有管理措施，更要有帮助人们脱贫致富的对策，就计划生育来抓计划生育工作是没有出路的，基本国策只有在帮助人们发展商品经济和脱贫致富的各种实践活动中才能落到实处。这些研究成果，受到国家有关部委和贫困地区的各级领导的重视，被决策者们吸收、运用，不同程度付诸实施，收到了良好的社会效益。

在中国2194个县中，西部民族地区有400个县处于绝对贫困状态，人均收入低于400元人民币，连温饱问题都没有解决。这些老、少、边、穷的民族贫困地区人民强烈盼望尽快改变贫困落后面貌，过上较为富裕的生活。中国政府21世纪初的经济发展目标，是使全国人民（含贫困地区人民）过上小康生活水平，人均收入达到800美元左右。而占全国总县数1/5的西部民族贫困县的人均收入如此之低，已成为实现21世纪初经济发展目标的一大难题。

（2）民族人口素质现状

西部民族人口大多数生活于偏远边疆，自然环境艰苦，经济发展落后。营养、医疗卫生条件较差，加上有早婚、近亲结婚、生育水平高等传统不良习俗的影响，导致民族地区人口的身体素质比全国平均水平要低。主要表现在身体发育状况较差（平均身高、体重、胸围、坐高、青少年十年平均身高、体重增比速度、相对平均体力和耐力及耐力水平等指标偏低），呆残低能人口占总人口的比重较高、0岁婴儿死亡率高、平均预期寿命短、地方性疾病多等方面。下面仅从0岁婴儿死亡率和平均期望寿命这两方面数据考察民族人口身体素质现状。

婴儿死亡率能反映出人口的医疗卫生、营养、环境、文化等多方面因素，是集中体现人口生活质量的重要指标，也是衡量人口身体素质的重要标志。根据1990年全国人口普查数据计算，我国只有满族和朝鲜族两个民族的0岁婴儿死亡率低于汉族和全国平均水平。其余少数民族的0岁婴儿死亡率均高于汉族和全国平均水平；其中侗族、苗族、彝族、布依族、傣族、维吾尔族、藏族、哈尼族的0岁婴儿死亡率高于全国少数民族的平均水平（51.22‰）。从总体上看，我国民族人口0岁婴儿死亡率的平均水平高于汉族和全国平均水平的一倍左右。

平均期望寿命也是反映人口身体素质的重要指标。根据1982年和1990年两次全国人口普查数据计算可以得到全国和5个民族自治区人口出生时平均期望寿命的数据。全国和民族自治区人口平均期望寿命（岁）

注：在第三次人口普查时，西藏未进行人口死亡调查，故无数据

由上表数据看出，新疆和西藏人口期望寿命比较低，广西人口期望寿命最高，内蒙古和宁夏比较接近。可以看出全国大部分民族地区的死亡率要高于全国平均水平。全国和西部民族省份人口期望寿命（岁）

贵州、云南、青海这些多民族省份是我国人口死亡率较高、期望寿命较低的地区，期望寿命一般比全国平均低5岁以上。

以0岁婴儿死亡率和平均期望寿命这两方面的数据来看，我国民族人口的身体素质与全国平均水平相比的确存在着差距。除去先天遗传的原因外，主要应从后天的营养、抚育、医疗卫生条件和生活环境等因素上分析。民族地区地处偏僻的边疆，交通不便，自然环境恶劣，这给民族人口的身体素质提高带来了较大的影响。又由于民族地区的经济建设明显滞后于全国，物质生活虽在逐步改善，营养状况及医疗卫生条件虽有提高，但与全国平均水平相比差距仍较大。自然环境的恶劣又非朝夕可以改变的。正是由于以上诸多因素造成了民族人口的身体素质普遍低于全国平均水平的现实。

建国后，在民族人口整体文化科学素质有较大提高的同时，由于历史的、经济的、自然地理环境等原因，使民族人口文化科学素质就目前而言仍有许多不足之处。可以说，民族人口文化科学素质的现状令人担忧。

根据全国第四次人口普查数据，民族人口中各类文化程度人口为5448.35万人。其中男性为3168.68万，女性为2321.67万，各占58%和42%。其中大学33.52万，大专50.45万，高中（含中专）为531.13万，初中1477.36万，小学3401.89万，比重依次为（%）0.92、9.68、26.81、61.93。除小学高8.74个百分点外，依次比全国平均构成低0.17、0.30、1.71和6.56个百分点。从每千人中的各类文化程度人口上看，民族人口为601.0人，而全国为698.1人。在每千人中具有大学（大专）、高中、初中文化程度人口数，民族人口也均低于全国平均水平。

据1990年第四次人口普查资料，民族人口中文盲、半文盲人口为1857.4万人，占其总人口的30.83%，比全国平均高8.62个百分点，比汉族高9.30个百分点。在18个百万人口以上的民族中，文盲、半文盲人口为2117.71万人，占到90.6%。如果以每千人中文盲、半文盲人口计算，民族人口为255.9人，比全国平均多74.7人。从文盲率上看，在15岁及15岁以上的民族人口中，文盲、半文盲人口为1857.4万人，占同龄人口的30.83%。全国文盲、半文盲比例超过22%的省份主要集中在西北的甘肃、青海、宁夏和西南的西藏、云南和贵州这些少数民族人口比较集中的地区，而且新文盲有逐渐增多的趋势。

民族人口的文化水平综合均值为5.31分，其中男性6.15分，女性4.43分（大学、中专、高中、初中、小学、文盲分别假设为25分、20分、15分、10分、5分和0分）。分别比全国低1.14分、1.22分和1.09分。从各民族的情况看，差异明显。俄罗斯族和朝鲜族9.66分居首位，东乡族最少仅为1.26分，差距达8.40分。

总之，我国民族人口文化科学素质的现状不容乐观，如何尽快采取措施提高民族人口的文化科学素质以适应民族地区经济发展的需要是一项艰巨而紧迫的任务。

在民族人口思想道德素质有了很大提高的今天，仍有一些旧思想、旧道德观念及旧的风俗习惯阻碍着民族人日思想、道德素质的进一步提高。例如，存在于某些少数民族中的“金窝银窝不如自己的草窝”的安贫乐命、不思进取的思想；一切听从村老、寨老和族长调遣的旧道德；重农轻商的思想；见者有份的原始平均主义观念；在婚姻生育方面的早婚早育、多子多福、近亲结婚等旧的风俗习惯等。这些旧的思想、道德观念和风俗习惯如不彻底根除，是不利于民族人口思想道德素质的进一步发展提高的。

民族人口素质与民族经济发展具有辩证关系。一方面民族经济的发展状况决定民族人口素质的状况，反过来民族人口素质的状况又反作用于民族经济的发展。就目前民族人口素质和民族经济发展的现状而言，一方面民族经济的发展水平尚处于较低的阶段，这决定了民族人口素质的状况也处于较低的发展水平上。反过来，较低的民族人口素质又阻碍和制约了民族经济的进一步发展。这种不相适应的现状带来了种种问题。

劳动者身体素质的好坏直接影响着社会经济的发展和物质资料生产质量的好坏。我国民族人口的身体素质一般比全国平均水平要低，这是由恶劣的自然环境、营养、医疗卫生条件欠缺等造成的，也与民族人口中早婚多育、近亲婚配等传统不良习俗的影响分不开。如果不能提供一大批身体素质良好、职业技能过关的劳动者大军，那么民族经济的腾飞是很难实现的。

由于民族人口的文化科学素质总体水平较低，普遍中等技术教育和职业教育又不够发达，造成劳动者的职业技能低，企业管理不善，产品质量难以过关，在当今激烈的市场竞争中难以取胜。又由于民族地区经济、文化、生活环境水平较低，不但无法吸引域外科技人员，连域内部分科技人员和技术工人也“孔雀东南飞”，流向内地及东南沿海发达地区，导致民族地区各种专业技术人才大量短缺，严重地影响了民族经济的进一步发展。

由于民族人口的文化科学素质较低，不易接受新生事物，加上传统的观念及道德规范中的一些不合理因素的影响，造成劳动者安于现状，依赖性强，缺乏追求自我发展的积极性和进取精神。许多外地成功的经验、政策措施无法引进实施。大多数劳动者一无专长，二无技术，只能从事简单的体力劳动或依赖于对自然资源的极限开发。这一切与民族经济发展的要求是不相符合的，劳动者的思想道德素质要尽快提高以适应经济发展的需要。

（3）“越穷越生”误区

长期以来，“越穷越生，越生越穷”已成为西部贫困地区人们的口头禅，被部分人误认为是西部贫困地区人口发展的客观规律，并对此产生无可奈何的畏难情绪。在对西部贫困县解剖及其比较研究中发现，“越穷越生”是人们企图利用增加劳动力数量摆脱贫困这种心理的外在表现，其理论根源在于劳动力是生产力中的重要组成部分，劳动力多生产的财富就多。如果劳动力不同生产要素相结合就为能创造财富。在贫困县，缺的不是劳动力，而是各种生产要素。一味增加人口，只会使贫困地区的剩余人口队伍扩大，对于摆脱贫困有害无益。因为，其一，贫困地区人均资源水平已很低下，再新增加劳动力，只能使人均资源水平更趋恶化，新增劳动力不能与生产资料相结合，就不会产生出新的生产力；其二，穷的难得温饱，新生婴儿不但体质弱而且无法受到良好的教育，成人后的劳动生产率极其低下。劳动力素质不同，生产力水平也会不同，靠素质极低的劳动力无法摆脱贫困。其三，生孩子和抚养孩子总要有些花费，把本来可以用作生产投资的钱改用在超生的家庭人口投资上，只会加深贫困。其四，贫困地区可耕地对人口来说已经超载，生态环境恶化，如果新增人口继续无节制地增长，其结果人们只能得到自然界的更大报复，走上自我毁灭的道路。许多贫困县的经验教训证明，一个家庭，靠多生孩子脱不了贫；一个地区，靠增加人口数量富不起来，而只能是“越生越穷”。因此，贫困地区人们必须抛弃靠多生孩子摆脱贫困的想法，而走控制人口增长，提高人口素质的少生快富的路子。一些脱贫致富较快县的做法值得借鉴，他们抓人口控制，促经济发展；抓素质提高，促进科技兴县经验适用于其他贫困县成功。

既然“越穷越生”不是一条客观规律，而只是人们误导出来的一种自发现象，那么只要多方努力，贫困地区的人口过快增长可以控制。

发展教育，提高人口素质是贫困县脱贫致富的基础工程，发展职业技术教育则是贫困县摆脱贫困的根本手段。

西部贫困县往往偏重基础教育，从小学、初中到高中，追求升学率，特别是高考升学率，而不重视职业技术教育。对职业技术教育投资少，设备差，师资质量差，学校少、专业少、学生数量少。看入学率、普及率特别是高考升学率，教育是发展了，但对贫困县发展的作用却是极小极小，微乎其微。升学无望的绝大部分高中毕业生，身无一技之长，回乡参加生产一切都要从头学起；升入大学的人之骄子，则是看不见、抓不住、用不上、养不起，远走高飞，为城市和发达地区输送人才，贫困地区依然贫困，其结果却是用贫困县的教育投资进一步拉大了发达地区与贫困地区的距离。而另一些脱贫致富进程很快的贫困县却深得教育发展之益。他们不仅发展基础教育，也发展职业技术教育，实行二者并重的教育方针。他们在发展基础教育打好全县人民文化基础的同时，从本县产业结构发展需要出发，大力发展各种职业技术教育，农中、职校、技校、成人技校，发展迅速，舍得投资，配备好的教师，发展规模很快赶上普通教育。在专业设置上，县里需要什么人才就设置什么专业，专业对口，灵活机动，学用一致，颇受欢迎。这些技校毕业生，看得见、用得上、留得住、养得起、作用大、见效快、效果好，促进了本县社会经济的发展，县里父老乡亲真正得到实惠，尝到了发展教育的甜头。毕业生分布在全县各行各业、各个乡村，成为科普的骨干和中坚，他们传授的实用技术，一看就懂，一学就会，一用就灵。基础教育和职业技术教育有机结合，相辅相成，相得益彰，共同促进本县的经济发展，加快脱贫致富的步伐。

贫困县要想尽快脱贫致富不仅要重视发展教育，而且要确立一个符合本县经济发展需要的教育方针，那就是基础教育与职业技术教育并重，落到实处，持之以恒，借助脱贫致富的发动机，迅速推进全县经济发展，带领全县人民逐步走上富裕的道路。

4.在可持续发展中反贫困

（1）在提高素质中繁荣

通观西部民族地区人口经济发展现状，问题多，人口素质低，严重阻碍了西部民族地区经济进一步发展。在某种意义上，能否控制人口数量，提高人口素质是关系到西部民族地区经济发展根本性问题。采取多种有效措施，改善西部民族人口与民族经济发展不相适应部分，已成当务之急。

贯彻执行民族人口现行计划生育政策，控制人口数量。针对目前民族人口数量多，增长快，年龄结构轻等特点，西部民族地区要想使“两种生产”协调发展，相互促进，在很大程度上依赖于对人口数量增长的有效控制，即民族地区现行计划生育政策的执行，做好计划生育工作，正确看待民族繁荣与民族人口数量的关系。民族繁荣的标志是民族人口的适度增长，民族人口素质的极大提高及民族经济适应于时代发展需要的高度增长。不能仅仅把民族繁荣单纯看作民族人口数量的增长。尤其面对民族人口发展现状，更不能盲目地发展人口，而应下大力量提高现有人口文化素质，促进民族经济的快速发展。一定要摆脱那种越穷越生、越生越穷的恶性循环，坚决贯彻计划生育的政策，适度地发展人口，提高民族人口素质，促进民族经济的振兴，达到真正的民族繁荣。

大力发展民族文化教育事业，提高民族人口的文化科学素质。一定国家或地区的人口科学文化素质，直接影响甚至决定着该国家或地区的经济发展。在当今科学技术飞速发展的时代，每一项新的科学上的发明创造，都会带来难以估量的经济效益。据统计，80年代以来，许多发达国家所得的经济成果，其80%以上来自于科学文化教育投资。鉴于此，民族地区要想真正兴旺发达，加大科学文化教育的投入，培养更多的建设人才是当务之急。

发展民族文化教育事业，提高民族人口文化科学素质，要做好三方面工作：一是大力发展基础教育。基础教育是提高民族人口文化科学素质的一个起点。基础教育抓不好，就无法培养出较多合格的劳动者，更难培养出适应现代化社会的高级专门人才。国家要下决心，真正做好这一工作。一方面要对少数民族贫困地区的教育投入实行倾斜政策，同时鼓励实行多渠道、多形式，多层次集资办学，增加校合网点，使适龄儿童都可就近入学；另一方面，要加强《义务教育法》的宣传，采取多种手段，保证适龄儿童接受教育。二是发展职业教育。从目前我国教育状况看，少数民族适龄人口不可能全部接受高中和大学文化教育，因而应在职业教育上下功夫，培养多方面的人才和合乎需要的劳动力。三是发展成人教育，加强培训工作。要扫除民族人口中的青壮年文盲，又要解决已具备一定文化及技术水平的人口再提高和更新知识的问题。总之，发展民族文化教育事业，既能够提高民族人口的文化科学素质，推动经济开发和经济建设的发展，改善物质、精神生活质量，又能使国家的少数民族人口政策得到自觉自愿的贯彻，控制人口的过快增长，从而实现民族的繁荣和发展。

提倡优生优育，发展医疗卫生事业，提高民族人口的身体素质。针对目前民族人口身体素质尚不十分理想的现状，宜从优生优育人手，加以改善。优生优育是一个统一的整体，优生是优育的前提，优育是优生的继续和发展。二者是统一的，不可偏废。不可否认，一个人的健康成长，后天的培养是有决定意义的。但先天的作用也绝不可低估。历史和科学的发展已经证实，倘若不注意优生，在人口中就会出现一定比例的智力和体格缺陷者，他们大都失去了正常的劳动能力，不能从事劳动生产。他们不仅在人群中保留和积累了不良基因，同时还为社会增加了沉重的经济负担，给家庭和本人带来了不幸。而这些人的状况决非后天教育所能全部改变的。因此，广泛宣传优生知识并采取一些切实可行的措施，对于提高人口质量有着十分重要的意义。

由于特定的地理环境和传统的婚姻习俗等的影响，民族地区依然存在一些与优生相悖的状况。如，近亲结婚、早婚早育、生育水平高等，这些对优生优育都是十分不利的。为了提高民族人口的身体素质，我们必须坚持优生，改革不合理的婚姻习俗，打破“亲上加亲”的传统观念，避免近亲结婚和不宜结婚人结婚，提倡婚前检查和遗传咨询，提倡“适龄生育”，开展产前诊断，加强孕期保健，做好围产期保健，加强妇幼保健等，从而达到优生的目的，并在此基础上采取有效措施，实行优育，这样经过长期努力，民族人口的身体素质必会有明显提高。

要提高民族人口的身体素质，还必须进一步发展民族地区的医疗卫生事业，提高医疗水平，消除地方病和流行病。民族地区医疗条件和医疗水平不高，且发展不平衡。在边远地区、偏僻地区和山区，缺医少药的情况尚未根本改变，某些地方病和流行病也未根除。这对于减少民族人口的死亡率，提高婴儿成活率非常不利。因此，进一步发展民族地区医疗卫生事业，改善医疗条件，提高医疗水平，进一步防治和根除严重危害人民健康的地方病和流行病，也是提高民族人口身体素质的关键。

大力发展市场经济，促进落后观念转变，打破封闭思维模式，提高民族人口思想道德素质。针对民族人口思想道德素质现状，必须采取多种措施加以改善。要大力发展市场经济，使自然经济分解，增进人们之间、地区之间的相互往来，不仅给民族地区带来先进的科学技术，提高生产效率，还可以通过各地区、各民族之间的经济文化交流，促进民族地区群众原有落后观念的转变，打破封闭的思维模式，提高民族人口的思想素质，使自己融入时代发展的潮流，为今后民族地区经济发展奠定坚实的基础。

在民族地区加强社会主义精神文明建设，这是提高民族人口思想道德素质以至于整个民族人口素质的最为重要途径。我国是社会主义国家，要大力发展民族经济，使民族地区早日摆脱贫困落后的面貌，逐步走向繁荣、富足。加快民族地区社会主义现代化进程，要求人们必须有较高的社会主义思想觉悟和高尚的道德品质，因此必须加强社会主义精神文明建设，树立科学的新思想、新观念和新道德以及新的风俗习惯，从而促进民族经济发展。

（2）在流动和观念更新中致富

民族贫困地区的人口流动有利于人们脱贫致富、提高人口素质和控制人口数量，但人口流动需要具备一定的文化教育条件。

人们外出打工、经商所需成本较低，而收益却很高，见效又快，是脱贫致富的重要途径之一。研究表明，贫困地区年收入2000元以上的贫困户中外出干活户是不外出干活户的4.3倍，脱贫户中外出干活户是不外出干活户的1.3倍；年收入在3000元以上的富裕户中外出干活户是不外出干活户的1.5倍。在年收入较高的不同层次中都是外出干活户的比重最大，充分揭示了人口流动对人们脱贫致富的经济意义。

人口流动与社会经济发展有着内在联系，二者成正比关系，较为富裕的地区人口流动率较高，贫困地区人口流动率较低，越贫穷的地区人口流动率越低。研究表明，1999年一般的非贫困地区农民外出干活率为51%，而贫困地区只有16.8%，一般地区是贫困地区的3倍多。就是在贫困地区，富裕户外出干活率也是脱贫户的1.29倍，贫困户的2.26倍。为了加速贫困地区的脱贫致富步伐，应逐步减少以至取消人口流动的不合理的限制规定，而实行符合经济发展客观需要的人口流动政策。

只要不是专为超生而是为经济目的流动的人口，他们的兴奋点都在创业赚钱上，而不想生孩子拖累自己，增加负担；在外生活条件艰苦，又不稳定，一般不愿怀孕；有的男方外出，女方在家，处于分居状态，不易怀孕。只要计划生育管理和服务能跟上变化了的形势，人口流动确实有利于人口数量的控制工作。这些外出流动的人口，分布在城乡各业之中，见了世面，更新了观念，学到了知识和技能，有的不但引来了资金和项目，还带回了外地的管理经验。事隔三日，当刮目相看。这些人的素质大有提高，这对贫困县的经济发展和加速脱贫致富进程是有深远意义的。当然人口流动与其他任何事物一样也有负面效应，增加了计划生育管理的难度，出现民工潮和“盲流”的可能性，但是人口流动的利远大于弊。

贫困地区的人口流动以具有初中文化程度者居多，约占外出干活者45%～50%，是人口流动的主体；文盲和小学程度者外出流动困难重重，在外主要从事体力活，谋生不稳定，不易站住脚，回归率很高；大专以上程度者外出活动的很少，与他们在当地的稳定的职业有关。所以人口流动要以一定文化程度为条件。这一事实教育群众要认真培养子女，也启示当地领导，要认真办好教育，不但本地经济发展需要办好教育，就是输出劳动力也需要办好教育，提高了对教育的基础性、多功能和脱贫致富意义的认识。

人口与生态环境失衡使贫困地区生存条件更趋恶化，而要扭转这种状态，首先必须提高认识，抛弃传统发展观，树立可持续发展意识。

产和生活中减少不必要的排放；只有坚持可持续发展思想，人类才能改变对待自然界的传统态度，不是夺取、夺取、再夺取，而是把自己也当作自然界大家庭中的一员，爱护自然界，保护自然界，真正建立起人类社会与自然界和谐相处、共同发展的新观念；只有坚持可持续发展思想，人们才能瞻前顾后，努力做到自己和后人都过上美好幸福的生活，而不至于为了当代人的自私追求毫不留情地剥夺后人本应拥有的合理平等机会，与传统发展观念决别，走出死胡同，步上合乎事物发展规律的康庄大道。

用全方位的效益观代替单一的经济效益观。发展是人们摆脱贫困，生活现代化和治理环境的前提条件。要发展就要讲究经济效益，它要求以尽量少的投入生产出尽量多的产品，这是完全符合可持续发展思想要求的。但是，有时人们追求的经济效益是高投入低产出的赔本效益，是靠大量耗费自然资源拼出来的低微经济，是靠大量排放有毒“三废”牺牲自然环境换来的得不偿失的效益，这种拼资源、牺牲环境得到的低微经济效益不可取，就是高效益也不可取，这是典型的传统效益观念，必须用全方位的综合效益观代替它。所谓全方位的综合效益观就是经济效益、社会效益和生态效益的统一。只有既有社会效益又有环境效益的经济效益才是真正有价值的效益，才是有益于人类社会持续发展的长久之计。这一效益观念的更新，对于贫困地区脱贫致富，对于人类社会和自然生态和谐发展将起到巨大指导作用。

有效控制贫困地区人口的过速增长，不仅要有行政的诱导和管理机制，更要有帮助人们脱贫致富的对策，计划生育基本国策只有在发展商品经济和脱贫致富中才能落到实处。

研究中发现，贫困地区人们超生和追求男孩的背后，隐藏着经济目的，企图借此克服劳动力弱、收入低和养老等实际困难。超生和追求男孩不可否认有传统观念作祟的原因。但不全是思想问题，确实有生产活动中和经济上的实际困难。人口问题本质上是发展问题。这一观点不但揭示了人口问题的神秘面纱，也给出了最后解决问题的钥匙。从此出发，有必要按照这种观点和思路去重新审定、调整贫困地区的计划生育工作方案。贫困地区的人口问题要在贫困地区自身发展中去解决，家庭生育计划要在帮助人们发展经济、脱贫致富中兑现。我们不仅要推行“三为主”，也要实行“三结合”（计划生育工作同发展农村商品经济、同农民勤劳致富奔小康、同建设文明幸福家庭相结合）。贫困地区的计划生育工作当然也要综合治理，但其核心不是一般性地加强行政管理，而是千方百计发展经济和克服困难中实现人口控制的理想方案。

（3）在发展中脱贫

人口问题本质上是发展问题。人口问题的消除要在发展中实现。贫困县突出的人口问题与经济的不发展联在一起。经济的发展，人们的脱贫致富，既是解决贫困县众多社会问题的基础，也是解决贫困县人口问题的基础。没有经济的长足进步和发展，企盼消除人口问题是一种不切实际的幻想。但是，经济发展也离不开许多致贫因素的解决，其中特别是人口问题的解决。

那种夸大人口问题对经济发展的制约作用，说人口状况能决定贫困地区的致贫或致富，当然不对；而另一种漠视人口问题的重要性，认为人口问题对于脱贫致富无足轻重，也失之偏颇。既不能夸大也不能低估人口问题在社会经济发展和脱贫致富实践中所起的重要作用。人口问题可以同其他致贫因素一起阻碍经济发展，拖住人们脱贫致富的后腿，也可以抵消其他致贫因素的作用，促使经济一定程度发展，更可与其他有利经济发展因素一起促进经济高速发展，加速人们脱贫致富的进程。关键在于人口态势与经济发展要求的背向。人口因素同社会经济发展相适应，就会促进经济的发展，否则就会阻碍经济的发展。人口问题一定程度的缓解，可以减轻诸多其他致贫因素给经济发展带来的阻力，人口问题的初步解决更会变阻力为助力，促进经济迅速发展，使人们较快地富裕起来。许多贫困县把抓人口问题的解决作为经济起飞的突破口，用治理人口的办法来促进经济发展之所以成功，是因为它符合人口与经济发展客观规律的要求。而另一些尚未脱贫的贫困县之所以仍在被严重的人口问题干扰，就是因为他们还没有协调好人口与经济发展的关系，还不懂得按人口必须适应经济发展要求的规律办事。动员一切力量，为消除贫困而斗争消除贫困是世界性的问题，也是中国当代的迫切问题。“社会主义要消灭贫穷”，走共同富裕道路，这是由中国社会主义制度本质决定的。为了消除贫困，中国政府制定了“八七扶贫攻坚计划”，要求在20世纪末使尚未脱贫的人口脱离绝对贫困，实现温饱，按1990年不变价格计算人均纯收入达到500元以上，人均建成半亩到一亩稳产高产农田，户均拥有一亩林果（经济作物）园，户均向乡镇企业（或发达地区）转移一个劳动力，户均建成一项养殖业或其他家庭副业，牧区户均有一个围栏草场；使绝大多数贫困乡能电、通邮、通公路，大力改善医疗卫生条件，普及初等教育，努力开展成人职业技术教育和培训，使贫困地区大多数青壮年劳动力掌握一到两门农业实用技术，走上稳定的脱贫致富道路。这是一场具有伟大历史意义的经济发展的攻坚战，是我们中华民族为解决占世界贫困人口1/20的中国贫困人口的生存权问题而做出的伟大贡献，毫不夸张地说，这是人类发展史上史无前例的壮举。

这一扶贫攻坚计划艰巨。目前尚未解决温饱问题的4000万贫困人口，绝大多数分布在自然资源缺乏，生产生活条件恶劣的深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区以及库区、蓄滞地区。这些地区的脱贫任务，与1985年前后已脱贫地区相比脱贫难度大得多。脱贫量要比过去高几倍。实现人均纯收入500元以上的指标，按1990年不变价格计算并扣除物价上涨因素后，平均每年必须净递增7.57%才行，比全国农村实现小康所要求的每年递增5.8%的速度高出2个百分点。

实现西部大开发战略的难度是客观存在、不容回避的，但必须看到，有利条件也很多。既有中央的高度重视和全面而周密的布署，又有西部贫困地区广大干部和群众的脱贫致富的内在积极性；既有东部地区和先富起来地区的大力帮助，又有全国人民和各行各业的积极支持；既有不曾有过的市场经济体制的极好机遇，又有国家和地方增幅较大的扶贫资金投入；既有开发与开放相结合的扶贫方针，又有国家给予的多项优惠政策；既有各级干部的扶贫责任制，又有社会各界定点扶贫的工作网络；既有国内的行之有效的扶贫工作经验的指导，又有国际组织和有关方面的大力援助。这些有利条件会铸成一股强大的力量，使西部大开发战略从可能变为现实。

5.西部民族地区赶超战略

（1）当代中国各民族

中国是一个统一的多民族国家。在历史发展的长河中，各民族在锤炼民族个性与发展进步的同时，也加强了凝聚力，结成了相互依存，不可分离的关系，共同创造了中华民族光辉灿烂的历史文化。

中华民族是中国各民族的总称，是各民族单元在长期的发展和相互交往的过程中逐渐形成的整体认同和结成的不可分割的民族整体。民族单元是多民族共同体的组成部分，在语言、文化、生活方式、心理素质等方面呈现出鲜明的共同特征，并与多民族共同体的其他组成部分形成明显的区别。民族整体指具有一定的历史联系、相关的文化传统、共同的生活地域及认同意识的多民族共同体。民族单元是民族整体的组成部分。中华民族作为一个民族整体，是由中国各民族单元组成的，并呈现出中华民族的多元一体结构特征。中华民族的多元一体结构特征，主要表现在各民族单元既各自发展了自身的历史和文化，形成民族单元的传统与特点，同时又在形成统一国家的历史过程中发展、结成了相互依存的联系，从自发走向自觉地结合为统一的民族整体。

当代中国各民族是指经识别采用现代族称的民族。当代中国有56个民族，其中汉族人口占90%以上，其他55个民族人口数量较少，故习惯上称为少数民族。此外还有少数尚未识别的人口，如澄人、夏尔巴人等。1990年中国大陆第四次人口普查，汉族人口为1039187548人，55个少数民族人口为90567245人，其他未识别民族人口为752347人。

聚居在东北、内蒙古地区的少数民族有：满、朝鲜、赫哲、蒙古、达斡尔、鄂温克、鄂伦春等民族。20世纪50年代以来，东北、内蒙古地区各民族的社会政治经济文化有了很大的发展，传统的生产生活方式有了较大改观，全民族单一地从事某一传统农业、牧业、渔猎的状态已不存在，满族、朝鲜族的农业生产和蒙古、达斡尔、鄂温克族的牧业生产都已逐渐增加了现代科技含量，产业结构逐渐调整完善，第二、第三产业有了较快的发展，成为经济生活中重要组成部分。鄂伦春族摆脱了传统的山林狩猎生产生活方式，开始实行定居和发展种植业及第二、第三产业；赫哲族在从事渔业的同时，也兼营农业、养殖业及其它产业（见下表）。

聚居我国西北地区的少数民族有回、东乡、土、撤拉、保安、裕固、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、锡伯、塔吉克、乌孜别克、俄罗斯、塔塔尔等民族。上述民族除上族和裕固族信仰佛教，俄罗斯族信仰东正教及锡伯族外，其他10个民族皆信仰伊斯兰教。东北、内蒙古地区少数民族概况

∗为1964年第二次人口普查数

西北地区各民族自20世纪50年代以来，现代大工业的发展从无到有，特别是该地区石油资源的开发、黄河中上游流域水能资源的开发、柴达木盆地矿产资源的开发等，对当地各族人民的生产生活方式产生了深刻影响，带动了新兴城镇的建设，经济结构逐步调整完善，社会经济生活发生了较大变化，人口增长，素质提高。西北地区少数民族概况

我国西南地区的少数民族有藏、门巴、珞巴、羌、彝、白、哈尼、傣、傈僳、佤、拉祜、纳西、景颇、布朗、阿昌、普米、怒、德昂、独龙、基诺、苗、布依、侗、水、仡佬等民族。西南地区是我国民族文化最多姿多彩的地区，该地区复杂的地形地貌也形成了富有特色的生产生活方式。解放以来，西南地区各民族在不同的社会发展阶段上跨入社会主义社会，社会政治经济文化迅速发展，各民族焕发出崭新的精神面貌，特别是重大资源的发现和开发利用，现代工业的发展，城镇经济的建设，使该地区传统的经济结构发生了巨大变化，第二、第三产业的发展为各民族摆脱传统产业的约束提供了机会（见下表）。西南地区少数民族概况

注：∗为1964年第二次人口普查数　∗∗为1982年第三次人口普查数

我国中南、东南地区的少数民族有壮、瑶、仫佬、毛南、京、土家、黎、畲、高山等民族。与其他地区相比，中南、东南地区的少数民族同汉族交错相处大杂居小聚居的特点表现得更为突出。解放初期，除部分黎族、瑶族聚居区的社会发育较为滞后外，其他地区的社会发育和生产生活方式已接近汉族地区。而自20世纪50年代以来，尤其是进入80年代以来，中南、东南地区的少数民族凭借地处或毗邻东部沿海经济发达地区的有利条件，扩大对外开放，加强与东部沿海地区的经济联合，社会经济获得了较快的发展，传统的社会经济结构和生产生活方式已经发生较大变化。海南岛的特区建设，广西红水河流域的开发及南昆铁路建设，武陵山区的旅游资源开发等，有效地把该地区的各民族纳入到中国现代化建设的进程中（见下表）。中南、东南地区少数民族概况

∗为1964年第二次人口普查数　高山族主要分布在台湾岛，约30多万人，表中为大普查数

（2）东西同富，优势互补

封闭是民族地区贫困落后的重要原因，实行对外开放政策是民族地区发展经济、实行现代化的关键因素。在全国改革开放的总体格局中，民族地区占有重要地位，发挥重要作用。中西北部地区各级地方政府应抓住当前的有利时机，加大对外开放力度，进一步提高发展速度，实现赶超发展战略。

经济特区的作用主要是：“四个窗口”、“两个扇面”。“四个窗口”即技术窗口、知识窗口、管理窗口、对外政策窗口。“两个扇面”即对内辐射面和对外辐射面。经济特区通过发挥“四个窗口”和“两个扇面”的作用，实现了外引内联，带动了腹地和沿海其它地区外向型经济的发展。

从70提代末期至90年代中期，我国陆续设置了一系列的经济特区和开放城市，逐步形成了全方位、多角度的对外开放格局。总体上可分为：“四沿”和“六区”。“四沿”即沿海开放区及沿江、沿边、沿线开放区。“六区”即：东北开放区。主要是面对前苏联的远东地区、蒙古国、南韩、北朝鲜及日本，区内有内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省等省区。由于原有的工业基础较强，外加日本的参与，该区发展较快。东北开放区的优势主要在轻纺工业、加工制造业、日常消费品工业及劳动力资源方面。

西北开放区。主要面对前苏联中亚地区国家、中西亚及欧洲各国，区内包括新疆、青海、甘肃、宁夏等。该区有宗教文化优势，还有地缘优势即欧亚大陆桥，可以直通西欧，还可方便地占领西亚地区产油国巨大的资本、劳务和商品市场。

西南开放区。主要是面向南亚、东南亚地区，开放区内包括云南、贵州、西藏等省区。该贸易通道是利用国际铁路、公路，从我国西南地区经由东南亚诸国，直达孟加拉湾和印度洋，堪称现代“南方丝绸之路”。

沿江开放区。即长江流域开放区，是以长江干流为主线，以干线、支流组成的网络为骨架，以上海、南京、武汉、重庆等大型成市为依托，向周边广阔的农村和城镇地区辐射，形成横贯东部、中部、西部三个地区的产业密集带和开放地带。

陇海——兰新沿线开放区。它利用陇海、兰新铁路干线，将沿海开放区与西北开放区连接起来，进一步推动了我国西部地区的双向开放。作为“欧亚大陆桥之二”的组成部分，它从中间将沿海开放与沿边开放连为一体，对沿线地区的经济发展和黄河流域的开发起到了极大的促进作用。

京广沿线开发区。它以北京为北端，以香港、深圳、广州为南端，以武汉、郑州为中部支点，将沿江开放区、陇海——兰新开放区、沿海开放区连为一体，形成一个以湖南、湖北、河南为中心的纵横交错的经济开放网络，促进了长江中游地区和中原地区的发展，也提高了西部民族地区作为原材料供应基地的地位和作用。

在上述六大区中，西南开放区、西北开放区完全在民族地区，陇海——兰新沿线开放区、东北开放区和沿江开放区几乎有一半位于西部地区；京广沿线开发区虽未直接参与西部经济发展，但西部的原料和能源供应是该地区持续发展的重要保障。西部民族地区在全国开放格局中起着举足轻重的作用。

按《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，我国分为三大地区或称之为三大地带：即东部地带、中部地带、西部地带。

东部地带有：辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东（含海南省）、广西。中部地带有：黑龙江、吉林、山西、内蒙古、安徽、江西、湖北、湖南、河南。西部地带有：四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

经济互补是指不同国家、不同地区间生产力要素的相互补偿和相互依赖关系。它可以通过相互提供的产品或劳务的数量和种类表现出来。经济互补的内容既有有形的，也有无形的，主要包括自然资源、劳动产品、技术资金、劳动力、市场、信息等。

经济互补的前提是两地间地理、历史、生产要素禀赋差异以及技术发展阶段的不同。

经济互补的实质是利益的互补，即通过交换取长补短，对彼此都有利。

东部地带有“五大优势”：经济地理位置优越，陆、海、空交通便利，海上运输更加发达；科学技术，文化教育发达，人才密度较大；工业基础较为雄厚、经济效益较高，资金比较充裕；海洋资源丰富，开发潜力巨大；城市规模和城市密度大，城镇化水平较高。

东部地带有“四大矛盾”：淡水资源缺乏，北部沿海大城市工、农业及生活用水矛盾大，能源短缺，煤电等不能满足需求；产业结构不合理，高投入、低产出的传统产业比重过大；另外基础设施落后，设备老化；工业布局集中度高，大城市过度膨胀。

西部地带的优势：地域辽阔，土地与动植物资资源十分丰富。土地面积占全国的56%以上，草原面积占全国71.4%。矿产资源品种多，品位高，储量大，分布广，许多重要资源，如锂、铂等占全国80%以上。其突出的优点是：矿种齐全，资源的空间组合较理想；资源的空间组合较理想；资源的后备开发潜力巨大；发现新矿区、新矿种的潜力大：西部地带的资源优势是其它地带无法比拟的，在全国现代化建设中，居于不可替代的重要地位。

西部地带的劣势：交通不便，运输困难，社会经济落后，技术力量薄弱，人才缺乏。

我国东部和西部地区间生产要素禀赋差异明显，各有自己的优势和劣势，互补性很强，彼此都有所求，所以西部地区在沿海开放格局中的作用主要表现在经济互补上。

西部地带是东部地带特别是沿海开放地区的原材料基地、能源基地、投资场所。由于东部地区率先实行了对外开放，在经济发展水平和发展速度上远远高于西部民族地区。一方面东部的资源原本就紧缺。能源供应紧张，另一方面由于经济的高速增长和经济规模的迅速扩大，对原材料及能源的需求相应增加，供需矛盾逐步严重。西部地区的最大优势就是资源丰富。首先它可作为沿海开放区的牧业基地，提供牧业、林业的第一级、第二级加工品。其次，它可以牧业优势产品加工为主成为轻纺工业基地。第三，成为煤炭、煤电、水电协调发展的能源基地。第四，成为以有色金属、煤化工、石油化工、盐化工为主的重化工基地。同时西部地带离东部地带相对较近，地域上的优势使得西部的原料、能源成为沿海开放地区的当然选择。

西部地带是东部地带特别是沿海开放区高技术及新兴产业的技术推移接收地，在经历了16年的快速发展后，东部地区必须进行技术更新和产业结构调整。大力发展高效益、低能耗的新产业、高新技术产业，而将高能耗、低效益的基础产业、能源工业向外转移，如果没有转移产业的接收地，东部地带特别是沿海开放区的进一步发展将受阻碍，中部、西部地带产业层次高低不等，使产业转移具有广泛的可能性。将部分消耗原材料、能源高、运输量大的产业、产品项目转移到能源充足、资源富集的内地，对东部地带有双重的好处。当然西部地带也获得了更大的发展空间，因为它有了更多的建设项目和更大的出口产品市场。

东部地带进一步发展，需要进行跨行业、跨地区的合作，以股份合作制为纽带的组建大型企业集团，西部地区为沿海开放带提供了广阔的合作空间。

发展新产业，实现产业结构调整和优化，需要更大的市场，形成必要的经济规模，以完成技术的成熟过程，西部和中部地带的市场是沿海开放带的最佳选择。

西部地区成为开放的前沿，在沿海开放的初期，西部地带一直被看作是“后方”，是没有活力的边远地区。实施沿边开放政策后，昔日的边远地区变为对外开放的前沿地带，中部、东部地带则成为西部地带的商品、资金、人才、技术后盾。这对于加速西部发展，缩小东西部差距，促进国家安定团结和共同繁荣有着不可估量的作用。

沿边开放城市成为了解周边国家的窗口。正像难通过深圳可以了解香港那样，通过沿边开放城市，我们可以迅速全面地掌握周边国家的政治、经济变化，人民生产、生活状况以及市场动态，据此制订出正确、有效的对策、措施，在对外交往和国际经贸的竞争中立于不败之地。沿边开放城市对我国制定经济贸易政策、调整优化出口产品结构及扩大对外交流、增进睦邻友好关系有着重要意义。

提高整个国家的宏观经济优势。国家在财力、物力、政策上的支持，对西部地区的发展无疑是重要的。但仅靠外力扶植、外部输血是没有出路的，更重要的是练好内功，增强自身的造血功能，将外力拉动和内力驱相结合，大力发展以边贸出口为导向的开放型经济。这是从根本上提高西部民族地区经济水平和经济优势的方法。沿边开放使西部地区直接面向市场，面向竞争，在价值规律和优势互补原则的作用下与东部沿海地区互惠互利、共同提高，不仅优化了东部地区的产业结构，也从根本上增强了西部地区的造血功能，同时还提高了整个国家的宏观经济优势。

（3）南联北开，东联西出

为进一步落实“南联北开”的经济发展战略，黑龙江省会与全国大部分省、市、自治区合作在绥芬河设立了办事机构，给绥芬河及黑龙江省带来了勃勃生机。“东联西出”是新疆维吾尔自治区政府提出的对外开放发展战略。其战略目的是：利用新疆在地域上的优势，通过第二条欧亚大陆桥和中亚公路，大力发展对独联体、东欧、西亚国家和地区的经贸关系。将昔日新疆对外贸易中“东重西轻”的格局变为“东联西出”、“向西倾斜”的格局。战略的指导思想是：以原有的面向东部沿海地区的经贸关系为基础，引进东部地区的资金、技术、设备、人才，利用新疆本地资源和劳动力，发展更有竞争力的产业如轻纺工业，以加强向西开放的力度。与此同时也要引进西部的资金、技术以加强与东部地区和中部地区的经贸关系。战略的主要措施是：联系内陆各省，首先是西北各省区和兰新、陇海沿线省市，组建纺织、皮革等生产体系，由这些地方提供可靠货源，由新疆统一组织出口，或者由新疆和上述省市共同组成经贸集团公司，合资经营，利益共享。第三是采取措施，吸引各省市的工商企业，在新疆的中心城市和各口岸设立据点，开展加工和进出口业务，一方面可降低成本，另一方面可提高新疆本地整体经济实力。再进一步就是将合作关系扩展到沿海地区和东南亚以及香港地区。

随着上述“东联西出”战略的逐步落实，新疆对外经贸关系发展更加迅速，对外开放正在走上一个新台阶。

随着我国改革开放形势的发展，民族地区的对外开放也在逐步深化逐步成熟。目前西部的开放有以下趋势：

由边界向内陆逐渐深入：1984年我国恢复边境贸易，出现了边贸热潮，由于形势不断发展，1992～1999年，国家实施了沿边开放战略，开放了黑河、绥芬河、满洲里、珲春、凭祥、东兴、河口、畹町、瑞丽、伊宁、塔城、博乐、二连浩特等13个市、县、镇。随后，开放形势向内陆发展，包括哈尔滨、长春、呼和浩特、乌鲁木章、昆明、南宁在内的西部省区首府实行了开放城市的有关政策。这样的开放深度和规模是前所未有的。

由初级形式向高级形式发展：民族地区的对外开放，最初是由两国边民通过互市、赶集，进行互通有无、调剂余缺的商品交易即边民互市启动的。随着交通条件、运输工具的改善，边民互市发展边境小额贸易，这是由国营公司经营并经海关监管的小规模经贸交往。随后出现由政府直接进行组织管理的，根据两国政府贸易协定、签订的合同进行的所谓“地方政府贸易”的经贸形式。边民互市、小额贸易和地方政府贸易都属于易货贸易。随着一系列新政策的落实和对外开放形势的纵深发展，合作的领域进一步扩大，渗透到经济、技术、服务各个方面。出现了合资合作企业、房地产、旅游等，传统的易货贸易向合作型贸易发展，民众的自发行为向政府的自觉行为发展。

西部外贸的商品结构和内容正在发生转变。出口由农牧土特产品、原材料向工业品转变，进口由轻工业品为主向农产品、原材料为主转变。50年代至70年代，由于西部工业基础薄弱，工业品缺乏，对外经贸的商品结构中，进口商品以工业消费品为主，出口商品以原材料为主。随着对外开放形势的发展，西部的生产力水平和人民生活水平日益提高，进出口商品结构也正在转变，不仅以出口工业产品为主而且其技术含量和产品档次也在逐渐提高。

在对外科技合作领域，由双边合作向多边合作方向发展。对外开放之初，沿边开放城市的对外科技交流主要是面向相邻国家。随着国际社会经济一体化形势的发展，周边地区也出现了一些区域合作组织，如东北亚、中亚、伊斯兰、南亚、东南亚等。与此同时，我国的对外开放也在向高层次发展，为了应付日益激烈的国际经济竞争，我国西部地区积极参与了周边国家的区域性合作。如在联合国开发计划署主持下，中国同朝鲜、韩国、蒙古、俄罗斯5国政府共同签署了关于开发图门江三角洲的协议。这使得我国北方地区的对外开放迈上了新台阶。

沿边开放开始走向规范化、法制化。“看准了就大胆地试，大胆地闯”。这是对外开放最初的运作形式。由于一切都是从头做起，沿边开放也只能是本着“摸着石头过河”，“先培育发展，后规范管理”的原则进行。由于沿边开放成果显著并取得了一些经验，制订法律进行规范化管理的工作已经开始，目前已有的法规包括：《边境小额贸易暂行管理办法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《关于整顿边地贸易经营秩序、制止假冒伪劣商品出境的通知》等。当然西部地区对外开放的法律法规还很不完善，还有许多工作要做。

由脱贫致富向安邦、睦邻方向发展。沿边开放最初的目的是使极端贫困的边境地区脱贫，发展西部地区经济。随着边民生活水平的提高和西部整体经济的活跃，沿边开放已具备多种功能，向其它领域扩展。首先，沿边地区已从“拖后腿”地区变为“火车头”地区。其次，沿边开放使人民生活水平提高，社会进步，已成为西部地区安定团结、共同进步的重要手段。再次，沿边开放加强了边界两侧人民和政府的友好往来，成为我国与周边国家发展睦邻友好关系的重要途径。

二、西部农村可持续发展战略

1.贫困农村可持续发展

西部贫困农村地区落后，生存压力极大。消除贫困，解决温饱是西部贫困农村地区中心任务，但不是最终目的，要在这个基础上使西部贫困地区走向富裕和可持续发展。正确处理脱贫与发展的关系，使二者有机结合，在脱贫中求发展，以发展保脱贫。认真研究西部贫困地区发展的条件和市场经济规律，适应由粗放型经营向集约型经营转变的要求，科学决策，形成持续、稳定、快速、健康发展的新路子。

（1）立足资源优势，优化产业结构，协调区域经济

产业结构不合理既是西部贫困农村地区落后的重要原因，也是具体表现。一是各产业间以及每个产业内部构成比例不合理，关系不协调；二是产业结构缺乏资源依托，产业选择脱离实际，盲目布局，形成产业结构与发达地区趋同现象。客观而言，任何地区要建立独立而完整的产业结构体系和区域经济体系，不可能，也是不必要的。因为各地区实际发展条件不一样，生产要素的构成不可避免存在缺陷，只能分别适于某些产业的发展。同时，分工与协作是市场经济的基础和特征，也是国民经济发展的共同规律，只有对资源实行优化配置，形成产业的分工与协作，才能实现以最小的投入和消耗获取最大的经济利益。各地经济作为国民经济整体的组成部分，应以发挥比较优势，参与经济协作为原则，不必追求自身体系的全面和完整。这就要求西部贫困地区对资源状况进行客观分析，从实际出发，立足资源优势，建构充满生机和活力、能在市场竞争中取胜的独特产业结构和经济体系。如果不顾自身条件，步发达地区后尘亦步亦趋，追求“小而全”、“大而全”，搞重复建设，就形不成自身的特色和优势，难以在社会主义市场经济的区域化布局中占据一席之地。西部贫困地区最大的优势在于资源优势。西部贫困农村地区具有丰富资源，这些资源经济开发价值巨大，是产业结构形成和发展的物质基础。

对于优化产业结构具有决定性意义的资源优势，突出表现在以下几个方面：首先是地矿资源丰富。西部贫困农村地区一般地质构造复杂，能矿资源丰富。分布各时代的地层、岩浆岩，造成丰富多彩的矿产。大部分矿产分布在中西部落后地区，开发前景十分广阔。其次是动植物资源丰富。林木、皮毛、丝麻、果品、药材、土特产品大部分分布在西部贫困地区，动植物资源的开发利用潜力很大。再次是劳动力资源丰富。西部贫困农村地区由于经济落后，生产条件差，劳动力容量十分有限，以致于西部贫困地区尽管人口密度和绝对数量都不如发达地区，但劳动力相对过剩问题十分突出，大量的劳动力资源没有得到很好的利用，有待于开发。其四是土地资源十分丰富。仅经济落后的西部地带土地总面积就有537.3万平方公里，占全国的56%以上。人均土地资源占有量为全国平均值的2.46倍，为东部地带的7.35倍。从没有解决温饱问题的地区看，土地人均占有面积更大。如果把经济落后的中、西部地区加在一起，土地总面积占全国的86.6%，其中耕地面积占全国的65%以上，草原面积占71%以上。全国约5亿亩宜农荒地资源几乎全部集中在中西部地区。这些地区尽管山地沙漠面积大，单从耕作业观点看，生产自然环境有贫苦一面，也有富饶的一面。但如果从大农业和国民经济观点看，地大，意味着生产空间广阔，生产建设安排的活动余地相应加大，农林牧和各项建设事业的用地矛盾较易解决，对经济综合发展有利。

西部贫困地区资源大多处于待开发状态，后备潜力大。丰富资源为经济开发提供了条件。从理论上说，资源的丰富和开发利用状况，是影响一个国家、地区生产力发展水平、经济结构、社会生活方式的主要因素之一。丰富多样的自然资源，不仅是传统产业，而且也是新兴产业发展的重要条件，又是地区经济发展的优势之一。产业结构无非是以资源为基础和依托的产业之间的布局及相互关系，产业结构合理化的标志，就是这种结构必须符合资源状况，最大限度地发挥资源优势。因此，优化西部贫困地区产业结构和经济体系的总原则，应当立足资源优势，形成特色。

当前西部贫困农村地区立足于自身资源优势，优化产业结构体系面临大好机遇：一是随着产业结构转移进程和升级较快，东部发达地带把资源型产业向西部落后地区转移，形成贫困农村地区资源型产业的比较优势。二是随着全国经济建设发展，尤其是东部发达地区经济发展，对资源和能源的依赖日益强烈，显露出受资源缺乏的制约，迫切需要利用西部落后地区资源，以求得东部地区经济快速、持续发展。预示西部落后地区的资源型产业具有更广阔市场。三是国家确定了加快西部地区发展战略，并出台了一系列扶持西部发展的政策，特别是国家将优先在西部地区安排资源开发建设项目；有步骤地引导东部某些资源初级加工和劳动密集型产业转移到西部地区，发挥比较优势；理顺资源性产品价格体系，重点解决资源性产品同加工产品比价不合理问题，以保证资源性产品的开发和生产获得比较效益，有利于贫困地区资源型产业的发展。因此，西部贫困农村地区必须充分利用国家优惠政策，以资源开发利用为重点，以支柱产业为龙头，带动其他相关产业的迅速发展。

为了充分发挥西部贫困农村地区的资源优势，使资源优势转变为商品优势和经济优势，西部贫困农村地区在优化产业结构和经济体系时，特别要注意以下四点：大搞综合开发性农业。贫困农村地区的工业本来就十分落后，进一步发展又受到农业经济落后性的制约。这是摆在贫困地区面前的严峻现实。农业是国民经济的基础产业，是整个产业结构和生产力布局发展的前提；又是解决人民吃饭问题的基础，对提高人民生活水平具有决定性意义。总之，抓好农业，使之持续、稳定、快速发展，是贫困地区的头等大事。当前，贫困地区的农业耕作条件普遍较差，水土流失严重，自然灾害频繁，农业基本上靠天吃饭，生产规模狭小，经营分散，耕作方式简陋，产业结构不合理，农业生产的专业化、规模化、机械化程度及商品率很低，农业十分脆弱和落后。这种状况不仅对工业发展，而且对整个国民经济发展不利。农业如果继续搞不上去，整个经济都无法正常运转，更谈不上脱贫致富。但农业的发展必须从实际出发，合理布局农村产业结构，围绕利用丰富的农业资源，包括土地、光、热及动植物资源，调整和优化农业内部的产业结构。首先要抓好粮食生产。要通过扩大播种面积，推广优良品种，改造中低产田，加强田间管理，普及科学技术，兴修水利，增加投入等综合配套措施增加粮食产出，保证粮食供应，实现粮食自给，争取粮食有余。农业生产条件稍好的贫困地区还要增加粮食商品生产，并通过提高粮食生产的科技含量，提高经济效益。总之，粮食生产丝毫不能放松。但是，由于粮食生产的比较效益低，加之贫困地区在发展粮食生产上制约因素较多，代价过大，因此不能同农业生产条件优越的发达地区攀比，否则事倍功半。过去不少地方片面盯着粮食生产，不仅粮食生产上不去，温饱问题不能解决，而且严重限制了其他各业发展，这个教训应当汲取。在农业发展上引入市场机制，逐步实现传统农业向现代农业的转化。坚持以经济效益为中心，大力调整农业经济结构，即在不放松粮食生产、稳定增产粮食的前提下，因地制宜提高各类农业资源的利用程度和经济性，突出抓好农业综合开发，大搞多种经营，全面发展林、牧、副、渔各业，实现增粮又增收。各地要从实际出发，确定优势产业，努力发展一村一品、一乡一业各具特色的区域经济。要动员全社会力量参与农业综合开发，鼓励机关、企事业单位与农民搞联合承包，使资金、技术、人才与土地等农业资源结合起来，增大开发力度，丰富开发形式，并通过实行土地有偿转让制度，推行农村股份制和股份合作制等，建立充满活力的农业开发机制。可以说，搞农业综合开发，是贫困地区农业发展的一条捷径。此外，在农业发展上要立足于当地农林牧资源，积极发展投资少、见效快的重点轻纺业和产品，建设农工贸一体化的综合基地，以发展农业带动轻纺工业，推进其他工业和第三产业，为矿产等资源的大规模开发利用创造一个较好的经济与生态环境。大力发展资源型工业及其产品加工业。西部贫困地区之所以落后，就在于它的工业基础十分薄弱，支撑不起地区经济。作为地区经济支柱的传统农业天生就落后，根本无法带动经济起飞。实践证明，没有坚实的工业基础，西部贫困地区不可能实现经济可持续发展，只能在困境中徘徊。因此，西部贫困地区要把振兴工业摆在中心位置。在这方面，西部贫困地区大有可为，因为其能矿资源十分丰富，开发利用潜力巨大，为发展工业提供了得天独厚条件。

西部资源开发必须实行两个转变：一是由单一部门开发单一资源变为组织关联部门和地区以跨行业、跨地区方式综合开发，提高资源开发率，一矿变多矿；二是由单纯矿产开发变为资源开发与加工结合，提高矿产资源就地利用率和附加价值，减少无效运量。在资源开发上分阶段进行，不盲目铺摊，坚持先重后轻，先易后难的原则。地区内具有优势的矿产种类较多，由于能源基地建设周期长，是全国经济发展的重要制约因素。因此在资源开发的步骤上，首先应侧重于能源开发，特别是煤电资源的开发，形成一定规模的煤电基地、水电基地。与此同时，辅之以国家急需又能促进地区经济的其他矿产资源适度开发，如石油、有色金属等，并分阶段进行，有所侧重，形成规模层次，即在大矿大开的同时小矿放开，有计划地组织乡镇企业和群众就近开采零星分散的小矿，既是农村致富的重要途径，也是改进整个产业结构的重要措施之一。总之，要集中力量重点开发，配套建设，形成矿产资源的开采、加工、运输、销售一条龙的资源型工业体系，发展有本地特色的主导产业和拳头产品，增强市场竞争力。大力发展乡镇企业。乡镇企业是中国农民的一大创举，对于改造单一的农村产业结构，扩大农民就业门路、提高农村经济整体效益和专业化、工业化、现代化水平，促进农村经济繁荣，增加农民收入，加快城乡一体化步伐，都具有重要意义。西部贫困地区与东部发达地区的一个重要差距就在于经济结构单一，乡镇企业发展缓慢。因此，大力发展乡镇企业是贫困地区脱贫致富的重要途径。贫困地区经济发展起点低，广大农村消费水平不高，为发展乡镇企业提供了广阔的市场；丰富的自然资源和农副产品又为乡镇企业发展提供了物质基础，因而贫困地区在发展乡镇企业方面大有可为。发展乡镇企业，要不拘一格，灵活多样。农业、工业、商业、建筑业、交通运输业、服务业等多业并举，共同发展，乡（镇）办、村办、联户办、户（个体或私营）办企业以及股份制企业（包括股份合作制企业）、联营企业、外商投资企业一起上。并鼓励国有企业办乡镇企业，实行一厂多制。支持发达地区带资金、技术、人才到贫困地区办乡镇企业，把发展乡镇企业与扶贫开发结合起来。尤其要大力发展户办、联户办和股份制企业，真正实现多轮驱动、多轨运行。贯彻“积极扶持，合理规划、正确引导、加强管理”的方针，积极解决能源、交通、市场等基础设施方面的问题。制定优惠宽松的政策，从贷款、税收、原材料供应、产品销售、信息和技术服务等方面扶持和引导其发展，建立健全管理体制，坚决制止向乡镇企业乱摊派、乱收费、乱罚款，并打破地区行业界限，加强横向联合，拓宽乡镇企业发展空间。要抓好强县、强乡、强企业，形成乡镇企业的“领头雁”。特别是应大胆使用经济能人，发挥经济能人的作用，把那些懂经营、会管理、商品经济意识强、敢于参与市场竞争的土生土长能人提拔到各乡镇企业领导岗位上来，为他们发挥作用创造条件。要实施优势战略，紧紧围绕利用丰富的自然资源和劳动力资源，以资源开发加工为主，以劳动密集型、资源加工型企业为重点，靠山吃山，靠水吃水，扬长避短，各打各的优势仗，使企业在激烈的市场竞争中发展和壮大。实行重点开发，小区相对集中发展，并把乡镇企业的发展同农村小城镇建设结合起来，以集镇为依托，连片开发，建立乡镇企业开发区，避免过去一些地区出现的那种“遍地开花，村村冒烟”布局，加强管理，减少污染，降低投入，提高效益，走可持续发展道路。把乡镇企业发展同科技进步结合起来，推广先进适用技术，引进高科技，推动企业技术上档次、上水平，逐步由劳动密集型向技术密集型过渡。通过同科研机构、大专院校、国有大中型企业联合或直接引进国内外先进技术，购买技术专利，或与科研单位联合办厂，对方以技术入股，或开展来料加工、装配、来样生产。实行农工商联合，以实现技术改造，增强企业发展后劲。此外，搞活农村金融，开辟新的资金来源，并通过农村合作基金会、发展股份合作制等办法，拓宽集资、融资渠道，千方百计增加乡镇企业的资金投入。总之，通过综合配套措施，加快乡镇企业发展，改善西部贫困地区产业结构，加快农业现代化步伐。大力发展劳动密集型的第三产业。第三产业的兴旺发达，是现代化经济的重要特征。西部贫困地区落后性的一个重要表现就是第三产业落后，加快发展第三产业对贫困地区具有重大意义。第三产业门类多、规模大、劳动密集、容量大、投资少，能够吸收大量劳动力就业，发展第三产业便成为解决贫困地区大量劳动力就业的重要途径。为此，贫困地区要围绕丰富的劳动力资源开发，建立第三产业结构体系。不仅要继续发展商业、运输、生活服务等传统产业，而且要积极发展旅游、信息、咨询、技术、法律和会计服务等新兴产业。贯彻国有、集体、个人、外贸一起上的方针，重视发挥集体、个人和外贸的力量；鼓励第一、二产业的企业根据资金、场地、设施、人员和技术力量等条件，在本行业或跨行业调整生产经营范围，发展第一产业；鼓励农民参与商品流通，进城设场办店搞经营；引导机关富余人员投入第三产业；在税收、土地使用等给予优惠政策，推动第三产业发展。特别是要积极扩大劳务输出，作为一个重要产业，拓宽剩余劳动力的就业渠道，提高人民群众的生活水平，并增加地区的财政收入。各级政府及劳务输出部门要提高认识，协调行动，做好组织服务工作，为劳务输出创造良好条件。

（2）建设基础设施，创造物质条件，奠定经济基础

水利、能源、交通、通信、市场等基础设施和基础产业是国民经济的命脉产业，是现代生产力发展的基本物质条件和重要支柱，是生产力布局展开的前提。西部贫困地区大部分地处边远，交通不便、通讯落后、信息不灵、能源紧张、水利失修、市场简陋。改革开放以来，基础设施建设取得了很大成绩，但落后状况并未根本改变，形成经济发展“瓶颈”，直接影响西部贫困地区的经济开发规模和效益，制约对外开放的扩大。这种状况不改变，西部贫困地区的发展就缺乏基础和后劲。因此，加强基础设施和基础产业建设就成为西部贫困地区实现可持续发展和脱贫致富奔小康的必然要求。

西部贫困地区在基础设施和基础产业建设上，一定要有超前意识，长远战略目光，宁可牺牲眼前的一点经济增长速度，也要为今后经济可持续快速发展创造条件。过去经济建设和发展走粗放型增长路子，片面追求产值和数量增长，经济工作中存在着严重的短期行为，资金主要投向能迅速增加产值、产品的产业和部门，而投资大、周期长、见效慢，但对经济发展有深远意义的基础设施建设被忽视，致使交通、通讯、能源、水利、市场等基础设施和基础工业落后状况日益严重，必须吸取这一经验教训，合理规划，科学布局，加大投入，加快基础设施和基础工业建设。把改善交通运输条件放在重要位置来抓，放开眼界办交通。俗话说：“路通，财通，样样通”。如果路不通，就财不通，样样都不通。交通落后使贫困地区的优势资源难以大规模开发，已形成的开发能力也往往因为运力紧张，不能充分发挥，经济效益难以提高。今后随着资源开发规模的扩大和生产力布局的纵深扩展，对运力的需求将成倍增加，交通建设刻不容缓。交通建设要陆上、水上一起上，水陆并进。陆上要把铁路与公路结合起来。铁路建设周期长，投资大，工程艰巨，但运量大，重复建设少；而公路建设投资省，见效快，运输机动灵活，中转倒运环节少，可行驶多种运输工具。二者对地方经济特别是日益发展的农村商品经济发展迫切需要，因此要一起上。在陆路交通建设上多种形式筹集资金，增加投入，采取国家建干线，地方建支线，群众村前办的办法，加快交通建设步伐。在建设布局上，铁路骨架，公路先行；要宽、平、直的大公路与县乡小公路一起上，尽快修通县、乡、村公路，村村通公路；突出抓好地、县边界“出口”的交通运输，抓主要集镇、主要商品基地以及乡镇企业所在地的交通建设，改变交通运输的落后局面，形成四通八达的多形式交通运输网。此外，还要结合河流的梯度开发，发挥对河流径流量的季节调节作用，有计划地整治有通航能力的小河流，发展水运，补充路运，为铁路分流；积极发展地区性民航运输。多种运输形式综合发展，提高运输线路的密度和综合运输能力，使货尽其流，资源成宝。高度重视通讯和信息产业建设。市场经济的发展对各类信息，特别是经济信息的需求与日俱增。作为一种经济资源的信息，可以跨越区域与地理障碍被人们共同享用。促进信息交流可降低落后地区生产代价和交易费用，引导地区经济合理布局和产业调整，提高经济效益。因此，西部贫困地区应通过建立通讯设施、广播电视、情报机构、信息咨询业，及时传递有关市场动态信息，为群众提供准确、可靠、及时的信息服务。有重点地推进西部贫困地区小城镇建设。城镇是一定区域内的政治、经济、文化、科技信息中心，并具有商品集散作用，是连接城乡的桥梁。因势利导，制定规划，合理布局，把小城镇建设与乡镇企业集中连片发展结合起来，加速城乡经济一元化进程。同时要制定优惠政策，充分吸引资金、人才及企业投入新城镇建设，兴办工商企业，发展二、三产业，鼓励务工经商的农民集资、带资参加小城镇建设，加速农村剩余劳动力转移，通过小城镇的内聚作用和辐射功能，使贫困地区一、二、三产业联动协调发展，沟通城乡市场，从而加速贫困地区市场经济的发展。大力加强市场硬件建设。市场是商品经济的产物，又反过来促进商品经济的发展。商品经济是通过市场联结而运转的经济，市场作为商品生产和流通载体，作为商品生产者和消费者之间联系的纽带和桥梁，对于发展市场经济具有极其重要的意义。目前贫困地区商品经济落后，经济体制转轨困难，经济发展缓慢，除了条件恶劣，基础薄弱，观念保守等原因外，一个重要原因就在于市场发育不健全，流通渠道狭窄。贫困地区在经济发展过程中，必须把培育市场，疏通流通渠道作为头等大事来抓。只有培育好市场，才能解决群众买难卖难的问题，实现产品价值，调动群众发展商品生产的积极性，逐步克服自给自足的经济倾向，实现农村分工分业，形成经济结构多元化格局，加速资金周转和积累，实现扩大再生产。培育市场包括硬件建设和软件建设两方面。其中，市场硬件建设是基础设施的重要组成部分，它包括一定场所的配套设施、交通条件、市场信息的传递渠道、发达的商业网络等。加强这方面的建设，就要求改造和提高现有商品市场，完善配套设施，提高综合服务功能；要求按城乡一体、统筹规划的原则，合理布局市场，在交通条件较好的地方建设一批多功能、大规模、远辐射的大中型专业市场和批发市场；在小区域经济成长点，建设若干为商品生产者推销商品和提供原材料的专业批发市场，并设立商业网点和仓储设施；积极创造条件，力争兴办期货市场。再加上软件建设，逐步形成多层次、多元化、门类多样、功能齐全、设施完备、服务配套的市场网络。加强农业水利设施建设。水利是农业命脉，是国民经济的基础产业。西部贫困地区自然条件恶劣，水旱灾害频繁，非旱即涝，给群众生产和生活带来了严重问题。因此，加快水利工程建设对贫困地区经济发展意义重大。但水利建设投入大，参与人员多，势必会暂时影响其他方面的发展。自古以来，不少为官者，不愿修水利。但修水利是造福子孙的大善事。故有古诗云：“太守修河道，功高怨亦多，千年百载后，功存怨消磨”。今天更要重视水利建设。鉴于贫困地区水利工程设施严重老化，配套不全等诸多问题，首先要抓好修复和完善现有库塘及其人畜饮水配套工程建设，提高水利工程的利用效率。根据一些贫困地区水源枯竭，干旱缺水严重的状况，要本着因地制宜，讲求实效的原则，大搞小水塘、小水窖、小水坝等水利工程建设，蓄积自然降水，小水大用，逐步改善农田灌溉条件，解决人畜饮水问题，并积极发展库塘、水坝等水利设施，适当建一批效益好的小型水库工程。根据一些贫困地区洪涝灾害严重情况，切实抓好防洪防涝等基础设施建设，以保护人民生命财产安全和生产的正常进行，减少经济损失，提高经济效益。大力加强电力设施建设。能源紧张，尤其是用电紧张是西部贫困地区普遍存在的严重问题，许多西部贫困地区至今还没有用上电，有些贫困地区虽然有电，但严重不足，对工农业生产和生活造成了困难。为此，贫困地区要把电力建设，解决用电难问题，作为能源建设首要问题解决。在水资源条件较好的地方，筹建一批有效益的大、中、小型水电站；在没有水资源条件的地方，应多方集资或建设一批火力发电站，或逐步架通与大电网接头的高压输电线路，有计划、有步骤地解决贫困地区工农业生产和群众生活用电问题。

（3）实施科教兴地，加速智力开发，增强发展后劲

西部贫困地区普遍存在的一个突出问题是科教文化落后，劳动者素质低下，劳动生产率低，经济效益差。长期以来形成一种高投入、低产出，高消耗、低效益的发展态势。特别是由于技术落后，人才缺乏，技术力量不足，以致于产品质量差，更新换代慢。缺乏竞争力，市场占有率不高，难以形成优势产业和经济支柱，经济发展缺乏动力和后劲。历史和现实都证明，科教落后是西部贫困地区落后的根本原因之一，也是西部贫困地区发展中最迫切需要解决的难点。不从根本上改变科教落后状况，贫困地区就不可能实现脱贫致富，走向现代化。西部贫困地区由于面临着巨大的生存压力和许多实际困难，往往对科教工作重视不够，投入极为有限，制约了科技进步、人才成长和劳动者素质的普遍提高，也造成了人才大量外流现象。经济发展基本上依靠劳动和资本投入的增加，即靠外延扩大再生产来实现。这种状况与当今世界经济发展潮流极不适应，与发达地区经济发展态势也很不协调。人们目前十分关注的地区发展差距问题，在很大程度上正是由于科教文化差距引起，缩小文化差距是缩小和消除地区经济发展差距的先决条件。必须深刻领会邓小平关于“科学技术是第一生产力”的科学论断，把经济发展和脱贫致富真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，把振兴科教摆在首要位置，全面实施科教兴地战略，形成科教与经济紧密结合、相互促进的良性运行机制。

实施科教兴地战略是一项复杂的系统工程。它要求既放眼未来，又立足当前，从实际出发确定合理的科教发展战略；建立适应社会主义市场经济体制和科教自身发展规律的新型科教体制；对科教实行倾斜政策，并辅之以必要的行政手段，引导全社会真正重视和发展科教事业；增加对科教的综合投入，采取综合配套措施，全方位推进；政府各部门、各单位以及社会各界通力合作，密切配合，形成合力，把科教兴地落到实处。实施科教兴地战略，需要经历一个循序渐进过程。贫困地区在实施过程中必然会遇到比发达地区更多的困难和问题，决不能急于求成和盲目攀比，而必须依据自身的特点，明确方向，选准突破口。鉴于贫困地区科技和教育基础落后，资金和人才匮乏，在基础性研究和发展高科技及其产业上困难较多，不易取得突破的实际情况，在当前和今后很长一段时间，应着重在以下两个相互联系和促进方面下大功夫，这是贫困地区尽快改变落后面貌，实现脱贫致富的捷径。狠抓适用先进技术的推广应用。西部贫困地区在科学研究和技术发明上制约因素很多，在经济发展的起步阶段，投入过多往往事倍功半，在经济上很不划算。中国已经有了大量发明创造，每年还有相当数量的新的科学技术成果问世，转化率相当低。因此，中国经济落后不是没有技术，而是技术没有得到推广运用。如被称为科技大省的四川省，每年开发出的科技成果高达万项，1000多项获国家发明专利。然而这些成果转化率只有30%。其西部省区的情况也不例外。西部贫困地区充分利用现有科技成果，振兴地方经济大有可为。

根据西部贫困地区的实际情况，综合考虑社会、经济、技术、人才诸方面的因素，本着有利于发展战略目标的实现，既要取得较快增长速度，又要有好的经济效益的要求，在发展和运用不同类型生产技术时，必须注重技术的先进性、适用性、合理性和有效性，确立适用先进技术的发展和运用战略。一般来说，这种适用的先进生产技术，无疑是以最先进的生产技术为主体。但它并不是要在所有部门、行业都采用最先进的技术，有些部门、行业可以而且必须采取中等技术甚至初级技术。就这些部门、行业来说，采用中等技术甚至初级技术，是为客观条件所限定，并且能够取得经济较快增长和好的经济效益，因而也是一种适用的先进技术。把推广应用适用先进技术落到实处，围绕粮食增产、家禽家畜饲养、水产养殖、经济果木林的栽培与管理、动植物防治病技术等选用一批适用技术，以振兴农业；围绕矿产和水利资源开发以及产品深加工，节约原材料和能源消耗，提高产品质量等，推广一批先进适用技术，以提高工业的经济效益；此外，由于贫困地区资金短缺和劳动力资源丰富，因而在技术选择上，尽量采用劳动密集型技术，而少采用资金密集型技术，有效地把解决劳动力就业和提高劳动生产率结合起来，减轻经济发展的社会压力。总之，要建立西部贫困地区积极有效的技术推广体系。加强科技投入，大力推广适用先进技术，是提高贫困地区生产力发展水平和扶贫开发经济效益的最佳途径。为了加快科学技术的推广应用，必须创造一个良好的经济社会环境条件，以求产生巨大的经济效益，否则，即使再先进的科学技术也无用武之地。近年来，西部贫困地区科技推广应用率低、效益差，人、财、物浪费严重，这固然有多方面原因，但缺乏良好的社会经济环境无疑是重要原因。采取行之有效措施，把在贫困地区增加科技投入和建立与之相适应的经济社会环境条件紧密结合起来。在加强与科技投入相配套的物资、资金投入的同时，大力加强对西部贫困地区干部群众进行科技培训和职业教育，提高素质，强化科技意识。逐步建立和健全由科技副专员、副县长、副乡（镇）长、副村长组成的科技管理体系；形成一支由本地科技人员和农村知识青年、乡土人才为骨干的多层次科技推广队伍；建立和健全科技成果推广服务体系，井尽快完善科技推广的奖惩制度，逐步在贫困地区形成一个爱科技、学科技、用科技的良好社会热潮，真正把扶贫开发工作转变到依靠科技进步，提高劳动者素质的轨道上来。只有这样，才能实现脱贫致富。教育先行，加强智力开发。科学技术的应用、普及和推广，要求有一定文化科学素质的劳动者，而劳动者文化科学素质的提高离不开智力开发和教育事业的发展。教育的发展、智力的开发是经济发展和科技进步的基础。目前西部贫困地区广大劳动者科学技术知识和生产技能水平低，不仅是西部贫困地区生产技术落后的主要标志，也成为运用先进技术的制约因素之一。据统计，西部地区现有自然科技人员数只占全国21.3%。而东部地区占44%以上，并且西部地区现有科技力量稳定不下来，不断向东部地区流动；在每10万人中大学毕业生，西部地区只有373.5人，比全国平均数少66.2人，比东部地区少163.91人；西部地区6岁以上文盲半文盲占人口的比重高达35%，其中贵云藏甘四省区均超过42%。这些统计数字是就整个大区而言的，如果就西部地区中真正贫困的地、县、乡而言，问题更为严重。这种的人才状况和文教基础不要说应付新技术革命的挑战，就是推广应用适用技术都很困难，同贫困地区今后的大规模开发建设很不适应，必须下大力加以改变。除了要落实各项政策，尤其是优惠政策，稳住现有科技人才，充分调动其积极性发挥作用，采取多种形式引进人才外，最重要最根本的办法是重视落后地区的智力开发，教育事业先行一步，这是使西部贫困地区步入先进行列的基本条件之一。在掌握教育发展规律的基础上，通盘考虑，合理规划，对整个教育事业和教育结构作出科学安排。文化教育，远期起作用的是幼儿、小学教育，中期起作用的是大、中学教育，当即起作用的是干部职工教育。从小学抓起，从基础教育开始，全面提高人口的科技文化水平，从中培养自己的科技人才。十年树木，百年树人。人才的培育周期较长，智力资源开发不但要与物质资源开发同步，而且还要超前。具体说，应注意这样几点：一是采取切实可行的措施，实施九年制义务教育。逐步扩大初中办学规模，下决心改善办学条件，特别是小学办学条件，增加师资力量，提高入学率，在少数民族地区要办好民族学校、民族班等。二是要改革单一为高考服务的教育体制和结构，变升学教育为素质教育，在普通中小学增设实用的、针对性强的技术课程，使初、高中毕业生掌握实用技术，增强其劳动能力。三是增设职业中学，控制普通中学。除继续办好职业中学外，应增设一些农业技术学校，工业技术学校，围绕当地经济发展的需要设置课程，注重操作技能的培养。四是大力开展技术培训。对贫困地区的初高中毕业生、复员退伍军人、能工巧匠、科技示范户、重点户进行实用技术培训，并通过他们对更多的群众实行“滚雪球”式的技术培训，使科学技术在贫困地区逐步推广普及。围绕在贫困地区推广的重点项目举办培训班。此外，要将在职的乡、村干部推荐到大中专对口进修培训，包括学历教育、岗位培训和知识更新补缺培训。当前尤其要注意培训乡（镇）一级的经济管理和乡镇企业管理人才。使西部贫困山区每户群众都能掌握1～2门实用技术，乡级干部达到大专文化程度。五是改革单一的教育投资结构，形成国家、集体、企业、个人多渠道的教育投资，国家办学、企业办学、群众集体办学并举，通过全社会的参与、支持，建立全方位的良性循环机制。

（4）扩大内外开放，实现优势互补

落后与封闭紧密相联，现代化则同社会化密切相关。造成西部贫困地区的落后状态，固然有多方面原因，但是封闭性不能不说是一个重要原因。导致这种封闭性的根本原因在于观念的落后和保守。在贫困地区普遍存在着因循守旧、安贫乐道、小富即安的思想。特别是在西部贫困山区，人们甘居落后，竞相争戴贫困帽子，心安理得过艰苦生活，缺乏脱贫致富的紧迫感和危机感；同时，自然经济、小农经济思想根深蒂固，重农轻商、小本经营、急功近利成为一种大众心态；此外，平均主义、山沟意识浓厚，“等、靠、要”依赖心理和懒惰思想严重，使贫困地区的人们缺乏自立自强、艰苦创业、锐意改革、开拓进取的精神，不愿和不敢敞开门户，走进商品经济大潮，参与市场竞争，整个经济行为呈现出一种封闭性，很少同外部世界发生经济往来，既不引进来，又不走出去，在经济发展上固守自我封闭循环的发展模式。经济在低水平上徘徊，进步缓慢。虽然这种封闭状况随着国家改革开放政策的推动，已有一定程度的改变，但尚未根本扭转，以致于在全国经济快速发展，尤其是东部地区经济突飞猛进的形势下，西部贫困地区经济依然难以起飞，发展严重滞后，地区差距不断扩大，产生了许多新的经济和社会问题。封闭性严重阻碍西部贫困地区的经济发展和社会全面进步。不从根本上打破这种封闭性，就不可能改变贫穷落后状态。为此，必须在扩大对外（国外）开放、对内（国内）开放两个方面迈出更大、更坚定的步伐。坚定不移扩大对外开放。现代商品经济本质上是一个开放性系统，它的发展是一个开放过程，只有不断同外界进行物质能量和信息交流，才能充满生机与活力。现代经济发展表明，任何一个国家和地区的经济增长都不能不参与市场交换与竞争，利用世界各国经济资源，顺应世界经济增长潮流。贫困地区在发展经济中，一般都因为经济基础落后，国民收入和教育程度低而严重缺乏资金、技术、人才及经济管理经验，导致产业的培育与发展困难，经济增长缓慢。为了从传统的农业自然经济转到现代商品经济，再也不能在孤立封闭状态下谋求经济发展，必须打破自我封闭状态，把改革开放作为脱贫致富的强大动力，敞开门户，扩大自己经济活动的半径，走以改革促开放，以开放促开发的发展路子。在不断扩大开放的国际经济大循环中，西部贫困地区由于具有丰富的廉价劳动力和潜在市场的吸引力，可以吸引发达国家和地区过剩的资金、产业结构调整中需要转移的产业以及先进管理经验，把自己的优势和国外资金、技术、人才、信息和先进管理经验等生产要素结合起来，形成自己的比较优势，加快基础设施建设，培育和发展主导产业和产业群体，扩大社会生产力规模，提高社会生产力水平，创造经济起飞前提条件和经济持续增长的基础。贫困地区在实行对外开放过程中，由于起步晚，面对竞争压力大，加上特殊的自然、人文条件限制，不可避免地会遇到比发达地区更大的困难，在与发达地区的竞争中明显处于劣势。但是由于存在巨大的资源优势和市场开发潜力，在对外开放中赶超发达地区有可能性，关键是思路要对头，措施要得力，行动要坚决。基于贫困地区的实际情况，对外开放必须在这几方面努力：一是思想要开放。要彻底冲破“左”的思想和传统的“山沟意识”的禁锢，进一步解放思想，强化商品意识，增强市场观念和竞争观念，从封闭狭隘的自我束缚中彻底解放出来，自觉参与世界经济大循环，把开放与开发统一起来，把开放作为开发的动力源泉。二是政策要开放。贫困地区基础差、起步慢，要加快发展，必须实行比其他地区更开放、更优惠的政策，给外来投资者提供更大的经济活动空间，提供更优质的服务，在参与西部贫困地区的经济开发过程中获得更大经济利益，增强对外界的吸引力。同时大力扶持和鼓励贫困地区企业和其他经济实体发展外向型经济，大胆走出去请进来，在竞争中求生存，求发展，增强对外联系的动力。总之，通过政策导向作用，保证对外开放的顺利进行。三是资源要开放。资源是经济发展的基础要素，但它本身不能创造财富，只有与其他生产要素相结合，才能促进经济发展。贫困地区缺乏资金、技术、人才，靠自己的力量无法开发优势资源，只能死守资源受穷。要把贫困地区资源优势转化为商品优势，促进市场经济发展，必须狠抓资源开放，克服怕“吃亏”和“肥水不流外人田”的思想，牢固树立资源共享意识，采取各种形式，积极主动地引进外资参与西部贫困地区的资源开发，以资源换资金、换技术、换人才来扩大开放；以开放促开发，以开发促发展。四是市场要开放。要打破地方保护主义，打开山门，逐步建立起与国际市场相对接的市场体系，利用国际市场发展自己。积极发展对外贸易，引进国外资金、技术和管理经验，创办“三资”企业。必须扩大对内开放。从长远看，西部贫困地区的发展，离不开国际间的经济交往，离不开借鉴、吸收、利用国外的资金、技术、人才和经验。随着经济发展，西部贫困地区对国外资源和国际市场的依赖性将不断加强，全面参与国际经济大循环势所必需。但从当前情况看，西部贫困地区与国际经济的接轨遇到许多困难和问题，发展水平差距太大不利于优势互补。通过对国外开放求得地方经济发展还需一段时间。相反，处于同一国度中的发达地区对贫困地区发展具有更直接和现实的意义。二者在经济发展中更易于实现对接和互补。中国西部地区幅员广大，地域辽阔，能源矿产资源丰富，但地理位置偏僻，资金短缺，技术管理水平较低，经济落后，发展潜力没有充分发挥出来；而发达地区位置优越，工农业发达，资金雄厚，智力密集，管理水平较高，但地少人多，资源紧缺，能源供应不足，少数城市还面临用水困难，经济发展较快但潜在后劲不足。因此西部贫困地区与东部发达地区加强横向联合，对经济要素实行优化配置和彼此融合，把发达地区的资金、技术和管理优势与落后地区的资源优势结合起来，使生产要素双向流动，优势互补，对各自经济发展都有极为重大的意义；而对于贫困地区来说，通过发达地区的生产要素流入，带动经济起飞，这是缩小与经济发达地区差距，实现脱贫致富的一条捷径。近年来，经济增长较快，脱贫致富步子迈得比较大的贫困地区，在很大程度上得益于与发达地区实行资源共享，优势互补的经济联合。因此，以开发促联合，以联合求发展，应当是贫困地区今后发展的路子。贫困地区与发达地区的合作具有丰富的内容和广阔的天地。根据国家产业政策，从贫困地区与发达地区实际情况出发，双方合作可以从这样几个方面进行。一是合作开发矿产资源，发展矿产业。双方可以合作创办企业，只要符合矿产资源法和环境保护法，确保安全生产，就应放手让合作双方去干，依法办矿，有矿快富。还可以合作创办冶炼企业，加工升值。尤其是要注意对现有冶炼企业进行技术改造或扩建，提高经济效益。二是合作开发水能资源，发展水电业。通过股份合作等多种形式，联手起来，充分利用贫困地区的水能资源，建设一批大、中、小型水电站，围绕电力开发建立支柱产业，走“合作办电、开发资源、西电东送”的路子，推动双方经济发展。三是合作开发农副土特产品，发展高产优质高效低耗农业，在临近水陆交通干线，创办贸工农一体化经营实体。合作开发农业生产基地，利用地区丰富的农副土特产资源和廉价劳动力，建设农副食品生产基地，进行基地化、规模化生产，产品直接供应城市批发市场，提高农业产品附加值和经济效益。四是合作建设基础设施，发展基础产业。贫困地区通过优惠政策，坚持谁建设谁受益的原则，大胆让利，利用发达地区资金、人才、技术优势，加快交通、通讯等基础设施建设，既可以改善贫困地区的基础设施状况，又能使发达地区获得巨大经济利益，还可为双方带来良好社会效益，合作前景广阔。五是合作拓展对外贸易，发展出口创汇业。通过横向联合，对贫困地区优势资源和独特产品建立生产、加工、出口一条龙合作经营体系；同时，可将东部的劳动密集型产业转移到西部贫困地区，或在西部贫困地区新建劳动密集型加工企业，在发达地区接用户订单，在落后地区加工生产，产品销往国际市场，形成贫困地区与发达地区“前店后厂”新格局。此外，发达地区的大、中型外贸企业也可直接在西部原料产地设立出口加工基地，为西部贫困地区走向国际市场起到桥梁作用。六是合作开发民族风情等资源，发展旅游业。西部许多贫困地区山青水秀，拥有极具保存价值和观赏价值的名胜古迹及令人留连忘返的民族风情。发展旅游业很有潜力，通过与发达地区加强合作，开发旅游资源，不仅可以发展旅游业，而且可以带动其他产业发展。合作方式包括创办旅游经济实体，引进贫困地区一些民族风情到东部创办民族风情区，以丰富沿海开放区和其他发达地区的旅游内容。七是合作开发劳动力资源，促进科技进步业。发达地区科技人员多，在岗位上退下来、身体好的企业管理骨干、供销能手、老技工也不少，把他们招聘到贫困地区承包项目，领办企业，当厂长、经理，抓技术、跑供销，是加快西部贫困地区发展的成功之路。西部贫困地区具有丰富的廉价劳动力，组织起来向发达地区输出劳务，既可减少西部贫困地区人口对耕地的压力，推动农业规模经营；又可尽快提高人均收入，加快脱贫致富；还可以接受发达地区辐射，发展西部贫困地区商品经济。为了加快人才和劳动力资源的开发，双方还可以合作进行人才培养和培训，一方面发达地区根据合作项目需要，到西部贫困地区帮助培训管理人员和技术骨干；另一方面可以开展双向干部交流，以促进西部贫困地区人才成长。此外，发达地区与西部贫困地区在高新技术方面加强合作，前景广阔。发达地区加强对西部贫困地区高新技术发展的支持和指导，西部贫困地区为发达地区高新技术发展提供广阔市场，共同推进科技进步。八是合作开发市场，发展流通业。合作开发市场内容较多，包括消费资料和生产资料等商品市场，资金、劳动力、技术、信息、房地产等生产要素市场，以及随着市场发育而建立的证券、期货、拍卖、企业产权转让等交易市场。当前合作开发的重点是商品、金融、劳动力和房地产等市场。通过合作开发市场，形成全国统一大市场，在全国范围内促进商品和各种生产要素正常流动，对东西经济发展都将起到重大推动作用。

（5）控制人口，保护环境，节约资源，协调发展

控制人口增长，保持生态环境，节约自然资源，保证经济、人口、资源、环境的协调发展，是可持续发展战略的重点。人类的生存与发展问题是一个庞大的系统，而经济、人口、资源、环境都是这个大系统中的子系统。大系统中的任何一个子系统的改变，都会引起其他子系统发生变化，并对整个大系统状态产生影响。只考虑经济增长而忽视其他相关系统变化，必然导致经济与人口发展失调，自然资源和生态环境破坏，其结果必将制约经济健康发展，甚至威胁到人类生存。长期以来，由于缺乏持续、稳定、协调发展的意识，违背了可持续发展规律的要求，贫困地区在经济、人口、资源、环境之间存在着极不协调的关系，造成了许多严重问题，严重制约了经济可持续健康发展。其主要表现在于：第一，人口过快增长抵消了相当一部分经济发展成果，降低了人均收入水平，并影响了贫困地区目前经济发展速度和水平，拉大了与发达地区之间的差距；庞大人口规模和劳动适龄人口迅增形成了对劳动就业的巨大压力和经济现代化的沉重负担；过多人口降低了人均资源拥有量，并成为生态破坏、环境质量恶化的主要根源。第二，经济产值的增加靠消耗大量资源换取，以致于乱采滥挖，浪费严重。在经济发展的同时，自然资源不断破坏和退化，资源基础持续削弱，一些主要自然资源已出现严重短缺，对经济和社会发展构成严重制约，资源供需前景不容乐观。第三，随着人口和经济增长，贫困地区的水环境大气环境、固体废弃物及土地污染日益严重；而过度砍伐，盲目开垦，乱杀滥捕，使得自然生态环境持续恶化，野生动、植物品种数量不断减少，濒危及面临灭绝的物种数量急剧增多。这些情况的存在成为贫困地区脱贫致富，实现经济起飞的沉重包袱。因此，贫困地区实现经济振兴的唯一出路，就在于促进经济、人口、资源、环境的协调发展。

实现经济、人口、资源、环境的协调发展，就是要弱化、消除消极关系，同时充分利用和发展积极关系，从而实现四者之间的良性循环。总要求是人口规模及其增长率维持在经济、资源和环境的承受能力之内；经济发展速度、规模与人口增长、劳动就业、消费水平相协调；资源的开发利用与经济社会发展相协调，在经济发展的同时，自然资源基础得以维持和加强，对可更新资源的利用要以不破坏其再生机制为前提；经济活动对环境影响和改变要在环境容量之内，经济发展与环境治理同步进行，保护自然生态环境和生物多样性。总之，协调发展的中心是经济发展，但在发展经济的过程中要同时解决人口与资源、环境问题。为了真正实现协调发展，西部贫困地区在经济发展过程中要特别注意抓好以下三方面工作。严格控制人口增长。西部贫困地区必须大力宣传人口膨胀的严重性以及人口控制的深远意义。务必使人人懂得，不有效控制人口增长，贫困地区就难以摆脱贫困，走向富裕，就无法改善生存环境，提高生活质量。全社会都应关心、支持计划生育、控制人口增长，形成良好风气。采取切实有效的措施，包括经济、行政措施，严格执行国家计划生育政策，把过高的人口增长率压下来。落实领导责任制，两种生产一起抓，始终把计划生育工作放在与扶贫开发同等重要的位置，把物质生产与人口生产协调起来。党政一把手负总责，对造成人口失控的要追究和处罚。提倡一胎，控制二胎，杜绝三胎，晚婚晚育，反对抢生。对于只生一胎和实行晚婚晚育的给予必要的物质鼓励，并在医疗保健、入托、升学、就业等方面给予适当政策倾斜；加强对超生者的经济和行政制裁，对行为恶劣者予以必要的法律惩处。普及计划生育基本知识，坚持预防为主，从避孕入手，配套监控手段，加强对育龄妇女检查、监督；加强计生队伍，尤其是乡、村一级计生队伍建设，提高专业人员政治业务素质，关心、支持他们的工作，解决他们的实际困难；适当增加计划生育工作的开支，充实服务设备，要在财政预算中提出专项基金，并根据需要逐年提高比例，用于建立和健全计生服务站，保证宣传、医疗、节育器械等的支出。在条件具备情况下，建立和健全农村社会保障制度，如敬老院、集体提留办人寿保险等，解决群众的后顾之忧。此外，在实行计划生育过程中，提倡优生优育，提高人口素质，合理开发和节约自然资源。贫困地区首先必须转变观念，提高认识。改变资源无限、取之不竭的旧观念，增强资源的人均意识。资源相对短缺，已经成为经济发展的制约因素，随着人口增加和经济发展，资源相对丰富的贫困地区也将逐渐面临资源不足的压力，资源供需矛盾会日益突出。为了保证经济可持续发展，节约和保护自然资源势在必行。

西部贫困地区要在认识提高的基础上，针对在资源开发利用上存在的突出问题，采取有力措施，全面节约和保护自然资源。一要确立资源的价值观和资产观，进一步完善执行和遵守自然资源管理法规，深化资源管理体制改革，强化政府的资源管理职能，落实资源产业的生产经营权利和义务，建立各类资源管理和协调机构并形成内外结合的资源监督机制，防止对资源的无偿占有、掠夺性开发和毁损浪费；二要制定合理的产业政策，调整产业结构，使资源开发与产业建设协调发展，有计划、有步骤、有重点、分阶段地开发各类矿产资源，防止乱采滥挖，造成浪费；三要对现有产业进行大规模技术改造和革新，推广节约资源、降低原材料、提高全员劳动生产率，改进产品质量和环境保护方面的科技成果，广泛地进行企业技术改造，对那些耗能耗水的重工业，应重视提高矿山的采选冶水平，扩大生产能力，提高资源、能源的利用率和资源回收率；四要实行资源的综合利用，包括对煤炭、石油、木材等加强综合利用，对伴生、共生的矿产资源加强综合勘探、综合开发和深度加工，重视工业用水的重复利用和循环利用，重视二次资源的开发利用等；五要按照市场经济的运行规则，把节约资源推向市场，建立和完善项目管理、投资效益评估、环境影响评价、监督实施，独立核算及检查验收等制度，使项目的节源效益及时得到反映，确保效益好的节源项目获得广泛的推广和应用；六要实行资源特别是矿产资源有偿使用制度，维护资源的国有权益，防止由于资源的无偿开采所导致的资源浪费和国家经济权益的大量丧失；七要加强资源勘探，不断寻找新的资源，扩大资源储量，使已开发消耗的资源得到新的补充，保证发展需要；八要积极扩大对外开放，加强对外经济联系与合作，在合理利用、有效保护本身资源的基础上，积极创造条件利用国外资源，满足本地区经济发展的需要，特别是对于国内缺口比较大的资源，要适当扩大进口，严格控制出口，尤其是原料出口和初级产品的出口。总之，要通过各种协调配套措施，降低资源的消耗，提高资源利用率和经济效益，延长资源的开发、利用期，保证经济持续稳定发展。大力加强环境的保护与整治。西部贫困地区必须更新思想，树立和普及生态观念和环境意识。脚下的土地，头上的天空，地上的河流，山上的一草一木，不仅属于当代，也属于子孙后代，无权浪费和毁坏，也不能留给子孙一个无法生存的环境。加强环境保护与整治是义不容辞的历史责任。贫困地区在发展部署上，必须明确地把环境保护与整治列为脱贫致富的重要内容经济开发战略的重要组成部分，加以高度重视，使经济开发和环境治理同步协调进行。在具体实施过程中，使资源开发、利用、生产的发展维持在环境容量所允许的范围内，采用先进技术，提高资源综合利用效率，变普遍的资源浪费为资源节约。特别抓好污染治理和生态整治工作。在污染治理方面：一是贫困地区在新建、扩建、改建项目时，技术起点要高，尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁工艺；根据环境承载能力，合理布局，实行资源优化配置；二是各级政府在审批项目时严格把关，凡是采用落后工艺、布局不当、污染环境的工业项目，一律不得批准建设；三是现有企业明确治理污染责任，坚持“谁污染谁治理”、“污染者付费”的原则，加强对自身的污染治理工作；大力开展综合利用，最大限度地实现“三废”资源化；四是城市实行以工业污染防治和基础设施建设为主要内容的环境综合整治，使烟尘、污水、固体废物、生活垃圾、噪音等减少到最低限度；五是各级政府、有关部门、企事业单位加强环境污染防治技术研究，积极发展环保产业。在生态环境整治方面，大抓植树种草，恢复植被，封山育林，严禁乱砍滥伐，保护森林资源；六是依法做好水土流失的预防监督管理，以生物治理为主，辅之以工程治理，通过疏通河道，加固堤坝、兴修水利、农田整治、退耕还林等保持水土，有效地遏制水土流失；七是坚持生物措施和工程措施相结合，以生物措施为主的原则，通过造林种草，增加植被，防治某些地区的土地沙漠化；八要结合农业区域开发、中低产田改造和农业商品基地建设，大力开展和推广生态农业工程建设，建成一大批生态农业县；九是在有条件的地方建立自然保护区。在生态环境整治上由近及远，长期治理，连续治理，坚持不懈，务求实效。此外，把生态治理与生产利用相结合，把治理工作寓于地区综合开发和各项建设之中，使生态整治与社会经济可持续发展相互促进。

2.贫困山区可持续发展

西部贫困山区粮食生产不足，农民生产开发行为基本模式是争取粮食自给。除劳动外，这些山区的资源投入水平很低，边际报酬高。利用生产函数可准确揭示山区开发潜力与经济效益。山区生产优势是林特产品。只有首先做到粮食自给，才能有效开发林特产。西部贫困山区农业开发策略是提高粮食单产，退耕还林，发展林特生产，改善山区生态环境。以经济效益为中心安排山区长周期林业生产与短周期农业生产的三项经济准则。西部山区资源的成功开发应首先着眼于市场需求。

（1）粮食自治，开发林产

西部贫困山区的本质特征是口粮不足。由于山区条件恶劣，生产粮食耗用的劳动要比其他地区高得多。当购买外地粮食时，要加上可观的运费和相当多的运输劳动；市场、运输、灾害等风险所需费用以及缺粮农民对口粮强烈需求而愿意支付的价格附加。各地粮贩子深谙此理，其粮价比当地粮站粮价高得多。越是缺粮的山区，农民面对的粮价越高。推动山区农业发展的动力，主要是粮食自给或取得可靠的口粮供应，形成贫困山区农民生产行为基本模式。准确估计山区资源开发潜力。考虑到粮食生产对于其他农业项目开发的基础作用，必须研究这些县粮食生产的潜力。首先根据西部当地山区的海拔、坡度、土质等相对固定的条件划分土地等级，然后根据耕地在不同时期改善的可变条件：如化肥、农家肥、农药、地膜、良种、复种、平整土地等，通过典型调查和统计资料，进行横截面与时间序列函数运算，估计不同等级耕地在若干年期间的产量变化。为了准确可靠，这些估计或数据应与专家和当地干部、群众反复座谈检验后确认。对其他生产开发项目如茶叶、蚕桑、柑桔、食用菌、生漆、油桐、药材，以及矿产、石材与农林产品加工等项目，均需作周密调查分析。在取得充分历史资料与现代信息基础上，通过回归分析与灰色系统分析，建立以上产品生产面积与产量的预测模型，以及投入资源可能得到的新增产值。据中国农业大学郑大豪教授在秦巴山区、大别山区与贵州西北部山区的调查。贫困山区粮、油生产效益都不高，优势在于林特产品。但粮食是其他生产开发的基础，只有实现了粮食自给或基本自给的山区，优势产品的开发才有可能。贫困山区农民开采煤以及其他矿产也往往经济效益不佳，主要是由于资金紧缺、开采方式与管理落后所致，在改进技术、装备以及管理后，效益可望提高。满足山区粮食需要的合理途径是生产自给。在农民口粮短缺的情况下，粮食市场价格偏高，只有当粮食亩产值等于或低于当地林特产品的亩产值时，贫困山区农民才会退耕还林。设粮价格为P；亩产为Y；林特产品亩产值为V，则上述关系可用下式表示：P·Y≤V由于人均粮食自给水平X与粮价P呈负相关，则（a-bx）·Y≤V可见只有当人均粮食自给水平X或林特产品亩产值V相当高时，才能达到粮食亩产值小于或等于林特产品亩产值的条件。正是这种关系，使得在贫困山区自给自足的粮食生产成为农业资源开发的前提和第一目标。通过生产自给解决中国绝大部分贫困山区粮食问题的合理性还在于中国粮食不充裕。基于上述理由，贫困山区越是寄希望于外购粮食，农民面对的粮价可能越高，越不利于退耕还林；相反，如果粮食自给，山区粮价便可降至相当于它的价值水平，可腾出土地用于优势产品开发。山区大量调购粮食形成贫困县沉重的财政负担。考虑到化肥投入每亩仅10～20公斤的贫困山区，每投入1公斤硫铵至少可生产5公斤玉米，购运粮食不如购运化肥。根据调查与生产函数分析，中国中南部绝大部分山区增施化肥所提高的单产，完全可以补足退耕陡坡地减少的产量。山区从外地购粮存在运输与不及时的风险。超越自身需要以上的山区粮食生产，由于所需农田建设费用随耕地减少而大幅度增加，如达到粮食自给，大部分山区劳动和资源，便会转向其他有较高经济效益的林特产品生产。准确选择当地发展粮食生产的突破性措施如下：分析粮食生产徘徊不前或陷入恶性循环的因素，拟定改善对策及其各种措施；分析这些措施的资金边际产值率以及局限性。在采取这类措施之后，按照提高单产的技术要求，使其他措施跟上。例如增施磷肥，发展畜牧业，增施农家肥，平整田地，更新品种，加强植保措施，提高复种指数等。从根本上考虑，还要造林种草，兴修水利，改善生态环境，建立稳产农田。贫困山区发展的根本出路在于改善生态环境，使林业与农业高效协调发展。山区完全可以找到农民脱贫致富途径。如工，矿业开发、旅游资源开发、商业与劳动力输出等。这些项目的收入也可部分返还，支持农业发展。但若山区农林业得不到根本改善，中国就会永远存在穷山恶水与贫困人口，这显然不是最终目标。森林是山区农业生态系统的主体，对农业生产开发有极其重要的保障作用。在一定范围内，农业因自然灾害和水土流失减轻而少受的损失是森林覆盖率的函数。当然，增加森林就要有部分农地退耕。退耕山地可增加林特产品产量，但却要使粮食和其他农作物面积减少，因而操作不当时也可能使粮食总产减少，退耕地质量不同，产品的增减量也不同。要涉及许多变量，可用系统动力学仿真模型加以运算协调。贫困山区迫切需要退耕还林。但山区农民对数年以致二、三十年后才能得到的收益感到渺茫。许多年后才可取得的收益与短期内便可得到的收益相比又值几何呢？如果退耕还林能切实以经济效益为中心，则可行性增强。以下3个经济准则有助于实施有效的农业与林业可持续发展。林业是长周期生产，相对来说，农业是短周期生产。使长周期与短周期生产每亩净现值相等，是安排两类生产的第一准则。长周期与短周期生产的收益与投资现值比率相等是安排两类生产的第二准则。长周期与短周期生产边际净现值相等是安排两类生产的第三准则。明确山林产权是发展林特生产，改善山区生态环境的必要改革。中国贫困山区农民种粮有极大动力，甚至不惜付出数倍劳动去开垦远处的陡坡。但为什么山林实行家庭承包已近20年，除少数县、乡或村组外，造林进展缓慢，或边造边毁，大多数贫困山区生态环境未获明显改善？山林产权不清是发展山区林特生产的根本障碍，表现在：所有权不清。除国有山林外，集体山林归哪一级集体所有？由此产生的权、责、利由哪一级合法承受？使用权不清。一方面，山林地界不像耕地那样明确划分，经常发生山界纠纷；另一方面，林特产品的生产开发大多周期长，农民对这片山地及其林产没有信心。收益权不清。主要是山地使用者（或经营者）的山林收益还缺乏完善的法律保障，其中包括林特产品的自由处置权：卖给谁，何价卖，何时卖以及各地不同与不时变化的有关规定，加深农民开发山地的疑虑。同时农民对十年、数十年后才能到手的林产收益没有把握。转让权问题。这是市场经济条件下，西部山区农民特别是山区青年农民必然存在的问题。如果投资出力建设山林，另谋职业后得不到适当补偿，因此不愿为此出大力气。正是由于4方面产权不清，一方面不法分子盗伐与掠夺性采集事件不断发生；另一方面，某些部门或披合法外衣，或利用手中权力乱订乱改规章，侵犯农民山林收益权。例如，许多山区农民交售木材所获收入仅为市价的10～20%。但也有一些贫困山区的县、乡、村政权，勇敢担负所有权赋于职责，以各种形式合理分摊其他产权，使这些山区粮食自给有余，森林覆盖率大幅度提高，生态环境明显改善，逐步增加山区农民收入。总结两种不同的经验和教训，下述政策可供考虑：根据当地行政区域、地形与自然条件，将山林所有权明确归哪一级集体所有。为了便于调动山区农民积极性和便于管理，大部分山区以由村集体所有为宜。鉴于许多山区山林基本上是按户或人口平均分配的，如果重新对山林使用权作如耕地般细致的“合理”分配，则所需工作量与费用非常大，要设置专门机构，指派相当数量人员，开许多会议，对山地进行测量，评定等级，对所在各户及其人口变更作详尽复查等。因此，不如利用已有平均分配的现状，以山地入股，此后人口增减不作调整，以利计划生育和山区劳动力与其他人口转移。对于已投入的资金与劳动，形成林木与设施的，另行折价作股。实行山地经营股份合作制。由于下述原因，远离村宅的山林不宜由农户或个人拥有使用权：林特产品生产周期长，大部分农民并不强烈期望十几年以至数十年后才能获得的收益，因而积极性不高；小本经营的个体农民不可能长期有效地承担制止盗伐，防治林木病虫害，扑灭山火等项艰巨任务；造林时，需要集中大量资金与劳动力，而生长过程却十分漫长，个体农民不易为此作出有效安排；个体营林不能保证合理安排林木结构与合理规划轮伐。山林具有巨大的外延经济潜力，改良气候，涵养水源，保持水土等带来的效益远远超过本山区自身。因此，山区造林工作应该得到国家和周围地区的资金支持。可以入股形式分享一部分收益权。但由于效益不易度量，且一般要待十数年或数十年后才有明显效果，要受益地区和单位自愿支持或入股，现阶段不易办到。只能由国家财政支持，或通过立法以强制形式筹集造林基金。这种情形，如向损害环境的单位收取排污费，一是消除消极影响，二是从积极方面促进。山林股权（含使用权与收益权）可以转让，但不能退股。股权户或个人不参与造林或山林生产的，也可按股分红。未分配使用权的荒山，可由国家或拥有所有权的集体出售使用权。西部山区开发的最重要信息是市场需求。发展投资少、见效快、覆盖广、效益高的产业，关键不完全是资源优势，第一性因素在于山区产品市场需求是否旺盛。先看资源与生产，再谈加工和销售的所谓“顺向开发”，在市场经济中是不可行的。正确的商业开发程序是先发现市场需求，再看资源可能性，需求决定于消费者。因此，有效和高效益的商业开发都是“逆向”的。但需求状况可经过生产供应努力加以引发和改善。例如价格降低了，原来需求量不多的产品可能旺销；产品改进了质量、规格，甚至改进包装也可引发新的需求。投资少、见效快、覆盖广、效益高的山区产业开发要求，集中体现在市场需求上。

对西部山区产品市场需求的调研包括：产品行销范围，包括行销地域、时期与人群范围。产品形式，需求的是大宗初级产品还是经不同程度加工的产品，要求什么质量、规格与包装。销售价格，不同价格会导致不同需求量。因此，除了正常计算成本和税金外，要研究不同的价格策略。例如对资源紧缺与奢侈型产品，可采取厚利、少产、少销的策略；对资源丰富又为人民生活必需，或竞争激烈产品，采取薄利、多产、多销策略。搞清楚从初级产品到次级产品以至精加工产品的系列上，哪一层次产品向市场销售最有利。因自身生产经营和社会、经济、技术条件不同而异，并不一定加工越多、越深，增值越大，经济效益越高。西部贫困山区农业资源开发的政策建议。西部贫困山区除劳动力外，其他资源投入水平低，边际效益往往比一般地区高。增加这类资源对贫困山区的供应，有助于提高社会农产品总量，促进山区经济发展。通过立法严禁新垦25°以上陡坡；并规定限期退耕还林。调整林产品价格和中间环节收取的费用，使承包林农取得与当地从事其他生产开发大致相等的收益率。充分发挥国家投资与银行贷款的导向职能，对重点开发项目集中投资，促使项目尽快投产。应以收益快、收益大的技术或措施作为突破手段。当前对此的度量指标是亩盈利和资金边际产值率。除紧急救灾等特殊需要外，改对贫困山区的无偿救济和投资为贷款和有偿投资。为了鼓励贫困山区农民多作生产投资，利率要低。各种贷款尽可能以实物形式支付，避免山区农民将贷款与投资用于不适当消费。鼓励并帮助山区农民组织合作社或其他社会服务机构，形成适当生产开发规模，降低产品成本。对贫困山区的合作组织，低息贷款的鼓励与支持是必要的。目前山区劳动资源大量剩余，劳动报酬水平很低。宜于利用这些劳动，组织山区农民进行公路、水利与农田基本建设。劳动报酬可以用供应充裕的实物优惠支付。为了卓有成效地实施优化开发方案，提高西部贫困山区工作的科技人员与教师待遇，提高西部山区农民科技文化素质。特别是贫困山区基层，工作与生活条件艰苦，与其他地区工作差别很大。制订适当条例给予西部山区工作人员经济补助和物质鼓励。

（2）异地移民，深山缓贫

在西南石灰岩贫困山区解决不具备生存条件群众的生计问题，基本思路是：选择生存条件较好的土石山区，“靠产业安置移民，解决温饱发展经济”。根据国家财力需要划定异地移民开发与就地解决温饱的界线。一般情况下应考虑人均耕地不足0.02公顷（0.3亩）；水源保证程度差，尤其人畜饮水困难的村落；交通极不方便，投资修路超过移民安置的投入强度；生态环境和生存条件极其恶劣的山区群众优先迁出深山区。随着异地移民开发工程扩大和深山区劳务输出，将有更多的山区群众离开故土进入能生存发展的土石山区、城镇。西南石灰岩山区在2000年以前急需外移的人口占贫困人口的5%，各省区有一部分可供开发安置移民的土石山，可占用的荒山荒地政府出面规划减少纠纷问题。根据目前国家财力物力投入，每个移民安置费用可达3500～4500元。石山区和深山区的少数民族，多属于山峰丛坳洼地，人均耕地不足0.06公顷，土层瘠薄、水土流失严重，土地零散，多属碗一块、瓢一块的分布，土地面积计算方法用玉米播种量推算。人均耕地不足0.02公顷的农民占石灰岩山区贫困人口的10～20%，这些山民生活在绝对贫困环境中，吃不饱肚子，大部分靠国家救济度日。灌溉、饮水困难。西南石灰岩山区年降水量都在1000～2500毫米，降雨量的70%集中在5～10月份，枯季径流一般是12月至次年4月，旱涝灾害频繁发生。石灰岩山区岩溶发育和蓄水困难，降水形成径流后沿裂隙或地下河流失，可控水量与水资源相比，一般只有百分之几。按农业人口人均有效灌溉面积比较，仅是全国人均有效灌溉面积0.78亩的1/3。石山区修筑水利工程，开发地下水资源难度大，投入高，效益差，严重制约农业发展。石山区人、畜饮水主要靠蓄集雨水解决。一般比较好的村落保证6～10个月有水吃。如广西27个石山县缺水人数近300万人，约占总人口的32%；都安县缺水人数达总人口的68%，春季农忙时节，大批劳动力要为吃水奔波，致使耕作更加粗放，贻误农时。人口居住分散，交通不发达。生活在石山区峰丛洼地的群众，村落分布不集中、行路难是阻碍经济发展与外界交流的一大难题，生产、生活方式极其封闭，山区产品和物资交流困难。为了获得生活必需品，如食盐、油等商品，需要带上自家的鸡或其他土特产品翻山越岭到集镇交换。生活环境非常艰苦，如遇严重急病，求医困难，不医而亡。石灰岩山区修路困难、投资大，村落分散。目前靠国家以工代赈解决一部分工程投资，远解决不了山区行路难问题。必须建立起一套可行的产业运行机制。具体的作法是：建立以农户为单位的产业管理体制。根据当地的自然条件和资源特点设置产业，如解决粮食问题的基础农业、发展山区经济的林果业、高附加值的农副产品深加工、能形成主导产业的乡镇工业。在有矿产资源的开发区集中安排山区移民、农转工。移民经费不平均到人，先期投入房子、基础设施建设、生产资料购置，按规划要求达到能够安置移民启动生产的水平，3年后农户分期偿还贷款（可考虑减息或免息）滚动发展。加大科技投入提高山区移民的文化素质和生产技能，扶持异地开发移民进入市场，最终达到自我发展目的。异地移民开发存在的主要问题及对策。传统观念对异地移民开发的影响。中国历来有“故土难离”的传统观念，尤其是深山区居住的少数民族，习惯于在封闭半封闭的环境中生存。传统观念和生活习俗阻碍异地开发落实，外界信息很难进入深山村落，通讯通邮条件差，没有电视，山区的文化教育落后构成了封闭式的民族文化圈。居住在深山的少数民族由于历史原因轻易不愿出山到“别人的地盘生活”，要解决传统观念影响可采取以下对策：先期组织有文化青年出山参加异地移民开发区的前期建设，与外界增大接触、扩大视野。启用复转军人，组织劳务输出队伍，有针对性地输出本地所需要的行业，几年后这些人开阔眼界学会生产技能，起到言传身教作用。建立异地移民开发试验区。先期安置的移民安居落业后，组织深山区群众参加学习进行示范宣传。政府制定特殊安置移民政策，反复宣传，消除土地纠纷，让移民“安居落业”。异地扶贫移民的组织与管理。异地扶贫移民开发的指导思想是“靠产业安置移民发展经济”。在开发区内设置的产业基本上是以种、养、加为主的产业，初期启动将以农户为单位从事某一专业化的生产，逐步过渡到发展成若干专业化的开发实体，以适应经济发展需要。山区群众历来以农户为单位从事生产，这种农户经济核算管理模式不能适应开发区产业和经济发展需要，农民将按照年龄、劳力特长进行产业分工，经培训后，成为专业化生产的农工。具体做法是，当安置点确定之后，原县、乡（镇）要从有农村工作经验的干部中选调到点上工作，连同随迁的乡、村干部组成领导班子，担负起行政、经济管理。确保安置任务完成，对异地移民农户提供指导和服务，直至解决温饱、脱贫。异地移民开发的人才和技术问题。政府为了解决山区人民的生计问题拨专款支持异地开发安置移民，要有一部分科技人才和成果的投入，如异地移民开发的选择、规划，需要从事资源开发的科技人员进行论证和规划设计，保证方案的科学性、可行性。每一产业发展都需要部分科技成果和人才投入，否则移民开发区虽有一定数量的资金投入，也不能达到预期效果。生活条件和工作环境差会对科技人才的引进带来许多困难，需要国家重视山区开发工作，由科技部门或经济发达城市抽调科技人员轮流下派，作为国家的重点任务实施。地方各级政府制定吸引和留住当地人才的措施，改善生活和工作条件。资金不足。目前中国还是发展中国家，政府虽然将扶贫列入国家预算，每年投入40个亿的支发资金和贴息贷款，2000年后又增加了30亿元贴息贷款和30亿元的以工代赈资金，主要用于解决人畜饮水工程。急待财政支持的有4000万人，其中要解决的特困人口350万人，库区移民1100万人，耕地不足0.5亩的104万人，还要解决3000万人和3000多万大牲畜的饮水问题。目前投资能力只能解决少部分人脱贫问题，有些资金投入后效益差，主要是区位条件差，交通、信息不灵。例如：国家已投入7亿元上了21个企业，有19个亏损，投入资金沉淀，回收困难，能够用异地移民开发方式解决贫困的人口仅占5%左右，不可能再扩大规模。要加快脱贫步伐，必须国家、地方和集体统筹集资，克服资金不足。在西南石灰岩山区实施异地移民开发的可行性。生活在西南石灰岩山区的人民通过政府计划性扶贫开发，把不具备生存条件，投资大而效果差的一部分深山区群众迁移出来，无疑是一个必行方案，取得成功要克服许多困难。中国过去的移民安置，主要是修建水库、涝洪区和大的水利工程，结果不理想。国家对移民拨专款在异地盖房添置生产资料，因传统观念和人文地理的原因，返迁率很高，尤其是涝洪区移民只要没遇上大的洪水，几年之中不需要抗洪，就认为平安无事，返迁回原地居住，一旦洪水来临国家又要花费很多财力进行移民安置。石灰岩山区移民也会有类似情况发生。要杜绝移民安置后的返迁返贫发生，需要借鉴国内外成功经验，探索出一条适合当地移民安置的路子。

泰国的经济发展也不平衡，北部山区和南部城市经济发展水平差别极大，70年代泰国国王制定了国王扶贫计划，将生存条件恶劣的北方山区农民迁移出来，在泰国中、南部由政府和银行投资建立果园、滩涂养殖场、蔬菜种植园和农产品加工厂，先期由政府派出技术人员规划设计，选择准迁户的青年一边接受培训一边参加建设。建成后农户与政府签订承贷合同，3年之中享受免税待遇，分期还清贷款。计划实施取得了很大成功。一是国王关注，制定扶贫计划得到政府支持；二是有适合安置移民的产业；三是政府聘用了一批技术人员协助实施扶贫计划。又如，日本目前是经济发达国家，日本山区面临着“山区农业萎缩，人口过疏化”问题。“二战”前日本是一个农业国，山区农民生活非常艰苦，战后日本在一片瓦砾上重建家园。随着工业发展，更多农民进入工业、企业队伍，山区农业受到冲击，传统习惯如农村中长子要继承家业。在日本群马县山区，一方面政府大量投资从事农业基本建设，改善山区农民生活条件，不让山区农业消亡；一方面是遗弃的田舍或仅有老人生活的农户。这是经济发达国家相对贫困山区人民的生活变迁历史，也是社会经济发展的必然趋势。开放改革加快了经济发展，促进了人口迁移和流动，大体格局是山区→平原→城镇→大城市→沿海或国外。大的环境趋势对山区移民工作有利，不利因素是西部山区有文化技术的人口大量外流，全国重点贫困县考上大学的青年返回率不足5%，西部山区原有的文化青年也竞相外流，对异地扶贫移民开发带来影响。通过实践这一问题也能克服，一是要让山区文化青年看到异地开发区的产业发展有前途；二是成功移民产业能吸引当地人才守家建业。

（3）从以、埃经验看中国荒漠开发

荒漠和荒漠化已成为当今最严重的全球性问题，荒漠化面积占地球陆地面积的1/4。我国是荒漠比较严重的国家之一，荒漠化面积占国土面积的1/3，远高于世界平均水平，其分布主要在辽阔的大西北，因此防治荒漠化的重点也在西部。建国后几十年间，尽管西部地区的人民与日益严重的沙漠化趋势进行了艰苦卓绝的斗争，但沙进人退的局面仍然未有根本性的改变。以色列是一个仅有500万人口，主要由来自东欧、前苏联和德国等国家的犹太移民所组成的地区，犹太人占全国人口的80%。在1948年立国之前以色列还是一个地处沙漠和沙漠边缘、土地贫瘠、干旱缺水十分贫穷的地区，而在立国后的不到50年间，不仅国家经济有了大的发展，而且已经基本实现了现代化。始于上世纪末本世纪初的大规模的犹太移民及对荒漠地区的经济与开发，为以色列经济的高速成长起到了重要作用。

以色列自20世纪20年代开始实行集体定居，建立新的农村社区组织的计划，这个计划不仅开发了贫瘠的土地，吸收了移民，而且在干旱缺水的沙漠地带建立一个高度现代化的农业体系，同时也为国家政权的建立奠定了基础。在本世纪20年代初，世界各类犹太人复国基金开始不断从阿拉伯人手里购买土地给予到农村定居的犹太移民，一些具有理想主义色彩的年轻人创建了目前世界上独一无二的农村社区经济组织吉布滋（KLB⁃BZE）和农村合作经济组织莫少夫（MOSHAV）。布吉滋组织的个人不允许有私有财产，共同劳动共同生活，一切财产归社区组织共同所有，每个成员参与劳动也参与决策，成员的住房、生活费、医疗、教育等均由社区组织根据情况进行分配，而土地和水资源均属于国家所有，土地由社区组织直接向国家签约租赁，租期为49年，期满后自动续租。水资源则是根据各个社区的人数和土地数量进行分配，由社区组织根据使用量统一付费。莫少夫则是在私有财产的基础上建立的农村合作村庄，这些村庄之中，有的虽然土地是由合作村庄代成员与国家签约。但名义上是各个合作村庄的成员向国家租赁的，租金和水费是由每个成员向国家支付，房屋由合作村庄成员自己建立，作为成员自己的私有财产，并且除土地和水属国有之外，其他生活和生产资料均合作村庄成员私人所有。这两种组织的建立不仅使得大量的犹太移民突破了恶劣的自然和人为的生存条件得以生存下来，而且为国家政权的建立和巩固打下了基础，同时还在沙漠之上实现了95%的食品自给，创造了世界农业技术和农业生产的奇迹。

埃及在穆巴拉克执政期间，为了解决大学生就业问题，促进高素质人才进入不发达地区治理与开发沙漠而实施的，通过占有可耕地和开发专门项目（商业-工业-农业），在新开垦的土地上通过人口的重新分布和投资于青年人，形成新的社区，并通过利用现代技术和信息达到高水平的生产率，以满足新的社会需求和出口的需要。该项目实施的对象主要是大学毕业生和部分高中毕业生。1987～1992年，得到土地的人数是33679人，得到的土地约181802费丹（每费丹=6.3亩），建立了近100个新的农村村庄。同时每年将为2000名毕业生提供2000个专门项目。每一个进入该项目的毕业生都将获得5费丹（31.5亩）总价值为58000埃镑（1美元=3.4埃镑）的土地和一套价值12000埃镑的住房，项目开始后的第四年，项目的实施人开始分年偿付地款和房屋投资，30年内总计付清70000埃镑的地和房款即可获得土地和房屋的所有权，成为这些不动产的主人。之所以从第四年开始付款，是因为在进入项目的前三年，每个毕业生都将接受有关农业生产和农业技术的培训。培训结束后，在开始土地耕作的第一年，国家每月还将付给每个毕业生50埃镑的现金，每三个月还将无偿供给每个毕业生100公斤食品。每300个毕业生组成一个合作社，一个合作社占地不少于1000费丹（约6300亩），国家提供给合作社各种农机和灌溉设备，大约人均5000埃镑。合作社为毕业生组成的家庭农场提供各种服务：种子、农机、产品销售等。在毕业生开始土地经营之后，教育部门还将为他们提供各种短期培训的机会，同时文化部门还为各个村庄建立俱乐部、图书馆、文化中心等。另外，各个村庄所获得的土地基本均是沙化的土壤，只不过沙化的程度有所不同，有的含55%的沙，有的含沙比率竟高达98%。项目实施的支持来自各个方面。世界粮食计划署对新社区的建立和住房建设起了十分重要的作用，4年内为该项目提供了75000吨食品和1500万埃镑金融支持，用于房屋、水、电力、农机、健康、运动、学校等基础设施。其他的国内机构也提供了各种支持。畜牧业发展中央发展基金为毕业生提供牛、羊、兔、鸡等畜禽，毕业生在五年内予以偿还。合作社培训项目提供贷款给社区和个人，并对农业合作社和专门项目提供培训，土地垦殖合作总社提供产品营销和农业机械服务……这些机构为定居者顺利进行农业生产给予了极大的帮助。

以色列和埃及这两个国家虽然在历史、文化背景、农村社区的组织方式、经济发展水平及荒漠地区开发的资金来源等方面都有着很大的差别，但有两个方面却是共同的：第一，都是在极其贫瘠的荒漠上进行农业开发；第二，都坚持以合作社或社区组织的方式使移民定居于土地之上从事农业生产。以色列的农业定居式开发取得了举世瞩目的成就，而埃及尚在开发过程当中。总结这两个国家的情况，我们认为贫困的荒漠地区的治理和开发，大规模的移民是十分重要的一项措施，尤其是移入式移民能够在落后地区长期居留下来扎根繁衍，是贫困的荒漠地区治理和开发中十分重要的一环。换言之，其关键之点在于要使移民能够以社区性的或合作的方式定居下来，并帮助他们能顺利地从事农业生产活动，建立正常的家庭经济循环。

向贫困地区移民进行过多次尝试，早在共和国建立初期就向边境地区派出军队组织建设兵团，实行屯垦戍边；五六十年代又有大批青年知识分子响应号召支持落后地区建设，进入到当时新开发的工业、农业或林业等建设区；60年代末到70年代中期大批城市知识青年分别到东北、云南等落后地区进行开发建设；这些都可以看作为移入式移民。这些移民所取得的成就巨大，新疆建设兵团是这方面的典型。

早期的移入式移民虽然都是颇具理想主义色彩的年轻人，但是由于这些移民过程更多地是从政治和国防方面考虑的，而忽视了人的基本需求和过程中的经济规律，当时并未能够为移民们定居于土地提供相应的激励机制和制度安排。比如，建设兵团所有的财产是国家的，个人在其中仅是一个劳动工人的角色，而无法以家庭为单位进行财富的积累，无法享受土地所带来的财产收益。无法做到这些，就使移民们失去了定居于土地的根基。近几十年来，新疆建设兵团的经济运转已开始出现一些不容忽视的问题。十多年来兵团先后外流人员30万人，而目前兵团仅离退休职工就已达33.2万人，每年仅离退休费就高达10.37亿元。由于近年来中央政府已大大削减了对兵团的直接投资，1994年兵团贷款余额达到103.77亿元，年交利息10.1亿元，加上其他负担，生产一线职工年均负担在4500元以上。沉重的债务及其他负担已使兵团正在成为步履蹒跚的巨型企业。目前由国家扶贫机构利用国际机构贷款正在进行的移出式移民，由于对保证移民如何能够定居下来的问题考虑不够，也遇上了各种各样的困难，比如，移民领到扶持款之后就跑掉了，别说为他们安排就业，就是再找他们归还扶持贷款都成问题。

过去我国移民都是在一定社会背景下进行，它适应当时政治和经济需要，也取得很大成绩，但作为一种经济行为则远没有实现应有目标，如开发当地资源、治理改造落后地区、开辟新的居民区使人口分布在区域间达到一定均衡等，有的移民活动还造成很大经济浪费和不良社会后果。原有的移民模式主要问题是：政治色彩较重，往往以运动的方式进行推动，带有一定的强制性。忽视了移民个人财产积累问题，没有形成正常的家庭经济流程，不利于移民在新的地区扎根定居。移民所需资金特别是荒漠开发资金，单纯靠中央政府投资，没有形成多渠道聚集资金的机制。历史的经验教训，有助于我们对新时期移民特别是向荒漠地区移民进行更深入的思考、研究和探索。

几十年来在荒漠的治理技术方面进行了大量投入，取得许多令世界瞩目的成就。但并没有从根本上扭转沙进人退局面，关键是战略失误，过去的战略主要是依靠科技人员与当地居民着重从生态的角度进行治理，没有大规模地引入人力、资金进行国土的开发，实行治理与开发相结合，因而无法通过各种经济活动形成正常的经济循环流程。在这种情况下，治理就变成一项纯粹的投入活动。由于国家在一定的时期内，资本的总规模是有限的，加之单纯进行荒漠治理的资本投入在短期内很难获得直接的收益，因此这种投入和单纯的治理活动受到了很大的限制。这里的原因并不在于政府重视与否，问题的关键在于资本的流动有着难以抗拒的自然规律，不去追寻高额的利润的资本就会丧失掉其资本的真正属性。不以治理与开发并重，不形成新的、诱导性移入式移民的机制，大规模治理西部的荒漠，恐怕永远都只是梦中的蓝图。因此，必须调整和改变目前以国家投入资本为主，仅进行小规格治理的战略，实行治理与开发并重，形成新的、诱导性的移入式移民定居机制并通过治理、开发实现个人财富增加，只有依据此战略，才有可能形成西部荒漠大规模移民开发的新局面，而唯有如此才有可能抑制住荒漠进展的速度，才有可能从根本上抑制沙进人退的局面，并在未来从根本上调整和改变目前我国经济发展的区域格局。

实施荒漠治理与开发并重，建立荒漠农业的战略，最重要也是最为困难的是筹集资本。资本筹集的总体原则是：动员全社会和国际资本市场及国际机构等一切可能的资金来源。从资本需求角度看，国家资本主要应用于基础设施的建设上，比如道路、电力、住房及社区其他公用基础设施，同时应该提供相应的人员培训的各种条件；而国际资本除能够争取到少量的赠款外，大多数都是需要归还的贷款，因此，应更多地投入到与生产相关的项目，如灌溉设施、农业机械、种畜种禽的供给及低素质劳动力的培训中心的建立等。

目前，经济发达的东部和沿海地区高级人才大量积压，大中城市和各政府机关、企事业单位各类人才到饱和状态，人浮于事的现象到处可见，这些城市的行政机关和企事业单位早已失却了吸纳新的就业的可能。因此，大学生特别是新毕业的大学生经过相应时间的培训之后，可以成为荒漠地区开发和治理，建立荒漠农业的生力军。此外在我国东部和中部地区农村存在大量剩余劳动力，如果能经过培训有组织、有计划地进入和定居于西部进行荒漠开发，将对中国农村问题的根本解决起到不可估量的意义。

关于水资源问题。荒漠地区一般都是干旱区，这是荒漠化形成的一个重要原因，也是治理开发荒漠最大的制约因素。比较现实的办法一是修建水利工作，从地面的水源引水，一是开发利用地下水源。据中国科学院新疆资源开发综合考察队80年代初的考察结论，新疆的地下水资源比较丰富。这说明荒漠开发，水的问题并不是不能解决，问题的关键是如何对目前的水资源进行开发利用。在充分发挥中国传统的水利灌溉技术之外，还应该吸收和引进如滴灌、喷灌等现代技术，并学习其他国家如以色列对水资源的管理办法，引进国际资本，通过科学地开发水资源，建立中国的荒漠农业。

实施荒漠治理与开发并重，建立荒漠农业，另一个相关问题是农产品的市场问题。西部荒漠地区交通不便，远离中心市场，如何使生产出来的农产品成为商品，即如何使农业的开发产生收益？我们以为这里有四个方面的问题需要予以考虑：一是在短期内不一定立即生产粮油作物，应该根据荒漠地区的地理和气候条件选择一些高附加值、市场上比较稀缺的作物进行生产，比如花卉、大棚蔬菜生产、果品生产等等，畜牧业方面也应选择市场前景好的品种。二是关于产品市场规模问题。小规模的农产品生产，或不具备专业化生产的产品，其营销成本是很高的，而当产品的生产形成相当的规模之后，营销的成本会逐渐下降。三是时间问题，即在开发的初期阶段，农产品生产由于还不具备相应的市场条件，因此，需要相应的政府支持和帮助，而当产品形成相应的规模之后，真正的市场营销才有可能进行。四是在发展荒漠农业的同时应以合作组织为基础加速农产品的储藏、保鲜、加工、运输体系的建设，以使荒漠农业开发的成果能够尽快实现。

除上述问题需要解决外，还有一个重要的影响因素，就是开发者对政府政策的信任度。朝令夕改，政策多变，有可能会影响定居者的进入以及他们对获得财产收益的预期。由于荒漠的开发治理是一个时间较长的过程，因此，使移民对土地及其他财产保持长期、稳定的收益预期，是建立荒漠农业的一个极其重要的前提，因此，我们必须通过严格的法律制度和政府的实际行动来取信于民，以便引导更多的人去从事这项功在千秋，利在当代的伟大事业。

3.西部贫困农村组织结构

（1）组织结构变动滞后

80年代初开始的农村体制改革，通过制度变革、调整农村生产关系、诱发农村经济活动主体——农民的内在利益动机，一方面实现了我国农村经济的持续稳定发展；另一方面也促进了农村组织结构的深刻变化。我国农村组织结构的变化，基本上产生于两个方面因素的影响：一是由于经济增长和产业结构的变动（主要是非农产业的较快成长），需要与之相适应的组织来满足其发展要求，因而它一方面自发地发育一些新型的经济组织，如与传统的高度集中、责权利不明确的国有企业所不同的相对独立的乡村企业、私营企业和个体企业组织，主要为农民的农业生产提供技术指导和产品销售服务的农民协会等；另一方面，农村经济的发展也在不同程度上促使一些其他组织改善功能，优化运行方式，如政府组织的减政放权、转换工作职能、改变工作方法，银行扩充业务内容、转换经营机制等。农村组织结构变化的另一个力量来源于组织结构之间的相互影响和相互竞争。

一般来说，一个相对合理的组织结构应是组织之间功能分工比较明确、相对独立又互为补充、互相制约的具有源源不息活力的制度系统。但是，在改革开放之前，几乎所有的非政府组织都是完全或主要从属于政府组织的行政领导，组织之间功能常无明确分工或者虽有职能划分但无法完全行使各自的职权，各组织的运行目标和行为规范也很不明确，这种状况在以前的农村更为明显，当时农村的一切社会经济生活几乎完全或主要决定于地方党政组织。

农村体制改革之后，首先是伴随农民独立生产经营者身份的确立或恢复，出现了一个相对新型农户组织，由于农户与政府之间的责、权、利关系基本上划清了，它的恢复和出现，较先引起了农村基层政权组织——乡政府的功能和运行方式的改变。在相对独立农户组织恢复的同时，并且主要由于独立农户内部和相互之间内在的过剩的劳动力供给与收入不足的矛盾，在外部条件适当的条件下，在农村出现了一种比较独特的且具有充分活力的乡镇企业组织形式。乡镇企业的兴起和不断发展，在我国农村组织结构的变化进程中起了十分重要的作用。与一般的农户组织不同，乡镇企业是一种完全独立的具有法人地位的经济组织形式，它的经济行为完全或基本上服从于利润最大化目标；同时乡镇企业的经营范围又十分广泛，除了国家法律和政策禁止经营的极少数产品和活动以外，其活动范围可以涉及到几乎所有的生产和服务领域。由于乡镇企业所具有的这两个明显特点，在其成长和发展过程中，通过不断地与束缚或限制其发展的政府组织和其他经济组织或非经济组织发生摩擦、碰撞和竞争，乡镇企业或者取代部分其他组织的功能（包括部分原来由基层政府行使故经济职能），或者促使其他组织在运行目标、操作方式方面发生较大的转变。

上述经济发展与组织结构变动以及组织结构内部之间的互相作用，是以我国农村的一般状况为对象加以描述和概括的。在目前经济发展尚比较落后、农民收入还处于贫困线之下的贫困农村地区，由于产业结构分化与整合的速度与程度都远远落后于沿海发达农村地区和全国农村平均水平，形成经济发展与组织结构变动滞后于其他区域的格局。

西部贫困农村地区的经济增长，在改革之后曾经一度取得了比较显著的成效。与发达农村地区相比，西部贫困农村地区政府组织职能转变缓慢，乡镇企业组织发育受阻，金融组织陷于公平与效率的矛盾中。

以土地按户承包经营为基础的农村体制改革，使贫困地区的农户获得了对其资源的分配、使用自主权，他们的经济行为渐趋合理，通过对其所支配的或短期可支配的土地资源、劳动力资源和其他经济资源进行较为充分有效的利用和开发，在经济改革的初期，较快地实现了经济的增长。但由于区位条件和天赋资源的限制，贫困农村地区农业的增长不久就面临着新的困难。当发达地区的农户凭借其优越区位条件、基础设施和所拥有的较贫困地区更有利的经济资源通过转入非农产业，求得自身经济与农业进一步发展的时候，贫困地区的农户却日益举步维艰。相反，由发达农村地区经济与社会发展变化所引起或产生的一些问题，如主要因发达地区需求增长引起的农业生产资料价格上涨、兴起于发达地区集资办学修路等，则无情地冲击脆弱的贫困农村地区，使这些地区的农户组织的经济境况更糟。

在农村体制改革过程中，农村基层政府组织的权力和功能都不同程度地发生了变化。由于农户组织的相对独立，构成原来农村基层政权——人民公社基础的生产小队自然消亡，人民公社也被相应的乡镇政府所取代，其功能也由原来的直接组织和领导农村经济和社会活动而转变为指导、监督和服务。贫困农村地区基层政府组织的这一转变与其他地区基本上是同步进行的。但由于随后在发达农村地区出现的弥补政府功能转换后对资源配置和经济管理的市场组织与乡镇企业未能在贫困地区得到充分的发展，使贫困地区乡村组织实际上不得不继续扮演着配置资源、组织引导经济发展的角色。可这种差别又无法使贫困地区的乡村组织获得与其所担负责任相应的权力和资源。他们也必须与发达农村地区的乡村组织一样承受地方财政包干和其他各项与基层组织改革有关的作用力。结果在无外部资源（主要是财政资源、特殊政策）流入的情况下，贫困农村地区的乡村组织只能将其影响范围缩小到与其所在区域内的权力和资源相对应的限度内，而无法顾及许多目前尚需其介入的领域，并且继续沿用一些传统的方式维系其组织的运行。但即使是这样，乡村组织仍是目前贫困农村地区经济改革一个重要的有时甚至是决定性的影响力量。

贫困农村地区的乡镇企业本来就先天不足，起步较晚，并且面临着区位条件差、基础设施落后和经济资源短缺等诸多约束。而当其开始发展的时候，又遭到内外攻击。一方面面临宏观经济环境和先期起步的发达地区乡镇企业的限制与竞争，另一方面又背上区内贫困这样一个沉重的包袱。贫困农村地区的乡镇企业开始起步的时候，大多正遇上国家宏观经济过热、原材料涨价、信贷规模控制等宏观环境，加之已初具规模的外地乡镇企业已经占据了产品的主要市场。在这种情况下，贫困农村地区处于褪褓中的幼稚企业，一部分夭折，一部分停顿，只有一部分凭借政府的保护或另辟蹊径（主要是选择以当地优势资源为基础的行业或发展外地难以发展的高耗能产品）而生存下来。与不利的宏观经济环境同时并存的是来自区域内贫困的压力，表现在两个方面：一是与政府一道分担减缓贫困的社会责任，其中最明显的是政府要求新创办的乡镇企业所聘用的劳动力必须有至少20%来自贫困农户，这种规定虽然对减少贫困可以起到一定的作用，但同时也使乡镇企业在劳动力的选择方面受到限制；二是由于贫困地区百业待兴，而且乡村组织的维持有时也面临着财政上的困难，贫困农村地区乡镇企业一旦办起来，就需要交缴各种形式的摊派和社会费用，使其本来不利的竞争条件更趋恶化。由于以上宏观管理和区域经济环境的影响，贫困农村地区乡镇企业组织的发育非常缓慢，企业行为也不甚规范合理，投资和分配中的短期行为比较普遍，技术进步和产品更新被忽略，严重限制了贫困地区乡镇企业的进一步发展。

贫困农村地区的金融组织因其区域经济条件的影响，一直也陷于公平与效率的矛盾中无发展。作为商品经济高度发展产物和条件的金融组织本来是以效率原则作为其运行的基本准则的，但由于贫困地区金融组织所处区域条件的限制和长期形成的政府对金融组织行政干预的不良习惯，金融组织通常也被要求承担实现公平的社会目标。这有时就迫使金融组织对无偿还能力或缺乏经济效益的企业或农户予以支持，影响银行资金的正常运行，此外，受收入水平、管理制度和经济观念的影响，贫困地区金融市场发育程度低，银行和用户对金融价格（利率）的反应普遍比较迟钝，金融组织对有效配置资源的作用不很显著。

在过去几年，贫困农村地区的合作组织也有了不同程度的发展。以行政村为依托的地域性合作组织——农民合作社，其建立的初衷是为了解决村内单个农户不易解决或不能经济地解决的产前产后服务问题。但由于其形成主要不是源于农户的自愿或迫切需要，加之这种合作组织与村民委员会过分紧密的关系（在大多数村是实行村民委员会与农民合作社机构合一的办法），在实际运作过程中，农民合作社一般都未能发挥其预期的作用。存在于贫困农村地区的另一种形式的合作组织，是以产品开发为基础的专业生产合作社，通常包括技术培训、提供市场信息、产品销售服务等比较具体的活动。这一类合作组织多是在农民具有比较明确的要求、由相应政府组织或商品营销组织帮助建立起来的。专业合作组织多数都能在较大的范围内（如乡、县）把从事某一产品经营的农户联系起来，借助相关官方组织的力量，进行技术培训，提供市场信息和其他需要的产前产后服务。一般来说，自愿组合的专业合作组织都能在某种程度上取得一定的成功。然而贫困农村地区的绝大多数专业合作组织，也只是在一个较短的时期内比较活跃，无法保持其稳定性。其原因有三：专业合作组织多以某种商品需求率高并且在一个时期市场供不应求的产品开发为基础建立起来的，当这类产品市场出现疲软时，无论是组织者还是经营的农民都不再有兴趣；而且贫困农村地区目前的专业合作组织的活动范围，也主要局限于县乡之内，缺乏与外地同行业合作组织的必要联系，无法形成一种积极的市场力量；此外，一部分专业合作组织的成立也并非完全基于经营农户的自愿，而主要是为了便于商业机构的购销。

总之，改革开放以来，西部贫困农村地区的各类组织虽然有了不同程度的发展，但整体来说组织资源还比较贫乏，组织功能发育较差，组织运行方式比较落后。西部贫困农村地区组织结构的这些特点，主要受区域经济落后的限制，同时也在很大程度上阻碍经济发展。

（2）组织资源与市场发育

组织资源培育与市场制度建设，是我国社会主义市场经济发展面临的两个主要问题。在西部贫困农村地区，市场经济的量与质在全国都处于较低层次，从组织资源培育入手发展市场经济可能是一条可供选择的有效途径。如何把组织资源培育与经济发展有机地统一起来，形成二者之间互相促进的增长机制，是西部贫困农村地区今后面临的一个长期任务。

农户组织的稳定与发展，仍将是西部贫困农村地区组织结构发育的基础和重要内容。农户组织的发展，除了需要进一步稳定现行土地使用制度以外，主要是解决其所面临的收入低下与市场进入困难两大相关的问题。从长远来看，发展乡镇企业，扩大非农业领域的就业，是其根本出路。但由于贫困农村地区乡镇企业的发展面临着诸种短期难以逾越的困难，很难在较短的时期内实现大的发展，农户组织的发展主要应依靠进一步开发农业资源和发展劳务输出来实现。贫困地区农业中的粮食生产由于其所处区域条件的限制，只能是或者主要是一种生存型产业，对改善农户的收入水平影响较小，但对解决其绝对贫困状态仍有作用，实践证明，增加化肥和农药等现代要素投入、改善土地条件（如改修梯田等）等措施对提高贫困地区粮食生产水平能起较明显的作用。相对来说，农业中非粮食产业，如一些经济作物、林果、畜牧和土特产品，在贫困农村地区农户的收入形成中的潜在作用比较大，而且农户进入这类产业的技术准备和心理准备也较容易。不过发展非粮食农业，仍无法使贫困地区的农户摆脱其不利区域条件的约束。尤其是一部分区域资源匮乏地区的农户，其真正出路在于劳务输出，到外部寻找就业机会，增加收入，同时也通过与外部世界的接触培养市场意识，提高进入市场的能力。

乡镇企业的长足发展，在西部贫困农村地区的长期经济发展中具有决定性作用，在某种意义上说，乡镇企业的发育对地区组织结构的优化与经济增长至关重要。显然，贫困农村地区乡镇企业今后的发展仍将受到区域条件和企业素质两个主要因素的限制。对于前者，中央与地方政府的政策措施可以在某种程度予以弱化。首先，中央和省级政府应适当增加在贫困地区的投资，改善基础设施和能源供应条件，尽快使贫困地区的乡镇企业具有一个相对平等的竞争条件，而不应使过去不平衡投资政策形成的落后的经济环境阻碍贫困地区乡镇企业的正常发育和成长；其次，贫困地区的地方政府也应根据区域资源特点与企业效益，有选择地对一些地区幼小工业实行适当保护，提高这些企业的风险承受能力和市场竞争力。相对来说，贫困农村地区乡镇企业素质的提高需要一个更长的过程。从某些典型地区的成功经验来看，着力培育和引入具有创新意识的企业家对提高企业素质具有最为重要的意义。在这一方面，贫困地区应尽快矫正产业组织政策偏向，重点鼓励私营企业与个体企业的发展。

西部贫困农村地区的乡村政府组织，在未来区域经济发展中仍将扮演着组织和引导资源配置的重要作用。不过基层政府组织所承担的发展责任，会随着其他组织的发展与市场机制的建立而相应减轻。但即使是这样，乡村政府组织的发展仍是贫困农村地区组织发展和经济发育的一个重要条件和主要影响因素。乡村政府组织的发育，主要决定于政策调整、制度建设与人员素质提高等因素。首先，也是最重要的一点是应尽快调整对乡村干部考核的评价政策，将干部的晋升和个人经济利益更多地或主要同其所在区域内的主要经济社会发展指标相联系，避免乡村干部陷于文山会海与日常事务的纠缠中。而要做到这一点，又必须使目前占用乡村干部大部分时间的一些重要而又棘手问题的处理制度化、法律化，这些问题包括计划生育、房地产纠纷、收缴农业税与其他提留等。此外，上级政府组织也要高度重视贫困农村地区乡村干部的培训，逐步提高其理论、政策水平，改善其工作方法，使乡村干部能根据当地的资源条件与市场前景合理进行决策，引导和帮助当地农户实现经济的发展。

以银行为主体的金融组织，随着经济的发展会逐步取代政府在贫困地区今后的发展中发挥有效配置资源的主导作用，而且相对其他组织来说，其组织制度相对较严密，行为也较规范。金融组织面临的主要问题是如何避开行政干预，按照商业银行的要求实行企业化经营。由于其行业管理制度的特点，金融组织的发展更多地受宏观改革的影响。同时，与贫困农村地区农民的市场经济观念变化也紧密相关。

农民专业合作组织，在贫困农村地区有较好的发展前景。合作组织存在与发展的基础在于其产品的市场潜力与组织形成的自愿互利性。在贫困农村地区合作组织发展中，政府一定程度的介入是必要的，但政府的作用不应超出引导、扶持的范围，否则就会影响合作组织的正常运行，由于贫困地区组织资源短缺，经济活动空间相对有限，农民专业合作组织应首先在一些既有资源潜力又有市场前景的产业中发展，不能无视条件随意建立。

（3）基层制度

原来在人民公社体制条件下政府对农村地区经济实行直接计划管理，随着农村家庭承包责任制的实行，逐渐由新的间接计划管理体制所取代，同时政府对农村地区经济的影响范围和程度也有较大减少。不过政府对农村地区经济发展影响的方式与程度的变化，在不同经济发展水平的地区之间并不是相同的。在经济较发达的农村地区，由于农村乡镇企业的兴起以及其他方面的变化，产业组织发育成长较快，在很多方面已能替代政府在经济发展中的作用；而在贫困农村地区，产业组织发育相对较为迟缓，在短期内尚无其他的组织来填补政府的作用减弱后农村经济成长中所需的合理配置稀缺资源和实现技术进步等方面的组织功能。因此，政府在贫困农村地区的经济发展中可能还将起较大的作用。

然而，由于农村家庭承包责任制以后农户获得了对其家庭经济资源和人力资源的相对支配权，政府在贫困农村地区经济发展中的作用，就只能通过其基层政府（乡镇）和联接基层政府与农户的村民委员会来实现。在这种情况下，政府对经济发展作用的程度和效果，就取决于三个基本要素：政策的合理性程度；基层制度结构及其运行的质量和效率；实现基层制度结构运行的人员的素质。

由于制度方面的特点，中国共产党的基层组织实际上与基层政府组织和群众团体在贫困农村地区的经济发展中联合起着作用，而且它们之间的作用实际上也无法准确的分开。

现行的农村基层制度结构，脱胎于人民公社体制，尽管经过重新构造，但仍或多或少带有旧体制的痕迹。

1984年以前中国农村基层制度结构，是根据新中国成立以后优先发展重工业的国民经济发展战略，为实现通过低价购买农产品动员农村资源转移到由国家控制的重工业而自上而下建立的一种直线职能式组织结构。这种基层结构，在中国被称为农村人民公社体制。

人民公社是一个连接上下级的中心环节。人民公社根据其所承担的动员农村资源和管理农村社会经济各个方面的职能，设立承担集中管理全公社的党务、行政、经济、人民武装和教育等功能的各种职能部门（通常是一至二人分管一个部门）和领导体制，但是党务、行政和经济管理之间没有明确的分工。上级组织（县或作为县的派出机构的区）及其职能部门通过下发文件，召开会议，派人或团查等形式，将需要贯彻落实的农村的各项政策和经济、政治、行政任务传递和分解到各个人民公社，人民公社通过开会、下乡检查或借助当时十分普及的有线广播等形式再传递和分解到生产大队，然后经生产大队、生产队贯彻到农民（当时称之为社员）。

人民公社体制赋予人民公社、生产大队和生产队以实施其各项目标所需要的相应的人、财、物以及政治上的权力。人民公社可以决定大队干部的任命、撒职和晋升（即转为公社干部），并且通过精神鼓励（如颁发奖状、大会表扬、授予各种荣誉称号等），政治处罚（如给予纪律处分、开批斗会、办讲习班等），提供主要由人民公社控制的各种社会流动机会（主要是人民公社所具有的对入学、参军、招工、提干的政治资格审查权力）等手段，来保证大队干部执行各种经人民公社下达的政策和生产、收购计划。生产大队在其所辖的行政区域内对小队干部也具有公社所具有的相当权力，使小队干部执行各项政策和经济计划。生产队不仅直接经营除少部分自留地以外的全部地土，而且还通过它所具备的生产计划、劳动管理、产品和现金分配等权力，使农民执行来自生产大队的各项经济和行政指令。在人民公社体制中，农民的身份和利益都不是很独立的。一方面，由于严格的户藉缺度和层层审批的人口流动管理办法，除了少数由乡村组织审批的农民以外，绝大多数农民不能外出从事各种经济活动，农民及其子女参军、上学也必首先通过生产大队和公社有时甚至还包括区、县的批准，才有资格参加各种形式的考试和检测。这一方面赋予了公社和大队干部许多社会和政治上的权力，使之可以在很大程度上左右农民人身的自由，另一方面也为当时农村干部搞不正之风形成了一定的权力基础。另一方面，在利益上，由于生产队内部农民之间的利益分配不是根据劳动质量和劳动效果，农民的所得与其所付出的劳动不能真正一致，并且由于公社与大队可以对生产队财产和劳动力进行平调以及集体与国家的经济关系不固定（实际上是多产多上交，而且农产品价格明显偏低），而更加明显。国家与集体之间，大队与大队之间，小队与小队之间，社员与社员之间的不正常利益分配关系，实际上就限制了农民个人利益的独立性。

正是因为上述的农村权力和利益分配格局的作用，在人民公社体制下，大队和生产队干部尽管也从其所在的大队和生产队取得维持其家庭生活所需的产品和现金，但由于存在强有力的措施保障其利益不受侵犯，干部与农民之间无法实现利益上的真正认同，并且客观上在当时的中国农村形成了一个相对独立的大队、小队干部阶层。这样一个阶层的存在，一方面使来自公社的各项行政和社会经济指令能够比较有效地贯彻执行，另一方面也使底层农民失去了政治上和利益上的发言权。

从农村发展历史角度看，农村人民公社体制的产生和发展有其特殊的历史背景，在中国农村的社会经济发展方面，既产生过十分重要的作用，同时也产生了许多严重后果。

建立在强有力的行政手段和健全的行政渠道基础上的高度集权的人民公社体制，一方面可以保证上级下达的各项政治和经济指令能够比较完全的贯彻执行，使正确的政策和计划产生普遍影响，如通过人民公社实施的医疗卫生网、科技推广网以及改良土壤、修建水利设施、改善农村道路等规划，在改善中国农村的医疗卫生条件和基础设施，加快现代农业科学技术推广等方面起了巨大的作用；另一方面，由于这种高度集权制度的运行不是基本制度化的法律而是依据极不稳定、不规范的政策，在管理跨度较大，信息来源单一，及公社、大队干部的管理水平又比较低的情况下，容易造成重大的损失。此外人民公社制度完全依靠行政手段，缺乏有效的经济激励机制，也无法发挥农民和基层干部的创造性和主动性。

80年代初以土地和其他公共财产分户经营和管理为标志的农村家庭承包责任制实施以后，生产队在人民公社化时期（1958～1984年）所具有的生产计划、劳动管理、产品销售和分配的权力，几乎全部转移到单个的农民手中，致使人民公社体制运行的基础根本瓦解，随后的地方财政包干体制、农产品购销体制、价格体制和劳动工资体制的改革，社会流动的机会的取得逐渐向基本公平竞争基础上的各种制度的转化以及政治处罚方式的基本取缔，使人民公社体制最终在1984年彻底被现行的新型农村基层制度结构所取代。

在现行制度结构中，乡镇是最基层的一级政权和政府组织。按照其组织构成，乡镇包含了党委（即中国共产党乡镇委员会）、政府、经济合作与管理机构，以及人民武装部四个系统，具体行使；经济计划管理；社会计划和管理；人事和行政管理；思想教育和宣传；监察和制衡；群众团体管理职能等，并分别配置专门的机构和人员。除了党委、政府、人武部的主要领导以外，乡镇一般还配备有管理经联社、农技、经营管理、农机、林业、畜牧、财政、税收、会计、出纳、计划生育、民政、文书、组织、宣传、文化、教育、广播、纪检、监察、司法、妇女与共青团等业务干部。乡镇党委和政府的领导干部经一定的民主程度产生。但上级党委和政府在任免这些干部方面拥有很大权利。党委会是乡镇的领导核心，有关乡镇内的重大决策一般是先在党委会内讨论、酝酿，然后再逐步向全体乡镇干部和村干部传达。乡镇党委和政府职能的分界是比较模糊的。

在新的制度结构中，乡镇按法律规定接受上一级组织（县或作为县的派出机构——区）的各项政策和经济社会发展计划方面的指令，而上级组织的职能部门与乡镇的关系是不规范和不明确的，而且不同的地区间和不同部门间存在很大差异，一般来说存在三种类型。像财政、税务等部门由于上级部门拥有较强的部门经济实力，上级职能部门对乡镇的垂直管理；第二类部门只对其下属的乡镇专职干部提供一定比例的工资或经费，并实行业务指导；第三类部门只负责对县下属乡镇专职干部进行业务培训和指导。上级职能部门与乡镇专职干部关系的三种不同类型，对乡镇组织（政府和党委）的管理权威性和工作效力具有十分不同的影响。乡镇领导对完全由上级职能部门实行直接垂直管理的乡镇专职干部的领导权力是十分脆弱的。无法根据乡镇工作的需要自由安排这些专职干部的工作，相反这些干部所分管的工作却经常需要其他干部来分担。其原因有二：一是需要借助长期形成并通过法律程度制度化的乡镇领导的权威；二是有些活动，如征收农业税，以千家万户为工作对象，且大多集中于一年的一两个月，一两个税务干部根本无法完成。由于这两方的原因，在制度上不能对乡镇直接领导的上级职能部门也能对乡镇行使领导权力。作为对制度的一种适应，很多上级职能部门在需要乡镇执行任务时，就通常以可以直接领导乡镇的县委、县政府及它们的办公室的名义对乡镇领导干部下发文件或召开指定乡领导干部参加的会议，使乡镇间接置于其领导之下。乡镇对部分由上级职能部门管理的专职干部的管理权威性较强，但也同样面临着来自上级职能部门的间接领导。显然，这种管理权限关系的变通，往往会使乡镇一方面面对来自多方面有时并不协调的各种指令无所适从，另一方面也使得工作责任高度集中于乡镇少数领导干部。我们在实地考察中发现，有些乡镇一年要从县30多个部门接到近300号文件，乡镇领导一年需到上级部门参加50次会议，上级党委、政府及职能部门每年给乡镇下达包括100多项具体指标的计划。

在取代人民公社体制的新的基层制度结构中，村组织是联接乡镇与村民最主要的中介组织，主要是村党支部和村民委员会。村民委员会根据当律规定是由村民直接选举产生的“在中国共产党领导下，在宪法和法律的范围内，村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”，它在乡政府的指导和支持下，行使以下职权：“支持和组织村民发展生产、销售、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作”，“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育农民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”，“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益。”

由于很多乡镇村民委员会干部的产生不是通过直接选举而是任命，加之乡党委直接领导的村支部可兼任村委会干部，而且在人民公社化时期形成的村（大队）级组织由党支部领导的习惯影响，在目前事实上上级乡镇组织党政不分的情况下，村组织仍按要求执行乡镇的各项政策和经济社会发展计划。

在名义上取代生产队的村民小组，由于原来所掌握的生产计划、劳动管理、产品销售和分配权已全部下放到单个农户，大部分地区已名存实亡。但在协助村级组织贯彻乡镇组织的各项政策和社会经济发展计划落实到各个农户方面仍发挥一定作用。

可是，实行家庭承包责任制以后，农民获得了相对独立的身份和对家庭经济活动的支配权，乡村组织已无力和决定农民的生产行为。而村干部所具有的作为干部和农民的双重利益和身份，又使乡村两级组织之间很难实现完全的认同。因为村干部作为干部必须执行乡镇的各项政策和任务，与乡镇组织保持一定程度认同，并取得与其职务相应的权力和利益。村干部的利益包括从农民收入中提取的工作报酬（在少数贫困地区只是分到比一般农民稍多的责任田）和凭借权力可能获得的其他利益（如比一般农民易于取得稀缺的贷款机会）。但作为农民，一方面要耕种自己的责任田和从事其他增加家庭收入的经济活动，这无疑会减少村干部用于执行乡镇各项政策和任务、管理村事务的时间和精力；另一方面还必须和一般农民一样承受通过自己执行的各项政策和经济社会发展计划所产生的正面或负面的影响，这就使村干部与农民进行利益认同，代表农民抵制不合理的政策。而且村干

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