作者：朱旭峰
出版社：中国人民大学出版社
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政策变迁中的专家参与试读：
专家推荐
改革开放以来，专家参与决策已经成为中国政策过程中的常态，并逐渐形成了中国特有的模式。朱旭峰博士的专著《政策变迁中的专家参与》紧扣这一时代脉搏，全面分析了专家参与中国政策变迁的不同行动模式，勾勒出中国模式的决策科学化民主化之路。全书理论上有较大创新、实证研究设计巧妙，案例资料丰富，是近年来研究中国政治体制改革和决策科学化难得的佳作。——薛澜，清华大学公共管理学院教授、院长、长江学者特聘教授
朱旭峰博士的新作《政策变迁中的专家参与》一书，重点研究中国决策科学化民主化的过程中专家推动政策变迁的行动逻辑。本著作坚持历史唯物主义，比较好地使用了现代公共管理学和政治科学中一些有代表性的定性分析方法和研究手段。这一点值得学术同行借鉴参考。朱旭峰博士近年来学术成果颇丰，部分成果已得到国内外学术界的高度认可。我相信本书的出版能够为社会科学领域作出应有的贡献。——朱光磊，南开大学周恩来政府管理学院教授、副校长、长江学者特聘教授
序言
知识与权力之间的关系，一直是人类思想史上的一个核心话题。这一话题在公共政策科学中便引申为专家和知识在政策变迁中的作用。自20世纪60年代公共政策科学发展的早期开始，学者们就对专家在政治体系中的政策参与问题进行了深入研究。在接下来的几十年里，专家参与理论已经成为公共政策学科体系里越来越重要的分支。然而，专家参与通常被认为是政策变迁的原因：学者们主要探讨的是政策变迁是否以及在多大程度上受到了来自专家的影响。本书则希望回答一个反直觉性的(counterintuitive)基本理论问题：政策变迁反过来是否会影响专家参与？这也就意味着，如果我们能够回答这个理论问题，我们事实上承认了政策变迁和专家参与之间存在“内生性逻辑关系”(endogenous logic)——政策变迁和专家参与之间存在着互为因果的关系。“专家”是运用专业知识去影响决策的特殊的政策参与者。由于专家的特殊行政身份，他们的行动模式和策略选择与政府官员、企业家、非政府组织、公民等其他政策参与者相比，具有很大的不同。自中国共产党和中央政府提出决策科学化民主化以来，专家已经成为中国公共生活中不可或缺的一分子。他们活跃在公共领域的各个角落。一方面，他们经常受邀出席政府的政策咨询会，承接政府的研究课题，甚至给中央政治局领导讲课；另一方面，他们也会著书立说阐述与政府不同的立场，甚至公开批评政府的政策。很多专家在报纸和电视台开设有自己的专栏和栏目，他们也会把想法及时贴到自己的博客或微博上。但是，海内外对中国专家的跟踪和理论研究甚少。特别是，研究过中国专家或知识分子问题的海外学者大多被归为“中国学”范畴。无论是从期刊还是从学者共同体来说，中国学研究都很少和现代政治学及公共政策学开展对话。因此，站在公共政策一般性理论的层面考察中国专家参与政策变迁的行为模式及其选择机理的系统研究还不多见。本书就是试图构建一个关于政策变迁中专家参与的理论，以解释在不同类型的政策变迁过程中中国专家的行动策略和选择机制。
专家总是试图根据自己的资源选择最有效的行动去实现对政策的影响。因此，过去的研究认为，专家掌握并合理使用某些资源，促使其在该政策过程中更有机会成为最终影响政策的关键参与者。这不难理解，一个专家如果和政府有着长期的合作关系，那他自然就会经常把自己的研究成果递交给政府部门。而没有建立起这种政府联系的专家只能寻求其他途径去影响政府。但是，专家拥有的资源并不能完全说明问题。在同一个政策领域中，存在着拥有不同资源优势的专家个体或研究组织。但在不同政策领域中，我们仍然能经常观察到专家表现出的截然不同的参与模式。可见，就一个整体而言，专家采用什么样的行动策略使其能够在某个给定的政策变迁过程中脱颖而出，取决于该政策变迁的性质。从这一线索出发，本书构建了基于政策变迁的属性和专家参与模式之间机理关系的理论。
本书提出了影响专家参与模式的两个社会政策变迁属性：“损失者嵌入性”和“知识复杂性”，并以这两个变量构建了解释专家政策参与的理论模型。这两个变量的提出发展了“政策网络”和“委托—代理”两大理论。一方面，过去针对政策网络理论的研究者的主要批评是，学者们始终没有构建起可验证的理论假设以建立政策网络的结构属性和政策过程状态间的联系。本书提出的“损失者嵌入性”概念，就是试图在政策网络的某个特殊结构属性与专家参与政策过程的行为模式之间建立起理论联系。另一方面，以往的委托—代理理论一般讨论代理人相对委托人具有的信息优势。但在专家政策咨询活动中，本书指出作为委托人的决策者在聘请专家为自己提供专业知识和信息的同时，也可能掌握并有动机不公开关键决策信息，因此在专家政策咨询中委托—代理的信息不对称关系可能是双向存在的。基于双向信息不对称状态的委托—代理模型，本书提出了知识复杂性的概念，以解释在专家政策咨询活动中，决策者和专家之间掌握知识和信息方面的局限和优势。
相应地，中国专家的政策参与可以分成四种行为模式。它们分别是“迂回启迪模式”、“直接咨询模式”、“外锁模式”和“专家社会运动模式”。特别是，本书创新性地区分了专家在通过直接渠道试图影响决策不成功时，可能采取的在表现上都是利用公众舆论但在本质上却不同的两种间接行动策略：公众启迪和社会运动。这些理论贡献都是在政策过程和专家参与研究领域的前沿思想。
本书在研究方法上的一个特点是，采用利益相关者分析框架(stakeholder analysis framework)，通过比较案例研究方法对理论假设进行检验。本书精心挑选了四个政策变迁案例，以代表理论上的四种政策变迁类型和相对应的专家参与模式。这四个案例分别是新城镇医药卫生体系、试点推广新型农村合作医疗制度、城市经济适用房新政、取消收容遣送制度。案例选择严格按照规范的比较案例研究设计方法，充分考虑了“理论复制”(theoretical replication)逻辑，并有意识地排除了各种干扰因素。例如，为了将专家的个人利益偏好降低到最低限度，本书所选取的案例均为社会政策。为了使比较案例讨论的口径一致，本书所选的政策变迁案例都是由国务院(或和中共中央一起)颁布、通过或批复的政策。另外，本书尽量克服访谈中的“内省性”(reflexivity)问题。
在本书的理论构建、调研和写作的过程中，有无数专家学者给予了我热情的指导和帮助。首先，在理论构建和实证研究中，我要感谢我的导师薛澜，以及朱光磊、杨龙、陈振明、王绍光、郑永年、蓝志勇、马骏、刘远立、葛延风、苏彩足、刘国材、陈汉宣、杨沐、邓正来、顾昕、王虎峰、崔之元、郭镇之、何包钢、毕建海、李成、孙同文、唐兴霖、薄智跃、杨国斌、蔡莉莉、王正绪、郭良平、黄奕鹏、杨立华、李文钊、郭超、湛学勇、张志斌、吴逢时、汪庆华、刘鹏、樊鹏、汝鹏、和经纬、胡颖廉等华人学者，以及Elizabeth J. Perry、Joseph Fewsmith、Merle Goldman、Alasdair Roberts、David Shambaugh、Dan Guttman、Mitter Rana、Richard M. Walker、Jacques deLisle、John Kennedy、Thomas Kellogg等外国学者。我还要感谢几位学生研究助理，他们在本书的基础资料收集等方面也做了大量的工作。他们是周辉金、华鹏伟、王倩茹、于雪松、陈廷佳、张培培等。在本书的成文阶段，我先后在南开大学、清华大学、中山大学、香港大学、韩国忠南大学、上海财经大学、复旦大学、澳大利亚墨尔本大学、新加坡国立大学、中国人民大学等院校作了相关的学术报告。在此，我谨向报告会和国际学术研讨会的所有组织者和参与讨论并分享观点的专家学者表示感谢！另外，本书可以说是两篇学术论文的扩写升级版。在此，我还要为在论文评阅和编辑过程中《社会学研究》和《公共行政》(Public Administration)两家杂志的主编、编辑和匿名评阅人表示感谢！
感谢国家自然科学基金管理科学部面上项目(项目号：70973058)为本研究提供资助。感谢国家社会科学基金后期资助项目(项目号：10FGL008)为本研究成果提供后期研究和出版资助。感谢中国人民大学出版社及策划编辑朱海燕、责任编辑李慧平和盛浩娟为本书的出版付出的辛勤工作。朱旭峰2011年11月第一章引言一、专家参与的困惑
伴随着举世瞩目的中国经济体制改革，以“决策科学化和民主化”为目标之一的政治体制改革也在卓有成效地推进。1986年，时任中国国务院副总理的万里关于《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话被《人民日报》全文刊出标志着这场历史注1变迁的开端。20多年来，党和国家领导人多次强调专家在重大决策事项中的作用，倡导通过建立一整套严格的决策制度和决策程序实现决策的科学化和民主化。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了推进决策科学化和民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，鼓励发挥思想库作用等重要指导意见。这是对新时期中国共产党带领全国各族人民发展社会主义民主政治建设道路的高度概括，也为中国共产党和中国政府在今后一段时期内进一步推进决策科学化和民主化指明了方向，更加激发了专家主动参与中国制度变迁的热情。近年来，我们可以从诸如国家科技、教育中长期规划、医药卫生体系改革、控制温室气体排放、农业现代化建设等各项关系到国民经济与社会发展的重大政策领域的决策过程中看到专家们的身影。“专家”(experts)是运用专业知识(expertise)去影响决策的特殊的政策参与者。专家包括科学家、工程师、社会科学学者、法律工作者等。在中国，科学家和工程师(特别是科学院院士和工程院院士)经常注2主动进入政策领域去影响政策，而且不只限于科技政策。社会科学学者包括在研究机构或大学任职的经济学家、政治学家、政策分析家、法学家或公共管理学家等。他们依靠自己的专家知识去影响政府决策。法律工作者，如律师，作为拥有法律专业知识的专家，在中国注3法律和制度不完善的情况下，也积极地参与影响政策的行动。但是，那些对影响政策并不感兴趣的学者或知识分子，在本书中被排除在专家的概念之外。为了发挥自己的影响力，专家们经常扮演着不同的社会身份：除了主要担当的政府智囊(government advisors)、学者注4(academics)、公众倡导者(public advocates)等身份以外，他们还注5注6在“思想中介人”(idea brokers)、“公共知识分子”(public 注7intellectuals)或“政策企业家”(policy entrepreneurs)等身份之间进行着角色转换。
由于专家在政策过程中的特殊行政身份，他们的行动逻辑和策略选择与其他政策参与者是不同的。根据中国政策过程的实际情况，政府决策者们习惯上把政府外的“专家”认为是相对于“部门”的一种特指的行政身份。这就意味着政府决策者在面对专家的建议时，可以采取相对自由的态度决定是否采纳，但如果面对其他“部门”的建议注8时，本部门则必须根据组织程序采纳、反馈或答复。“专家”和“利益集团”也是不同的。虽然这两类政策参与者均只能通过向决策者施加外部影响来推动或阻止政策变迁，同时他们也都会主动利用媒体去达到他们影响政策的目的，但专家主要是通过专业知识的表达去实现这样的外部影响，而利益集团影响政策的方式则更多的是通过那些需要动用资金、资源的私下游说和公开倡导活动去实现。正因为如此，专家在政策过程中的行动逻辑及其实现政策影响的机理就是一个非常值得关注的课题。但遗憾的是，关于专家在中国政策变迁中的行动模式及其策略选择机理的系统研究还不多见，一系列问题还有待回答。
首先，转型期的中国专家在参与政策变迁的过程中到底有哪些行为模式？我们可以关注许多专家在政策过程中的不同行为。比如，有的专家能够参加中共中央政治局举办的集体学习，并为中国高级官员讲课；有的专家会承担政府委派的许多研究课题；有的专家在国内外学术期刊上发表了许多高水平的文章，而且在社会上知名度很大，但其政策建议对政府的影响却很小；有的专家被公认为官方高层智囊，但他们在媒体上发表言论时显得非常谨慎；有的专家的行为模式已经超出了普通专家的范畴，他们积极举办社会活动，创办非政府组织，开办网站等。在专家们如此纷繁复杂的行为模式中，我们是否能找出其内在的联系并将它们进行分类，以勾勒出中国专家在参与政策变迁过程中的行动模式？
其次，为什么专家在不同政策变迁的过程中倾向于选择不同的行动策略？我们还可以注意到，在不同的政策领域中，专家的行动策略也有规律性的差异。比如在有些政策领域，专家们倾向于采用内部咨询的方式向决策者提供意见；而在有些政策领域，专家有时候通过将自己的政策主张公开于媒体而向政府决策者施加影响；而在另一些政策领域里，专家无论怎么说怎么做都没有太多实质性的影响力。由此可以看出，在不同的政策变迁过程中，专家们只有采用某种倾向性的行动和策略才较有机会成功影响政策。这或许是由政策的某些属性导致的。如果专家不去遵循政策属性的内在规律，毫无策略性地去表达政策主张，他们成功的机会就会小很多。此外，由于政策的某些属性决定了专家的某些行动策略更能有效地对政策产生实质性影响，在某些行动策略上拥有更大的资源优势的专家，就更可能在这个政策领域中脱颖而出，从而成为对推动该政策发生变迁的关键性人物。
最后，专家参与通常被认为是政策变迁的原因之一，但政策变迁反过来会对专家的政策参与模式产生怎样的影响呢？政策科学和政治学界在以往的研究中通常关注专家和专家知识一方的理论问题。这些问题被归结为“专家知识的性质”(nature of expertise)或“建议的政注9治学”(politics of advice)。例如，从20世纪70年代以来逐渐发展形成的“知识运用学派”(School of Knowledge Utilization)主要关注的就注10是专家知识对政策变迁的影响力这一主题。在具体的研究问题上，诸如知识在对政策的影响过程中怎样架起桥梁以连接知识与政策之间的鸿沟，什么样的知识能够对政策产生什么样的作用，决策者在什么时候愿意听真相等问题都是他们关注的重点。但从我们的上一个问题引出的一个更具有普遍意义的理论问题是，我们希望回答的是政策变迁的属性反过来对专家的行为有什么影响这一问题。
西方观察者过去通常对中国的专家与政治权威之间的关系存在偏见。他们认为，由于没有民主选举，中国领导人在决策时是缺乏合法性的。因此，过去中国问题专家一般认为传统的官方专家在中国的政注11治舞台上扮演着政治权威合法性工具的角色。而最近的西方文献的态度是，政治权威为了驾驭知识分子，对专家们采用在行政和财政上进行控制和激励并举的措施，引导如中国社会科学院这样拥有官方背景的研究机构的专家们将精力更多地集中于去开展为政治权威服务注12的研究工作。同时，非官方思想库的兴起则被西方学者看做是非官方专家在政策领域中同官方专家互相竞争的力量，从而代表了中国注13走向民主化和公民社会的一支力量。而另一个较普遍的观点是，在与官方专家的竞争中，非官方专家在政策影响力方面始终处于劣
注14势。因为非官方专家普遍抱怨，自己在争取研究经费、社会地位和政策影响力方面，都受到官方的歧视。
但是，国内学者近期开展的一系列实证研究反对上述观点。本书的作者已对专家在政策过程中的作用这一课题研究多年，并在国内外主流学术期刊上发表了一系列文章，与上述观点展开学术对话。
第一，笔者曾在《公共行政管理与发展》(Public Administration and Development)上发表的一篇论文中指出，具有官方背景的专家和非官方专家在行为上确实存在倾向性的差异。这是由他们所在研究机构的行政身份所导致的行政联系上的资源的差异所决定的。由于半官方思想库与政府之间存在着先天的行政联系，官方专家更倾向于通过内部渠道向政府输送研究成果和观点；而非官方思想库与政府间虽然也有联系，但这种联系相对松散，非官方专家在这个时候就更多地通注15过媒体等间接渠道向社会和政府表达意见。可以说，专家们的行为模式是他们在有限的资源约束条件下为了更有效地实现其政策影响力的理性策略选择。
第二，一些事实应该引起国内外学者的关注。比如，官方专家并不是从来都不批评政府的政策。一个具有典型意义的例子就是2005年国务院发展研究中心葛延风研究员曾公开发布研究报告结果，指出国家的医药体系改革“基本不成功”。媒体的讨论对政府产生了强大的压力。自2006年开始，中国正式启动了新一轮医药体系改革的研究工作。2009年，中国新医药卫生体系改革方案历时三年后最终出台。值得注意的是，葛延风并没有因在媒体上批评政府改革“基本不成功”而被政府边缘化。葛延风随后被晋升为国务院发展研究中心社会发展研究部部长，还在2010年受到中央领导的邀请，在中央政治局集体学习时为胡锦涛等中央领导同志授课。另一个类似例子的主角是中国社会科学院的于建嵘，现为农村发展研究所教授、社会问题研究中心主任。于建嵘公开批评过很多现行制度和地方政府官员，发起了“微博解救乞儿”和“随手送书下乡”等运动，已成为中国当前著名的公共知识分子和社会活动家。
此外，一些被外界普遍看做是纯民间思想库的专家或公共知识分子有时候也热心于为政府提供专家咨询服务。例如，北京天则经济研究所一直自称是独立的民间思想库。虽然天则经济研究所的专家，如著名自由派经济学家、前任所长茅于轼，经常公开批评政府政策，但我们可以发现在天则经济研究所开展的研究项目中，也非常频繁地接注16受政府的资助去开展对政府咨询课题的研究工作。另一位享誉海内外的著名公共知识分子，清华大学的崔之元教授，2010年接受重庆市政府的邀请，挂职出任重庆市国资委主任助理。期间，他提出“国资增值与藏富于民并进”的思想，积极参与重庆市政府的国资增值、社会分红和国有企业管理等多项改革，推动重庆市市委书记薄熙来和市长黄奇帆所构建的“重庆经验”逐渐形成理论体系。同时，崔之元还在《重庆时报》开设了“两江观察”个人专栏，专门探讨重庆的发展问题。茅于轼曾被《南方人物周刊》评为影响中国的50名公注17共知识分子之一；而崔之元更是曾被美国著名的《外交政策》(Foreign Policy)杂志评为最有影响的100名世界顶级公共知识分子之
注18一。可见，西方学者对中国官方专家和民间专家的差异化态度并没什么道理。因此，笔者在一篇发表在《中国季刊》(The China Quarterly)杂志上的论文中指出，对中国思想库专家的正确的分析框架不应仅仅看他们的行政身份，而应该更多地关注专家参与行为的本
注19身。
第三，就个人资源来说，笔者的另一篇实证研究报告发表于《亚洲研究》(Asian Survey)，其中指出，专家的专业知识能力、行政联系和个人社会网络对专家的影响力起着决定性的作用。同时，由于官方专家更多地依靠行政联系去影响政府决策，因此，官方专家的个人社会网络对他们发挥影响力没有太多实质性的贡献；而由于非官方专家没有太多行政联系可以依靠，他们在政府和社会中建立影响力主要注20是依靠其个人的社会网络去实现。另外，专家官方背景的强弱对个人的社会网络也并没有太多直接影响。事实上，决定专家能否结交更多官员、社会精英和媒体人士的因素，更多地表现为他们投入于社注21会交往时的精力、职业流动经历、教育学历等。
那么，什么样的社会人际网络对专家建立影响力更有帮助呢？虽然说如果能够认识党和国家最高领导人对政策参与者建立影响力肯定是有帮助的，但通过直接向最高领导人建议以影响政策的案例仅仅是偶发事件，我们不能指望专家们的每个政策意见都去打扰最高领导人。笔者曾研究发现，中国的科层体系中部级以上官员的时间和注意力的分配更多地倾向于考虑重大政治问题，司级官员更多的是去考虑政策决策问题，处级官员更多的是去考虑政策执行方面的问题。同时，中国在行政机构的调整过程中，经常重组中央部委并对部级官员的调动更加频繁，而司级官员往往在这种调动过程中保持着相对稳定性。因此，专家们如果和司级官员保持良好的关系，更有助于专家对政府注22决策产生实质性的影响力。
综上所述，什么样的专家对中国的政策更有影响力，除了机构的行政联系等某些组织资源外，还有很多其他个人因素决定着专家对政策的影响力的大小和行为。我们应该抛弃西方学者对中国专家和知识分子的成见，将专家看成是“官方”或是“非官方”的二元对立系统。客观地评价中国专家的作用应该看他们真正做了些什么，而不只是简单地在他们身上“贴标签”。
经过努力，我们虽然对解释专家在政策过程中的行为方面取得了一定进展，我们也大体可以了解在某个政策领域，哪些专家更有可能影响政策，但是，以往的研究工作还很难回答本书所提出的一系列问题。这是因为这些研究所关注的只是专家个人和他们所在研究机构的个体差异。在任何一次政策变迁过程中，不同专家拥有的资源和能力优势各不相同，而成功影响政策的专家必定是那些对某种资源具有优势并合理利用了这方面资源的人，但他们在不同政策变迁过程中仍然表现为截然不同的参与模式。可见，专家拥有什么样的关键资源和采用什么样的行动策略能够在某个给定政策领域中脱颖而出，取决于该政策的性质。而讨论政策的性质对专家行为逻辑的影响，正是本书的写作目的。
这就意味着，“比较政策案例研究”作为一种研究方法，将是回答本书所提出问题的行之有效的策略。但是，以往针对中国政策过程的经典研究往往只专注于某个特别政策领域，而对不同政策领域性质上的差异的重视略显不足。如李侃如和奥克森伯格对中国政策过程的经典研究《中国政策决策：领导、结构与过程》就只关注了中国能源领域。在该书结尾处，作者对此局限性也进行了反思，指出他们的理注论是否能应用于其他社会政策，如教育政策，还需要进一步验证。23在本书中，我们将开展一项四组政策变迁案例的比较研究，从而构建基于政策变迁属性的专家政策参与模型。然后，我们将运用利益相关者分析方法对涉及的每个具体的政策变迁案例进行实证研究。二、相关理论问题注
专家在决策中的作用研究，起步于政策科学的奠基人拉斯韦尔24注25，半个世纪以来该研究领域得到了长足发展。近年来，国内外学者已经充分认识到专家在决策中的作用已经不再简单是“线性模型”——专家咨询，专家在决策中的作用呈现出越来越丰富的模式和形态。但是，以往的政策科学学者们在讨论专家与决策者之间的互动关系时的基本思想是，专家知识对政策变迁是有影响的，而专家选择什么样的行动策略取决于专家的个人偏好和专家知识的性质。在本节中，笔者对现有的有关专家参与的文献进行了研究，指出过去文献中存在的不足并在此基础上提出新的研究设想。(一)知识运用理论
作为公共政策学的重要分支，知识运用理论关注的是在知识与政策之间如何架起桥梁的问题。知识运用学派的学者们最初的观点是，由于价值观的不同，专家知识很难被政策制定者用来制定政策。因此，卡普兰(Caplan)的两大群体理论(two communities theory)将使用或不使用知识或研究视为研究者和政策制定者之间文化和行为差异的标
注26志。与两大群体理论不同，桑德奎斯特(Sundquist)指出，知识的一些形式，如政策思想(idea)、意识形态(ideology)、范式(paradigm)和世界观(worldview)并不是与政策制定无关，也不是产生后立即就能注27转化为政策的产出，而是需要经过时间上的积累。较为有代表性注28的理论有卫斯(Weiss)的“启迪模型”(enlightenment model)。之后威特罗克(Wittrock)将知识运用拓展为“启迪模型”、“经典行政模型”(classical bureaucratic model)、“专家政治模型”(technocratic 注29model)和“工程学模型”(engineering model)四种。从知识成为政策的动力学来看，经过众多学者的努力，知识运用过程已经被拓展为科学推动型(science push model)、需求拉动型(demand pull model)、扩散型(dissemination model)和互动型(interaction model)等多个模
注30型。
从20世纪90年代中叶开始，后现代主义(post-modernism)知识运用理论开始发展。后现代主义知识运用理论所关心的是语言(language)或话语(discourse)如何表达为政策议案，以及问题和解决方案如何被受众理解。因此罗伊(Roe)在1994年开发了“政策叙事”(policy narratives)理论以处理政策专家如何以“讲故事”的形式在研注31究成果的交流过程中选择合理的策略。政策叙事理论探讨了研究在影响政策时，能够产生正的或负的作用的言语技巧因素，它将复杂注32的问题开发简化为详细精确的故事的叙述。同时，该理论也解释了即使在实证证据显示具有负面的后果时，知识开发却仍经常能产生注33正面的政策结果的原因。
学者们研究知识运用于政策实现的目的是显而易见的。由于这些学者本身就是社会科学的研究者，他们希望自己的研究能够最终形成政策从而体现自己研究的价值，因此这些学者研究知识运用的目的就是为了发现架起知识和政策之间桥梁的内在规律，并指导其他社会科学的研究者如何进行专家知识的传播。因此，许多研究机构经常开发注34出一些可操作的步骤方案。如发展健康研究委员会(Council on Health Research for Development)、瑞士发展中国家发展伙伴关系委注35员会(Swiss Commission for Research Partnership with Developing 注36Countries，KFPE)、国际环境与发展研究院(International Institute 注for Environment and Development)，以及荷兰发展协助研究委员会37(Netherlands Development Assistance Research Council，RAWOO)等组织相继编写了一系列手册教材，指导学者将自己的研究成果向政策层输出。
知识运用理论对专家推动决策者在政策制定过程中运用研究成果具有重要的指导作用，但是该理论目前的研究进展还存在两点不足。(1)过去的研究过多地集中于探讨知识的性质对知识向政策转化的影响，但知识运用理论始终局限在微观层面，对决策者和其他政策参与者对知识运用的影响，以及决策系统的结构因素的考虑重视不足。(2)学者理论构建的目的性过于明显——指导研究者向决策者推销研究成果，因此他们过于关注回答“如何做”的问题，而不去探讨“为什么”的问题。因此，知识运用理论的大量研究成果流于操作层面，而最后并没有发展出更多解释性的理论。(二)专家参与理论
与知识运用理论关注如何架起知识与政策间的桥梁不同，专家参与理论更加关注专家参与政策过程的行为策略及其解释因素。长期以来，学者们一直在探索专家在公共政策的参与模式以及政策过程的内注38在机理，并将专家参与政策过程的策略称之为“专家意见的性质”(nature of expertise)或“建议的政治学”(politics of advice)，并以此分成几个主要解释流派。
1.微观因素：专家观点的属性
专家观点的属性是影响专家政策参与模式的决定因素之一。专家观点的属性，包括专家研究成果的不同性质，也包括专家对科学和政治间关系的个人认识。一方面，不同性质的研究成果决定了专家参与注39政策过程的行动策略，例如理论研究或应用研究、定量研究或定注40注41性研究以及研究的可靠性和可行性等对专家作用的影响。上注42述研究成果最终形成了指导专家参与决策的技术路线图。
另一方面，专家对科学和政治间关系的个人认识也决定着专家们的行为。美国著名环境问题专家罗杰·皮尔克(Roger Pielke)的《诚实的代理人：科学在政策与政治中的意义》(The Honest Broker: Making Sense of Science in Policy and Politics)一书在2007年出版了，他还在《自然》(Nature)杂志上发表了《谁有总统的耳朵？》(Who Has the Ear of the President?)一文，系统阐述了在美国政治体制下，总统科技顾问和科学家们在政策和政治中的不同参与模式和局限。皮尔克指出，科学家在决策中可能存在四种类型：(1)纯理论的科学家：不关心决策者的决定程序是什么样的，只是提供一些基本的关于决策的信息，至于怎样处理这些信息，认为那是决策者的责任；(2)科学的仲裁者：为决策者提供帮助，对决策者想到的相关问题随时给出确凿的答案，不会告诉决策者他应该怎样选择；(3)结果的倡导者：限定决策者的选择范围，努力说服决策者选择其建议；(4)制定政策选择的中介者：为决策者提供全面的信息，由决策者来确定选择注43注44的范围。虽然皮尔克的分类模型也曾遭受到一定的批评，但他的理论模型提供了将科学家的决策参与行为的重要的结构化理论基
注45础。
2.中观层面：政策领域与思想库组织
与关注专家观点的性质不同，另一派学者关注政策领域的属性维度并以此作为影响专家参与行为的另一个重要的解释因素。主要包括政策类型层面(分配、再分配或市场规制)，政策面向(国内、对外或国防)，时间层面(紧急、短期或长期)，以及资源可及性层面(政府权限注46内部或是外部参与者)等维度。但是，这些政策领域的属性都将政策视为一个静态的因素加以考虑，而忽视了对政策变迁的方向性和选择性等方面的维度的考虑。弥补这些局限将成为本课题的研究发展方向。
政策研究组织也是专家参与政策过程的重要研究范畴。政策研究机构俗称为“思想库”，是以为政府决策者提供专业政策分析为职能的相对独立的政府外研究组织。在西方，思想库参与政策过程的研究已经在最近20年来成为越来越热门的研究话题。概括地说，关于思想库的研究遵循着如下几条路径：第一，从历史角度观察思想库的发注展过程，分析思想库兴起的政治背景，诸如政府态度或社会思潮等47；第二，以专家知识的形成和输出过程分析思想库中专家的作用及注48他们为了向政府输送政策理念而进行的努力；第三，选择某个政策领域(如外交政策)的决策过程为案例，梳理思想库与政府、媒体间注49注50的关系；第四，思想库行为与影响力评价；第五，国别思想注51库研究以及国际比较研究。在国内，笔者的《中国思想库：政策过程中的影响力研究》一书于2009年出版了，该书系统介绍了思想注52库专家在中国体制内的行为模式与影响力机制。
3.结构层面：政策网络与委托—代理关系
专家与决策者之间的网络关系被认为是决定专家行为和影响力的另一个重要变量。这一分析路径可追溯到政策网络理论。根据罗兹(Rhodes)的定义，政策网络是政策过程中发挥作用的参与者稳定关系注53的结合。巴泽尔(Barzel)将政策网络归纳为“治理学派”和“利益注54调解学派”两大范畴。治理学派主张将政策网络视为一种不同社会阶层间不同参与者互动的特殊治理结构。治理学派的政策网络理论通常被用来运用统计分析方法解释专家的组织和个人网络对他们在政注55策过程中行为的影响。利益调解学派假定政策网络是一种利益团体间互动的多元主义系统。该框架可以解释专家促进具有不同政策信注56仰的政策参与者之间的政策学习的机制。但是，对利益调解学派的一个主要批评是，它难以构造出能够联系政策网络的结构与政策过注57程的性质的解释性理论。本研究也希望通过创新性地提出政策网络的结构属性来弥补利益调解学派的缺憾，并用政策网络结构的属性来解释专家在政策过程中的参与行为。
研究者们还将决策者和专家间的结构关系看做是一种委托—代注58理关系。决策者将复杂的决策问题委托给具有专业知识优势的专家进行分析，并从专家那里获得咨询建议。委托—代理关系存在的基本问题是知识不平衡或信息不对称，这是因为通常来讲，代理人在注59信息方面相对委托人来说具有优势。因此，决策者经常无法判断专家提出的意见是否是实现决策目标最大化的方案，即所谓委托—代理中的“道德风险”(moral hazard)问题；同时决策者在相互竞争的专家观点中也很难做出最佳选择，即所谓委托—代理中的“逆向选择”(adverse selection)问题。但是，在决策者委托专家进行决策咨询的过程中，信息不对称可能是双向的。决策者作为委托方有时候也存在隐瞒决策信息的动机。因此，运用委托—代理模型解释专家参与行为，我们不仅要关注单向的信息不对称问题，而且要关注双向的信息不对称问题。双向信息不对称问题在过去的专家决策咨询研究中关注较少，本研究将以此为突破口，在发展和丰富委托—代理模型的基础上拓展专家参与理论。
综上所述，专家参与理论所关注的问题是专家在参与政策过程中与决策者、其他政策参与者的互动关系及专家行为模式的决定因素。经过几十年的发展，学术界对专家参与公共政策已有了多层次且较全面的认识。但是，目前的专家参与理论还存在以下几点不足。(1)过去的研究对静态的政策与专家研究成果的关注较多。未来的研究应加强对动态的政策变迁的特点的关注。(2)过去的研究对政策过程的网络的结构特征的分析不足，专家在政策网络中的行为的研究仅仅是描述性的，在可供检验的理论构建方面的进展缓慢。(3)过去的研究都将专家(或思想库组织)的个体作为分析单元，但这一分析策略无助于解释为什么在不同的政策变迁过程中，专家群体表现出不同的集体行动策略。因此，本项目的特点就是将“政策变迁”作为分析单元，将政策变迁过程中决策者、利益相关者和专家间的互动作为一个整体性样本进行比较案例分析。(4)过去的研究大多关注西方发达国家的政策过程中专家的行为，而缺乏对中国等发展中国家的专家参与行为的关注。
专家参与理论已被国内学界逐渐关注，但还没有形成系统的研究成果。可喜的是，上海交通大学出版社2011年初出版了一套“决策科学化译丛”，收录并组织翻译了《知识与外交：联合国系统中的科学咨询》、《诚实的代理人：科学在政策与政治中的意义》、《科学顾问：政策过程中的科学家》、《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》、《专业知识的民主化：探求科学咨询的新模式》等十本国外关于专家参与理论研究的重要著作。我们相信这套丛书的出版有助于将国外专家参与理论研究前沿迅速介绍给国内学界，而专家参与理论研究也必将成为近期公共管理与公共政策学界的新热点。(三)公民参与理论
与专家参与理论相关的是公民参与理论。在西方国家逐渐兴起的公民参与理论是在批判传统的“政治—行政二分法”的经典公共行政模型的基础上建立起来的。根据公共行政学早期代表人物伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)和弗兰克·古德诺(Frank Goodnow)对传统行政体系的理解，政治行使的是政策决策的职能和表达国家意志，而行政则是负责执行政策，因此公民参与会妨碍政府的日常行政工作。公民参与的主要作用是通过选举过程中的投票和院外压力对“国家意志”进行公共选择。此时，政府的行政工作是技术性的事务，应由职业化的行政官员来掌握。基于这种对政治和行政关系的基本理解，行政官员是中立的、专业的政策执行者，公民参与仅被限制在民主政治过程之中，而与行政事务相隔绝。
但是，到了20世纪60年代，传统的公民参与模式遭到理论家们的质疑。其原因是，行政官员通常自认为是精英，他们经常恶劣地屏注60蔽弱势公众的需求。然而，名义上只负责政策执行的行政官员对政治并不是漠不关心的，相反，政治家经常要求行政官员向自己提供相关领域的建议，于是行政官员不仅经常介入公共政策制定的政治过程之中，而且对政策决策的影响力也不断增加。同时，随着公共决策问题变得越来越复杂，决策者们遇到了来自公众的前所未有的争议。这一系列的挑战使政府不得不重新定义公民参与在公共政策和公共管理中的地位。新公共行政理论也就应运而生。新公共行政理论由公共行政学大师德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)所倡导。他于1968年在美国雪城(Syracuse)大学召开了一场后来被称为“密诺布鲁克会议”(Minnowbrook Conference)的学术会议。会议主张将道德价值观念注注61入行政过程，并强调社会公平。新公共行政理论提倡政治和行政间的连续性，强调公民参与、政策制定、分权授权、组织发展等对社注62会公平、正义的价值。
基于新公共行政理论的基本主张，实践者逐渐发展出一系列公共治理技术，以吸引在公共决策中积极的公民参与，如“关键公民接触注63法”、“公民调查”、“公民会议”、“咨询委员会”等机制。可以看出，理论界和实践者倡导的公民参与的概念大多聚焦于被构建和设计注64出来的以吸引公民介入公共决策之中的那些机制。不仅在西方国家，在中国的公民参与实践中，“信访”、“听证会”、“政策草案公开征求意见”、“民主恳谈会”、“市长信箱”、“公民打分评议官员”等也被认为是中国特色的公民参与机制。公民参与的支持者普遍相信，注65在政策制定中，公民参与具有优化治理过程的作用。公民参与可以使公共政策具有更符合公民偏好的基础，它可以降低公众对政府的不信任感，也可以使政府获得更高的民众支持和满意度，以减少分歧注66和冲突。
但是，公民参与机制是否能真正推动政府的实质性变化也值得商榷。一方面，对公民参与的最主要批评来自于它会带来诸如浪费时间、注67高成本、可能受到反对政策的利益集团的强烈干扰等问题。同时，公民参与可能会存在代表性方面的系统性偏差。如在美国的大范围实证研究表明，只有在与自己的经济利益和需求相关的事件中，公民才注68会大规模地积极参与到公共事务之中。另一方面，公民和决策者都已经发现，通过操纵公民参与的程序，如参与者挑选、议程设置、信息提供等，可以使公民参与几乎对政府政治没有实质性的影响，这注69也导致公民对公民参与机制失去信心。反过来，政府能否真正信任那些公民是有效公民参与的前提，即政府管理者缺乏对公民的信任注70往往使公民参与失去了真正意义。
本研究之所以在这里介绍公民参与的相关文献，是因为专家参与和公民参与有一定的相似性，同时在某些情况下也有一些联系。学术界对公民参与的局限性的早期理解是，普通公民对复杂公共决策事务注71(如食品药品监管)无能为力。因此，实践者逐渐开发了一些公民参与技术。如邀请行业代表和专家进入咨询委员会或通过教育和培训注72使公民具有某些专业知识。在中国，价格听证会制度中也特意安排了专家出席。然而，本研究提出了与上述情况相反的公民参与机制的思考。当面对一些不那么复杂的公共决策事务时，如果专家在决策过程中是不必要的，那他们还在其中有所作为吗？我们发现了一种专家的特殊参与模式，专家在面对不那么复杂的公共决策事务时，可能放弃自己的专业背景和职业身份，在政府提供的制度框架内以普通公民的身份发起或参与公民社会运动，以实现专家希望推动政策变迁的追求。这一发现是本研究对公民参与理论的一个重要的理论贡献。(四)中国政策过程研究
在中国进入改革开放时期以后，西方学者掀起了关注中国政策过程的热潮。一大批西方学者着手从政策过程理论的角度来解释中国诸如经济和社会制度等方面的变迁历程。如20世纪80年代末90年代初，以兰普顿、李侃如和谢淑丽为代表的一批西方学者主张将中国的政策决策演进抽象为分离的官僚组织模型，他们认为中国分离集权的注73官僚组织间的竞争推动了中国的政策变迁。进入90年代中期以后，随着社会精英在政策决策过程中作用的凸显，以傅士卓、沈大伟等为代表的一些西方学者对于讨论精英政治与政策参与的兴趣越来越强。注74
从理论发展本身而言，中国学者研究中国的政策过程问题的学术发展才刚刚起步。正如徐湘林所言，政策过程作为一种分析中国政治改革的中层理论，其政治环境和体制、基本变量、决策标准和条件都注75是有待研究的课题。目前，部分中国学者已开始就基本的政策过程的理论问题进行思考。如已经有中国学者阐述了不少中国特色的政注76注77策过程模型，如“摸着石头过河”、“一体化民主决策模型”、注78注79注80“上下互动”、“上下来去”模型、“学习与适应模型”、注81“共识框架”等。
西方学者的理论并不能很精确地描述中国政策过程的真实情况，并存在以下两大缺陷。(1)西方学者怀有强烈的意识形态偏见和思维定式。例如，最新中国政策过程的英文文献即便已经承认了社会参与者已有充分的力量影响决策，但外国观察者仍将这一变化概括为“分注82离集权的2.0版”，意识形态偏见可谓根深蒂固。(2)由于专业偏好的关系，中国政策过程问题研究始终被归为“中国学”范畴，而中国政策过程理论与当代主流的政策过程理论相脱节的现象严重，成为了“理论孤岛”。
相比较而言，在中国的政策过程实证资料的获取方面，中国学者显然比西方学者更具有优势。但总的来说，中国学者的研究更偏重于“程序”(procedure)研究，严格地说都不是讨论因果逻辑的“过程”(process)机制研究。这就意味着，中国学者倾向于运用概念框架和分析模型去描述政策过程案例本身，而能从理论、变量和因果关系上探索抽象政策过程的一般规律，并运用当代社会科学方法开展较严格地对中国政策过程进行实证研究的研究还为数不多。这样，即便有些相注83当深入的实证研究已经以英文形式发表［如王绍光的两篇文章曾在《现代中国》(Modern China)杂志上发表，但这本杂志仍然属于“中国学”杂志］，但从他们在理论脉络的延承上看，仍然无法构成和当代公共政策过程理论的学术对话。
总体来说，国内外学者对中国政策过程的研究长期以来形成了一种和当代公共政策过程理论相脱节的局面。如何使中国公共政策过程研究与当代公共政策过程理论进行对话是摆在我们面前的一个问题。我们必须承认，目前所谓的“当代公共政策过程理论”事实上是“西方的”公共政策过程理论。在很多情况下，西方理论并不能充分解释中国问题。但是，在这里所谓的“对话”，并不是追求在研究中国政策过程问题时，简单套用西方理论。我们希望看到的是学者们通过中国政策过程研究，对当代公共政策过程理论产生影响和有所贡献，使中国理论成为当代理论的组成部分，进而将公共政策过程理论真正发展成能够包容西方、中国以及其他非西方国家在内的、全新的当代理论。因此，使中国政策过程研究与当代政策科学理论展开对话是摆在我国公共政策学研究者面前的重要任务，也是未来5~10年内本领域全体工作者追求的共同目标。(五)中国的利益相关者
利益相关者(stakeholder)是那些在一项政策变迁中受益或受损的个人或组织。在同一个政治体系下，即便是在不同的政策变迁过程中，各类利益相关者也具有一定的共同特征。
在中国，政策变迁的利益相关者包括国家利益相关者(state stakeholders)和社会利益相关者(social stakeholders)。国家利益相关者是除了最终决策者以外的所有参与决策的中央和地方官僚机构。社会利益相关者包括受政策影响的企业界、银行、跨国公司或普通民众等各类社会群体。分析中国的利益相关者的行为，我们可以他们行为的一般性假定和中国具体的制度安排作为讨论的起点，同时考察不同类型利益相关者拥有的行动偏好和资源约束。不同利益相关者能够调动的资源是非常不同的，而资源约束也就决定了利益相关者试图影响政策的能力和行动策略。总的来说，利益相关者试图利用自己的资源去影响最终决策者以实现自身利益的最大化。利益相关者一旦和决策者建立起直接联系和利益纽带，他们即使不利用这样的资源去推动某项可能对他们有利的政策，也会利用这样的资源去阻止可能对他们有害的政策变迁。利益相关者的这些共同特征可能是跨国界的，也可能是具有本国特色的。而这些共同特征可以作为进行比较政策案例研究的理论基础。
就国家利益相关者而言，一系列经典的中国政策过程研究表明，中央部委和地方政府处于官僚权威结构之中，官僚机构的负责人利用注嵌入于正式组织的个人网络和行政联系，推动或阻碍着政策变迁。84当一项政策涉及多个部门时，机构将利益分配之争的本质表述得更客观、更技术化是常用的策略之一。如1994年在中央打破基础电信产业垄断市场格局的决策过程中，主张打破垄断从而获得电信业市场份额的电子部、电力部和铁道部向国务院提交报告，称中国电信业的独家垄断局面导致服务效率低下；而支持垄断格局的邮电部也向国务院提交报告，称打破垄断会造成通信网络的重复建设，造成巨大社会注85成本的浪费。因此，我们在分析官僚机构在向上级最终决策者表达对某项政策的意见时，可以分析其背后的利益动力。
部分社会利益相关者已经成功进入中国的政策决策过程。如一些企业已经成功建立了与政府机构的利益纽带或意见输送渠道，这些资源帮助企业去影响政府决策。对于国有企业来说，虽然在中国的私有化进程中，国有企业的数量大量减少，但那些关系国家安全和国民经注86济命脉的重要行业和关键领域仍然以国有企业为主。这些国有企业的利益直接关系到相关行业主管政府部门的利益。而且，国有企业的负责人有很多本身就是被主管政府机构任命的前高级官员，他们过去建立起的与政府官员的私人联系是他们影响政府决策的重要资源。一些私营企业和外商投资企业是当地政府财政收入的重要来源，当地注87政府有义务保护地方企业的利益，而这些企业对地方政府反过来注88具有相当大的影响力。另一些企业家入了党，或当选为人大代表或政协委员，有的还组成了产业协会，他们已建立起定期向政府决策注89者表达意见(或称“游说”)的渠道。
普通老百姓(populace)作为另一类社会利益相关者，能够调动的影响政策的资源就少了许多。对于不同的政策领域，利益相关的老百姓具有不同的身份。当城市户口政策调整时，他们就是流动人口；当城市公共事业价格调整时，他们就是城市居民；当教育政策调整时，他们就变成了学生；当某行业商品政策调整时，他们就是商品的普通消费者。但他们的一个共同特征就是，他们没有充分的渠道去影响政策，而是政策的被动接受者。虽然中国存在一些机制去保障他们在政策决策时发表意见，如行政诉讼、信访和听证会等，但这些制度并没注90有赋予老百姓足够的力量去影响最终决策。三、新的视角：基于政策变迁的专家参与理论(一)专家行为的基本模型
本书所定义的“专家”被假定为对政策变迁具有利益中立性的政策参与者。基于经典的“专家”模型，专家并不会因为个人利益的驱使而使用他们的专业知识去推动一项政策变迁。当然，专家的利益中立性假定在很多情况下是有争议的。例如，大部分专家在有政府背景的思想库或大学研究机构中工作。他们的政策主张必须符合国家的政治方针。对于一些特别的涉及专家个人利益的政策，我们就很难判断一个专家在积极地推动该政策时是否基于自己的利益。例如，对于国家吸引专业人才的政策(如旨在吸引海外高级优秀人才的“国家千人计划”)，此时一些符合“千人计划”资格的专家本身既是政策的推动者，又是政策的利益相关者。另外，一些科学家在积极推动某项国家级重大工程或技术战略时，可能是这项技术领域的权威，同时又是相关科技政策的利益相关者。类似的问题可能也出现在某些经济政策领域。一些经济学家可能和很多企业家保持着良好的合作关系。企业家可能邀请经济学家担任企业的独立董事，或者企业家经常支持经济学家所在的研究机构开展相关领域的研究。这个时候，经济学家就有可能失去利益中立性，而将自己和产业界的利益捆绑在一起。他们可能为了某一集团的利益公开地宣扬某项政策主张。此时，他们已经不是理想意义上的“专家”。事实上，他们已经成为利益集团的一分子。因此，我们有必要谨慎地选择专家参与案例，以尽量避免出现专家利益非中立的状况。
所谓的专家利益中立性，并不是说专家没有自己的倾向性政策主张，也不是说他们的主张对政策的利益相关者没有任何影响。我们强调的是，专家的倾向性主张来源于对政策的客观分析，而非专家自己的个人利益。专家对于政策观点的不同可能出于对政府和市场间本质关系在认识上的差异，也可能是由于在有限的决策信息的基础上做出的片面分析。同时，专家在一个政策领域的不同方向上的政策主张，可能会对不同的利益相关者产生不同的影响。常见的例子是，支持人民币升值的专家观点可能对国内进口产品消费者有利，但可能对出口型企业有害；而专家如果支持人民币贬值，这样的趋势就会提高国内市场上进口产品的价格，但可以增加出口。专家之间的辩论有助于决策者权衡不同政策主张执行后各方的利益得失，以制定出最符合国家和社会利益的政策。而在这个时候，专家的身份并不是利益相关者，而是利益中立的分析者。
因此，我们有必要小心谨慎地选择政策领域，以尽量控制专家们在该领域所牵涉的个人利益。相比较而言，那些关注“普通百姓”利益的社会政策是一个较好的案例选择。这是因为，作为社会政策的最主要受众，普通百姓没有足够的资源通过收买专家去游说政府决策
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